楊華：論以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興
摘 要：鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設有著本質(zhì)區(qū)別。鄉(xiāng)村振興的基本單元應該定位在都市之外的縣域范圍, 包括縣城、集鎮(zhèn)與村莊的統(tǒng)一體。鄉(xiāng)村振興不是村莊振興, 它本質(zhì)上是縣域的全面振興。以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興, 既能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展, 又能協(xié)調(diào)基礎建設與全面振興的辯證關系, 還契合了農(nóng)民漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點, 能夠在人與資源上實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進鄉(xiāng)村振興要有空間視野, 不能把鄉(xiāng)村振興局限在村莊, 也要有時間視野, 不能把鄉(xiāng)村振興的近期目標與中長期目標混同, 搞急功近利式的鄉(xiāng)村振興。同時還要有辯證的視野, 不能把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對立起來, 也不能把鄉(xiāng)村振興與村莊保底對立起來。城鎮(zhèn)化與村莊保底都是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容, 是縣域內(nèi)鄉(xiāng)村全面振興的基礎工作。
關鍵詞：城鎮(zhèn)化; 代際分工; 半工半耕; 城鄉(xiāng)融合; 空心化;
黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 2017年底中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議進一步明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務、時間表和路線圖。2018年9月中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了階段性謀劃, 明確了當前階段的目標任務及具體措施。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習近平同志為核心的黨中央著于眼黨和國家事業(yè)全局對“三農(nóng)”工作做出的重大決策部署, 它順應了廣大農(nóng)民群眾對美好生活的向往, 是解決新時代社會主要矛盾的重要途徑[1], 是未來促進我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略和“三農(nóng)”工作的總抓手。
一、問題提出與文獻綜述
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出來后, 政策部門和學界都對其展開了全方位解讀、闡發(fā)和研究。通觀既有研究, 在對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施上主要有兩種思路, 分別是較為激進的思路和較為穩(wěn)健的思路。激進思路是目前研究的主流, 認為只有進一步深化農(nóng)村改革, 加速農(nóng)村人地錢等要素流動, 鄉(xiāng)村振興才能落地生根, 農(nóng)民收入才能提高, 城鄉(xiāng)差距才能縮小。該思路的主要目標是讓農(nóng)民在農(nóng)村致富, 主要的措施包括三條:其一是推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺是重點, 主張要把提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力作為主攻方向, 全面振興第二、三產(chǎn)業(yè), 防止農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化[2]。其二是要將人才留在農(nóng)村, 注重優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結構和農(nóng)業(yè)勞動力結構, 提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量[3]。認為鄉(xiāng)村振興關鍵是要有人才, 因而要培育現(xiàn)代青年農(nóng)場主、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等[4]。其三是在農(nóng)村土地上做文章, 通過建立相應的用地保障機制來推動鄉(xiāng)村振興, 具體辦法包括農(nóng)村建設用地入市、完善農(nóng)村土地三權分置、土地增減掛鉤指標異地交易、盤活閑置宅基地和農(nóng)房等措施[5]。這些措施需要各級政府出臺相應的政策和制度, 創(chuàng)設和建立相關的體制機制, 還需要有大量的資源投入, 進而資源投放的機制、精準度和效率也成了重要研究課題[6]。
穩(wěn)健思路的基本主張是大部分農(nóng)民家庭收入的增長空間在城市, 鄉(xiāng)村振興的基本目標是保持農(nóng)村的基本秩序, 為留在農(nóng)村的農(nóng)民供給基本的適合生活和方便生產(chǎn)的公共物品和公共服務, 實現(xiàn)不同區(qū)域農(nóng)村的有效治理[7]。為此, 該思路下的鄉(xiāng)村振興研究主要有以下觀點。一是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要通過各種資金和政策支持讓農(nóng)民繼續(xù)與土地結合起來, 解決農(nóng)民在與土地結合中面臨的問題和困難, 從而保證農(nóng)民獲得遠高于城市貧民窟的生活水平[8]。二是謹防城市過剩資本和市民下鄉(xiāng)擠占農(nóng)民的獲利空間, 保障適度規(guī)模經(jīng)營主體和小農(nóng)戶的利益, 健全和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務體系[9]。三是鄉(xiāng)村振興要有國際經(jīng)驗的視野, 認為歐美日是通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走出了中等收入陷阱之后才轉(zhuǎn)而推動鄉(xiāng)村振興, 中國不能因為激進的鄉(xiāng)村振興過度消耗國家資源從而無法走出中等收入陷阱[10]。穩(wěn)健思路主張在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地制度、基本經(jīng)營制度、村社集體制度、基層自治制度等不變的前提下, 通過提高基層治理能力和加強治理體系現(xiàn)代化建設來實現(xiàn)為農(nóng)民保底的鄉(xiāng)村振興。
以上兩種鄉(xiāng)村振興的思路具有根本的區(qū)別。激進思路試圖通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在短時期內(nèi)一勞永逸地解決“三農(nóng)”問題, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下讓農(nóng)民發(fā)家致富, 讓農(nóng)村變得跟城市一樣現(xiàn)代化。而穩(wěn)健思路則認為不能在農(nóng)村內(nèi)部解決“三農(nóng)”問題, 而應通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展在城市解決“三農(nóng)”問題, 鄉(xiāng)村振興就是要為在城市解決“三農(nóng)”問題騰挪出足夠的時間和空間。
兩種思路也有共同點, 那就是都認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略只是在內(nèi)涵上深化了過去的“新農(nóng)村建設”, 是后者量變意義上的“升級版”[11]而已。但是事實上, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在我國進入中國特色社會主義 新時代、社會主要矛盾發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提出了新要求的背景下提出來的, 它在目標、內(nèi)容和方略上都與新農(nóng)村建設有本質(zhì)區(qū)別, 它是自成體系的戰(zhàn)略設計。本文認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設的根本區(qū)別是二者的戰(zhàn)略目標不同, 鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標是以縣域振興帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化, 而新農(nóng)村建設的戰(zhàn)略目標則是村莊經(jīng)濟社會的發(fā)展和建設。這樣二者落地的基本單元也就不同, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的基本單元是縣域, 而新農(nóng)村建設的落地單元是村莊。
二、縣域與村莊:鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設的本質(zhì)區(qū)別
鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設是黨和國家在不同歷史時期針對“三農(nóng)”工作提出的戰(zhàn)略規(guī)劃, 二者在落地單元和核心內(nèi)容上都有根本差別。從實施“社會主義新農(nóng)村建設”到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 是新時代黨和國家戰(zhàn)略思維的新發(fā)展。
(一) 從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村”的戰(zhàn)略新思維
黨的十九大報告提“鄉(xiāng)村振興”而非“農(nóng)村振興”, 內(nèi)含著黨和國家對“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略新思維。從“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”兩個詞匯的內(nèi)涵來看, “農(nóng)村”是一個專門從事自然經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟單位, 國家對它在現(xiàn)代經(jīng)濟系統(tǒng)中的功能定位是生產(chǎn)糧食。而“鄉(xiāng)村”則不單純是一個從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟單元, 而是集生活與生產(chǎn)、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體[12]。從這個意義上講, 鄉(xiāng)村振興不是單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的振興, 更不僅僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的振興, 而是政治、經(jīng)濟、文化及治理等各方面的整體振興。
從“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”所對應的概念來看, “鄉(xiāng)村”對應的是“都市”, 而“農(nóng)村”對應的則是“城鎮(zhèn)”。“都市”指的是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主、人口數(shù)量達到一定規(guī)模的居民點, 它是一地的經(jīng)濟、政治及文化中心。根據(jù)城市研究專家的概念, “都市”具有以下特征:人口密度高;集聚了不同文化、職業(yè)、語言背景且匿名性強的居民;聚集各類社團、企業(yè)和機構;人們活動趨向于專業(yè)化;居民知識和技能水平高于鄉(xiāng)村居民;主要以法律法規(guī)為社會契約;生活多樣化程度高、時間觀念較強、生活節(jié)律快、相互間競爭性強等。對照這些特征, 在中國只有地級市以上的城市才能稱得上“都市”, 而包括縣城、集鎮(zhèn)、中心村等人口相對聚居地都不具備都市特點, 而是更多地帶有明顯的“鄉(xiāng)村”的特性, 包括在長期的歷史發(fā)展中形成的共同血緣關系、互助關系、風俗習慣、文化價值及地方性規(guī)范。“城鎮(zhèn)”是指具有一定規(guī)模工商業(yè)的居民聚居點, 包括都市、中小城市和集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)是介于農(nóng)村與城市之間的過渡型居民點。與對農(nóng)村的定義相一致, 對城鎮(zhèn)的定義也多基于其在第二、第三產(chǎn)業(yè)上的經(jīng)濟功能。所謂城鎮(zhèn)化就是指隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術的進步和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整, 以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)村型社會向以工業(yè)和服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城鎮(zhèn)型社會轉(zhuǎn)變的過程。農(nóng)民由村莊向縣城、集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的一部分, 但是新農(nóng)村建設不包含城鎮(zhèn)化。
因此, “鄉(xiāng)村”是以縣域為范疇的綜合性的全域概念, 而農(nóng)村則是以村莊為范疇的單一經(jīng)濟性質(zhì)的局域概念。“鄉(xiāng)村振興”就是特指都市之外的地域經(jīng)濟社會的振興, 包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村及之外的整個鄉(xiāng)村社會的全方位振興, 它以縣域為基本單元。“新農(nóng)村建設”則主要是指城鎮(zhèn)之外以村莊為基本單元的經(jīng)濟社會建設, 而不包括縣城和集鎮(zhèn)的建設。質(zhì)言之, 鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是縣域振興, 而新農(nóng)村建設則主要是村莊建設。
(二) 鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設的內(nèi)容比較
既然在基本單元上有差別, 那么鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設在內(nèi)容上也就會有較大差別。黨的十九大報告提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求, 而黨的十六屆五中全會則提出過“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設總體要求。從字面上看鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設都是用五句話、二十字來概括各自的總要求, 二者主要的項目內(nèi)容也沒有變化, “鄉(xiāng)風文明”甚至一字不差, 似乎只是在建設的標準和程度上有差別, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更高的要求。但是當從基本單元的視野來看鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設時, 就容易發(fā)現(xiàn)二者不僅僅是量上的差別, 更本質(zhì)的是戰(zhàn)略上的差別。
1.“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生產(chǎn)發(fā)展”
“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生產(chǎn)發(fā)展”, 前者以縣域為基礎, 后者以村莊為基礎。發(fā)展生產(chǎn)實現(xiàn)農(nóng)民增收一直是黨和國家關心的問題。在2005年左右正值農(nóng)業(yè)稅改革階段, 受農(nóng)業(yè)稅費的影響, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性尚不高, 農(nóng)業(yè)面臨供給不足的矛盾, 于是“新農(nóng)村建設”提出發(fā)展生產(chǎn)的目標。在集體土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不變的情況下, 發(fā)展生產(chǎn)是農(nóng)民個體家庭的事情, 個體家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上進行自我決策、自我管理和自我承擔風險。村莊集體經(jīng)濟組織負責為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本的基礎設施建設和社會化服務, 但不直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以“生產(chǎn)發(fā)展”的基本單元是村莊, 目標是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 基本措施是取消農(nóng)業(yè)稅費、發(fā)放種植補貼、完善公共基礎設施和公共服務體系、推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營、提高機械化和科技化水平等。
經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到了較大提高, 農(nóng)民務農(nóng)的收入增加, 同時通過向城市和沿海地區(qū)大量轉(zhuǎn)移勞動力獲得工資性收入, 農(nóng)民家庭總體收入大幅度提高。但是也存在一些問題, 比如農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力仍然不足, 廣大中西部農(nóng)村“三留守”現(xiàn)象嚴重。為此, 要實現(xiàn)更多農(nóng)民的就近就業(yè)就要推動“產(chǎn)業(yè)興旺”, 不僅要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進一步產(chǎn)業(yè)化, 還要大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。但是問題就來了, 如果還按照過去以村莊為基本單元的思路, 那么在村莊狹小范圍內(nèi)既無法構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系, 更無法推動農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸, 實現(xiàn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時, 在工商業(yè)發(fā)展上, 現(xiàn)在已沒有條件再像二十世紀八九十年代那樣出現(xiàn)“村村點火戶戶冒煙”的局面, 也不可能做到每個村都發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)等, 這樣做只能是重復建設、同質(zhì)競爭, 會造成資源浪費, 農(nóng)民也不可能從中獲利。那么, 鑒于城鄉(xiāng)居民的消費需求和能力的有限性, 要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標, 必須超越村莊視域, 以縣域為單位對一、二、三產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展, 切忌一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個村莊盲目地搞一窩蜂、大躍進。比如, 要以縣為單位進行招商引資, 建立工業(yè)園區(qū)承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 推動縣域內(nèi)的工業(yè)發(fā)展;在縣域內(nèi)有區(qū)位優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢的個別地方推動鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)和招商引資建田園綜合體, 這些以城鎮(zhèn)中產(chǎn)者為主體的觀光消費, 建設多了就會出現(xiàn)供給過剩的問題;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系也要視縣域的農(nóng)業(yè)特色適度推進特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。
總之, “生產(chǎn)發(fā)展”的目標可以在“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營”體制下于村莊內(nèi)達成, 而要促進第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的全面振興, 則需以縣域為基本單元和視域。
2.“生態(tài)宜居”與“村容整潔”
“生態(tài)宜居”與“村容整潔”, 前者以縣域為基本空間, 后者強調(diào)村莊空間改造。“村容整潔”是應對當時村莊缺乏規(guī)劃、人居環(huán)境臟亂差的局面提出來的新農(nóng)村建設目標, 該目標在較高層次上是對村莊重新規(guī)劃設計和新村建設, 中間層次是進行環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設, 較低的層次則是“有錢蓋房, 沒錢刷墻”。經(jīng)過十幾年的“村容整潔”行動, 尤其是近年基層組織進行的村莊環(huán)境整治、廁所革命、城管進村等行動, 使村莊人居環(huán)境有了根本性的改變, 實現(xiàn)了村莊空間的再造[13]。如果說“村容整潔”的治理單元是村莊、治理對象是村莊環(huán)境的話, 那么“生態(tài)宜居”則完全超出了村莊及其環(huán)境的范疇。“生態(tài)”是一個系統(tǒng)概念, 一個村莊及其環(huán)境不構成生態(tài), 只有在一個地域范圍內(nèi)才能構建起自然和人文相契合的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)宜居的治理目標就不是一村一戶老百姓的問題, 而是滿足一定區(qū)域內(nèi)人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的總體需求, 那么對它的治理也就不僅僅是村莊內(nèi)的綠化美化、垃圾污水處理以及村內(nèi)道路硬化亮化, 而是要在區(qū)域內(nèi)對生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)村社進行整體規(guī)劃和總體治理, 構建相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互聯(lián)系的生態(tài)體制機制。生態(tài)宜居也是一個整體系統(tǒng)概念, 一個地方是否生態(tài)宜居, 不是看具體的村莊是否生態(tài)宜居, 而是看具體村莊所嵌入的地域生態(tài)系統(tǒng)是否宜居。比如有的村莊生態(tài)宜居, 但卻影響地域的整個生態(tài)環(huán)境, 那么這樣的村莊就需要搬遷;還有的村莊有很好的生態(tài)環(huán)境條件, 但是因人口大量減少而變得不宜居, 村莊也需要整體搬遷并進行土地整治后還林還草;還有的村莊因人地關系緊張, 村莊范圍內(nèi)的自然環(huán)境可能并不太好, 但是只要地域內(nèi)整體生態(tài)條件好, 那么村莊也仍然是生態(tài)宜居的。生態(tài)宜居也不是“村容整潔”的高標準化, 它甚至不需要在村容村貌上做過多的投入, 不需要所有村莊環(huán)境都達到觀光旅游、3A景區(qū)的標準, 而只要在保持環(huán)境整潔、基本公共設施完備和基本公共服務到位的基礎上, 保證地域范圍內(nèi)整體的環(huán)境是生態(tài)和宜居的, 那么村莊就是生態(tài)宜居的。還有諸如強化土壤污染管控和修復、控制農(nóng)業(yè)面源污染、擴大退耕還林還草等都不是在村域范圍能夠做到的。因此, 生態(tài)宜居的治理空間至少是縣域范圍。
3.“治理有效”與“管理民主”
“治理有效”與“管理民主”, 前者以縣域為治理單元, 后者指涉村級民主。“管理民主”是在農(nóng)村基層管理亂象叢生、微腐敗橫行、干群矛盾惡化的背景下提出來的村級治理目標, 它希望通過強化村民的民主權利來規(guī)范村級權力的運行。伴隨著村財鎮(zhèn)管、村級民主規(guī)范運行、“八項規(guī)定”、紀委督查、從嚴治黨等制度進村, 村級管理亂象基本上得到了有效扭轉(zhuǎn)。但是隨著農(nóng)村青壯年外流、農(nóng)民分化加劇、農(nóng)民法制觀念提高、農(nóng)民價值觀念多元化、農(nóng)民對公共服務提出更高要求、農(nóng)村老年人養(yǎng)老惡化、矛盾溢出村莊、外來人口和資本進入農(nóng)村、土地產(chǎn)權關系復雜化等現(xiàn)象和問題的出現(xiàn), “管理民主”已難以應對當前農(nóng)村多元復雜的治理問題, “治理有效”的需求也就應運而生。鄉(xiāng)村社會治理有效問題之所以需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決, 與以下幾個方面有關系, 一是治理問題超出了村莊范圍。當前鄉(xiāng)村社會的許多矛盾、糾紛及爭端都已經(jīng)超出了村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍, 需要由縣級權威主體出面協(xié)調(diào)解決。比如交通事故、醫(yī)療糾紛、特殊群體信訪等問題, 都不是鄉(xiāng)村兩級能夠處理和解決的。二是治理資源需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。中西部地區(qū)的行政村多數(shù)為無集體經(jīng)濟的村莊, 嚴重缺乏治理資源, 國家的轉(zhuǎn)移支付只能維持村級基本運轉(zhuǎn), 而無法進行有效治理。那么, 鄉(xiāng)村治理所需要的權威性資源、物質(zhì)性資源、組織人力資源等都需要由縣級政府統(tǒng)一配置。鄉(xiāng)村治理有了資源才能撬動群眾的力量和積極性, 才能通過低成本實現(xiàn)有效治理。三是多元化治理的主體只有在縣域范圍才能找得到。鄉(xiāng)村治理的主體包括黨委政府、村級自治組織、村民、市場以及各類社會組織, 依照治理事務性質(zhì)的不同而將它們交由不同的治理主體進行治理, 才能發(fā)揮不同治理主體的特色優(yōu)勢和專業(yè)技能。但是諸如市場、社會組織等治理主體只存在于縣域范圍, 因此它們的資源只能在縣域范圍進行配置。四是治理的制度、規(guī)范和體制機制需要在縣域范圍內(nèi)進行統(tǒng)一創(chuàng)設。縣級黨委政府是權威性的制度創(chuàng)設主體, 可以依據(jù)縣域的實際情況將基層治理經(jīng)驗規(guī)范化和制度化。
4.“生活富裕”與“生活寬裕”
“生活富裕”與“生活寬裕”, 前者是指現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工商業(yè)基礎上的生活狀態(tài), 后者則是小農(nóng)經(jīng)濟條件下的生活狀況。在新農(nóng)村建設提出之際, 農(nóng)業(yè)稅費剛取消不久, 農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移也才興起, 農(nóng)民就業(yè)不充分狀況沒有改觀, 農(nóng)民基本醫(yī)療和社會保障制度還處于起步階段, 農(nóng)村義務教育尚未全面免費, 農(nóng)民家庭的收入還處于較低水平, 但諸如基本生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、人情、建房、婚姻等方面的開支卻大幅度增加, 以至于農(nóng)民家庭的經(jīng)濟狀況還比較緊張。因此, “生活寬裕”就是針對該條件下提出的農(nóng)民家庭目標。近十年以來尤其是黨的十八大以后, 伴隨著農(nóng)村青壯年勞動力在城市充分就業(yè)、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營成風氣、農(nóng)業(yè)補貼增加、農(nóng)村社會政策不斷完善, 農(nóng)民家庭收入水平有了較大提高, 基本上實現(xiàn)了生活寬裕的目標。生活寬裕目標的達成有賴于兩重力量的結合, 一重是農(nóng)民家庭勞動力的充分調(diào)動和合理配置, 二重是國家社會政策的不斷完善。但是農(nóng)民家庭若要從“生活寬裕”邁向“生活富裕”, 則還需要縣域這一重力量的加入, 主要與以下幾個方面相關。一是發(fā)展縣域工商業(yè), 提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)程度。目前大量青壯年勞動力到沿海地區(qū)務工, 務工成本高, 還形成了“留守”問題。如果縣域工商業(yè)得到發(fā)展, 不僅青壯年男性可以就近務工, 年輕女性也可以在本地充分就業(yè), 甚至中老年人在務農(nóng)之余還可以有大量打零工的機會。這可以使一個家庭獲得更多的工資性收入。二是大力發(fā)展縣域內(nèi)的基礎教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓, 提高農(nóng)村勞動力的文化和業(yè)務素質(zhì)。文化業(yè)務素質(zhì)越高, 在勞動力市場就越有競爭力, 其所獲得的成長晉升平臺就越高, 自然工資收入也就越高。三是完善縣域內(nèi)的醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務體系, 提高農(nóng)民的身體健康素質(zhì)。身體素質(zhì)越高, 越能承受高強度的智力和體力勞動, 勞動時間也越長, 所獲得的工資收入也越高。四是完善縣域內(nèi)包括教育、醫(yī)療、社保、低保、大病救助等在內(nèi)的社會政策, 提高農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障水平, 降低農(nóng)民家庭的貨幣化支出。總之, 在農(nóng)民家庭依賴于“半工半耕”的收入模式下, 農(nóng)民“生活富裕”目標單靠農(nóng)民家庭和社會政策難以達成, 需要在縣域?qū)用孢M行政策和制度創(chuàng)新以促進勞動力充分就業(yè)和減少農(nóng)民開支。
5.“鄉(xiāng)風文明”和“鄉(xiāng)村振興”
“鄉(xiāng)風文明”的提法雖然沒有變, 但在鄉(xiāng)村振興背景下它是指整個縣域內(nèi)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化所蘊含的道德風尚、民俗規(guī)范、精神價值、思想觀念等, 是與社會主義核心價值觀、現(xiàn)代人文精神、文明素養(yǎng)、科學知識等相結合的產(chǎn)物。就文化社會風氣而言, 村莊不是孤島, 它受到地域范圍內(nèi)文化社會氛圍的影響和滲透。地域范圍的風氣不好, 村莊的風氣就不可能是凈土。而縣域是地域“小傳統(tǒng)”與國家“大傳統(tǒng)”的結合點, 它除了具有行政管理上的統(tǒng)一性之外, 還在社會文化和人文風俗上具有共同體性質(zhì)。鄉(xiāng)村振興要推進鄉(xiāng)風文明建設, 其切入點應該是縣域。在鄉(xiāng)風文明建設的一些具體事務上, 縣域也是基本的治理單元。諸如在治理農(nóng)村人情酒席泛濫、規(guī)范鄉(xiāng)村人情風俗中, 由于農(nóng)村的人情圈都在縣域范圍內(nèi), 如果只在一個村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)給予新的規(guī)范, 就很可能造成人情行為的混亂而難以持續(xù), 而若在縣域范圍內(nèi)對趕人情和辦酒席進行統(tǒng)一規(guī)范, 則容易形成新的風俗習慣。再如農(nóng)村養(yǎng)老問題, 在市場經(jīng)濟條件下村莊傳統(tǒng)倫理已難以規(guī)范農(nóng)民的養(yǎng)老行為, 村莊輿論在村民相互“不得罪”的邏輯下不再發(fā)揮作用, 只有在縣域范圍內(nèi)構建起養(yǎng)老、孝老、敬老的政策支持體系, 出臺權威性的支持有關養(yǎng)老的村規(guī)民約的政策措施, 才能營造良好養(yǎng)老社會環(huán)境和輿論氛圍。
三、以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興:特有內(nèi)含的優(yōu)勢
雖然中央并沒有明確提出要以縣域為基本單元實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 但是從鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容可以看出鄉(xiāng)村振興的實質(zhì)是縣域振興, 就是要通過縣域發(fā)展帶動縣域內(nèi)農(nóng)民城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。以縣域為基本單元來考察和實施鄉(xiāng)村振興, 有以村莊為視域所不具備的優(yōu)勢。
(一) 實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展
如果把鄉(xiāng)村振興視為新農(nóng)村建設的“升級版”或是村莊振興, 就會把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對立起來。城鎮(zhèn)是人口、資源和就業(yè)機會的集聚地, 城鎮(zhèn)化是世界工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢, 中國經(jīng)濟社會的發(fā)展也必然要走城鎮(zhèn)化這條道路。從農(nóng)民的角度來看, 城鎮(zhèn)化是農(nóng)民家庭發(fā)展的新目標和新階段。農(nóng)民在實現(xiàn)溫飽和寬裕的生活之后, 家庭的下一個發(fā)展目標就是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化, 這已成為農(nóng)民在村莊展開社會競爭的最重要的“標的物”, 包括農(nóng)村小孩要進城上學、青年農(nóng)民結婚要在城鎮(zhèn)買房和青壯年勞動力要進城務工。2000年以來, 我國年均城鎮(zhèn)化率超過1%, 到2017年我國平均城鎮(zhèn)化率為57.35%。但是即便保持現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化增長速度, 到2035年我國仍然有差不多4.5億沒有城鎮(zhèn)化的農(nóng)民留在農(nóng)村[14], 那么國家政策就要考慮這個龐大的農(nóng)民群體的生產(chǎn)、生活和出路問題, 包括讓他們共享現(xiàn)代化的成果。在一定意義上, 鄉(xiāng)村振興也是應對這一基本國情提出來的長遠戰(zhàn)略問題。這樣, 一方面農(nóng)民要城鎮(zhèn)化, 國家也需要通過城鎮(zhèn)化來帶動經(jīng)濟社會發(fā)展, 另一方面又要投入資源進行鄉(xiāng)村振興, 這似乎構成了一對矛盾。
如果以村莊為基本單元推進鄉(xiāng)村振興, 那么二者就必然是一對矛盾。因為按照這個思路鄉(xiāng)村振興就是村莊建設, 一方面是要通過大量的國家資源的投入, 將村莊建設得像城市一樣美麗和現(xiàn)代化;另一方面要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施將青壯年勞動力留在村莊以提升村莊人氣, 而不是將更多的勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這些措施會與農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的期待相背離, 其結果可能是村莊建設得很好而農(nóng)民卻進城了, 導致消耗大量資源的基礎設施使用率低, 乃至造成純粹資源的浪費, 也使真正需要建設的村鎮(zhèn)沒有得到很好的建設。而以縣域為基本單元推進鄉(xiāng)村振興, 則可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與村莊建設的協(xié)同發(fā)展。一是對村莊進行分類管理, 其中大量人口流失的村莊則對在村人口進行異地搬遷、建設中心村集中居住, 對還有大量人口居住的村莊給予基本公共建設和公共服務;二是通過工商業(yè)發(fā)展和教育機構集中等措施推動集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和縣城發(fā)展, 以此帶動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。這樣一來, 國家投入資源的瞄準率就相對較高, 讓本該消失的村莊消失, 把節(jié)省下來的資源投入到需要建設的中心村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化上來, 既可以實現(xiàn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化, 又可以保證尚未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民能夠在村莊享受與城鎮(zhèn)相對均等的公共服務。
以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興既不是要否定城鎮(zhèn)化、將農(nóng)民生拉硬拽地留在農(nóng)村, 也不是要讓每個村莊都得到城鎮(zhèn)一樣的振興;而是在推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的基礎上, 為尚需要留在村莊里生活的農(nóng)民構建較好的社會秩序、生活條件和發(fā)展環(huán)境, 從而為他們漸次實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供基礎。
(二) 協(xié)調(diào)基礎建設與全面振興的關系
根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》的目標設計, “到2020年, 鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成, 各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立, 全面建成小康社會的目標如期實現(xiàn)。到2022年, 鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全”。鄉(xiāng)村振興的遠景規(guī)劃是, “到2035年, 鄉(xiāng)村振興取得決定性進展, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結構得到根本性改善, 農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高, 相對貧困進一步緩解, 共同富裕邁出堅實步伐;城鄉(xiāng)基本公共服務均等化基本實現(xiàn), 城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善;鄉(xiāng)風文明達到新高度, 鄉(xiāng)村治理體系更加完善;鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn), 生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)。到2050年, 鄉(xiāng)村全面振興, 農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)”[15]。根據(jù)該規(guī)劃, 鄉(xiāng)村振興分為三步走, 第一步從2018年到2022年是制度設計和完善階段, 第二步從2023年到2035年是初步實踐和決勝階段, 第三步從2036年到2050年是鄉(xiāng)村全面振興階段。第一步和第二步所做的工作屬于基礎建設, 包括制度基礎和實踐基礎;第三步則是在前一階段的基礎上實現(xiàn)全面振興�；A建設和全面振興需要在縣域范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)展開。
假設鄉(xiāng)村振興是以村莊為基本單元的話, 那么就必然要在每個村莊實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興, 也就必須在基礎建設階段對每個村莊進行普惠式的制度建設和資源投入, 然后在全面振興階段使每個村都實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的戰(zhàn)略目標。但是, 一方面, 在工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化背景下村莊走向衰敗是必然的趨勢, 大量的村莊既沒有基礎也沒有必要進行振興。另一方面, 無論是基礎建設還是全面振興, 只要在村莊中無差別地全面鋪開就必然會耗費國家大量的人力、物力、財力等資源, 不但達不到振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標, 而且會拖累國家其他領域的現(xiàn)代化建設和發(fā)展, 甚至還可能使國家邁不過中等收入陷阱。
以縣域為基本單元推進鄉(xiāng)村振興, 可以在有所為有所不為乃至量力而為的基礎上, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。比如, 以縣域為基礎對鄉(xiāng)村振興進行總體規(guī)劃和布局, 因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè), 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不能一窩蜂地都搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村旅游, 更不需要在每個村莊都搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣就不會在基礎建設階段造成低水平的重復建設和同質(zhì)競爭。再如, 在對村莊進行分類管理的基礎上, 分步驟、分階段、分項目地開展基礎建設, 有的村莊讓其逐漸消失, 有的村莊保持基本建設水平, 而諸如中心村鎮(zhèn)則可以進行全面建設。這樣在基礎建設階段就可以避免全線出擊, 使國家資源的投入就既有節(jié)制又有效果。待到2035年后基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化, 國家走出中等收入陷阱, 國力得到極大發(fā)展, 城市中產(chǎn)階級進一步壯大, 這個時候國家就有足夠的能力在基礎建設的基礎上推進縣域范圍的全面振興。到2050年, 包括保留下來的部分村莊、中心村、集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和縣城就都可以實現(xiàn)和都市一樣的全面現(xiàn)代化。
(三) 實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
所謂城鄉(xiāng)融合是指城鄉(xiāng)人員要素、空間要素、經(jīng)濟要素和自然要素的優(yōu)化組合和雙向流動[16]。城鄉(xiāng)融合是對城鄉(xiāng)關系新發(fā)展的概括, 是對以往城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等發(fā)展理念的修正與發(fā)展, 其目的是要達成城鄉(xiāng)兩種空間、業(yè)態(tài)、資源系統(tǒng)相互滲透、密切聯(lián)系和功能互補的新格局[17]。城鄉(xiāng)要素的互動是城鄉(xiāng)融合的關鍵, 那么哪一層級的城市與農(nóng)村的互動才能夠使城鄉(xiāng)要素的互動最充分?都市的資源和生態(tài)系統(tǒng)較為完備和獨立, 它無須與鄉(xiāng)村進行深度互動亦能自我運轉(zhuǎn)和循環(huán)。只有在縣域范圍內(nèi), 城鎮(zhèn)才既有資源和生態(tài)的獨立性, 又有與農(nóng)村互動和交換資源的需求, 也就是說在縣域才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題上, 許多學者認為最根本的是要深化城鄉(xiāng)集體產(chǎn)權制度改革, 打破戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結構, 促進城市的人才、資本流下鄉(xiāng), 同時推動農(nóng)村的勞動力、土地進城, 加強城鄉(xiāng)公共服務均等化, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度互動和資源交流。但是從縣域來看, 戶籍制度并不是影響農(nóng)民城鎮(zhèn)化的障礙, 經(jīng)濟條件即能否在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)、購房定居才是農(nóng)民是否真正城鎮(zhèn)化的關鍵。城市資本和人才盲目下鄉(xiāng)進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域, 不僅擠占了在村農(nóng)民原本狹小的利潤空間, 而且由于經(jīng)營成本高而難以獲得利潤, 只能向國家索取高額補貼[18]。若政策放寬允許農(nóng)民的耕地和宅基地自由買賣, 城市閑置資本下鄉(xiāng)大量占有這些資源, 很可能使失去土地的農(nóng)民工在進城失敗或是遭遇經(jīng)濟危機失業(yè)后沒有了退路, 從而成為城市流民。因此, 所謂在人力資源、土地、資本之間進行雙向自由流動很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合, 反而可能造成城市對農(nóng)村的新剝奪和新剪刀差。從調(diào)查來看, 在縣域能夠?qū)崿F(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是進城農(nóng)民與在村農(nóng)民之間的互動。由于村莊與縣域城鎮(zhèn)的通勤距離較短, 進城農(nóng)民與在村農(nóng)民互動的機會成本較小, 雙方基于原有的親屬關系和熟人社會關系而有較密集且良性的互動。主要包括兩個層面。其一是代際互動。在縣域內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化, 子代可以在周末和節(jié)假日、父母生日或父母生病的時候返回農(nóng)村看望和照顧父輩, 父輩也可以經(jīng)常性地進城看望子女和照顧孫輩。這樣就不會造成“三留守”問題, 尤其是高齡老年人可以得到子代的及時照顧而不會出現(xiàn)精神空虛等問題。其二是進城農(nóng)民與在村的農(nóng)民之間的互動, 體現(xiàn)為雙方的人情往來和社會關系不中斷, 進城農(nóng)民可以輕易返回農(nóng)村參加在村農(nóng)民酒席, 在村農(nóng)民也可以到城鎮(zhèn)吃酒席。
二是城鎮(zhèn)資源與農(nóng)村資源之間的互動。這里的資源包括社會關系資源、物質(zhì)資源和文化資源等。在物質(zhì)資源方面, 如進城的子代與在村的父代在物質(zhì)上可以進行較好的互動, 子代在城里務工的資源可以輸入給父代養(yǎng)老, 父代在農(nóng)村務農(nóng)的收入可以輸入城市以減輕子代的生活壓力。在沿海農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn), 當?shù)剞r(nóng)村老年人每天清晨乘坐公交車進城給子女送菜米雞鴨及其他土產(chǎn)品。再如進城農(nóng)民可以在物質(zhì)上給在村的農(nóng)民提供幫助, 包括借貸和資助。再如在消費上也可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動, 城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)消遣、觀光和消費土特產(chǎn)[19], 農(nóng)民則可以進城逛街購物。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 周末年輕農(nóng)民帶小孩驅(qū)車到城鎮(zhèn)游樂場游玩, 已成為農(nóng)村新興的消費活動。再如城鎮(zhèn)資源還可以介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中技術和產(chǎn)后加工環(huán)節(jié), 提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的科技含量和產(chǎn)業(yè)化水平。在社會關系上, 進城農(nóng)民的社會關系較廣、質(zhì)量較高, 可以為在村農(nóng)民提供相關社會關系服務[20]。在權威資源上, 進城的農(nóng)民由于其在經(jīng)濟能力、社會關系網(wǎng)絡等方面的優(yōu)勢而在村莊里有一定的權威, 他們便可以成為有利于村莊治理的“新鄉(xiāng)賢”。
三是農(nóng)民進城與返鄉(xiāng)之間的互動。包括兩個層面的內(nèi)涵:其一是農(nóng)民可以居住在城鎮(zhèn)而耕種在農(nóng)村。縣域范圍交通網(wǎng)絡越來越發(fā)達, 公共和私人交通工具愈發(fā)便捷, 農(nóng)民可以農(nóng)閑時在城鎮(zhèn)居住和打零工, 農(nóng)忙則回農(nóng)村務農(nóng)�；蛘甙滋斐俗换蜃择{車回農(nóng)村務農(nóng), 晚上再回城鎮(zhèn)居住。我們調(diào)查到一些農(nóng)村中老年人, 白天將孫輩送進城鎮(zhèn)的學校后騎摩托車回農(nóng)村干農(nóng)活, 傍晚再回城鎮(zhèn)接孫輩放學, 能夠做到照看孫輩和務工兩不誤。其二是進城后失敗的農(nóng)民還能夠返鄉(xiāng)務農(nóng)。在縣域的城鎮(zhèn)購買了房子, 但是如果沒有找到合適的工作, 又無法到沿海地區(qū)或較大城市務工, 那么這樣的農(nóng)民還可以返回農(nóng)村耕種土地。返鄉(xiāng)成為進城失敗農(nóng)民的退路, 其前提是在農(nóng)村還有承包地和宅基地。從縣域城鎮(zhèn)返回農(nóng)村的機會成本和心理成本較小, 但是若是進入大都市后再返鄉(xiāng)則要承受較大的機會成本和心理成本, 因此農(nóng)民很難再回得去。在這個意義上, 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間定位也應該是縣域。
(四) 契合農(nóng)民漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特性
農(nóng)民的城鎮(zhèn)化需要有家庭收入的支撐。當前農(nóng)民家庭收入來源于兩個方面, 一是年輕人外出務工的收入, 二是中老年人在家務農(nóng)的收入。一對年輕夫婦外出務工的貨幣化收入占家庭收入的七八成, 一對中老年夫婦在家務農(nóng)獲得的主要是非貨幣化的收入。兩筆收入加在一起可以達到農(nóng)村的中等收入水平, 可以使一個家庭在農(nóng)村過上較為體面的生活。但是這個收入水平對農(nóng)民的城鎮(zhèn)化有雙重限制, 一重是限制了農(nóng)民只能在縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化, 超出了這個范圍就很難實現(xiàn)城鎮(zhèn)化;二重是農(nóng)民家庭成員不可能同時實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所以, 農(nóng)民的城鎮(zhèn)化策略是漸進城鎮(zhèn)化[21]和半城鎮(zhèn)化[22], 就是在不同階段實現(xiàn)不同家庭要素和家庭成員的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民通過代際合力首先在縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)購買房子, 年輕人還得外出務工, 中老年人在家務農(nóng), 此時實現(xiàn)的是居所的城鎮(zhèn)化。等到孫輩上學的時候, 中老年人到城鎮(zhèn)照顧孫輩上學, 年輕夫婦外出務工, 實現(xiàn)孫輩及其教育的城鎮(zhèn)化。待到年輕人有一定積蓄、技術和能力在本地就業(yè)后, 年輕人返回本地城鎮(zhèn)居住就業(yè), 中老年人返回農(nóng)村務工, 并向子代輸入務農(nóng)獲得的資源以減輕子代城鎮(zhèn)生活的負擔。這樣實際上是子代孫輩城鎮(zhèn)化與中老年人留守化的“半城鎮(zhèn)化”。到中老年人無法務農(nóng)之后, 他們便將土地流轉(zhuǎn)出去, 跟隨子代進城生活, 從而實現(xiàn)農(nóng)民家庭的完全城鎮(zhèn)化。還有的情況是, 等到孫輩成人徹底城鎮(zhèn)化, 子代年老返回農(nóng)村種地, 維持著年輕人進城和中老年人在農(nóng)村耕作養(yǎng)老的半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。
以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興高度契合農(nóng)民家庭漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特性和需求。首先在縣域內(nèi)大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè), 創(chuàng)造更多本地就業(yè)空間, 推動年輕農(nóng)民本地就業(yè)和就地城鎮(zhèn)化。其次, 通過大力發(fā)展縣域中小城鎮(zhèn)建設, 加強中小城鎮(zhèn)公共基礎設施建設和公共服務體系建設, 為城鎮(zhèn)化的農(nóng)民提供舒適便捷的生活和工作環(huán)境。再次是大力發(fā)展縣域范圍的城鄉(xiāng)公共交通網(wǎng)絡和公共交通工具, 以便于進城農(nóng)民與在村農(nóng)民的互動。最后是為農(nóng)村提供基本的公共基礎設施建設和公共服務供給, 為在村的農(nóng)民尤其是中老年人提供生產(chǎn)生活便利, 降低他們的勞動強度, 同時也為進城失敗的農(nóng)民提供能夠返回農(nóng)村生活保障基本的生產(chǎn)資料。
四、以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興:亟待解決的問題
就2018至2035年鄉(xiāng)村振興的基礎建設階段而言, 鄉(xiāng)村振興以縣域為基本單元要解決的主要問題是城鎮(zhèn)化和村莊基本秩序, 主要包含下面幾個方面:
(一) 城鎮(zhèn)化、空心化與留守化的問題
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢, 它必然伴隨著村莊的空心化和農(nóng)村的衰敗。但是由于農(nóng)村人口眾多, 城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就, 青壯年外出務工之后就會出現(xiàn)農(nóng)村“留守”現(xiàn)象。在“以代際分工為基礎的半工半耕”的收入模式下, 留守農(nóng)村的主要是中老年人和兒童。所以, 鄉(xiāng)村振興最迫切要解決的是三個相互關聯(lián)的問題:
一是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題。在家庭收入結構的約束下農(nóng)民的城鎮(zhèn)化帶有顯著的漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點, 最先城鎮(zhèn)化的家庭要素是住房, 最先城鎮(zhèn)化的家庭成員是小孩和年輕人。小孩的城鎮(zhèn)化主要是教育的城鎮(zhèn)化, 年輕人的城鎮(zhèn)化則主要是就業(yè)和社會保障的城鎮(zhèn)化。因此, 鄉(xiāng)村振興應該為農(nóng)民解決在城鎮(zhèn)化中的住房問題、教育問題和就業(yè)問題及社會保障問題。
二是村莊的空心化問題。許多農(nóng)村地區(qū)在人口外出務工和城鎮(zhèn)化的影響下, 留在農(nóng)村的農(nóng)民尤其是有生氣的青壯年農(nóng)民越來越少。有的數(shù)百人的村莊常住人口只有數(shù)十人, 且多以老人小孩為主。對于這樣的村莊不是通過政策強行將外流的人口留住, 也不是給予保留或修復, 更不是巨資投入復古成古村落供觀光, 而是通過搬遷現(xiàn)有人口至集中居住區(qū), 再對村莊進行復墾或還林。
三是老年人及兒童的留守化問題。農(nóng)村留守現(xiàn)象也是現(xiàn)代化的產(chǎn)物。留守老人中有勞動能力、能夠自理的老年人不是問題, 問題是那些高齡、獨居、生病的老年人, 他們的照料和精神慰藉會成為問題。因為隔代撫養(yǎng), 留守兒童的成長和教育都可能出現(xiàn)問題, 尤其是在手機游戲興起之后, 留守的中小學生很容易沉溺于游戲而荒廢學業(yè)。解決農(nóng)村留守問題關鍵還是要發(fā)展縣域經(jīng)濟, 創(chuàng)造更多的本地就業(yè)機會, 再就是要建立健全支持留守老人和兒童的政策和制度體系, 比如通過村級組織建立老年人協(xié)會、互助養(yǎng)老機構等。
(二) 農(nóng)業(yè)利潤空間狹窄與留住農(nóng)民的問題
人才振興是鄉(xiāng)村振興的重要支撐, 既要振興推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的專門性人才, 也要振興農(nóng)村本土人才。在務工的工資性收入高于務工的收入前提下, 大量有能力、有技術、有思想、有管理的青壯年農(nóng)民都流出了農(nóng)村。那么在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展之際, 怎樣留住農(nóng)村人才就成了研究課題。有大部分學者意見是要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合來留住農(nóng)民[23]。
農(nóng)業(yè)之所以是弱勢產(chǎn)業(yè), 在于農(nóng)業(yè)的利潤空間較為狹窄, 城市資本與技術不愿意進入農(nóng)業(yè)領域。從農(nóng)村調(diào)研來看, 凡是進入農(nóng)業(yè)領域進行大規(guī)模經(jīng)營的城市資本, 無論是種植大田作物還是經(jīng)濟作物, 基本上無一盈利的案例。其中原因在于農(nóng)業(yè)微薄的利潤難以支付高額的人力成本。另外, 由于我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人口基數(shù)大, 即便通過推動農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸, 促進第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 也無法容納大量的農(nóng)村勞動力就業(yè)。更何況我國農(nóng)業(yè)地區(qū)廣闊, 不可能所有地區(qū)、所有村莊都能夠?qū)崿F(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合。因而通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化留住的農(nóng)民也不會太多。
調(diào)查還發(fā)現(xiàn), 凡是能盈利的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是一對壯年夫婦加一臺拖拉機, 經(jīng)營數(shù)十畝到上百畝面積的家庭農(nóng)場主。因為適當規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場依然屬于家庭經(jīng)營, 不計勞動力成本, 能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)作物的精耕細作, 使畝均產(chǎn)量大幅提高, 從而能夠獲取適當規(guī)模經(jīng)營的利潤。那么, 在我國人均一畝三分地、戶均不過十畝的情況下, 如何培育經(jīng)營適當規(guī)模土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[24]是關鍵所在。根據(jù)農(nóng)村的調(diào)查, 大量青壯年勞動力流出村莊后, 一部分農(nóng)村土地由中老年人在耕作, 另一部分土地通過流轉(zhuǎn)并集中到了少數(shù)種田大戶手上。這些種田大戶一般是農(nóng)村中的壯年, 既有承受高勞動強度的身體素質(zhì), 又有種田的技術, 還能夠接受和運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技。他們種植三四十畝到上百畝不等的土地。這樣一個種田大戶可以收入數(shù)萬元到數(shù)十萬元不等的收入。由于他們是本村人, 在村時間長, 對村莊事務最為熟悉, 與其他村民關系友好, 又熱情照顧和幫助留守老年人和兒童。同時他們耕種土地較多, 也較為關心國家農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設。因此他們往往被推選為村組干部或村民代表, 成為村治主體。有學者將這些耕種中等規(guī)模土地、主要社會關系和利益關系在農(nóng)村里的農(nóng)民稱作“中堅農(nóng)民”[25]。
鄉(xiāng)村振興不是要留住更多的農(nóng)民, 讓農(nóng)村看起來因為人多而有生氣, 而是要通過諸如職業(yè)技能培訓、幫助聯(lián)系工廠等政策措施, 推動更多的青壯年勞動力進城務工, 這樣才能將土地上的微薄利潤留在農(nóng)村, 使適當規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民有利可圖, 他們就會留下來耕作土地, 成為活躍和治理村莊的主體。也不是無端地引進城市資本下鄉(xiāng)種地, 與農(nóng)民爭奪本來就微薄的農(nóng)業(yè)利潤, 這樣必然會驅(qū)逐還留在農(nóng)村種地的青壯年農(nóng)民, 使得農(nóng)村真正失去中堅農(nóng)民。
(三) 鄉(xiāng)村治理體制機制的問題
組織振興是鄉(xiāng)村振興的保障�，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興要解決的一個重要問題是鄉(xiāng)村治理的體制機制問題。從調(diào)查來看, 當前鄉(xiāng)村治理體制機制存在以下主要問題。
一是村級黨組織建設薄弱的問題。黨的十八大以來, 從嚴治黨取得實效, 農(nóng)村基層黨組織建設常規(guī)化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的領導和監(jiān)督得到了前所未有的加強。但是村級黨組織自身建設能力、對黨員的領導力以及群眾工作水平卻依然較為薄弱。村級黨組織建設在農(nóng)村遭遇了的挑戰(zhàn), 包括農(nóng)民流動、農(nóng)民職業(yè)分化及逐漸正式化的村級黨組織做群眾工作的動力和意愿弱化[26]。
二是村民自治組織科層化的問題。隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的力度加大, 大量的資源通過條線部門下到農(nóng)村, 給農(nóng)村增加了大量的專業(yè)事務, 徒增了村干部的工作量。伴隨著條線工作的增多, 原本分工不明確的村干部逐漸有了相對清晰化的專業(yè)分工。村干部除了要完成條線的業(yè)務工作外, 還要花費大量的時間應付條線對業(yè)務工作的檢查。應付檢查的方式是做材料, 以及帶領條線干部下村入戶。條線工作擠占了村干部的很大部分時間, 使得他們對條線工作應接不暇, 疲于應付, 就難以顧及鄉(xiāng)村振興的事務。
三是鄉(xiāng)村治理形式化的問題。村級治理是中國社會治理的一線, 理應以解決村民的具體問題為主。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn), 村級治理中卻出現(xiàn)了嚴重的形式主義, 主要有以下表現(xiàn):其一是片面地理解基層治理現(xiàn)代化, 簡單地將程序化視為現(xiàn)代化, 要求拿誤工補貼的村干部實行坐班制和加班制, 而村里本來事情就不多, 導致村干部的人力資源大量浪費。其二是實行辦事留痕的規(guī)定, 使得社區(qū)內(nèi)本來處理起來很簡單的事情, 卻要花費大量的時間用于寫材料歸檔和錄入電腦。其三是基層干部難以真正沉到農(nóng)村了解真實情況、做真正的群眾工作。其四是黨建工作和精準扶貧工作形式化嚴重。這些既耗費了鄉(xiāng)村干部大量的時間和精力, 也浪費了大量的物質(zhì)財富, 使得村級工作難以回應群眾的真正需求。
四是鄉(xiāng)村治理精細化的問題。在過去很長一段時間, 村級治理都較為粗放和簡約, 無論是矛盾的解決, 還是公共產(chǎn)品和公共服務的提供, 都停留在大面上過得去就行的層面。村級治理主要是靠中心工作來推動, 每年或每個階段的中心工作并不多。隨著精細化理念的推廣, 精細化治理也在一些農(nóng)村地區(qū)快速推進。精細化治理表現(xiàn)為, 治理從簡約走向復雜化;公共服務供給個性化和提檔升級化, 道路建設和環(huán)境改造都實行高標準化;農(nóng)民私事公共化, 大量以前是由農(nóng)民自己能解決的事情都納入進公共事務。但是, 農(nóng)村的許多事務是難以清晰化的, 因此要在農(nóng)村實現(xiàn)精細化治理就得投入大量的人力、物力和技術資源。村級治理的精細化大幅度地增加了治理成本和鄉(xiāng)村干部的工作量。
(四) 農(nóng)民增收與集體經(jīng)濟薄弱的問題
推進鄉(xiāng)村振興, 縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)興旺是根本。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是否興旺關涉到農(nóng)民增收與農(nóng)村集體經(jīng)濟問題。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)化水平下, 農(nóng)民增收面臨瓶頸。目前農(nóng)民增收的主要渠道是外出務工, 外出務工的工資收入水平有賴于家庭青壯年勞動力在市場上充分競爭。但是對于中西部地區(qū)的農(nóng)民來說, 他們需要照顧家庭和維系農(nóng)村人情往來, 因而他們的青壯年勞動力有一個可能無法外出務工, 比如年輕婦女要在家照顧小孩讀書、照看不能自理的老年人等。因此, 受限于勞動力市場化程度和土地細碎化, 中西部地區(qū)農(nóng)民家庭的工資性收入增長有限。
集體經(jīng)濟是村民自治和鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎。村集體在有公共資源的情況下, 通過村民自治的方式?jīng)Q定公共資源的投向, 為村民提供公共服務。而沒有公共資源則沒有公共事務和公共服務, 也就無法實行村民自治, 使得許多治理問題得不到解決、群眾普遍需求得不到滿足。在中國農(nóng)村, 除了少部分行政村有較為雄厚的公共資源外, 大部分行政村都屬于經(jīng)濟薄弱村。這些村莊要辦公共事務, 就只能等待上級政府的轉(zhuǎn)移支付和項目支出。但是這兩筆經(jīng)費都是�？顚Ｓ�, 不需要村民參與, 因此也不構成村民自治的經(jīng)濟基礎。有的行政村還有機動地, 而機動地的調(diào)整需要村民的參與, 因此尚能夠激活村民自治�？偟膩碚f, 大部分行政村因為集體經(jīng)濟薄弱, 除了村兩委選舉之外, 無法實現(xiàn)村民的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
要突破農(nóng)民增收的瓶頸就要增加本地就業(yè)機會, 提高農(nóng)民家庭勞動力的市場化程度, 降低農(nóng)民務工的成本, 使農(nóng)民家庭獲得更多的工資性收入。村集體在無法通過興辦鄉(xiāng)村工業(yè)增強集體經(jīng)濟的情況下, 增加村集體收入就只有通過上級政府的轉(zhuǎn)移支付, 給予村集體一部分能夠自主支配的資源。這就需要縣級政府有足夠的稅收和財政能力。無論是農(nóng)民增收, 還是向村集體轉(zhuǎn)移資源, 都有賴于縣域產(chǎn)業(yè)的興旺。
五、以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興:切實可行的做法及視野
鄉(xiāng)村振興以縣域為基本單元, 這既是由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容所決定, 也符合黨的十九大確定的2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和2050年建成現(xiàn)代化強國的兩步走戰(zhàn)略。從2018年到2035年是鄉(xiāng)村振興的基礎建設階段, 該階段國家的根本任務是實現(xiàn)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和跨越中等收入陷阱, 因此鄉(xiāng)村振興的近期目標就不是通過密集的資源投入、暴風驟雨似地推動“全面振興”, 而是推動縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設和維持村莊基本經(jīng)濟社會秩序及有效治理。從2035年到2050年這段時間, 在我國成功跨越中等收入陷阱、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化率進一步提高的基礎上, 國家就有足夠的資源對尚存的村莊和城鎮(zhèn)進行同等質(zhì)量的一體化建設, 從而推動縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的全面振興。因此, 鄉(xiāng)村振興以縣域為基本單元, 既能兼顧城鎮(zhèn)化與農(nóng)村保底建設的關系, 又能協(xié)調(diào)基礎建設與全面振興的關系, 還契合了農(nóng)民家庭漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點, 能夠在人與資源上實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
在鄉(xiāng)村振興的基礎建設階段, 切實可行的做法包括:
一是以縣域為單元進行基礎規(guī)劃, 包括國土、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、旅游等, 實現(xiàn)多規(guī)合一, 以統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展空間。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022) 》指出, 要“強化縣域空間規(guī)劃和各類專項規(guī)劃引導約束作用, 科學安排縣域鄉(xiāng)村布局、資源利用、設施配置和村莊整治, 推動村莊規(guī)劃管理全覆蓋”。尤其是要對村莊進行分類管理, 鄉(xiāng)村振興不是村莊振興, 不能對所有村莊都推動振興。
二是在縣域內(nèi)著力推動以縣城和中心鎮(zhèn)為中心輻射集鎮(zhèn)和中心村的“城鎮(zhèn)圈”建設, 要建立城鎮(zhèn)圈的工商、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、教育等產(chǎn)業(yè)體系和統(tǒng)一的就業(yè)市場, 按城鎮(zhèn)圈統(tǒng)籌個人消費和公共服務空間布局, 打造縣域內(nèi)高效通勤的交通系統(tǒng)。
三是完善和強化鄉(xiāng)村組織體系建設, 打造一支真正有群眾工作經(jīng)驗、能夠扎根鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村振興隊伍, 為留在農(nóng)村的農(nóng)民解決基本的生產(chǎn)生活秩序問題, 為實現(xiàn)農(nóng)村的有效治理提供組織保障。
四是著力打造農(nóng)村基礎設施體系和社會化服務體系, 前者包括戶外村內(nèi)基礎設施建設、村莊環(huán)境整治、廁所改造、農(nóng)田機耕道水利建設、解決土地細碎化問題等, 后者包括農(nóng)技推廣、農(nóng)機服務、文化建設等。
五是推動青壯年勞動力外出務工并做好他們的后勤保障工作。推動青壯年農(nóng)民外出務工以獲得更多的外出務工收入, 既能使他們更好更快地城鎮(zhèn)化, 又給留在農(nóng)村的農(nóng)民留下更多的獲利空間。做好外出務工農(nóng)民的后勤保障工作, 就是要解決或緩解農(nóng)村“留守”問題, 讓務工農(nóng)民能夠安心地外出務工。
六是要保障農(nóng)民進城和返鄉(xiāng)的權利。進一步打破阻礙農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的藩籬, 為進城農(nóng)民提供更多的權利保障。同時也給他們留足進城失敗后退回農(nóng)村耕作的空間, 也就是不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地制度, 保障農(nóng)民對耕地的承包權和經(jīng)營權及對宅基地的使用權。
總而言之, 在鄉(xiāng)村振興的基礎建設階段, 對縣域內(nèi)城鎮(zhèn)的建設是積極穩(wěn)健的, 為能夠城鎮(zhèn)化的農(nóng)民創(chuàng)造城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)的空間。而對村莊的建設則是保底性質(zhì)的, 主要是為暫時不能城鎮(zhèn)化或進城失敗的占農(nóng)村多數(shù)的農(nóng)民供給基本的生活生產(chǎn)秩序, 并讓他們有條件繼續(xù)努力城鎮(zhèn)化。[27]
綜上所述, 我們在討論鄉(xiāng)村振興時, 要有空間的視野, 把鄉(xiāng)村振興的基本單元定位于縣域而不是村莊, 不能把一些典型村莊的建設視為鄉(xiāng)村振興, 也不能把修葺舊村落作為推動鄉(xiāng)村振興的方式。鄉(xiāng)村振興是縣域?qū)用娴恼w的振興, 不是村莊的局部的振興。鄉(xiāng)村振興也要有時間的視野, 不能把近期目標與中長期目標混同, 跳過鄉(xiāng)村振興的基礎建設階段直接進入全面振興階段, 搞急功近利和大躍進式的鄉(xiāng)村振興。同時, 鄉(xiāng)村振興還要有辯證的視野, 不能把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對立起來, 認為鄉(xiāng)村振興就是農(nóng)村的振興、村莊的振興, 于是就要把更多的農(nóng)民留在農(nóng)村;也不能把鄉(xiāng)村振興與村莊保底建設對立起來, 認為村莊保底建設就不是振興, 就剝奪了農(nóng)民共享改革開放的成果。事實上, 在鄉(xiāng)村振興的基礎建設階段, 城鎮(zhèn)化與村莊保底建設都是鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容, 是為縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的全面振興做的基礎工作。只有縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高了, 農(nóng)村居民減少了, 村莊減少了, 才能真正實現(xiàn)縣域范圍的全面振興。
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