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李昌金：從新農(nóng)村建設實踐看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

原載《三農(nóng)中國》書刊2018年第31輯

鄉(xiāng)村振興，意義深遠。2018年是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開局之年，全國各地都在緊鑼密鼓地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。政府在忙著出文件、列工程、造項目，專家學者在忙著寫論文、做演講，機構在忙著辦培訓班、攬項目……最賺錢的當然是做規(guī)劃的，一套模板吃天下。此情此景，似乎給人一種 “重復昨日故事”的感覺-------2006年的新農(nóng)村建設開局也是這個情形。

自2006年開始新農(nóng)村建設以來，我國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，一部分農(nóng)村受益于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村面貌日新月異，實現(xiàn)了“城鄉(xiāng)一體化”，另一部分農(nóng)村則由于所處地理環(huán)境的等因素，日益走向衰落，其衰落的程度和范圍超出了人們的想象�！笆�室九空”、“每個人的故鄉(xiāng)都在淪陷”，正是這種衰落的一種寫照。農(nóng)村的衰落不僅體現(xiàn)在村莊破敗、環(huán)境污染以及生態(tài)惡化等，也體現(xiàn)在村莊內(nèi)生秩序能力的衰落：道德滑坡、文化斷層、信仰缺失等。

人們不禁要問：新農(nóng)村建設推進了13年，為什么農(nóng)村還會出現(xiàn)如此嚴重的衰落現(xiàn)象？這些現(xiàn)象的產(chǎn)生是社會發(fā)展規(guī)律使然？還是我們新農(nóng)村建設方法不對路？新農(nóng)村建設的“20字方針”實現(xiàn)的程度如何？緊接著人們要問的是：新農(nóng)村建設沒有解決的問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就能解決嗎？專家解讀說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設的升級版，那么它升級升在什么地方？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標能夠如期實現(xiàn)嗎？對于人們心中的這些疑問我們沒有理由置之不理。

有學者分析認為，未來的農(nóng)村，10%的村莊會成為城市的一部分，60%的村莊會逐漸空心化，只有30%的村莊是新農(nóng)村建設的重點。筆者20年前工作過的江西省宜黃縣南源鄉(xiāng)，那時這個鄉(xiāng)總人口8217人，農(nóng)林業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，前不久筆者再去這個鄉(xiāng)，整個鄉(xiāng)只剩下1049人，80%的耕地拋荒。相關統(tǒng)計顯示，我國農(nóng)村每天有100個村莊從地圖上消失，近十年有近90萬個村落消失。

武大教授賀雪峰認為，鄉(xiāng)村振興應分兩步走，從現(xiàn)在起到2035年近20年主要是為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造條件或進行初步的鄉(xiāng)村振興，這個時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點在于保底。從2035年到2050年開始新時期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。賀雪峰還認為，全國符合搞一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展條件的農(nóng)村只有很少一部分，全國農(nóng)村最多只有不足5%的農(nóng)村具有賺取城市人“鄉(xiāng)愁”錢的可能。

毋庸諱言，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨許多復雜問題，對其中的一些重要問題社會各界尤其是中央和地方并未統(tǒng)一認識。在這種情況下，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步伐是不是要邁得穩(wěn)一點？是不是不能操之過急？是不是要把其中的一些重大問題研究透徹？最近，北京一些權威人士也發(fā)出了鄉(xiāng)村振興絕不能操之過急，否則可能要重犯歷史性錯誤的呼聲。這是一種理性的呼聲，因為在這方面我們走過很多彎路，有過深刻教訓。

不管怎么樣，既然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設的升級版，那么對過去十多年新農(nóng)村建設工作進行必要的總結，并從中找出一些可供當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略借鑒的經(jīng)驗就應當是一項十分必要和有意義的工作。不過，到目前為止，無論學界和政策部門似乎很少有人在做這方面的工作。鑒于此，筆者不揣冒昧，試圖以一個基層實踐者的視角，通過對過去十多年新農(nóng)村建設實踐的反思，就當前全國各地正在推進之中的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作，提出幾條建議，大道理不說，也不面面俱到，只談實際問題，供決策者和實踐者參考。

一、加強鄉(xiāng)村振興理論研究

這些年來，大凡經(jīng)常去農(nóng)村的人都會看到一個定人痛心的現(xiàn)象，那就是很多國家集體投入了大量資金的項目，由于種種原因最終都荒廢掉了。例如，最近幾十年來，各級政府把大量的財政資金投入到農(nóng)村中小學建設當中，到本世紀初，幾乎所有行政村都建成了設施基本配套、功能基本齊全的村級小學。但由于眾所周知的原因，中西部農(nóng)村地區(qū)90%以上的村級小學都荒廢了，而與此同時，城鎮(zhèn)中小學校卻人滿為患，教學資源嚴重不足。教育部統(tǒng)計公報顯示，過去40年全國有91.6萬所小學在中國消失。造成這種浪費的原因是多方面的，但對城市化背景下鄉(xiāng)村變遷規(guī)律認識不足，相關政策缺乏前瞻性無疑是一個重要原因。 因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要特別重視理論研究工作，只有用正確的理論做指導，才能使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不走或少走彎路。鄉(xiāng)村振興理論研究范圍很廣，有宏觀、中觀和微觀等各個層面。黨的十九后，很多專家學者加入到了鄉(xiāng)村振興理論研究的行列，但總的來看，接地氣、能指導實踐的理論成果很少，因此有學者認為，鄉(xiāng)村振興前面臨的最大瓶頸是理論的缺乏。因此，各級政府要把鄉(xiāng)村振興理論研究工作放在突出地位，要用豐富和高質(zhì)量的理論成果來指導鄉(xiāng)村振興實踐。

二、提高鄉(xiāng)村振興決策水平

進入二十一世紀以來，我國農(nóng)村發(fā)展面臨許多亟待解決的問題，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，某些政策的短視、顧此失彼、頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳等，不能不說是其中一個重要原因。縱觀最近一二十年來的農(nóng)村政策，總體判斷是：元政策基本正確、基本政策問題有點問題，具體政策問題不小。在社交媒體上，經(jīng)常有基層的同志發(fā)出這樣的抱怨：現(xiàn)在許多農(nóng)村政策都是一群書呆子在空調(diào)房寫出來的，一點不接地氣！農(nóng)村政策存在的問題概括起來，主要體現(xiàn)在重經(jīng)濟輕社會、重發(fā)展輕改革、重物質(zhì)輕能力、重給予輕教育等幾個方面。

鄉(xiāng)村振興是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各級領導增強科學決策能力，切實提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策的科學性、全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性，尤其是要避免造成重大的決策失誤。提高鄉(xiāng)村振興科學決策水平，關鍵是要立足長遠、把握大局、通盤考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，在堅持“發(fā)展是硬道理”的同時，還要加強農(nóng)村社會建設、推進農(nóng)村改革；在堅持對農(nóng)民“多予、少取、放活”的同時，還要保障農(nóng)民的政治權力，要讓農(nóng)民參與政治過程；加強對農(nóng)民的教育工作，約束少數(shù)農(nóng)民的不良行為，通過各種形式把農(nóng)民組織起來，提升農(nóng)村社區(qū)的自治能力等同樣是不可或缺的。

三、突出抓好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

長期以來，各級政府花了大量精力抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整結構，到公司加農(nóng)戶、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等等，但最終效果都不理想。因為小生產(chǎn)與大市場的矛盾，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整始終走不出“趕了豬來羊漲價”的困局。顯然，“就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)思維已適應不了新形勢。諾獎獲得者舒爾茨認為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的辦法是引進新的生產(chǎn)要素和進行人力資本投資。新興經(jīng)濟模式下，除了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，還有以知識為特征的技術、智力、人才、大數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素。政府工作的著力點就是要充當新的生產(chǎn)要素的主要研究者和供給者，并創(chuàng)造一套激勵農(nóng)民引進生產(chǎn)要素的好制度。同時，要對農(nóng)民進行教育、在職培訓以及提高健康水平等等。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多方支持，其中農(nóng)村金融不可或缺，但農(nóng)村金融改革滯后的問題一直沒有得到很好解決。農(nóng)村金融改革的最大瓶頸，是以農(nóng)民為主體的合作金融的缺失。提高農(nóng)民主體金融組織化程度，由為農(nóng)民服務到允許農(nóng)民自我服務，是農(nóng)村金融改革的關鍵問題。因此，各級政府要解決思想，大膽放手讓農(nóng)民發(fā)展合作金融，解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺資金問題，并以此激活農(nóng)村資源，發(fā)揮農(nóng)民的主體性，促進農(nóng)村自主發(fā)展，有效提升基層組織服務和治理能力。

四、建設鄉(xiāng)村要有鄉(xiāng)村思維 

過去幾十年城市取向的發(fā)展，使大多數(shù)人形成了一種城市中心主義的思維方式。當然，“住城里一樣的房子，過城里人一樣的生活”，也是過去幾代農(nóng)民的夢想。政府為了迎合農(nóng)民的這個夢想，自然就把農(nóng)村城市化作為新農(nóng)村建設的目標。于是，大拆大建， “四通一平”， “六個統(tǒng)一”， 園林化、公園化、景區(qū)化等，就成了新農(nóng)村建設示范村的通用模式，結果造成了“單一性、城市化、千村一面”等問題。農(nóng)村不再是“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的地方。

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，國家及社會各方面將有大量資金投放到農(nóng)村，其中相當一部分要用于鄉(xiāng)村改造，尤其是特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、傳統(tǒng)村落保護、新農(nóng)村建設示范村等項目。我們不能再像過去一樣照搬城市思維，而是要堅持“把農(nóng)村建設得更像農(nóng)村”的理念，不搞大拆大建，盡可能保留村莊原有肌理。為此，需要采取一些“倒行逆施”的辦法：去符號化、去標準化、去形式化、去設計化、去行政化、去園林化、去城市化。最終的目標是：“樹上有鳥，河里有魚，地里有蟲”；“讓年輕人回來,讓鳥兒回來,讓民俗回來”。

五、賦予基層組織更多自主權

基層組織權責不匹配、被條條框框梱住了手腳、工作缺乏自主性等問題由來已久。相當長一個時期以來，由于媒體不恰當?shù)膱蟮�，基層干部形象受損，一些政策的設計者出于對于基層干部濫用權力的擔憂，而把本來屬于基層的權力上收，這是問題產(chǎn)生的一個重要原因。近幾年來，基層反映突出的一個問題是項目申報難、項目下來拿錢難。主要原因是某些政府職能部門設置了太多太高的門檻，尤其是招投標制度�；鶎拥耐�志抱怨，給貧困戶蓋個房要17個部門審批，幾百萬元的古村修復項目走流程花掉五六十萬等等。這些問題說明，農(nóng)村上層建筑的某些環(huán)節(jié)不適應經(jīng)濟基礎的問題已非常嚴重了。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進體制機制創(chuàng)新，破除一系列阻礙鄉(xiāng)村振興的體制機制障礙，其中給基層組織和農(nóng)村社區(qū)放權是最重要和最迫切的一項任務，各級政府尤其中央和省級政府應當把這項工作列入重要的議事日程。農(nóng)村怎么建，上面只要定一個原則、劃一個底線，其他的事情讓基層干部和農(nóng)民群眾自己去決定�；鶎痈刹孔盍私廪r(nóng)情，又能吃苦耐勞，他們有能力、有辦法解決實際工作中的問題。有識之士呼吁：回到八十年代吧，分權放權，解放基層干部，讓基層干部從問題入手，實事求是放手干吧！

六、增強規(guī)劃編制科學性實效性

新農(nóng)村建設各地都搞了很多規(guī)劃，做得好的地方,有總體規(guī)劃、分步落實計劃、具體項目策劃，有的還有分區(qū)域、分類別、分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分片分村的方案，為此各級財政都花了不少錢，但實事求是地說，這些規(guī)劃真正落地的很少。在實際工作中，規(guī)劃與建設“兩張皮”現(xiàn)象十分普遍。有人就曾尖銳地指出，中國百分之九十以上的鄉(xiāng)村規(guī)劃設計方案和廢紙沒有區(qū)別，落不了地、落地了就是笑話。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，首先是政府部門形式主義走過場，其次是規(guī)劃機構“批量生產(chǎn)”、“千篇一律”，其三是農(nóng)民承包地“長久不變”、宅基地誰占誰有，農(nóng)民不按規(guī)劃建房等。

目前，各地又在為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略編制各種規(guī)劃，各級領導要擯棄走過場思想，要采取切實措施，提高規(guī)劃的科學性和實效性。編制規(guī)劃要尊重客觀規(guī)律，實現(xiàn)多規(guī)合一，同時要走群眾路線，讓當?shù)馗鞣酱�表參與制定規(guī)劃，尤其村莊發(fā)展規(guī)劃，要采取自下而上、上下結合的參與式方法，由農(nóng)民、項目人員和外部專家共同參與討論并提出村莊發(fā)展項目，對于“空心村”該放棄的要放棄。還要注意農(nóng)村公共品過度供給問題，當然，最重要的還是規(guī)劃出來后要“一張藍圖干到底”。

七、發(fā)揮好考核指揮棒作用   

說一千道一萬，最后取決定性作用的還是上級的考核指揮棒，尤其是中央政府的考核指揮棒。基層的同志最終還是盯著上級考核的指揮棒，指揮棒指向哪里，下面就往哪里沖，上級要怎么樣的鄉(xiāng)村振興，下面就給你做怎么樣的鄉(xiāng)村振興，而不是看中央一號文件上是怎么說。以往新農(nóng)村建設示范村墻上甚至山上刷涂料、村內(nèi)配健身器材、地面過度硬質(zhì)化等等，都是根據(jù)上面的考核要求做出來的。

因此，各級政府尤其是中央政府要科學制定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考核辦法，考核辦法應全面準確體現(xiàn)十九大關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。在考核內(nèi)容方面應盡可能減少規(guī)定動作，增加基層自選動作，尤其是要鼓勵基層創(chuàng)新，尊重基層和農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神。鄉(xiāng)村振興工作做得好壞的評判權應當交給當?shù)剞r(nóng)民群眾，讓人民群眾滿意是我們一切工作的根本出發(fā)點和落腳點。

八、吸取韓國新村運動的經(jīng)驗教訓

韓國新村運動后期總結了新村運動的經(jīng)驗教訓，其中很多方面需要我們在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中引以為戒。短期來看，韓國新村運動立竿見影，農(nóng)村面貌煥然一新，并把現(xiàn)代意識引入農(nóng)村社區(qū)。但是，新村運動的成果掩蓋不了農(nóng)民的大規(guī)模外遷和農(nóng)村社會的衰退。從本質(zhì)上講，新村運動并不能扭轉或減緩城市化進程，如果不能主動應對城市化、融入城市化，必將被城市化吞噬。韓國新村運動取得了巨大的成功，但并沒有找到一條徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的根本出路。韓國總結的新村運動教訓中，有兩條特別需要引起我們高度警覺，因為韓國曾經(jīng)發(fā)生的故事正在我國各地上演，而且可以說“有過之而無不及”。

這兩條教訓：一是政府過于干預，農(nóng)民過于依賴政府，抑制了農(nóng)民自主性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。他們認為，政府干預難免滋生長官意志和決策失誤，矯正起來成本與代價很高，有些社會效應是不可逆的,因而無法挽救和補救,損失也比較大。單一、單向的政府計劃、政府行為導致和加劇了政府“實績主導”和“辦公室預案”的傾向和后果，外觀上顯眼的政績多，對農(nóng)民沒有多大幫助的工程項目也不少，浪費了國家的人財物。二是理論研究滯后于社會實踐，其中的一個重要方面就是未能及時發(fā)現(xiàn)和反思運動中期政府的過度干預，因而未能及時提出解決對策和措施，進而導致一些本可避免的失誤。