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縣域視角下典型治理的成因與限度

——以廣西B縣項(xiàng)目制實(shí)踐為例^⃰

杜鵬

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心  湖北 武漢  430074）

摘 要：項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下，以“重點(diǎn)村”為對(duì)象的典型治理成為縣級(jí)治理的基本方式。典型治理雖然延續(xù)了中國共產(chǎn)黨典型工作法的外在形式，并從中獲得了政治合法性和政府推動(dòng)力，但具有獨(dú)立的形成邏輯：面對(duì)基層治理體系失衡產(chǎn)生的治理困境，“以縣為主”的項(xiàng)目治理主要通過以特定村莊為抓手、以項(xiàng)目資源集聚為方式實(shí)現(xiàn)。但是，典型治理也導(dǎo)致“典型”從手段向目的本身的異化，扭曲了“以點(diǎn)帶面”的動(dòng)員性意義。重塑基層治理體系，才是提升基層治理能力的根本之策。

關(guān)鍵詞：典型治理；基層治理體系；項(xiàng)目制；縣級(jí)治理

一、問題的提出

“樹典型”是中國共產(chǎn)黨的重要工作方法，毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中對(duì)此進(jìn)行了闡發(fā)，強(qiáng)調(diào)“一般和個(gè)別相結(jié)合，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合”。作為一種工作方法，不同時(shí)代抓典型背后的目標(biāo)和邏輯有所差異。稅費(fèi)改革以來，中國農(nóng)村內(nèi)生性的公共品供給方式逐漸失效。在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的理念之下，大量資源以項(xiàng)目的形式投入農(nóng)村，農(nóng)村公共品供給體制發(fā)生巨大變化。在基層調(diào)研中時(shí)常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些地方政府打造的“示范村”或“亮點(diǎn)”，這些“點(diǎn)”構(gòu)成了政府資源輸入型治理的重要對(duì)象，典型治理逐漸成為基層治理的重要方式。

目前學(xué)界關(guān)于典型村成因研究主要有以下兩種進(jìn)路。第一，政治激勵(lì)的視角。周黎安認(rèn)為，地方官員出于考核與提拔的理性選擇，在政治錦標(biāo)賽的推動(dòng)之下產(chǎn)生了偏好替代和激勵(lì)扭曲。壓力型體制進(jìn)一步放大了這種激勵(lì)效應(yīng)。典型村因而成為地方官員的政績(jī)工程，是政府行為的產(chǎn)物。第二，村莊本位的視角。李祖佩將項(xiàng)目制實(shí)踐中的村莊分為三種類型：接受型村莊、爭(zhēng)取型村莊和捆綁型村莊，強(qiáng)調(diào)了村級(jí)組織和村莊利益主體對(duì)于村莊項(xiàng)目資源獲取數(shù)量和方式的影響。因此，典型村不僅是政府行為的后果，而且也是村莊主動(dòng)爭(zhēng)取的結(jié)果。村莊的差異在爭(zhēng)資跑項(xiàng)中體現(xiàn)出來。折曉葉在項(xiàng)目進(jìn)村的研究中也發(fā)現(xiàn)那些擠入“示范村”或者“薄弱村”的兩類村莊更有機(jī)會(huì)獲得項(xiàng)目支持。在村莊分化的背景下，項(xiàng)目制作為一種資源輸入機(jī)制具有明顯的“馬太效應(yīng)” 。

已有的研究為我們理解典型村的形成機(jī)制提供了較好的經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)，但也存在一些不足，具體表現(xiàn)在：首先，政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)的視角忽視了典型村與后稅費(fèi)時(shí)代基層治理體系之間的嵌入性關(guān)系，因而難以解釋：在政府的壓力型體制和錦標(biāo)賽體制并未有根本觸動(dòng)的情況下，“典型”的異化何以可能，典型治理何以生成？其次，村莊的視角雖然呈現(xiàn)了基層社會(huì)的復(fù)雜性和能動(dòng)性，但對(duì)于村莊所處的基層治理結(jié)構(gòu)關(guān)注不足。

在本文中，筆者引入縣域視角，透過縣級(jí)政府“選點(diǎn)”和“造點(diǎn)”的行為表象，進(jìn)一步挖掘典型治理形成的深層機(jī)制。縣域視角突出了縣級(jí)政府的能動(dòng)性地位，其既可彌補(bǔ)村莊視角的不足，將典型村放置在更為整體的縣域治理結(jié)構(gòu)中，也可以深入官員激勵(lì)體制背后理解“造點(diǎn)”的治理邏輯。政績(jī)工程的現(xiàn)實(shí)不應(yīng)遮蔽典型背后的治理邏輯：典型村深深地嵌入在后稅費(fèi)時(shí)代逐漸“以縣為主”的基層治理結(jié)構(gòu)中，是基層治理體系變遷的必然結(jié)果，具有相對(duì)獨(dú)立的形成機(jī)制�；鶎又卫斫Y(jié)構(gòu)是縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)民以及其他利益主體之間互動(dòng)的產(chǎn)物，項(xiàng)目資源在通過這個(gè)體系向下輸入的過程中，形成了一股朝向特定村莊的合力。因此，典型治理所嵌入的基層治理結(jié)構(gòu)具有基礎(chǔ)性地位，政治激勵(lì)結(jié)構(gòu)所釋放出的能量由此獲得具體化的實(shí)踐路徑。

2015年7月，筆者赴桂東北B縣進(jìn)行了為期20天的調(diào)研，本次調(diào)研對(duì)象以縣級(jí)政府及其涉農(nóng)部門為主，同時(shí)也選擇了該縣一個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)H鎮(zhèn)以及該鎮(zhèn)的2個(gè)重點(diǎn)行政村進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容主要圍繞縣域?qū)用娴捻?xiàng)目實(shí)踐展開。該縣具有中西部地區(qū)的典型特征，縣級(jí)財(cái)政屬于“吃飯財(cái)政”，每年本級(jí)財(cái)政收入僅為10億左右，公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金。該縣在涉農(nóng)項(xiàng)目資金的使用中，普遍通過打造“亮點(diǎn)”的方式對(duì)項(xiàng)目資源進(jìn)行集中投放使用。因此，在基層形成了各種名目的重點(diǎn)村。該縣的項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐提供了一個(gè)在縣域范圍之內(nèi)考察典型治理形成機(jī)制的契機(jī)。

二、典型治理的內(nèi)涵

中國農(nóng)村社會(huì)不僅存在東中西的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，而且存在南中北的社會(huì)結(jié)構(gòu)差異�；鶎由鐣�(huì)的不規(guī)則性和區(qū)域差異性導(dǎo)致政策實(shí)踐的扭曲和變形，從而形成政策實(shí)踐效果的差異�！白サ湫汀�這一“解剖麻雀”的工作方式有利于理解基層工作的復(fù)雜性，進(jìn)而通過“以點(diǎn)帶面”的方式實(shí)現(xiàn)有效治理。典型工作法呼應(yīng)了基層治理的動(dòng)員型特征，具有濃厚的方法論意義。本文所討論的典型治理深深植根于中國共產(chǎn)黨的治理傳統(tǒng)，但在后稅費(fèi)時(shí)代項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下具有獨(dú)立的治理意義，它既借用了傳統(tǒng)的話語表述，但也與之發(fā)生了斷裂。在本文中，典型治理指的是政府以重點(diǎn)村為對(duì)象、以項(xiàng)目為載體達(dá)成特定治理目標(biāo)的治理方式。

第一，典型治理的目標(biāo)。典型治理是后稅費(fèi)時(shí)代項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下縣級(jí)地方政府主導(dǎo)的治理方式，它主要圍繞資源的分配和有效利用展開，以此達(dá)到改善農(nóng)村公共品供給的目標(biāo)。在這個(gè)過程中，“點(diǎn)”本身成為治理對(duì)象，“點(diǎn)”自身的良性狀態(tài)成為基層治理的直接目標(biāo)。

第二，典型治理的方式。進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間的動(dòng)員關(guān)系不復(fù)存在，基層政府的工作重心主要是自上而下的項(xiàng)目資源分配而非自下而上的資源動(dòng)員。典型治理卷入項(xiàng)目制實(shí)踐邏輯。以項(xiàng)目分配為基礎(chǔ)的治理不同于以資源汲取為基礎(chǔ)的治理。汲取資源必須要面對(duì)和解決“釘子戶”的問題，但是分配資源則可以繞開“釘子戶”，從而具有較大的選擇空間和回旋余地。由此，政府可以根據(jù)自己的意志，選擇合適的項(xiàng)目落地點(diǎn)。

第三，典型治理的性質(zhì)。典型的生產(chǎn)機(jī)制正在從傳統(tǒng)的雙典型結(jié)構(gòu)變成單向度的排列，官僚體系以“點(diǎn)”為中心形成了自我重復(fù)和自我封閉的內(nèi)部循環(huán)。項(xiàng)目資源終止于“點(diǎn)”上，“點(diǎn)”本身成為地方政府治理的重要目標(biāo)，“示范點(diǎn)”的示范和動(dòng)員意義弱化�！耙渣c(diǎn)帶面”逐漸異化為“以點(diǎn)代面”，典型治理的群眾路線色彩淡化。

“典型”是典型治理的基本對(duì)象。“典型”因?yàn)榍度氩煌�的治理體系，而表現(xiàn)出了不同的運(yùn)作邏輯，并可能體現(xiàn)為不同的榜樣性和示范性意義。隨著基層治理體系的變遷，“典型”的建立和塑造越來越直接地受到縣域政府治理的干預(yù)，典型治理成為縣域政府治理邏輯的現(xiàn)實(shí)表達(dá)。典型與非典型的橫向關(guān)系越來越受到縱向的治理體系和縣域治理結(jié)構(gòu)的影響。

三、典型治理的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

典型治理是基層治理體系失衡的產(chǎn)物。稅費(fèi)改革以來，縣——鄉(xiāng)——村之間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)化，表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)村三級(jí)治理主體的治理資源分配和治理責(zé)任分布的不均衡，逐漸形成了“以縣為主”的治理格局，它構(gòu)成了典型治理形成和再生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)。

（一）村級(jí)組織的弱化

B縣地處桂東北，以自然村為聚居單位和行動(dòng)單位，具有較為濃厚的村民自治傳統(tǒng)和集體行動(dòng)能力。但是，稅費(fèi)改革以來，村級(jí)組織逐漸渙散和弱化。第一，村莊缺少治理資源。村級(jí)組織因不再能夠收取共同生產(chǎn)費(fèi)，無力為村民提供公共服務(wù)；第二，干群之間互動(dòng)減少，關(guān)聯(lián)弱化，村干部“做工作”的難度增加；第三，農(nóng)民與國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系走向失衡和斷裂，村級(jí)組織的資源動(dòng)員不再具有合法性，農(nóng)民家門口的事情也成為國家和政府的事情，農(nóng)民成為自身事務(wù)的“旁觀者”；第四，村級(jí)組織在項(xiàng)目實(shí)踐中主要承擔(dān)配合與民事協(xié)調(diào)的角色，很難結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕裥枰獙?duì)項(xiàng)目提出改進(jìn)建議。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的懸浮

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以來，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性逐漸喪失。第一，相對(duì)于村莊社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸懸浮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織和農(nóng)民之間的關(guān)系弱化；第二，相對(duì)于縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，被認(rèn)為徒有“政府”虛名而無“執(zhí)政”之力的弱政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)利失衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反映的普遍問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困境進(jìn)一步反映到項(xiàng)目治理中：由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力和人力的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)較少作為項(xiàng)目的直接推動(dòng)者和主導(dǎo)者，而主要是項(xiàng)目實(shí)踐的協(xié)調(diào)者角色。此外，如果項(xiàng)目實(shí)施的成本與收益不相匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更無推動(dòng)涉農(nóng)項(xiàng)目的積極性。

（三）縣級(jí)政府的凸顯

相對(duì)于不完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級(jí)政府則是一級(jí)又穩(wěn)定又完備的政府。隨著村級(jí)組織的弱化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的懸浮，農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展任務(wù)和公共品的供給責(zé)任主要轉(zhuǎn)移到縣級(jí)政府，與此同時(shí)，基層社會(huì)的矛盾也開始上浮，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在項(xiàng)目治理中逐漸邊緣化，縣級(jí)政府逐漸替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為中央和基層、國家和社會(huì)、城市和鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)和現(xiàn)代的接點(diǎn)，在基層治理中扮演著越來越重要的角色。

中央財(cái)政專項(xiàng)資金的撥付主要通過“條條”進(jìn)行，并在縣一級(jí)匯集。按照項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作邏輯，縣級(jí)政府屬于項(xiàng)目的“打包者”，它作為上級(jí)項(xiàng)目資金在基層的首要承接者，對(duì)項(xiàng)目資金的分配和使用具有主導(dǎo)權(quán)。項(xiàng)目可以分為業(yè)務(wù)技術(shù)性項(xiàng)目和社會(huì)民生性項(xiàng)目，業(yè)務(wù)技術(shù)性項(xiàng)目因?yàn)閷?duì)專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，由縣級(jí)職能部門而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)推動(dòng)尚在情理之中，但從目前B縣的情況看來，即使是社會(huì)民生類的項(xiàng)目，真正由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)的也少之又少。大量項(xiàng)目由縣一級(jí)介入、推動(dòng)和實(shí)施，包括從申請(qǐng)——立項(xiàng)——可行性報(bào)告——規(guī)劃——環(huán)評(píng)——招投標(biāo)——驗(yàn)收等程序�？h級(jí)政府雖然直接承接了上級(jí)的項(xiàng)目資金，但也面臨著項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)的壓力、地方財(cái)政資金配套壓力和人員編制短缺的處境，鄉(xiāng)村治理能力弱化進(jìn)一步增加了縣級(jí)治理的壓力。

四、典型村的生成標(biāo)準(zhǔn)與塑造動(dòng)力

失衡的基層治理體系和“以縣為主”的治理格局極大地影響和扭曲了項(xiàng)目的分配與流動(dòng)，進(jìn)而孕育出以“典型”為對(duì)象的的縣域治理形態(tài)。因此。“典型村”是典型治理的實(shí)踐樣態(tài)，也是典型治理運(yùn)作的實(shí)踐基礎(chǔ)。本部分將結(jié)合B縣的涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)踐以及政府的行為邏輯，揭示典型村的生成標(biāo)準(zhǔn)和塑造動(dòng)力。首先，就“選點(diǎn)”而言，典型村產(chǎn)生于縣級(jí)政府基于項(xiàng)目治理需要的篩選過程，只有特定類型的村莊合乎篩選的標(biāo)準(zhǔn)，具備承接項(xiàng)目的條件；其次，就“造點(diǎn)”而言，典型村是項(xiàng)目資源整合的產(chǎn)物�！霸禳c(diǎn)”是“選點(diǎn)”的延續(xù)，面對(duì)少數(shù)特定的村莊，項(xiàng)目實(shí)施通過“打包”的方式形成在特定村莊的疊加和整合。

（一）“選點(diǎn)”：項(xiàng)目分配的篩選標(biāo)準(zhǔn)

村莊本位的視角強(qiáng)調(diào)村莊精英對(duì)于項(xiàng)目資源分配的影響。從縣域視角來看，村莊精英的非正式運(yùn)作固然可以影響項(xiàng)目資源的分配，但縣級(jí)政府始終掌握著項(xiàng)目分配的主動(dòng)權(quán)。從縣域視角來看，項(xiàng)目資源的初始分配主要考慮的是項(xiàng)目治理的有效性。因此，聚焦于典型村的項(xiàng)目資源分配并不單純是關(guān)系運(yùn)作的后果，而且是政府意志的體現(xiàn)。政府關(guān)注的是如何順利地將項(xiàng)目資源分配下去并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益的最大化。項(xiàng)目選點(diǎn)的情況將直接影響項(xiàng)目落地實(shí)施的效果，能夠獲得項(xiàng)目資源青睞的村莊往往需要滿足一些特定條件，它們構(gòu)成了項(xiàng)目分配的篩選標(biāo)準(zhǔn)。

2015年，B縣啟動(dòng)了“生態(tài)鄉(xiāng)村”建設(shè)，并重點(diǎn)選擇5個(gè)村莊作為重點(diǎn)打造對(duì)象。這五個(gè)村的情況如表1所示：

表1 新型農(nóng)村社區(qū)示范點(diǎn)暨“美麗H縣•生態(tài)鄉(xiāng)村”精品示范村屯建設(shè)重點(diǎn)村

基于表1的材料，可以總結(jié)出典型村的共同特點(diǎn)，這些特點(diǎn)構(gòu)成縣一級(jí)向基層社會(huì)分配項(xiàng)目資源的主要依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)。

第一，良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是政府項(xiàng)目資金投入能夠獲得溢出效益和輻射效應(yīng)的基礎(chǔ)。鋪中村、賀新村和龍江村具有旅游資源，因而具有開發(fā)潛力，項(xiàng)目的投入可以激活這些旅游資源的經(jīng)濟(jì)效益。如果一個(gè)村莊沒有自己的特色，不具備多少可以打造的內(nèi)容，項(xiàng)目的效益就會(huì)受到影響，群眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知和理解也可能進(jìn)一步發(fā)生偏移。例如，H鎮(zhèn)賀瑞村是該鎮(zhèn)的一個(gè)重點(diǎn)村，該村的重點(diǎn)和特色是淮山基地，投入資金達(dá)2000萬元左右，當(dāng)時(shí)以其中一個(gè)自然村為基礎(chǔ)搞新農(nóng)村建設(shè)，但因?yàn)檫@個(gè)自然村缺少特色和優(yōu)勢(shì)，可供打造的內(nèi)容較少，除了房屋外立面美化、籃球場(chǎng)、服務(wù)中心之外，再無其他可做的事項(xiàng)。

第二，良好的群眾基礎(chǔ)是項(xiàng)目能夠順利落地的重要條件。項(xiàng)目進(jìn)村往往涉及到村莊利益的重新調(diào)整和分配，且必然存在利益的相對(duì)受損者，村莊總體利益的增量不一定足以遮蔽利益不均衡導(dǎo)致的矛盾和糾紛。這就對(duì)群眾的覺悟、思想產(chǎn)生了要求。“釘子戶”太多的村莊往往很難受到項(xiàng)目的青睞，即使項(xiàng)目來了，也不一定能夠做得下去。東南村的支書認(rèn)為：“重點(diǎn)村，也有人為的因素，有的村，把項(xiàng)目放進(jìn)去，做不下去，適合我的項(xiàng)目，放進(jìn)來，我們不會(huì)推辭，群眾基礎(chǔ)好，民風(fēng)淳樸！”當(dāng)?shù)卦S多村莊因?yàn)榧易鍎?shì)力和家族紛爭(zhēng)的影響，村莊內(nèi)部派系斗爭(zhēng)激烈，一旦項(xiàng)目涉及到民事利益，如修路占地，就很可能陷入困境。

第三，有力的村莊精英是項(xiàng)目能夠順利落地的重要保證。后稅費(fèi)時(shí)代以來，隨著鄉(xiāng)村利益共同體的解體和熟人社會(huì)的陌生化，村治動(dòng)力日趨弱化，村干部的激勵(lì)日益成為問題。在這種情況下，富人村干部或能人村干部的配備成為政府項(xiàng)目篩選的重要標(biāo)準(zhǔn)。表1所示的五個(gè)村支書都是經(jīng)濟(jì)能人，且在村莊中頗有權(quán)威。通過將富人精英納入項(xiàng)目實(shí)踐的利益網(wǎng)絡(luò)，可調(diào)動(dòng)村干部的積極性，并利用他們所掌握的治理資源和個(gè)人權(quán)威促成項(xiàng)目治理目標(biāo)的達(dá)成。例如，在鋪中村項(xiàng)目的早期階段，當(dāng)時(shí)要拆除600個(gè)房子有一定的難度，政府先是推選和支持舊宅面積較大的黃某當(dāng)選村主任，由他起帶頭作用，先拆除自己的老宅，進(jìn)而帶動(dòng)其他群眾。雖然黃某在拆舊中利益受損更大（拆舊無任何賠償），不過，由于他做建筑工程，因此，縣美麗辦出面與交通局等部門協(xié)調(diào)之后給他一些工程項(xiàng)目，以彌補(bǔ)他的損失。項(xiàng)目制的基層實(shí)踐形成了一套政府主導(dǎo)之下的分利秩序。這意味著，只有富人和能人村干部才可能被吸納或參與項(xiàng)目制實(shí)踐編織的利益網(wǎng)絡(luò)，在利益激勵(lì)之下積極參與項(xiàng)目實(shí)踐，配合政府而完成協(xié)調(diào)工作。

項(xiàng)目分配中的篩選標(biāo)準(zhǔn)決定了能夠成為典型村的基本條件：一個(gè)村莊能否成為項(xiàng)目投放的重點(diǎn)，不僅受制于項(xiàng)目資源的供給狀態(tài)和村莊精英的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，還與村莊是否具有承接項(xiàng)目資源的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和約束條件有關(guān)。這些基礎(chǔ)和條件決定了村莊是否是否能夠承接縣級(jí)地方政府的“造點(diǎn)”行動(dòng)，進(jìn)而獲得“典型”的資質(zhì)。

（二）“造點(diǎn)”：項(xiàng)目整合的動(dòng)力機(jī)制

縣級(jí)地方政府是項(xiàng)目分級(jí)運(yùn)作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它不僅是項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，而且可以為項(xiàng)目資源的“再組織”搭建制度空間和社會(huì)場(chǎng)域，實(shí)現(xiàn)地方政府利益的最大化。由此形成了縣級(jí)政府對(duì)于自上而下的控制邏輯的“反控制”。項(xiàng)目制存在的主要問題在于僅就單一項(xiàng)目本身實(shí)施目標(biāo)管理和過程控制，與地方事務(wù)的綜合性存在矛盾和沖突：在上級(jí)部門看來屬于專項(xiàng)的事務(wù)，在地方政府看來往往只是總體性工作中不可分割的部分。因此，在項(xiàng)目運(yùn)作中，B縣普遍采用項(xiàng)目整合的方式。表1所示為賀新村階段性的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。

表2 賀新村項(xiàng)目建設(shè)一覽表（2015年1月~2015年6月）

表2是H鎮(zhèn)賀新村在2015年1月到6月之間的項(xiàng)目建設(shè)情況，反應(yīng)了該村作為年度“生態(tài)鄉(xiāng)村”示范點(diǎn)的階段性項(xiàng)目集聚情況：投放項(xiàng)目涉及部門多達(dá)14個(gè)，資金將近1000萬元，且對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行了細(xì)致的操作和分解（細(xì)化到23項(xiàng)）。這些具體的項(xiàng)目任務(wù)經(jīng)由縣級(jí)地方政府的包裝和整合，獲得了整體性的意義。

縣級(jí)職能部門既要受到上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，也要服從和服務(wù)于地方政府的工作目標(biāo)。由于各部門的項(xiàng)目實(shí)施都有自己的要求、標(biāo)準(zhǔn)和利益，“條條專政”可能形成項(xiàng)目“遍地開花”的局面。這種“撒胡椒面”的方式雖然在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)公平的追求，具有更大的政治正當(dāng)性意義，但地方政府優(yōu)先考慮的不是政治象征意義，而是在既定的治理體系中如何利用有限資源實(shí)現(xiàn)治理效益的最大化和治理成本與風(fēng)險(xiǎn)的最小化，對(duì)治理有效性的關(guān)注超越了對(duì)政治正當(dāng)性的關(guān)注，這在一定程度上體現(xiàn)了地方政府的策略性和短期性追求。

    1.項(xiàng)目績(jī)效的內(nèi)在要求

    項(xiàng)目制形成了一套技術(shù)治理和監(jiān)管體系，項(xiàng)目的落地與實(shí)施情況是政府治理績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容。涉農(nóng)項(xiàng)目的主要目標(biāo)是公共品供給，這從根本上講是一個(gè)系統(tǒng)工程，從而天然地產(chǎn)生了對(duì)規(guī)模效應(yīng)的需求。例如，村莊的道路系統(tǒng)涉及到機(jī)耕道、村屯道路和行政村主干道，不同類型的道路可以對(duì)接不同的部門和項(xiàng)目：機(jī)耕道可以對(duì)接農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)或國土整治項(xiàng)目，村屯道路可以對(duì)接財(cái)政局的“一事一議”項(xiàng)目，而行政村道路則可對(duì)接交通局的項(xiàng)目。表2所示的新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，一個(gè)村莊可以容納多種多樣的項(xiàng)目，從而形成一種整體績(jī)效。不同類型的項(xiàng)目，從其屬性上看具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性和親和性：項(xiàng)目的專項(xiàng)化程度越高，基于部門分工的事項(xiàng)分割越細(xì)致，越不符合基層事務(wù)的總體性和綜合性需求，在項(xiàng)目實(shí)踐過程中項(xiàng)目之間的依賴程度也越高，在村莊中單獨(dú)操作的價(jià)值也更加不顯著。在這個(gè)意義上，項(xiàng)目?jī)?nèi)在的相互依賴性構(gòu)成了項(xiàng)目整合之所以可能的基礎(chǔ)條件。

例如，表2中，組織部的項(xiàng)目主要是針對(duì)服務(wù)中心的功能室，但上面規(guī)定資金不能用于建樓，只能用于功能室的裝修設(shè)計(jì)，如果項(xiàng)目所在村不具有“大樓”這一硬件基礎(chǔ)，組織部的項(xiàng)目必須協(xié)同諸如民政局等部門的村部建設(shè)扶持項(xiàng)目，才能最終落地。同樣的，水利局的飲用水凈化如果缺乏衛(wèi)計(jì)局“改水改廁”項(xiàng)目的配合，項(xiàng)目效果也會(huì)受到影響。

在具體的“打包”過程中，一般遵循的原則是“小項(xiàng)目靠近大項(xiàng)目，移動(dòng)項(xiàng)目靠近固定項(xiàng)目”。比較典型的是以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)或者國土整治項(xiàng)目為主干，再輔之以其他更為靈活和細(xì)碎的項(xiàng)目進(jìn)行配套填充，如此，原來獨(dú)立而分割的項(xiàng)目按照“渠道來源不變，任務(wù)不減，各記其功” 的原則在村莊形成整合。賀新村目前的項(xiàng)目主要植根于2013年的國土整治項(xiàng)目，僅該項(xiàng)目的資金即達(dá)到3000萬元，為表2中的項(xiàng)目落地準(zhǔn)備了可靠的基礎(chǔ)。

2.部門行政的理性選擇

縣級(jí)職能部門作為政府官僚機(jī)構(gòu)的組成部分，主要承擔(dān)業(yè)務(wù)工作。在部門績(jī)效考核體系中，業(yè)務(wù)工作的權(quán)重占到60%。業(yè)務(wù)工作的進(jìn)一步分類如表3所示：

表3 部門業(yè)務(wù)工作考核體系框架

針對(duì)各部門的考核體系主要是一些指標(biāo)性任務(wù)，考核指標(biāo)由績(jī)效辦和部門共同協(xié)商確定，部門在考核指標(biāo)的選擇和制定上，有著較大的主動(dòng)權(quán)。從年終考評(píng)的實(shí)際情況來看，除非遇到特殊情況，部門完成這些指標(biāo)任務(wù)并不難，且各個(gè)部門的績(jī)效考評(píng)分?jǐn)?shù)差異很小，這些差異主要表現(xiàn)為是否獲得創(chuàng)新工作加分。在當(dāng)前的行政體制下，部門只有通過參與重點(diǎn)工作和亮點(diǎn)工作才有創(chuàng)新加分的機(jī)會(huì)。

項(xiàng)目運(yùn)作既可以作為部門的常規(guī)工作展開，也可以作為重點(diǎn)工作甚至亮點(diǎn)工作進(jìn)行。由于部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間屬于平級(jí)和單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性不高且治理資源不足的情況下，部門的業(yè)務(wù)工作很難在基層全面鋪開。該縣農(nóng)業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：“我們還是愿意直接對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那樣公對(duì)公，我們也省事一些了……但現(xiàn)在條件還不成熟……鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系鬧得很僵，農(nóng)業(yè)稅取消了，但還有很多新問題，資源分配，沒辦法滿足農(nóng)戶的普遍需求；鄉(xiāng)鎮(zhèn)精力有限，招商引資的壓力很大……部門就比較好，因?yàn)闆]有利益沖突。我們和農(nóng)民關(guān)系搞得密切。他們是熟悉，我們是密切。”

由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有力配合，部門與農(nóng)民的“密切”關(guān)系就是“公對(duì)私”，部門因而無力照顧全局，部門與基層社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)出較大的隨意性，如此一來，這種“密切”關(guān)系因而具有片面性。事實(shí)上，對(duì)于行政部門而言，錢投到哪里都一樣，但是如果項(xiàng)目在實(shí)施中受到群眾阻礙，不僅面臨調(diào)整規(guī)劃的麻煩，還可能浪費(fèi)有限的資源和時(shí)間，影響部門自身的績(jī)效考核。因此，將項(xiàng)目資源投放到具備一定項(xiàng)目基礎(chǔ)的村莊，既可獲得更大效益，也更為穩(wěn)妥，降低項(xiàng)目落地的風(fēng)險(xiǎn)。若部門參與到地方政府的重點(diǎn)或亮點(diǎn)創(chuàng)建工作之中，還會(huì)受到更大激勵(lì)，包括工作經(jīng)費(fèi)的支持和年終創(chuàng)優(yōu)加分的可能。因此，部門之間既可能形成自發(fā)的跟進(jìn)，也存在黨委政府協(xié)調(diào)之下的整合，這都合乎部門的理性行政邏輯。

此外，政府及其部門通過項(xiàng)目實(shí)踐直接參與基層社會(huì)治理，縣級(jí)政府成為直接的責(zé)任主體，這也意味著需要承擔(dān)更多治理風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的背景下，圍繞項(xiàng)目資源的分配和實(shí)施，不同利益主體形成了遍布于縣鄉(xiāng)村之間的分利秩序。分利秩序進(jìn)一步扭曲了項(xiàng)目制的初始目標(biāo)，并為項(xiàng)目實(shí)施過程帶來了更多不確定性。對(duì)于縣級(jí)政府而言，項(xiàng)目資金的集中使用更有利于監(jiān)管，項(xiàng)目點(diǎn)過于分散可能導(dǎo)致縣級(jí)部門在項(xiàng)目的管理、評(píng)估和驗(yàn)收等方面缺乏足夠的精力，在縣級(jí)部門人力和財(cái)力有限的情況下，這顯然不是一種理性選擇。

3.財(cái)政約束下的策略選擇

由于縣級(jí)地方政府財(cái)政能力薄弱，上級(jí)要求的地方政府配套資金往往很難落實(shí)。從B縣的情況來看，地方財(cái)政配套主要是針對(duì)一些大型項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目，一般項(xiàng)目的配套無從談起。財(cái)政局雖然掌管著政府的“大盤子”，在一定的時(shí)間框架之內(nèi)可以對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行一定程度的統(tǒng)籌使用，即根據(jù)輕重緩急安排項(xiàng)目資金投放次序，但這終究是一種臨時(shí)的資源調(diào)劑方式，畢竟到最后所有項(xiàng)目還是要實(shí)施。而且，在上級(jí)的管控之下，單個(gè)部門也很難采用多報(bào)少做的方式。較為明智的做法是，由黨委政府出面，協(xié)調(diào)各個(gè)部門，通過項(xiàng)目的相互配套和相互支持，緩解項(xiàng)目資金不足，減少對(duì)于地方政府的資金配套要求，促進(jìn)項(xiàng)目效益的最大化和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化。賀新村2015年的社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)就涉及到組織部、民政局和文體局等多個(gè)黨政部門，社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)包含的內(nèi)容非常廣泛，若缺乏地方政府配套資金或者其他部門的配合，某一部門提供的項(xiàng)目資金顯然無力覆蓋所有方面。

因此，地方自主財(cái)政能力越弱，政府對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌也越迫切，也越是需要整合有限資金制造出更為明顯的景觀效果，提高項(xiàng)目資源使用的績(jī)效。如果項(xiàng)目質(zhì)量出了問題，導(dǎo)致矛盾頻發(fā)和群眾上訪，可能導(dǎo)致地方政府及其官員卷入更大的政治壓力和治理風(fēng)險(xiǎn)之中。

五、典型治理的實(shí)踐機(jī)制

在上文中，筆者分別從“選點(diǎn)”和“造點(diǎn)”兩個(gè)環(huán)節(jié)討論了典型村的生成標(biāo)準(zhǔn)和塑造動(dòng)力。前者涉及村莊本身的條件，后者涉及縣域治理的邏輯。由此可見，典型治理是縣級(jí)政府和部門主導(dǎo)的、以合乎特定標(biāo)準(zhǔn)的村莊為對(duì)象的項(xiàng)目落地機(jī)制。在“以縣為主”的治理格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)因?yàn)橹卫韯?dòng)力和治理資源的不足，并沒有積極地參與到項(xiàng)目篩選和分配的過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的缺位和消極心態(tài)導(dǎo)致承接項(xiàng)目資源的縣級(jí)部門不得不主動(dòng)地直面村莊。由于項(xiàng)目制基層實(shí)踐中的“最后一公里”難題在本質(zhì)上是一個(gè)組織和治理問題，縣級(jí)政府與村莊圍繞項(xiàng)目資源的互動(dòng)最終形塑出了典型治理的模式。

（一）景觀示范

村莊不僅是項(xiàng)目資源落地的載體，而且也是爭(zhēng)取項(xiàng)目資源的能動(dòng)主體。如前所述，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和精英基礎(chǔ)構(gòu)成了縣級(jí)部門“選點(diǎn)”的重要標(biāo)準(zhǔn)。在縣域治理的視野和項(xiàng)目落地的考量之下，以上標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了村莊的主動(dòng)性和精英的能動(dòng)性之限度。項(xiàng)目資源的分配不僅是自下而上的權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)之運(yùn)作的產(chǎn)物，而且是縣級(jí)政府與村莊之間圍繞特定的標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行互動(dòng)和博弈的產(chǎn)物。

如果說一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)是“典型”的必要條件，那么，群眾基礎(chǔ)和精英基礎(chǔ)則是成為“典型”的充分條件。這些條件賦予了村莊極強(qiáng)的可塑性。在這個(gè)意義上，典型治理的過程首先是按照縣級(jí)政府的意志“包裝”村莊、打造“景觀”的過程。

當(dāng)前，自下而上的視角過于強(qiáng)調(diào)村莊層面爭(zhēng)資跑項(xiàng)的能動(dòng)性和主動(dòng)性。問題是，掌握項(xiàng)目資源的部門并非被動(dòng)的資源分配者，而且也是實(shí)實(shí)在在的治理主體和利益主體。在這一約束性結(jié)構(gòu)下，村莊爭(zhēng)資跑項(xiàng)的主動(dòng)行為實(shí)際上是一種“信號(hào)”釋放機(jī)制，即村莊通過向縣級(jí)部門表達(dá)自身的優(yōu)勢(shì)，為部門提供了認(rèn)識(shí)和接觸村莊的重要渠道。不過因?yàn)槭芸h級(jí)政府主導(dǎo)的篩選標(biāo)準(zhǔn)的限制，村莊層面的能動(dòng)性只有在合乎上述標(biāo)準(zhǔn)的情況下才具有轉(zhuǎn)化為“點(diǎn)”的現(xiàn)實(shí)性。因此，典型的建立最終是縣級(jí)政府主動(dòng)選擇的產(chǎn)物。

如此一來，典型治理實(shí)際上就成為縣級(jí)政府“包裝”村莊的過程，從而反映了縣級(jí)政府治理目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)踐績(jī)效�！鞍�裝”的目的是為了形成“亮點(diǎn)”，體現(xiàn)了景觀政治學(xué)的邏輯。對(duì)于村莊而言，重要的是如何成為典型。只有成為典型才可能受到政府項(xiàng)目資源的潤澤，實(shí)現(xiàn)村莊的發(fā)展。這對(duì)村莊的主體性和主動(dòng)性產(chǎn)生了微妙的影響：在初始的“選點(diǎn)”階段，村莊往往表現(xiàn)出一定的主體性和主動(dòng)性，但是，隨著“造點(diǎn)”的持續(xù)推進(jìn)，村莊的主體性和主動(dòng)性在縣域治理的邏輯下逐漸弱化。群眾的真實(shí)需求逐漸淹沒于項(xiàng)目堆積過程中，村莊原有的基礎(chǔ)特質(zhì)也日益淹沒于典型治理的浪潮之中。

（二）縱向治理

項(xiàng)目制的治理實(shí)踐主要表現(xiàn)為部門下鄉(xiāng)和項(xiàng)目落地的過程。作為“條條”的部門在進(jìn)入基層社會(huì)時(shí)一般也要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一“塊塊”的力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅全面細(xì)致地掌握各個(gè)村莊的基本情況，而且也能夠更為妥當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌項(xiàng)目在各村之間的分配秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理優(yōu)勢(shì)并非“部門下鄉(xiāng)”可以替代。

案例1：B縣農(nóng)業(yè)局項(xiàng)目辦的負(fù)責(zé)人說：“每年9月份，農(nóng)業(yè)廳下文件，其中有一個(gè)項(xiàng)目申報(bào)指南。每個(gè)縣區(qū)上報(bào)15個(gè)項(xiàng)目。根據(jù)地方情況，對(duì)照指南，看是否符合條件，就申報(bào)上去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上不管這些項(xiàng)目了，你不過問，他都不動(dòng)一下。和村里，也是我們單獨(dú)去聯(lián)系，不用經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有積極性，在農(nóng)業(yè)這一塊，對(duì)他的政績(jī)沒有影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)心招商引資。你鄉(xiāng)政府不理我，我無所謂，我把我的點(diǎn)搞好就得了。若農(nóng)業(yè)局做出亮點(diǎn)出來了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能就更配合一些了。項(xiàng)目落地，需要土地整合，需要政府出面做工作，鄉(xiāng)政府是否配合，關(guān)鍵看鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的想法�！�

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最常抱怨的是“責(zé)權(quán)利不匹配”。面對(duì)自上而下的涉農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往缺乏足夠的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)態(tài)度的模糊和消極無疑增加了項(xiàng)目落地的風(fēng)險(xiǎn)和難度。縣級(jí)部門較強(qiáng)的科層制屬性與基層村莊的復(fù)雜性、靈活性之間的張力，意味著部門與村莊只能建立弱連接，進(jìn)而導(dǎo)致了“選點(diǎn)”過程的不確定性和“造點(diǎn)”過程的高風(fēng)險(xiǎn)性。縣級(jí)部門的意志和傾向與村莊的基礎(chǔ)和意愿之間可能存在一定的偏離和錯(cuò)位，從而導(dǎo)致“選點(diǎn)”過程的反復(fù)性和曲折性，并主要表現(xiàn)為項(xiàng)目漂移。

案例2：桂村由5個(gè)自然村組成，由于桂村成為扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)村，且有副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)，F(xiàn)縣整合了8000萬左右的項(xiàng)目資源，計(jì)劃重點(diǎn)打造其中的黃村自然村。黃村相對(duì)于另外4個(gè)自然村，人口最多，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)最近，且基礎(chǔ)較好，80年代即是當(dāng)?shù)剡h(yuǎn)近聞名的“先進(jìn)村”，且自發(fā)修建了農(nóng)民公園。但是，因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)劃占地的問題，引發(fā)了一部分農(nóng)民的反對(duì)。同時(shí)，近十年以來，該村兩個(gè)姓氏之間存在派系矛盾，處于派系之中的精英難以做通農(nóng)民工作，徘徊一年之久，最終導(dǎo)致項(xiàng)目漂移到了與之相鄰的陳村自然村。

對(duì)于部門而言，村莊主要是項(xiàng)目落地的“地方”，只有能夠順利落下項(xiàng)目并產(chǎn)生效益的“地方”才會(huì)受到縣級(jí)政府的關(guān)注，從而凸顯了村莊之于縣域治理的重要性，典型治理的實(shí)踐因而呈現(xiàn)為特殊化的縱向治理。所謂特殊化的縱向治理指的是當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下在縣域?qū)用嫘纬闪艘蕴囟ù迩f為中心的治理結(jié)構(gòu)，部門“造點(diǎn)”的內(nèi)在動(dòng)力由此獲得了具體的表達(dá)載體和釋放路徑。因此，這一特殊化的縱向治理結(jié)構(gòu)融合了項(xiàng)目本身的績(jī)效考量、部門行政的利益追求和財(cái)政硬約束下的策略性傾向。在強(qiáng)有力的縱向治理過程中，村莊原有的社會(huì)基礎(chǔ)和治理格局得以重構(gòu)，村莊深度卷入縣域治理之中。

六、典型治理的意義與限度

在本文中，筆者將當(dāng)前縣級(jí)地方政府的“造點(diǎn)”行為提升到典型治理的角度進(jìn)行闡述，并主要從縣域治理的層次分析典型治理的成因，強(qiáng)調(diào)典型治理不僅是地方政府及其官員積極響應(yīng)政治激勵(lì)的能動(dòng)性后果，而且也是現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)和治理資源約束之下的必然選擇。后稅費(fèi)時(shí)代基層治理體系的變革與失衡為典型治理提供了相對(duì)獨(dú)立的形成機(jī)制，導(dǎo)致典型工作法異化為典型治理。因此，典型治理植根于地方政府的治理困境：面對(duì)縣級(jí)地方政府的財(cái)政能力的不足、項(xiàng)目落地的壓力和基層治理能力的弱化，典型治理實(shí)際上是縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)和走出治理困境的一種努力，是縣級(jí)地方政府面臨內(nèi)外部約束條件而形成的應(yīng)對(duì)治理能力不足的方式，但是，典型治理的策略性行為邏輯也設(shè)定了典型治理的限度。

（一）典型治理的意義

相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所面臨的權(quán)責(zé)利失衡狀態(tài)，縣一級(jí)具有更大的財(cái)政自主性和項(xiàng)目統(tǒng)籌能力，但與這些治理資源相匹配的是更大的責(zé)任與壓力。因此，為了匹配與之對(duì)應(yīng)的激勵(lì)強(qiáng)度，“政治的行政化動(dòng)員模式”成為典型治理推進(jìn)和展開的基本模式，也成為縣級(jí)政府與村莊關(guān)聯(lián)的重要媒介，從而將縣級(jí)政府部門與村莊之間的弱聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)聯(lián)結(jié)。在這個(gè)意義上，典型治理提供了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)再嵌入基層社會(huì)的一個(gè)細(xì)微的切口，從而在一定程度上打破了稅費(fèi)改革以來基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)。在典型治理模式下，一部分村莊被緊密地納入縣級(jí)地方政府的治理邏輯中，依托政府的項(xiàng)目資源，村莊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面往往能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，典型治理不僅化解了項(xiàng)目落地的治理難題，而且強(qiáng)化了地方政府的政治合法性。

縣級(jí)政府依托典型村而觸摸到基層社會(huì)。雖然這個(gè)接觸點(diǎn)很狹窄，但縣級(jí)地方政府并非沒有“以點(diǎn)帶面”的預(yù)期。他們?cè)噲D通過打造一個(gè)個(gè)“點(diǎn)”并試圖以此作為杠桿來撬動(dòng)其他村莊的群眾和干部參與和配合政府項(xiàng)目制實(shí)踐的積極性和主動(dòng)性。事實(shí)上，縣級(jí)政府通過典型治理的資源輸入過程極大地促成基層社會(huì)的內(nèi)在分化：典型村在項(xiàng)目資源的集聚和包裝之下越來越好，典型村與其他村莊之間必然形成越來越明顯的差距和分化。對(duì)于縣級(jí)政府而言，先進(jìn)典型的樹立是為了刺激其他村莊的發(fā)展預(yù)期。隨著典型與非典型之間的發(fā)展差距越來越大，會(huì)逐漸形成以典型村為中心和焦點(diǎn)的此起彼伏的“看點(diǎn)”運(yùn)動(dòng)。不僅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要來視察，而且，其他村莊往往也來觀摩學(xué)習(xí)。在普通村面前，典型村的“高大上”形象充滿誘惑力和沖擊力，典型村的發(fā)展模式逐漸披上了“先進(jìn)性”的外衣，典型村所代表的先進(jìn)性毫無疑問對(duì)其他村莊產(chǎn)生壓力。這樣一種榜樣效應(yīng)也構(gòu)成了當(dāng)前地方政府推廣相關(guān)的治理和發(fā)展模式的重要機(jī)制。

（二）典型治理的限度

典型治理雖然關(guān)注群眾基礎(chǔ)，但并不著力于群眾動(dòng)員，典型治理的成效始于以特定村莊的項(xiàng)目資源集聚。群眾基礎(chǔ)和精英基礎(chǔ)主要服務(wù)于縣級(jí)部門主導(dǎo)的項(xiàng)目落地。因此，典型治理本身依賴于地方政府主導(dǎo)的縱向治理結(jié)構(gòu)�？h級(jí)政府的項(xiàng)目資源整合以及形成的縱向一體化的動(dòng)員型治理結(jié)構(gòu)是典型治理之可能的關(guān)鍵。

這樣一來，“以點(diǎn)帶面”的性質(zhì)發(fā)生了改變：“樹典型”的目的本來是為探索一種可推廣的地方經(jīng)驗(yàn)或模式，但典型治理的實(shí)踐機(jī)制弱化了群眾動(dòng)員的主體性意義。事實(shí)上，以項(xiàng)目資源輸入為內(nèi)容的“樹典型”的方式也很難有真正值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，典型治理的效果很大程度上取決于政府的重視程度和資源的投入數(shù)量，至于“點(diǎn)”上的經(jīng)驗(yàn)和方法不再重要。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下，由于基層群眾和干部的態(tài)度極大地影響到縣級(jí)政府對(duì)接村莊并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地的效果，典型的帶動(dòng)作用因而被降格為撬動(dòng)基層社會(huì)、調(diào)動(dòng)基層積極性的一種手段。

悖謬之處在于，盡管從政府官僚體制的內(nèi)部動(dòng)員中獲得了項(xiàng)目資源和政治能量的注入，典型治理卻難以走出自身，不能真正起到“以點(diǎn)帶面”的意義。中西部地區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目資源的有限性和地方財(cái)政的硬約束，意味著項(xiàng)目資源分配的不均衡進(jìn)一步造成了對(duì)大多數(shù)群眾和村莊的排斥。

在基層治理體系失衡的格局下，以項(xiàng)目為載體的政府體制內(nèi)部動(dòng)員可能會(huì)進(jìn)一步加劇基層治理體制的扭曲。在縣級(jí)地方政府的主導(dǎo)下，鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民主要是被動(dòng)的承接者。政府與散布在鄉(xiāng)村社會(huì)的特定的“點(diǎn)”對(duì)接，但“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間并不存在實(shí)質(zhì)性的帶動(dòng)關(guān)系或參考意義。政府在造“點(diǎn)”的同時(shí)反而日益陷入與“點(diǎn)”相關(guān)的大小事務(wù)中，消解了村民自治，弱化了農(nóng)民自主參與的積極性。改變這種局面，必須重塑基層治理體系，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力和治理資源，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，激活農(nóng)民的主體性參與，實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一， 從而扭轉(zhuǎn)基層治理體系失衡的狀態(tài)，從而在根本上破解典型治理的自我封閉困境。

參考文獻(xiàn)略

本文原載于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。