當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 【1984年9月，124位中青年優(yōu)秀代表齊聚莫干山，參加第一次全國性的中青年 經(jīng)濟(jì)科學(xué)工作者討論會。莫干山會議為八十年代的改革提供了重要思路，被認(rèn)為是“經(jīng)濟(jì)改革思想史上的開創(chuàng)性事件”。28年后，國家發(fā)展改革委國際合作中心于 2012年?duì)款^發(fā)起成立“中青年改革開放論壇”，再邀中青年優(yōu)秀學(xué)者重上莫干山，直面前輩、針對當(dāng)下、繼續(xù)討論。
2014年恰逢莫干山會議30周年紀(jì)念，今年論壇主題定為“全球化背景下的大國治理”。當(dāng)下中國土地制度改革是社會各界都極為關(guān)心的話題，在9月18日的新莫干山會議上，關(guān)于土地問題爭論也異常激烈，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、香港大學(xué)教授許成鋼更是遭到了青年學(xué)者的集體反駁。三十年后，那些“當(dāng)年不便涉及的問題”更需直面，本文為84年莫干山會議的親歷者華生教授繼“四答周其仁”后接受《華夏時(shí)報(bào)》專訪，再度辨析中國社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的土地問題�！�
（記者：商灝）
著名學(xué)者、東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院名譽(yù)院長華生，其對于中國戶籍制度改革與土地制度改革問題已做多年潛心研究，他的觀點(diǎn)在學(xué)界、政界引發(fā)高度關(guān)注甚至引起 論辯。在中央政府將戶籍制度改革框架性意見公布之后，社會各界對這一制度設(shè)計(jì)的某些部分表示贊賞的同時(shí)，也有諸多疑慮。問題的焦點(diǎn)，正如華生所言，那就 是，到底什么樣的制度設(shè)計(jì)最利于人轉(zhuǎn)（農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城）？從產(chǎn)權(quán)制度改革的角度看，徹底的戶籍制度和土地制度改革的目標(biāo)何以實(shí)現(xiàn)？華生認(rèn)為，在城市化發(fā) 展的歷史階段，就要考慮是否有利于農(nóng)民到生產(chǎn)力更高的地方安居下來和發(fā)展下去。如果有利于這一點(diǎn)，那就是好的戶籍制度和土地制度，否則就是壞的戶籍制度和 土地制度。
學(xué)界：建言與論辯
問：很多年前你就開始研究政府在城市戶籍制度上的壟斷行為對中國社會發(fā)展造成巨大障礙的問題，并提出觀點(diǎn)認(rèn)為， 只要抓住農(nóng)民工市民化即人口的城市化這個(gè)核心，就可以解決內(nèi)需不足和人力資本升級這兩個(gè)主要發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)在新世紀(jì)的持續(xù)高速增長�，F(xiàn)在，中央政 府終于就戶籍制度改革出臺了一個(gè)框架性意見，但社會各界在對此表示贊賞和關(guān)切的同時(shí)也有很多爭議和疑慮。你怎么看？
華生：2001年我曾就農(nóng)村人口城市化問題撰文討論，2006年初我向中央正式提出建議，在農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會 轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)村人口城市化即新型城市化是最核心問題，在這個(gè)過程中，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正在從低附加值低生產(chǎn)率的小農(nóng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率的第二第三產(chǎn) 業(yè)，農(nóng)村人口大為減少，而只有當(dāng)農(nóng)村人口大量減少，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)，農(nóng)民才能夠富裕。但中國的戶籍制度和土地制度，卻成為這一發(fā)展進(jìn)步的嚴(yán)重阻礙。因 此，這一阻礙必須消除�，F(xiàn)在才開始動(dòng)手試圖消除這一阻礙，相對而言比較晚了。如果十年前就開始這么做，就會比較主動(dòng)一些，就不會累積2億多農(nóng)民工加上農(nóng)民 工家屬所涉及的4億以上人口需要進(jìn)城落戶的嚴(yán)重問題。這個(gè)數(shù)字接近中國總?cè)丝跀?shù)量的三分之一，而隨著中國人口紅利開始越來越少，勞動(dòng)成本上升，勞動(dòng)力出現(xiàn) 短缺，并由于鄉(xiāng)村留守兒童居無定所，受不到良好教育，人力資本也無法提升。所以，現(xiàn)在已經(jīng)有點(diǎn)亡羊補(bǔ)牢的意味。
在農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)村人口城市化即新型城市化是最核心問題
這幾年我著重研究人口城市化問題，并與周其仁教授在相關(guān)問題上發(fā)生了爭論。我與周教授的研究目標(biāo)一致，那就是中國如何從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型。但對于什么樣 的制度安排有利于這種轉(zhuǎn)型的問題，我們的認(rèn)識不同。周其仁教授的觀點(diǎn)目前代表主流認(rèn)識，認(rèn)為只要讓城郊的農(nóng)民獲得土地升值的好處，就可以吸引更多的農(nóng)民進(jìn) 城，并以深圳的做法為推薦的典型。我卻認(rèn)為深圳的做法是最壞的典型，因?yàn)槟菢訉⒑锰幎冀o了城郊原住民，外來的真正農(nóng)民就更負(fù)擔(dān)不起進(jìn)城安居落戶的成本。深 圳的全部住房有一半都是當(dāng)?shù)卦∶耖_發(fā)擁有的，但結(jié)果，深圳農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市戶籍也是全國所有城市中比例最低的。
問：隨著戶籍制度改革意見的公布，對于農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分從此被取消，但最受關(guān)注的問題似乎是，歷史形成的農(nóng)村人與城里人的福利差別，至少短期內(nèi)并不會隨之消失？對此問題，你怎么看？
華生：取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，就是在形式上取消二者的差別，這當(dāng)然是一種歷史的進(jìn)步，但戶籍制度改革問題的 本質(zhì)還不在這里，而在于人口能否自由地遷徙。否則，表面上取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，但人不能自由流動(dòng)，實(shí)際仍等于沒取消，那便毫無意義。而人口的自由遷 徙，還有很多難題尚待回答。
在那些可以自由遷徙人口的小地方小城鎮(zhèn)，如果當(dāng)?shù)貨]有就業(yè)，人們就并不會有遷往的意愿，而在那些人們想遷往的有就業(yè)的大地方大城市，又不讓人們遷 往，如此的改革就打了很大的折扣，必然讓人們生出很多疑慮，其中有一系列問題都應(yīng)加以解決。東莞算是中小城市，若按當(dāng)前戶籍制度改革的政策，農(nóng)民都可以遷 往那里，但早已在那打工的農(nóng)民工到現(xiàn)在都基本上無房無地，也不能入戶享受當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊幕竟卜⻊?wù)和保障，如果這些生活的最基礎(chǔ)條件都沒有，農(nóng)民怎會自 愿遷往那里？
所以，改革不是光喊口號。改革既需要決心，也需要智慧。
農(nóng)民：夢想與擔(dān)憂
問：有人認(rèn)為土地才是農(nóng)民最可依靠的命根子，很多農(nóng)民可能并不愿過離開土地的生活。不是這樣嗎？
華生：如果城里有工作有房子住等各種最基本生活保障，農(nóng)民怎會不愿意進(jìn)城？我們這些人更不用說父輩，不全自己跑到城里來了嗎？幾億農(nóng)民進(jìn)城是自己自愿來的，現(xiàn)在要用各種制度設(shè)計(jì)，為農(nóng)民進(jìn)城提供方便，其中涉及一系列利益調(diào)整和平衡的難題需要解決。
現(xiàn)在有一個(gè)很麻煩的現(xiàn)象是，一些原本屬于政策設(shè)計(jì)或?qū)W術(shù)討論方面的問題，卻大而化之地意識形態(tài)化了，而對于真正的難題的解決，諸如土地制度改革之類的問題，卻鮮有討論和研究。
對于外來戶口，大城市為何不能允許其自由遷入？允許其自由遷入會出現(xiàn)什么問題？出現(xiàn)問題該怎么辦？這些問題也鮮有深入討論和研究。
還有，對于土地漲價(jià)的收益，其究竟歸誰？周其仁教授與很多人的意見是應(yīng)該歸個(gè)人，歸原住民，而不應(yīng)被政府拿走。這是一個(gè)聽上去很容易政治正確的觀 點(diǎn)。但如果土地漲價(jià)收益歸個(gè)人，這些人都只是極少數(shù)在城中村城郊有土地的原住民，這對于大多數(shù)遠(yuǎn)郊而來的沒地的人就太不公平。土地財(cái)政需要根本改革，但政 府獲得土地漲價(jià)收益至少可以進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，個(gè)人獲得的土地漲價(jià)收益卻不會做同樣的用途。我們不能從一個(gè)極端跳到另一個(gè)極端。
這些相關(guān)的問題，目前并無深入研究。政府雖有一點(diǎn)研究，但政府是封閉決策，只在官員之間研究討論，其思路存在相當(dāng)?shù)木窒扌�。學(xué)界和媒體對這些問題的 研究都是淺嘗輒止，是批判和喊一堆口號，認(rèn)為這也不對那也不對，看起來似乎說得都有道理，但究竟該怎么辦？并沒有聚焦和給出答案。
問：是否有些問題屬于禁區(qū)而不便涉及？
華生：如果這么說有更多的問題當(dāng)年更不便涉及。莫干山會議至今已30周年，而在那時(shí)候，很多問題都比現(xiàn)在更難涉及，但為什么就能夠 走出一條路來？就是因?yàn)橛幸慌鷮W(xué)界、政界人士聚集在一起，大家勇敢面對問題，并深入討論、激發(fā)智慧，形成思想，再直接與中央決策者開會碰撞、交流，許多難 題就攻破了。今天干部年輕化專業(yè)化了，新媒體又太發(fā)達(dá)，反而造成閉門決策越來越嚴(yán)重�，F(xiàn)在國家面對那么多難題，如果永遠(yuǎn)只是征詢周圍官員的意見，而官場中 下級難免又總是揣摩領(lǐng)導(dǎo)的意圖眼色說話，難題當(dāng)然很難解決。
問：有人提出疑問，戶籍改革之后，農(nóng)民對自己承包的土地和宅基地心存的擔(dān)憂究竟該如何理解和幫助其解決相關(guān)問題？如何保障他們的切身利益？如何通過自愿和有償?shù)氖袌龅姆绞剑龠M(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大？
華生：這都是些需要研究但相對比較好解決的問題�，F(xiàn)在農(nóng)村的農(nóng)民承包地使用權(quán)和流轉(zhuǎn)收益都?xì)w農(nóng)民所有，而且政策 很明確，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)。宅基地也正在研究試點(diǎn)轉(zhuǎn)讓和退出辦法。這種制度安排對農(nóng)民有利，中國幾千年來對農(nóng)民沒有過這么好的制度安排。第一，幾千年來農(nóng)民們一直 想的事情是均田地，現(xiàn)在土地使用權(quán)收益權(quán)空前平均了；第二，農(nóng)民自己不愿種地，流轉(zhuǎn)給別人來種地，還可以獲得土地上的收獲等于農(nóng)民可以當(dāng)?shù)刂�；第三，種田 不僅不交稅，還有補(bǔ)貼。這些方面實(shí)在是歷史性的進(jìn)步，是世代農(nóng)民都難以想象到的進(jìn)步。
這些情況說明，我們的一些擔(dān)憂是由于對很多問題的看法并不客觀全面所致。
問：從戶籍制度改革的角度看，那些在就業(yè)城鎮(zhèn)安居的農(nóng)民，其自愿退出的承包農(nóng)田和宅基地，如何獲得一個(gè)你所謂的保底的收購安排？對于希望下鄉(xiāng)居住或置業(yè)的富裕城鎮(zhèn)居民，其“歸農(nóng)”門檻和路徑是什么？
華生：從改革的方向上看，還是要尊重市場和每個(gè)人的選擇，但最應(yīng)優(yōu)先關(guān)心的問題，還是2億多農(nóng)民工加上其家屬總 共4億多人進(jìn)城落戶的問題。這是對中國未來發(fā)展極其重要的問題。因?yàn)槟阋獜霓r(nóng)村退出，先得有在城里體面的居住和工作吧。但現(xiàn)在很多人，只是盯著他們在家鄉(xiāng) 的地，而不是他們能不能首先在城市安居融入問題。
解決他們的這個(gè)問題的最主要的方法，就是把城市里土地開發(fā)的收益給他們，讓他們可以購買平價(jià)的住房。而他們在家鄉(xiāng)的承包地、宅基地，即使處置了，其 實(shí)也并不值多少錢，要靠那個(gè)收入在沿海和大中城市安居買商品房租居民樓，差得太遠(yuǎn)。當(dāng)然他們在家鄉(xiāng)的地當(dāng)自己全家在城里安頓以后，也應(yīng)當(dāng)可以處置。如果沒 人買，政府可以托底加以購買。美國經(jīng)常是由政府或各種環(huán)保組織、慈善組織出資，購買農(nóng)場主不必使用的宅地開發(fā)權(quán)，將其變?yōu)榫G地或耕地。我正在寫的一篇文 章，討論的就是這類問題：到底什么樣的土地制度有利于人轉(zhuǎn)？
僅僅讓農(nóng)民賣出原有的土地，其收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠維持在城里的長久生存。中國農(nóng)民每戶平均財(cái)產(chǎn)總值甚至不到10萬元，不用說北上廣，在沿海城市一戶移居農(nóng)民，如果沒有保障性住房和公共服務(wù)，靠幾萬元家庭財(cái)產(chǎn)是不可能融入城市的。
未來：好制度與壞制度
問：農(nóng)民權(quán)利與政府公權(quán)之間時(shí)有沖突，比如拆遷引發(fā)的矛盾不斷發(fā)生。你認(rèn)為原因何在？
華生：拆遷多集中發(fā)生在城中村城邊村，在那些遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的地方，本來少有此類事情發(fā)生。現(xiàn)在非郊區(qū)農(nóng)村里面有拆 遷，是因?yàn)檎胍抢锝ㄔO(shè)用地指標(biāo)，就將農(nóng)民搞上樓。這也與當(dāng)前“增減掛鉤”這一制度設(shè)計(jì)有關(guān)系。周其仁教授等很多人都很贊成“增減掛鉤”，我卻認(rèn)為 “增減掛鉤”問題很大。本來拆遷拆來拆去就在城市周邊，否則沒有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，而“增減掛鉤”的政策允許將農(nóng)村拆了，拿這個(gè)指標(biāo)再在城市邊搞塊地，這樣就產(chǎn)生 了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，結(jié)果把拆遷搞到廣大農(nóng)村去了。拆了之后要農(nóng)民集中居住，上樓干農(nóng)業(yè)，還是沒有進(jìn)城實(shí)現(xiàn)人轉(zhuǎn)。
問：正確的制度設(shè)計(jì)應(yīng)是怎樣的？
華生：所謂正確的制度設(shè)計(jì)，都是要符合發(fā)展的大方向，那就是讓絕大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民有地方住，并能夠融入城市 生活。土地制度若是為此目標(biāo)服務(wù)，則相應(yīng)采取的任何舉措我都贊同。“增減掛鉤”搞了這么久，比如將兩個(gè)村莊合并為一個(gè)村莊，政府折騰半天，拿走了指標(biāo)，開 發(fā)商也得到了好處，但那里的農(nóng)民卻依然是農(nóng)民。
城中村城郊村則是另一種情況。這些人的土地升值是因?yàn)槿丝诩邸⒋罅抗不A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入帶來的，不能漲價(jià)歸己。我之所以反對原住民開發(fā)歸 己，是因?yàn)檫@樣的開發(fā)雖然讓原住民致富，甚至使得有的原住民每家擁有好幾棟房子，但問題是中國并非只有這點(diǎn)原住民，占人口絕大多數(shù)的是非城郊農(nóng)民，他們中 的絕大多數(shù)未來要變成城市人，他們的后代還要變成高端勞動(dòng)者。
問：從產(chǎn)權(quán)制度改革的角度看，徹底的戶籍制度和土地制度改革目標(biāo)何以實(shí)現(xiàn)？
華生：那就要從類似于鄧小平所說的“三個(gè)有利于”（1992年初鄧小平視察南方時(shí)提出的衡量一切工作是非得失的 判斷標(biāo)準(zhǔn)：是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力、是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平）出發(fā)來考慮問題。在城市化現(xiàn)代化 發(fā)展階段，就要考慮是否有利于絕大多數(shù)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民到生產(chǎn)力更高的城市安居下來和發(fā)展下去。如果有利于這一點(diǎn)，那就是好的戶籍制度和土地制度，否則就是壞的 戶籍制度和土地制度。路徑可以爭論，但要有實(shí)踐來檢驗(yàn)。
我最近在《土地漲價(jià)歸誰》的文章中就與周其仁教授商榷，到底什么樣的制度設(shè)計(jì)有利于人轉(zhuǎn)？到底是把土地漲價(jià)的好處給原住民有利于人轉(zhuǎn)，還是把土地漲 價(jià)的好處主要給那些要轉(zhuǎn)移進(jìn)城的人有利于人轉(zhuǎn)？西方的貧民窟改造的制度設(shè)計(jì)，都是以保護(hù)租戶保護(hù)無房者權(quán)利為原則，所保護(hù)的不是早先擁有貧民窟土地的人， 而是那些搶占土地搭建貧民窟的移民打工者。我們號稱社會主義，總不能比資本主義還不如，只保護(hù)原住民地主的財(cái)產(chǎn)權(quán)吧？
問：你曾以美國的純農(nóng)地沒有建設(shè)發(fā)展權(quán)為例，認(rèn)為中國農(nóng)民也不要有土地建設(shè)發(fā)展權(quán)，這一主張與中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史需求相吻合嗎？
華生：并非只有農(nóng)民沒有土地建設(shè)發(fā)展權(quán)，所有城市居民，包括那些居住在前門附近住大雜院的老北京人，他們也沒有 在自己院子土地上隨意搞建設(shè)蓋樓的權(quán)利。所以，我們不應(yīng)該拿所有制劃線、拿農(nóng)民說事�，F(xiàn)代社會中，土地之上的建設(shè)發(fā)展權(quán)不屬于公民個(gè)人，不屬于農(nóng)民，也不 屬于市民。即便所謂私有土地，其產(chǎn)權(quán)也有界定，只限于規(guī)劃允許范圍內(nèi)。
問：農(nóng)地建設(shè)發(fā)展權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)究竟應(yīng)該有怎樣的法律規(guī)定和制度安排？當(dāng)土地的用途管制與土地產(chǎn)權(quán)之間發(fā)生沖突的時(shí)候，究竟該誰服從誰才最有利于中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？
華生：那肯定是服從用途管制，如果產(chǎn)權(quán)大于規(guī)劃權(quán)，誰有土地自己就有權(quán)搞建筑，誰不亂蓋亂建？當(dāng)年我在倫敦西郊 富人區(qū)時(shí)，看到那里的綠地并不值什么錢，但若在上面蓋了房子，一畝地就可以值幾百上千萬英鎊。雖然那綠地農(nóng)地空地多數(shù)都屬私人所有，卻不被允許在上面蓋房 子。我們看韓國的村莊，全是低矮的漂亮的傳統(tǒng)民居，但如果沒有政府建設(shè)發(fā)展規(guī)劃權(quán)的強(qiáng)制，怎會有那樣美麗的景象？前幾年報(bào)道，中國河南有兩戶農(nóng)民聯(lián)手在城 郊自己的宅基地上蓋了一幢16層樓，結(jié)果被當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制拆除，如果沒有政府的這種強(qiáng)制，各地城郊農(nóng)民宅基地上很快就會出現(xiàn)大量的高層住宅樓，深圳最后出現(xiàn) 的就是這樣的情況。報(bào)紙上介紹深圳一些城中村的很多居民擁有的房產(chǎn)是以“棟”來計(jì)量的。都走到那一步，中國的城市化發(fā)展和土地戶籍乃至分配制度改革，就真 正不好辦了。
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