縣域治理中的黨政體制：結構與功能
✪ 楊華 / 武漢大學社會學系
［導讀］郡縣治，天下安�？h域治理是中國幾千年來的關鍵性問題。當代中國不僅塑造了一套復雜高效的行政科層體系，還將黨委作用融入到地方治理之中。本文作者認為，科層官僚制是大型國家運轉必不可少的治理機制，但也存在僵化、封閉等弊端。然而從縣域這個角度考察，以“一體三元”為特點的黨政體制，不僅對政府予以政治、思想和組織領導，還貫通了各個行政科層。在改革開放的過程中，這種縣域“黨政體制”的優(yōu)勢得到了充分發(fā)揮，黨委班子對重大經(jīng)濟項目、重大民生工程、重大救援活動等進行規(guī)劃和指揮，開辟了一條補救科層制弊病的治理之道。文章僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。
縣域是中國最基本的治理單元，縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，縣域治理總體上是成功和有效的，它推動了縣域經(jīng)濟社會面貌的重大改變。這些治理目標是在以下條件下達成的，一是時間比較短，要在三四十年的時間內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理；二是資源比較稀缺，中國大部分縣市缺乏人財物等方面權力，縣域治理須在低成本下運行；三是社會處在急劇變動之中，社會變動本身意味著不確定性和新問題叢生。這些條件對于任何單一治理目標的實現(xiàn)都不利，而中國縣域治理卻在較短時間內(nèi)、較低成本下實現(xiàn)了整體的有效治理。
中國縣域治理的經(jīng)驗需要從政治學角度對基本的治理體制和機制予以總結和概括。既有對縣域治理的研究主要在市場機制和官員激勵兩個層面展開，少數(shù)從治理體制進行的分析也多未能跳出“壓力型體制”的框架。黨政體制是縣域治理中最重要的治理體制，它既是縣域治理得以展開的政治引擎，也是縣域治理的具體實踐機制。
▍兩種方式：縣域治理中的科層體制與黨政體制
由于歷史和現(xiàn)實的原因政府承擔了較多的公共事務，縣級政府部門是縣域治理最主要的主體�？h級部門是按照科層制的基本原則設立的，主要表現(xiàn)為不同部門皆有職位分層、權力分等、分科設層和專業(yè)分工，不同部門及科室有履行職能的法定職權及相關的人財物等配套。職能部門按照規(guī)章制度調(diào)動本部門資源履行其法定職責，而不管職責之外的事情。縣級職能部門具備科層制專業(yè)分工、法定主義、技術主義、去人性化、事本主義等優(yōu)勢和特點，很好地履行了法定職責，完成了不同的專業(yè)事務，保持和推動了縣域經(jīng)濟社會的正常運轉。可以說，縣域治理中大部分日常性分工明確的治理事務都由科層體制來完成。
縣級職能部門也明顯地帶有科層體制的弱點和缺陷，使得它無法完成縣域治理中的某些重要事務。譬如，科層體制只在乎行使職權過程是否合法而對行政效果監(jiān)控不嚴，更不會追求短時期治理效果的改善，對職權行使之后的社會變化不敏感。科層體制中不同部門的職能和利益相互獨立乃至相互競爭，難以形成跨部門協(xié)作，因而無法滿足復雜多變的治理事務對協(xié)同治理提出的功能需求，進而不能在協(xié)同治理中形成治理面貌的整體改善。一般來說在部門內(nèi)部“事財責權利”相互匹配、成本收益相互對等，要實現(xiàn)多大的治理目標就投入多大量的資源�？茖芋w制還有少做事不做事的偏好因而容易放任小事、小問題發(fā)展，而一旦小問題成了大問題它們又解決不了。同時許多縣級職能部門沒有延伸到鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村的相關事務無法通過科層體制予以解決。
總之，科層體制不追求短期治理效果，也難以完成具有整體性、系統(tǒng)性的治理事務，而且科層體制的治理成本很高，因此在資源硬約束條件下，那些需要在短時間內(nèi)完成而單一部門又不能完成的整體性治理事務就無法交由科層體制去完成。
在縣域范圍內(nèi)，較科層體制有更高權威的是黨政體制。黨政體制就是中國共產(chǎn)黨領導的政治體制，其核心要義是中國共產(chǎn)黨對政治體制的全面領導，包括對政府及其部門、人大、政協(xié)、公檢法、人民團體、企事業(yè)單位等進行全面領導。黨對政治體制的全面領導包括政治、思想和組織三個方面，政治領導就是通過制定路線、方針和政策，引領政治方向、確立奮斗目標、堅持政治原則和駕馭政治局面的總稱；思想領導就是用科學的思想武裝人；組織領導就是發(fā)揮黨員和各級黨組織的作用，搞好干部隊伍建設。三者是統(tǒng)一的，政治領導是根本，思想領導是靈魂，組織領導是保證。
黨對縣域治理的領導主要有兩種實現(xiàn)方式，一是縣級黨委制定路線、方針、政策，職能部門黨組織將之貫徹到業(yè)務工作之中，其業(yè)務工作體現(xiàn)縣級黨委的意志；二是黨委制定政策，由同級人大開會通過成為政府及其職能部門要完成的法定行政事務。從本質上說，黨政體制是領導體制而非治理體制，它不具備專業(yè)化治理的職權、資源和工具。
但是在縣域治理實踐中，黨政體制將科層體制無法完成的治理事務承擔了下來，它通過縣域內(nèi)黨的組織體系將完成治理事務所需要的治理主體和治理資源動員起來，集中力量在短時期內(nèi)予以完成。由于黨在政治體系中具有最高權威性，因此縣級黨委所承擔的治理任務就是政治任務，黨委通過黨的組織系統(tǒng)將政治任務分配給下級黨組織，后者無條件地接受并調(diào)動資源予以完成。不同的政治任務由不同的下級黨組織來承接。如果某項治理事務涉及多個職能部門，該治理事務就由縣級黨委分配給這些職能部門的黨組織，由這些部門黨組織相互配合共同完成。若某項治理事務需要所有職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成，就向所有這些單位的黨組織下達任務。政治任務具有剛性、無條件性和有時限性的特征，必須在規(guī)定時間內(nèi)保質保量完成。黨政體制直接介入治理事務是其積極回應縣域治理需求的制度后果，因此縣域黨政體制既是領導體制，也是治理體制。
如此，在縣域內(nèi)就存在科層體制和黨政體制兩套主要治理體制�？茖芋w制要完成的是部門專業(yè)性、日常性的治理事務，亦即常規(guī)性的行政事務。黨政體制承擔的是那些單個部門無法解決、需要在短時間內(nèi)解決的整體性治理事務，因此必然是重要的、乃至嚴重的、涉及面廣影響力大的事務。黨政體制的權威性是稀缺資源，科層體制能解決的問題盡量由科層體制去解決，只有那些重要的治理事務才能上升為縣級黨委的政治任務。因此在縣域治理實踐中，科層體制完成了縣域治理中絕大部分事務，黨政體制承擔的是少數(shù)重要事務。
▍一體三元：縣域治理黨政體制何以獨特？
黨政體制的結構是指黨政體制推動治理事務完成所需要的組織架構和制度載體。它由一體三元所構成，一體是指黨委（組）制，三元分別是歸口管理制、臨時機構制和常委分管制，它們是黨委（組）制的三種特殊實現(xiàn)形式。
（1）黨委（組）制是黨在國家機關、軍隊、人民團體和企事業(yè)單位內(nèi)部普遍建立組織的制度，其根本職能是發(fā)揮黨的領導核心作用。縣域內(nèi)的國家機構包括政府部門都設有黨組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組、企事業(yè)單位則設立了黨委或總支（支部、黨小組），黨委（組）書記和委員一般兼任所在單位行政班子主要負責人和成員。黨委（組）有討論決定所在單位“三重一大”事項的權力。在治理中，縣級黨委將治理事務分配給下級單位黨委（組），再由該單位黨委（組）動員所在單位的黨員、行政資源或下屬黨組織完成任務�？h級黨委給下級單位黨委（組）下達的工作任務是政治任務，下級黨委（組）會感受到政治壓力，他們有責任和動力調(diào)動資源予以完成�；窘Y構是“縣級黨委—下級黨委（組）”，工作任務和政治壓力的傳輸圖式是“縣級黨委—下單位黨委（組、支部、黨小組）—黨員”。
（2）歸口管理制是指以黨的某個直屬工作部門為主導，整合由職能屬性相同的政府機構、企事業(yè)單位所構成的局部性的黨政統(tǒng)合體，通稱為“口”或“系統(tǒng)”。歸口管理是黨通過自己的工作部門加強和實現(xiàn)對某些重要職能事務及相關部門領導的一種方式，諸如政法事務及其相關部門、宣傳事務及其相關部門、統(tǒng)戰(zhàn)事務及相關部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務及相關部門等。在縣域治理中，縣級黨委將相關的治理事務通過這種領導體制傳輸?shù)较嚓P部門，由這些部門調(diào)動資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)予以完成。歸口管理中黨的工作部門主要有三重任務，一是協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各部門的工作；二是下達任務和監(jiān)督任務完成；三是制定本系統(tǒng)內(nèi)的政策規(guī)章。負責歸口管理的黨的工作部門主要負責人一般由縣委常委兼任，該工作部門又稱“常委部門”。歸口管理制的工作任務和政治壓力傳輸圖式是“縣級黨委—縣委常委—歸口工作部門—歸口部門黨組”。
與歸口管理制類似的是臨時機構制。在縣域治理中，有些常規(guī)性或時限較長的重要事務涉及到多個部門，相關職能部門無法自行協(xié)調(diào)配合解決，因而需要縣委出面、由縣委主要領導牽頭組建臨時性的協(xié)調(diào)治理機構，它們一般以“領導小組”“委員會”為名號，委員會設有辦公室，辦公室設在相關的重要部門，該部門被稱為牽頭部門。這些臨時機構代表縣委具有制定相關規(guī)范、出臺文件的權力。臨時機構制的工作任務和政治壓力的傳輸圖式是“縣級黨委—縣委主要領導—臨時機構—相關部門黨組”。
（3）常委分管制是指，縣委常委按照常委會成員分工來對相關工作及其負責部門進行管理的一種制度。不同常委分管不同的工作（領域）及相關部門，并對分管工作（領域）及其部門負主要領導責任，該常委被相關領域和部門稱為“分管領導”。分管領導與所分管的單位有直接的領導和被領導的工作關系，并在工作中與所分管單位領導建立較為密切的工作和私人關系。當縣委有重要的相關治理事務時，一般由相關分管常委承擔下來，再通過分管常委布置給相關部門，并督促它們整合資源予以解決。如縣委希望某重點企業(yè)盡快落戶縣工業(yè)園區(qū)，需要“特事特辦”走相關程序，那么該工作就由分管工商、稅收、國土、環(huán)保等部門的常委包干。常委包干某些重要事務，解決起來既有效率又有質量。常委分管制的工作和壓力的傳輸圖式是“縣級黨委—分管常委—分管部門黨組”。
黨政體制通過“縣級黨委—下級黨委（組）”的基本結構，將治理任務布置給下級黨組織，使下級黨組織承擔治理責任，下級黨組織再配置資源完成任務。相對于科層體制，黨政體制及其組織結構有四大特點：
一是整體性，黨政體制不以專業(yè)分工為基礎設置組織結構，而是將自己的組織體系嵌入所有黨政機關和企事業(yè)單位，這樣就使其能夠統(tǒng)一調(diào)動和整合不同屬性的資源，使治理資源具有整體性和聚集效應。科層體制的資源是單一性和專業(yè)性的，無法應對整體性較強的治理事務。
二是靈活性，黨政體制的基本結構是“縣級黨委—下級黨委（組）”，但它在實踐中會視具體治理事務而采取和變換不同的結構形態(tài)。科層體制的結構較為固定，對變動的治理事務反應遲鈍。
三是配置性，黨政體制的權力結構不是法定和固定不變的，而是根據(jù)不同的治理事務調(diào)動和配置不同的治理資源和權力。科層體制的職能和職權則是法定和有邊界的。
四是全能式，科層體制不能解決的問題最終都可能進入黨政體制中來，黨政體制就必須有全能式的行動能力和資源配置能力。科層體制則只能解決本領域內(nèi)的專業(yè)問題。
▍三個層次：黨政體制如何具體運行？
黨政體制在治理實踐中形成的具有規(guī)律性的運行方式和軌跡就是運行機制。它主要包括三個層次，分別是設定中心工作確定目標、整合部門資源開展治理和實施督促檢查驗收評比。
縣域治理事務很多而縣級黨委的權威性資源又稀缺，因而不是所有的治理事務都由黨政體制來推動。這就需要縣級黨委從諸多治理事務中遴選出重要的治理事務作為某段時間內(nèi)全縣黨政部門的中心工作，而未被遴選的治理事務則仍由職能部門來完成。中心工作的議程設定是縣級黨委對治理事務的取舍過程，它既受到宏觀政治環(huán)境、社會問題的影響，也與縣級黨委政府主要領導的關注重點、執(zhí)政理念和政治智慧密切相關。設定中心工作既是在黨政部門中實現(xiàn)黨的領導的重要方式，也是縣級黨政主要領導實現(xiàn)其個人領導意志的重要方式。中心工作一般由縣級主要領導主抓，進行高位推動。
在縣域治理中，縣級主要領導也是稀缺資源，很難事事都抓，不同的中心工作由不同的領導來抓，這是對領導資源的組織分配。領導的級別和位置決定了他在縣域權力體系中所擁有的話語、權威與物質等資源的整合與調(diào)動能力。在中心工作的安排中，會充分利用領導在權力生態(tài)中的優(yōu)勢，視不同中心工作的重要性程度而將它們交由不同領導主抓，從而將領導的地位優(yōu)勢轉變?yōu)閰f(xié)調(diào)各個部門的組織能力。有些中心工作由縣委書記親自來抓，被稱作“一把手工程”。
中心工作具有整體性和系統(tǒng)性，它不以部門的職能和權限為邊界，單一的職能部門做不了，需要調(diào)動不同部門的資源共同完成。因此中心工作設定之后，還要將中心工作分解為不同的指標體系，以目標責任制的方式分配給不同的黨政部門，調(diào)動和整合它們的資源來完成。這種中心工作落地的機制被稱為包干制，它將中心工作的任務、責任和權利包干給縣域黨政部門、臨時機構或領導個人，充分調(diào)動他們的責任心、主動性和創(chuàng)造性。在包干制中縣級黨委是發(fā)包方，縣級黨政部門、臨時機構或領導個人是承包方，包干任務就是作為政治任務的中心工作。縣級黨委將中心工作發(fā)包后，既較少給予承包方完成任務的配套條件，一般也不監(jiān)控承包方完成任務的過程，只重視承包方完成任務的結果。這既給了承包方較大的自主權和剩余索取權，也造成了基層治理中“責權利”不匹配問題。
縣級黨委作為發(fā)包方在中心工作發(fā)包之后，對任務結果控制的方式包括對工作完成的進度和結果進行督導和考核。對于年度中心工作的結果控制，一般有季度、半年督導檢查，對檢查結果進行量化排名，排名結果影響年終驗收考核。年終的驗收考核結果要上全縣大會給予獎懲。對階段性中心工作的結果控制有進度督導和結果驗收的兩種方式，也有相應的獎懲措施，并與評優(yōu)評先及調(diào)動晉升掛鉤。對領導包干的中心工作，主要是以包干領導接受縣委書記詢問和向縣委常委會匯報的形式來控制結果。由于中心工作的包干需要承包方自行調(diào)動和配置資源完成，其結果就會因不同承包方的資源稟賦、主要領導的能力及重視程度等差異而有差別。包干制對結果的控制與激勵機制會激發(fā)承包方之間的競爭。
▍三種功能：黨政體制為什么能發(fā)揮其他主體所沒有的作用？
黨政體制在縣域治理中扮演著很重要的角色，發(fā)揮了其他治理主體所沒有的功能。
（1）黨政體制彌補了科層體制的局限性。這些局限性包括：
科層體制講究程序和按章辦事，限制了縣域治理在短期內(nèi)出效果；科層體制固有的部門分割和部門競爭也使得縣域治理碎片化，無法形成整體面貌的改善；科層體制在財政上專款專用和事財權匹配的原則無法降低治理的成本，等等。
除此之外縣級科層部門還存在職權不足、人員不足、激勵不足、回應性不足等困境，而使得它們無法滿足縣域治理的需求。黨政體制所具備的權威性使得它能夠調(diào)動和協(xié)調(diào)不同部門資源進行整體性治理，同時它講求特事特辦極大地提高治理效率，使治理面貌在短時期得以改觀。
黨政體制對部門資源的調(diào)動首先是最大限度地調(diào)動了部門的人力資源尤其是領導干部的人力資源，以人力資源的最大限度利用和消耗抵消了其他資源的不足，使得縣域治理能在較低成本下運行。黨政體制向黨政部門布置的任務屬于政治任務，對于部門主要領導而言這是硬任務和強激勵。黨政體制對群眾需求和社會問題的回應性也較強。
（2）黨政體制能夠應對復雜的基層事務。基層事務的復雜性體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是鄉(xiāng)村社會的不規(guī)整性。與城市相比，農(nóng)村社會的程式化、模式化和標準化程度很低，缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則。一些重要問題的解決往往需要采取非正式的方式或隨機處理的彈性手段，而科層化、規(guī)則化的治理方式難以發(fā)揮作用。包干制恰好能夠根據(jù)不同問題、不同對象調(diào)用不同資源、采取不同策略解決問題，能夠適應農(nóng)村社會的不規(guī)整性。
二是基層事務的整體性和綜合性。農(nóng)村社會本身的整體性和相互關聯(lián)性，決定了農(nóng)村治理事務和問題具有拓展性、延伸性和盤根錯節(jié)的特點，專業(yè)化、技術性的治理路線過于簡單粗暴難以切中要害。而黨政體制有綜合性、全局性的思維，有各種治理資源和政策工具，能夠對治理事務進行通盤考慮對癥下藥。
三是基層社會的變動性�；鶎由鐣诳焖僮儎�，新事務新問題層出不窮，新的利益關系和矛盾體系不斷涌現(xiàn)，許多新興治理事務和問題無法找到對應的職能部門，便可由黨政體制兜底解決。社會變動帶來的不穩(wěn)定性和不確定性不是追求確定性的科層體制所能承受的，具有靈活性和機動性的黨政體制對此卻可以從容應對。
（3）黨政體制能夠履行黨的政治使命。中國共產(chǎn)黨是一個具有使命感和緊迫感的政黨。一方面其歷史使命體現(xiàn)為帶領中國人民實現(xiàn)中華民族偉大復興，另一方面它又有強烈的時不我待只爭朝夕的緊迫感。從縣域治理的角度來講，黨的使命感和緊迫感主要表現(xiàn)為：
一是在較短時期內(nèi)實現(xiàn)對基層社會的現(xiàn)代化改造；二是在較短時期內(nèi)推動經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展；三是在較短時期內(nèi)改善基層群眾的生活生產(chǎn)條件；四是在較短時期內(nèi)實現(xiàn)基層社會的超常規(guī)治理。
這幾個方面都帶有全局性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性及時限性，皆非科層體制所能勝任和擔當。黨政體制以政治任務的形式布置工作，能夠極大地激發(fā)黨政機關及其工作人員的積極性和主動性，從而創(chuàng)造性地開展工作，最大限度地調(diào)動一切可以調(diào)動的資源集中到中心工作上，在較短時期內(nèi)一件接一件地把工作完成，推動經(jīng)濟社會和治理面貌的整體改觀。
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