當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 李昌金：從新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施
原載《三農(nóng)中國(guó)》書(shū)刊2018年第31輯
鄉(xiāng)村振興，意義深遠(yuǎn)。2018年是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開(kāi)局之年，全國(guó)各地都在緊鑼密鼓地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。政府在忙著出文件、列工程、造項(xiàng)目，專(zhuān)家學(xué)者在忙著寫(xiě)論文、做演講，機(jī)構(gòu)在忙著辦培訓(xùn)班、攬項(xiàng)目……最賺錢(qián)的當(dāng)然是做規(guī)劃的，一套模板吃天下。此情此景，似乎給人一種 “重復(fù)昨日故事”的感覺(jué)-------2006年的新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)局也是這個(gè)情形。
自2006年開(kāi)始新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，一部分農(nóng)村受益于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村面貌日新月異，實(shí)現(xiàn)了“城鄉(xiāng)一體化”，另一部分農(nóng)村則由于所處地理環(huán)境的等因素，日益走向衰落，其衰落的程度和范圍超出了人們的想象�！笆揖趴铡�、“每個(gè)人的故鄉(xiāng)都在淪陷”，正是這種衰落的一種寫(xiě)照。農(nóng)村的衰落不僅體現(xiàn)在村莊破敗、環(huán)境污染以及生態(tài)惡化等，也體現(xiàn)在村莊內(nèi)生秩序能力的衰落：道德滑坡、文化斷層、信仰缺失等。
人們不禁要問(wèn)：新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)了13年，為什么農(nóng)村還會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的衰落現(xiàn)象？這些現(xiàn)象的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展規(guī)律使然？還是我們新農(nóng)村建設(shè)方法不對(duì)路？新農(nóng)村建設(shè)的“20字方針”實(shí)現(xiàn)的程度如何？緊接著人們要問(wèn)的是：新農(nóng)村建設(shè)沒(méi)有解決的問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就能解決嗎？專(zhuān)家解讀說(shuō)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版，那么它升級(jí)升在什么地方？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)能夠如期實(shí)現(xiàn)嗎？對(duì)于人們心中的這些疑問(wèn)我們沒(méi)有理由置之不理。
有學(xué)者分析認(rèn)為，未來(lái)的農(nóng)村，10%的村莊會(huì)成為城市的一部分，60%的村莊會(huì)逐漸空心化，只有30%的村莊是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)。筆者20年前工作過(guò)的江西省宜黃縣南源鄉(xiāng)，那時(shí)這個(gè)鄉(xiāng)總?cè)丝?span>8217人，農(nóng)林業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，前不久筆者再去這個(gè)鄉(xiāng)，整個(gè)鄉(xiāng)只剩下1049人，80%的耕地拋荒。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)農(nóng)村每天有100個(gè)村莊從地圖上消失，近十年有近90萬(wàn)個(gè)村落消失。
武大教授賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興應(yīng)分兩步走，從現(xiàn)在起到2035年近20年主要是為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造條件或進(jìn)行初步的鄉(xiāng)村振興，這個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于保底。從2035年到2050年開(kāi)始新時(shí)期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。賀雪峰還認(rèn)為，全國(guó)符合搞一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展條件的農(nóng)村只有很少一部分，全國(guó)農(nóng)村最多只有不足5%的農(nóng)村具有賺取城市人“鄉(xiāng)愁”錢(qián)的可能。
毋庸諱言，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨許多復(fù)雜問(wèn)題，對(duì)其中的一些重要問(wèn)題社會(huì)各界尤其是中央和地方并未統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在這種情況下，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步伐是不是要邁得穩(wěn)一點(diǎn)？是不是不能操之過(guò)急？是不是要把其中的一些重大問(wèn)題研究透徹？最近，北京一些權(quán)威人士也發(fā)出了鄉(xiāng)村振興絕不能操之過(guò)急，否則可能要重犯歷史性錯(cuò)誤的呼聲。這是一種理性的呼聲，因?yàn)樵谶@方面我們走過(guò)很多彎路，有過(guò)深刻教訓(xùn)。
不管怎么樣，既然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版，那么對(duì)過(guò)去十多年新農(nóng)村建設(shè)工作進(jìn)行必要的總結(jié)，并從中找出一些可供當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略借鑒的經(jīng)驗(yàn)就應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)十分必要和有意義的工作。不過(guò)，到目前為止，無(wú)論學(xué)界和政策部門(mén)似乎很少有人在做這方面的工作。鑒于此，筆者不揣冒昧，試圖以一個(gè)基層實(shí)踐者的視角，通過(guò)對(duì)過(guò)去十多年新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐的反思，就當(dāng)前全國(guó)各地正在推進(jìn)之中的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作，提出幾條建議，大道理不說(shuō)，也不面面俱到，只談實(shí)際問(wèn)題，供決策者和實(shí)踐者參考。
一、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興理論研究
這些年來(lái)，大凡經(jīng)常去農(nóng)村的人都會(huì)看到一個(gè)定人痛心的現(xiàn)象，那就是很多國(guó)家集體投入了大量資金的項(xiàng)目，由于種種原因最終都荒廢掉了。例如，最近幾十年來(lái)，各級(jí)政府把大量的財(cái)政資金投入到農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)當(dāng)中，到本世紀(jì)初，幾乎所有行政村都建成了設(shè)施基本配套、功能基本齊全的村級(jí)小學(xué)。但由于眾所周知的原因，中西部農(nóng)村地區(qū)90%以上的村級(jí)小學(xué)都荒廢了，而與此同時(shí)，城鎮(zhèn)中小學(xué)校卻人滿為患，教學(xué)資源嚴(yán)重不足。教育部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，過(guò)去40年全國(guó)有91.6萬(wàn)所小學(xué)在中國(guó)消失。造成這種浪費(fèi)的原因是多方面的，但對(duì)城市化背景下鄉(xiāng)村變遷規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)政策缺乏前瞻性無(wú)疑是一個(gè)重要原因。 因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要特別重視理論研究工作，只有用正確的理論做指導(dǎo)，才能使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不走或少走彎路。鄉(xiāng)村振興理論研究范圍很廣，有宏觀、中觀和微觀等各個(gè)層面。黨的十九后，很多專(zhuān)家學(xué)者加入到了鄉(xiāng)村振興理論研究的行列，但總的來(lái)看，接地氣、能指導(dǎo)實(shí)踐的理論成果很少，因此有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興前面臨的最大瓶頸是理論的缺乏。因此，各級(jí)政府要把鄉(xiāng)村振興理論研究工作放在突出地位，要用豐富和高質(zhì)量的理論成果來(lái)指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐。
二、提高鄉(xiāng)村振興決策水平
進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展面臨許多亟待解決的問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，某些政策的短視、顧此失彼、頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳等，不能不說(shuō)是其中一個(gè)重要原因�？v觀最近一二十年來(lái)的農(nóng)村政策，總體判斷是：元政策基本正確、基本政策問(wèn)題有點(diǎn)問(wèn)題，具體政策問(wèn)題不小。在社交媒體上，經(jīng)常有基層的同志發(fā)出這樣的抱怨：現(xiàn)在許多農(nóng)村政策都是一群書(shū)呆子在空調(diào)房寫(xiě)出來(lái)的，一點(diǎn)不接地氣！農(nóng)村政策存在的問(wèn)題概括起來(lái)，主要體現(xiàn)在重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重發(fā)展輕改革、重物質(zhì)輕能力、重給予輕教育等幾個(gè)方面。
鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)科學(xué)決策能力，切實(shí)提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策的科學(xué)性、全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性，尤其是要避免造成重大的決策失誤。提高鄉(xiāng)村振興科學(xué)決策水平，關(guān)鍵是要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握大局、通盤(pán)考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，在堅(jiān)持“發(fā)展是硬道理”的同時(shí)，還要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村改革；在堅(jiān)持對(duì)農(nóng)民“多予、少取、放活”的同時(shí)，還要保障農(nóng)民的政治權(quán)力，要讓農(nóng)民參與政治過(guò)程；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育工作，約束少數(shù)農(nóng)民的不良行為，通過(guò)各種形式把農(nóng)民組織起來(lái)，提升農(nóng)村社區(qū)的自治能力等同樣是不可或缺的。
三、突出抓好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展
長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府花了大量精力抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)，到公司加農(nóng)戶、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等等，但最終效果都不理想。因?yàn)樾∩a(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整始終走不出“趕了豬來(lái)羊漲價(jià)”的困局。顯然，“就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)思維已適應(yīng)不了新形勢(shì)。諾獎(jiǎng)獲得者舒爾茨認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的辦法是引進(jìn)新的生產(chǎn)要素和進(jìn)行人力資本投資。新興經(jīng)濟(jì)模式下，除了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，還有以知識(shí)為特征的技術(shù)、智力、人才、大數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素。政府工作的著力點(diǎn)就是要充當(dāng)新的生產(chǎn)要素的主要研究者和供給者，并創(chuàng)造一套激勵(lì)農(nóng)民引進(jìn)生產(chǎn)要素的好制度。同時(shí)，要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育、在職培訓(xùn)以及提高健康水平等等。
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多方支持，其中農(nóng)村金融不可或缺，但農(nóng)村金融改革滯后的問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好解決。農(nóng)村金融改革的最大瓶頸，是以農(nóng)民為主體的合作金融的缺失。提高農(nóng)民主體金融組織化程度，由為農(nóng)民服務(wù)到允許農(nóng)民自我服務(wù)，是農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，各級(jí)政府要解決思想，大膽放手讓農(nóng)民發(fā)展合作金融，解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺資金問(wèn)題，并以此激活農(nóng)村資源，發(fā)揮農(nóng)民的主體性，促進(jìn)農(nóng)村自主發(fā)展，有效提升基層組織服務(wù)和治理能力。
四、建設(shè)鄉(xiāng)村要有鄉(xiāng)村思維
過(guò)去幾十年城市取向的發(fā)展，使大多數(shù)人形成了一種城市中心主義的思維方式。當(dāng)然，“住城里一樣的房子，過(guò)城里人一樣的生活”，也是過(guò)去幾代農(nóng)民的夢(mèng)想。政府為了迎合農(nóng)民的這個(gè)夢(mèng)想，自然就把農(nóng)村城市化作為新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。于是，大拆大建， “四通一平”， “六個(gè)統(tǒng)一”， 園林化、公園化、景區(qū)化等，就成了新農(nóng)村建設(shè)示范村的通用模式，結(jié)果造成了“單一性、城市化、千村一面”等問(wèn)題。農(nóng)村不再是“望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”的地方。
在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，國(guó)家及社會(huì)各方面將有大量資金投放到農(nóng)村，其中相當(dāng)一部分要用于鄉(xiāng)村改造，尤其是特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、傳統(tǒng)村落保護(hù)、新農(nóng)村建設(shè)示范村等項(xiàng)目。我們不能再像過(guò)去一樣照搬城市思維，而是要堅(jiān)持“把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村”的理念，不搞大拆大建，盡可能保留村莊原有肌理。為此，需要采取一些“倒行逆施”的辦法：去符號(hào)化、去標(biāo)準(zhǔn)化、去形式化、去設(shè)計(jì)化、去行政化、去園林化、去城市化。最終的目標(biāo)是：“樹(shù)上有鳥(niǎo)，河里有魚(yú)，地里有蟲(chóng)”；“讓年輕人回來(lái),讓鳥(niǎo)兒回來(lái),讓民俗回來(lái)”。
五、賦予基層組織更多自主權(quán)
基層組織權(quán)責(zé)不匹配、被條條框框梱住了手腳、工作缺乏自主性等問(wèn)題由來(lái)已久。相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，由于媒體不恰當(dāng)?shù)膱?bào)道，基層干部形象受損，一些政策的設(shè)計(jì)者出于對(duì)于基層干部濫用權(quán)力的擔(dān)憂，而把本來(lái)屬于基層的權(quán)力上收，這是問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。近幾年來(lái)，基層反映突出的一個(gè)問(wèn)題是項(xiàng)目申報(bào)難、項(xiàng)目下來(lái)拿錢(qián)難。主要原因是某些政府職能部門(mén)設(shè)置了太多太高的門(mén)檻，尤其是招投標(biāo)制度�；鶎拥耐颈г梗o貧困戶蓋個(gè)房要17個(gè)部門(mén)審批，幾百萬(wàn)元的古村修復(fù)項(xiàng)目走流程花掉五六十萬(wàn)等等。這些問(wèn)題說(shuō)明，農(nóng)村上層建筑的某些環(huán)節(jié)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的問(wèn)題已非常嚴(yán)重了。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，破除一系列阻礙鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制障礙，其中給基層組織和農(nóng)村社區(qū)放權(quán)是最重要和最迫切的一項(xiàng)任務(wù)，各級(jí)政府尤其中央和省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把這項(xiàng)工作列入重要的議事日程。農(nóng)村怎么建，上面只要定一個(gè)原則、劃一個(gè)底線，其他的事情讓基層干部和農(nóng)民群眾自己去決定�；鶎痈刹孔盍私廪r(nóng)情，又能吃苦耐勞，他們有能力、有辦法解決實(shí)際工作中的問(wèn)題。有識(shí)之士呼吁：回到八十年代吧，分權(quán)放權(quán)，解放基層干部，讓基層干部從問(wèn)題入手，實(shí)事求是放手干吧！
六、增強(qiáng)規(guī)劃編制科學(xué)性實(shí)效性
新農(nóng)村建設(shè)各地都搞了很多規(guī)劃，做得好的地方,有總體規(guī)劃、分步落實(shí)計(jì)劃、具體項(xiàng)目策劃，有的還有分區(qū)域、分類(lèi)別、分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分片分村的方案，為此各級(jí)財(cái)政都花了不少錢(qián)，但實(shí)事求是地說(shuō)，這些規(guī)劃真正落地的很少。在實(shí)際工作中，規(guī)劃與建設(shè)“兩張皮”現(xiàn)象十分普遍。有人就曾尖銳地指出，中國(guó)百分之九十以上的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和廢紙沒(méi)有區(qū)別，落不了地、落地了就是笑話。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，首先是政府部門(mén)形式主義走過(guò)場(chǎng)，其次是規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)“批量生產(chǎn)”、“千篇一律”，其三是農(nóng)民承包地“長(zhǎng)久不變”、宅基地誰(shuí)占誰(shuí)有，農(nóng)民不按規(guī)劃建房等。
目前，各地又在為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略編制各種規(guī)劃，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要擯棄走過(guò)場(chǎng)思想，要采取切實(shí)措施，提高規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)效性。編制規(guī)劃要尊重客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，同時(shí)要走群眾路線，讓當(dāng)?shù)馗鞣酱韰⑴c制定規(guī)劃，尤其村莊發(fā)展規(guī)劃，要采取自下而上、上下結(jié)合的參與式方法，由農(nóng)民、項(xiàng)目人員和外部專(zhuān)家共同參與討論并提出村莊發(fā)展項(xiàng)目，對(duì)于“空心村”該放棄的要放棄。還要注意農(nóng)村公共品過(guò)度供給問(wèn)題，當(dāng)然，最重要的還是規(guī)劃出來(lái)后要“一張藍(lán)圖干到底”。
七、發(fā)揮好考核指揮棒作用
說(shuō)一千道一萬(wàn)，最后取決定性作用的還是上級(jí)的考核指揮棒，尤其是中央政府的考核指揮棒�；鶎拥耐咀罱K還是盯著上級(jí)考核的指揮棒，指揮棒指向哪里，下面就往哪里沖，上級(jí)要怎么樣的鄉(xiāng)村振興，下面就給你做怎么樣的鄉(xiāng)村振興，而不是看中央一號(hào)文件上是怎么說(shuō)。以往新農(nóng)村建設(shè)示范村墻上甚至山上刷涂料、村內(nèi)配健身器材、地面過(guò)度硬質(zhì)化等等，都是根據(jù)上面的考核要求做出來(lái)的。
因此，各級(jí)政府尤其是中央政府要科學(xué)制定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考核辦法，考核辦法應(yīng)全面準(zhǔn)確體現(xiàn)十九大關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。在考核內(nèi)容方面應(yīng)盡可能減少規(guī)定動(dòng)作，增加基層自選動(dòng)作，尤其是要鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，尊重基層和農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神。鄉(xiāng)村振興工作做得好壞的評(píng)判權(quán)應(yīng)當(dāng)交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾，讓人民群眾滿意是我們一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
八、吸取韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)后期總結(jié)了新村運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其中很多方面需要我們在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中引以為戒。短期來(lái)看，韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)立竿見(jiàn)影，農(nóng)村面貌煥然一新，并把現(xiàn)代意識(shí)引入農(nóng)村社區(qū)。但是，新村運(yùn)動(dòng)的成果掩蓋不了農(nóng)民的大規(guī)模外遷和農(nóng)村社會(huì)的衰退。從本質(zhì)上講，新村運(yùn)動(dòng)并不能扭轉(zhuǎn)或減緩城市化進(jìn)程，如果不能主動(dòng)應(yīng)對(duì)城市化、融入城市化，必將被城市化吞噬。韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)取得了巨大的成功，但并沒(méi)有找到一條徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的根本出路。韓國(guó)總結(jié)的新村運(yùn)動(dòng)教訓(xùn)中，有兩條特別需要引起我們高度警覺(jué)，因?yàn)轫n國(guó)曾經(jīng)發(fā)生的故事正在我國(guó)各地上演，而且可以說(shuō)“有過(guò)之而無(wú)不及”。
這兩條教訓(xùn)：一是政府過(guò)于干預(yù)，農(nóng)民過(guò)于依賴政府，抑制了農(nóng)民自主性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。他們認(rèn)為，政府干預(yù)難免滋生長(zhǎng)官意志和決策失誤，矯正起來(lái)成本與代價(jià)很高，有些社會(huì)效應(yīng)是不可逆的,因而無(wú)法挽救和補(bǔ)救,損失也比較大。單一、單向的政府計(jì)劃、政府行為導(dǎo)致和加劇了政府“實(shí)績(jī)主導(dǎo)”和“辦公室預(yù)案”的傾向和后果，外觀上顯眼的政績(jī)多，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有多大幫助的工程項(xiàng)目也不少，浪費(fèi)了國(guó)家的人財(cái)物。二是理論研究滯后于社會(huì)實(shí)踐，其中的一個(gè)重要方面就是未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反思運(yùn)動(dòng)中期政府的過(guò)度干預(yù)，因而未能及時(shí)提出解決對(duì)策和措施，進(jìn)而導(dǎo)致一些本可避免的失誤。
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