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城中村改造：全面改造抑或綜合治理[①]

劉 銳

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610064）

摘要：城中村是我國城市化過程中的階段性產(chǎn)物，本身不值得大驚小怪。城中村的形成有著深刻的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原因，它不是貧民窟且具有較強(qiáng)的正社會功能。全面改造城中村會帶來房屋拆遷沖突，誘發(fā)城市經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，制造空間社會隔離，浪費(fèi)社會資源等問題，無論對利益主體還是宏觀結(jié)構(gòu)，都是弊大于利。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，實(shí)施穩(wěn)健政府治理，激發(fā)社區(qū)建設(shè)活力的角度，主次分明、循序漸進(jìn)、因地制宜地綜合治理城中村，可防止城中村的漸次貧民窟化，實(shí)現(xiàn)“大混小居”的空間正義，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間和社會的融合。

關(guān)鍵詞：城中村；貧民窟；級差地租；城鄉(xiāng)二元化；保守治理   

城中村也稱“都市里的鄉(xiāng)村”[②]，是我國城市化過程中的階段性產(chǎn)物。城中村只是經(jīng)驗(yàn)描述，目前沒有形成統(tǒng)一的概念。狹義的城中村指空間上已被城市包圍，但管理體制還屬于農(nóng)村的那類聚居區(qū)。城中村自1990年代被提出后，大量的研究和評論應(yīng)運(yùn)而生。相關(guān)研究從社會學(xué)、規(guī)劃學(xué)、管理學(xué)、人類學(xué)等角度，探討了城中村的概念內(nèi)涵、形成機(jī)制、現(xiàn)實(shí)問題、改造路徑。諸多“是什么、為什么、怎么辦”的討論中，城中村改造必要且迫切的共識逐漸形成。

從空間地域的角度看，城中村確實(shí)存在消防抗震落后、公共設(shè)施不配套、居住環(huán)境污染問題；從社區(qū)屬性的角度看，城中村也存在社會治安、社會風(fēng)氣、社會治理問題。但城中村問題的形成不僅與城鄉(xiāng)二元體制有關(guān)，更與我國宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、城市經(jīng)濟(jì)水平、人口就業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。若對城中村形成的土地經(jīng)濟(jì)問題沒有理解，對城中村改造的復(fù)雜性艱巨性沒有認(rèn)識，對城中村改造與貧民窟之間的關(guān)系沒有縷清，就會陷入“景觀城市化”、“只見物不見人”的治理窠臼中。筆者以為，城中村是個深刻的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，只有從整體相關(guān)性、動態(tài)協(xié)調(diào)性角度，去思考我國城市化和城中村問題的實(shí)質(zhì)，才能提出穩(wěn)健接地氣的城中村治理方案。

一、級差地租與城中村形成

多數(shù)研究認(rèn)為的城中村形成主因是城鄉(xiāng)二元體制，其實(shí)是以城中村居民利益作為思考對象。從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城市土地的利用方式與強(qiáng)度，決定了各要素之間的相互作用，形塑了城市社會空間的基本結(jié)構(gòu)[③]。城中村以土地出租經(jīng)濟(jì)為主的無序化空間結(jié)構(gòu)，與城市經(jīng)濟(jì)的外溢效應(yīng)及管理不善有關(guān)，城中村的形成主要有有以下三個原因：

一是城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地快速升值。城中村土地的增值有三個來源，一是外部輻射增值，城市發(fā)展帶來便利的交通和人物流聚集，城中村土地因優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢迅速升值，以土地、物業(yè)出租為主的經(jīng)濟(jì)模式得以形成；二是供求性增值，城市發(fā)展帶來農(nóng)村人口的流動和就業(yè)，房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展將多數(shù)人排擠出去，城中村因在集體土地上建房的較低成本，搭便車享受便捷的城市公共設(shè)施和服務(wù)，帶來了土地和房屋租賃經(jīng)濟(jì)的火爆；三是保障性住房解決不善，廉租房建設(shè)一般先征地再行政劃撥建設(shè)，它意味著政府要失去潛在土地增值收益，地方政府的積極性因此不高，加上部分地方財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，造成廉租房建設(shè)的原地踏步，城中村房屋作為替代物獲得一定市場空間。

二是土地治理不力帶來的城中村無序建設(shè)。依據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村土地進(jìn)入市場的權(quán)利掌握在國家手中，政府征地?zé)o須考慮征地范圍和公共利益，只需先征地再招拍掛獲得土地增值收益，再由市場主體開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目，城中村集體和農(nóng)民不具有農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。換句話說，城中村以土地為載體的租賃經(jīng)濟(jì)不合法。問題在于，農(nóng)村土地一經(jīng)征用即有巨額增值收益，被征者當(dāng)然會眼紅并想方設(shè)法謀利。違建治理因政府能力的不足面臨諸多困境，且一旦違建成功要想再拆除基本不可能[④]，城中村主體因此動力和條件去違建。另外，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺前，農(nóng)村規(guī)劃的主體是村集體。村集體因財(cái)力不夠、視野局限等原因，一直沒有編制和實(shí)施規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，又因政府不夠重視、村民利益難協(xié)調(diào)等原因，造成規(guī)劃編制和執(zhí)行的困難。

三是城市化過程中的城郊村歷史遺留問題。當(dāng)前的城中村大多由城郊村演變而來，它與征地過程中的官民博弈、土地管理制度的實(shí)踐，特殊的以地謀發(fā)展模式有關(guān)。早期的土地征收大多“征地不征村”，主要是政府征收農(nóng)用地過程簡單，只需要一次性支付補(bǔ)償金即可，房屋拆遷涉及農(nóng)民生存權(quán)益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置過程比較麻煩，再加上農(nóng)民和集體有地利獲取訴求，村莊房屋因此很快被城市所包圍。特殊地方如珠三角農(nóng)村，外資為了節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，不配套職工宿舍和生活設(shè)施，地方政府又不愿增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，就將該任務(wù)交給村集體去完成。另外，早期的城郊村集體和農(nóng)民為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大肆占地建廠房或出租房的行為雖不合法，但當(dāng)時農(nóng)村土地管理相對松弛，地方又以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重心，遂帶來城郊村土地的城中村化。

城中村與城郊村的相同之處是，農(nóng)村土地具有較高的級差地租，村莊有獲取高土地利益的條件。不同之處在于，城中村因很早被城市包圍，村莊違建已形成客觀事實(shí)，管理體制的滯后帶來問題；城郊村村民希望違建以多獲利，村莊規(guī)劃建設(shè)有較大的改進(jìn)空間。張建明認(rèn)為城中村“焦點(diǎn)在土地，原因在規(guī)劃，癥結(jié)在體制”[⑤]，忽視了級差地租對城中村形成的根本影響。從“誰投資、誰受益”的原則來看，城中村租賃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是“不勞而獲”，政府要收回城市發(fā)展外溢收益的大部分，需立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局綜合考慮。

二、城鄉(xiāng)二元與城中村性質(zhì)

拋開那些技術(shù)化的城中村問題研究，對城中村性質(zhì)的總體認(rèn)識分成兩派：一派以文貫中為代表，他認(rèn)為我國城中村的本質(zhì)是貧民窟，即使是最發(fā)達(dá)的大城市也有貧民窟，我們應(yīng)正視2億農(nóng)民工的簡陋居住條件[⑥]；一派以賀雪峰為代表，他認(rèn)為中國的城中村完全不同于貧民窟，一是城中村受益于非法租賃經(jīng)濟(jì)，無論是集體還是農(nóng)民都比較富裕，二是租住者只將城中村當(dāng)作暫時的棲息地，他們居住和消費(fèi)的終點(diǎn)是農(nóng)村老家[⑦]。文、賀的觀點(diǎn)引伸出兩個問題，一是貧民窟是空間形態(tài)上的，還是經(jīng)濟(jì)生活方式上的，二是城中村的社會功能有哪些，我們應(yīng)該如何緩解城中村的負(fù)功能。

僅從概念文本上看，無論是《大英百科全書》，還是巴西官方的界定[⑧]，都將貧民窟與私搭亂建和公共設(shè)施匱乏相聯(lián)系。當(dāng)我們將西方概念譯介到中國來時，應(yīng)注意基本的制度和時空背景。城鄉(xiāng)土地制度的區(qū)別及農(nóng)民就業(yè)模式的截然差異，要求我們從貧民窟本質(zhì)而非外在形態(tài)上比較。筆者以為，拉美國家貧民窟的形成，與城市化快于工業(yè)化發(fā)展，帶來的“過度城市化”有關(guān)。主要有三個原因，一是私有化的土地制度，使農(nóng)民享有對土地的絕對權(quán)利。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)脆弱很難抵抗天災(zāi)人禍，家庭壓力增大迫使農(nóng)戶變現(xiàn)土地，大量涌進(jìn)城市維持生存，城市人口增加帶來較高的城市化率。二是工業(yè)化水平滯后帶來城市就業(yè)危機(jī)，涌入城市的農(nóng)民要完成家庭再生產(chǎn)，只好非正規(guī)就業(yè)并居住在城市的外圍，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的盛行及缺乏監(jiān)管和引導(dǎo)，造成地下經(jīng)濟(jì)、違法經(jīng)濟(jì)的蔓延，帶來違法犯罪現(xiàn)象增多的問題。三是政府治理思路錯位及規(guī)劃建設(shè)乏力，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施短缺和公共服務(wù)供給不足，大量的進(jìn)城者被排斥在城市規(guī)劃范圍外，衛(wèi)生環(huán)境的劣帶來聚居區(qū)艾滋病和高死亡率。另外，拉美國家1970年之前的貧民窟治理，主要采取強(qiáng)制拆遷、消除非正規(guī)社區(qū)、建超級社區(qū)的方式，不僅沒有改善進(jìn)城農(nóng)民的生活，反而帶來社會反抗和“城市二元結(jié)構(gòu)”困局。

參照拉美而非歐美的城市化問題，主要是歐美是老牌的資本主義國家，19世紀(jì)末就已進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列，國家能力強(qiáng)大帶來完善的城市規(guī)劃建設(shè)，衛(wèi)生醫(yī)療保障和公共服務(wù)設(shè)施均比較便利，貧民窟的出現(xiàn)與種族歧視、失業(yè)率上升、社區(qū)治理不足等因素有關(guān)。我國與拉美的人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段較為相似，分析拉美貧民窟的主要形成機(jī)制，也是為了吸取教訓(xùn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市化。筆者以為，城中村在外觀形態(tài)上類似于貧民窿，與城鄉(xiāng)二元的規(guī)劃管理體制有關(guān)。具體說來，地方政府出于自利的考慮，無動力將城中村納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，而城中村的亦城亦村性質(zhì)，加上《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》管理規(guī)定的模糊含混，造成城中村公共設(shè)施和服務(wù)落后。要注意的是，我國城中村問題源于規(guī)劃編制和實(shí)施的權(quán)責(zé)不清楚，與拉美城市規(guī)劃管理失控帶來的高“城市首位度”截然不同。前者是個制度和行政問題，我們可逐步完善城中村規(guī)劃建設(shè)體系。后者是個結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略問題，要消化“城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)”問題并非易事。換句話說，公共政策和治理缺位帶來的“類貧民窟”[⑨]問題客觀存在，但我國公有化土地制度及“淺度城市化”特質(zhì)，使得城中村不同于拉美和歐美國家的貧民窟，從“類貧民窟”滑向“貧民窟”不具有內(nèi)在必然性。

城中村的居住者有兩類，一類是原住民，一類是農(nóng)民工。城中村的形成與官民博弈有關(guān)，政府要低成本地推進(jìn)城市化，農(nóng)民要求獲得更多土地收益，政府強(qiáng)拆農(nóng)民就會反抗和上訪，在多重考慮下政府選擇適當(dāng)讓步，城中村集體和村民遂成為不勞而獲者。部分人靠著集體分紅和房屋出租在村內(nèi)生活，既不進(jìn)入市場工作也不愿學(xué)習(xí)技能；部分人深感城中村居住和人文環(huán)境的惡劣，通過自身的努力永遠(yuǎn)離開城中村到城市生活。居住在城中村的村民，衣食無憂、生活安寧、自愿有閑，并沒有感覺自己住在貧民窟里，他們對未來生活充滿期待，留守在村是自我主動選擇。

有研究認(rèn)為，從城中村農(nóng)民工多是已婚且配偶子女在身邊的狀況看，城中村的農(nóng)民工大多有強(qiáng)烈的進(jìn)城意向[⑩]。我們先來看一組數(shù)據(jù)，對廣東三市的城中村居住情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，65.4%的農(nóng)民工對城中村居住狀況滿意；對重慶市農(nóng)民工的居住滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有22.8%的人對城中村租房不滿意[11]。大部分農(nóng)民工能接受城中村較差的條件，與我國工業(yè)化水平總體不高，農(nóng)村土地制度的強(qiáng)保障屬性有關(guān)。一方面，一般農(nóng)村人地關(guān)系緊張局面并未得到改觀，農(nóng)民要想獲得體面的生活就要進(jìn)城打工，農(nóng)村收益在家庭收益來源中的地位降低，但依然是農(nóng)民家計(jì)再生產(chǎn)不可缺少的部分。另一方面，農(nóng)民在長期的城市就業(yè)中發(fā)現(xiàn)，要想在城市完成家庭再生產(chǎn)并不是件容易之事，理性的農(nóng)民會選擇“接力式”而非一次性進(jìn)城的方式。主流研究認(rèn)為，如果建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，建立均等化的社會保障制度，就能促進(jìn)的農(nóng)民的安居和樂業(yè)，我們再來看計(jì)生委的流動人口監(jiān)測數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)調(diào)查80后農(nóng)民工發(fā)現(xiàn)，有75%左右的人不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。如果要交回承包地才能轉(zhuǎn)戶口，有大約90%的農(nóng)戶工不愿意[12]。絕大多數(shù)80后農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)為城市戶籍，主要是我國城市經(jīng)濟(jì)難以保證穩(wěn)定的就業(yè)收入，農(nóng)村承包地、宅基地至少能保證城鄉(xiāng)間進(jìn)退有余。宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，決定了大部分農(nóng)民工在城市賺錢省吃儉用，然后拿到農(nóng)村消費(fèi)建房子獲得生活尊嚴(yán)，他們因此能忍受城中村臟亂差但廉價的租住條件，積極地在城中村生活且不認(rèn)為自己住在貧民窟。

西方的貧民窟有三個特征，一是居住者對聚居環(huán)境感到沮喪，二是居住者因社會排斥感到絕望，三是聚居區(qū)因經(jīng)濟(jì)貧困帶來空間隔離。第一個特征已說明，我們來看第二個特征。城中村因集體土地入市形成的“經(jīng)濟(jì)聯(lián)社”，及村莊單位體制的順利轉(zhuǎn)型和發(fā)揮作用，使其在治安管理、文化建設(shè)等方面積極作為，城中村的原住民少有被排斥的邊緣性感受。城中村的農(nóng)民工因土地和戶籍制度限制，被排除在具有內(nèi)聚性利益的村莊共同體外，但多數(shù)農(nóng)民工的流動不是個體化盲目化的，而是依靠親戚、朋友、老鄉(xiāng)等社會關(guān)系連帶。農(nóng)民工與原住民的居住空間分異，帶來“同鄉(xiāng)村”、“同業(yè)村”的亞文化，他們的生活和交往并非完全被孤立。再說第三個特征。美國早期為保障低收入群體的居住狀況，實(shí)施市場機(jī)制為主集中建設(shè)公共住房的政策，它使大量教育水平低、發(fā)展能力不足的窮人聚居，空間集中催生的貧困文化阻礙階層正常交往，引發(fā)底層民眾的消極心理和社會怨恨情緒，被標(biāo)簽化帶來了頻繁的種族沖突和社會暴亂。我國的多數(shù)城中村則呈多元化和混合化的趨勢，不同學(xué)歷、不同技能、不同層次的人混居和交往，抑制了地域歧視文化、社區(qū)貧困文化、階層關(guān)系區(qū)隔的生產(chǎn)，城中村的特殊空間布局保證了基本的社會正義。我們因此說，我國城中村與拉美貧民窟有本質(zhì)差異。

三、城中村不宜采用全面改造之模式

城中村的未來是實(shí)現(xiàn)真正的城市化，即完成城中村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生活方式、社區(qū)治理的綜合轉(zhuǎn)型�，F(xiàn)在的問題有兩個，一是城中村的發(fā)展是否需要社會改造，二是如果改造城中村應(yīng)該如何實(shí)施。

肯定論者主要有三個理由，一是從地方政府的角度看，城中村建筑密度大、居住環(huán)境差、房屋質(zhì)量低、設(shè)施配套不足，是各種問題的滋生繁衍之地，盡快實(shí)施城中村改造利大于弊；二是從國土部門的角度看，城中村由于規(guī)劃不足，占用大量土地資源，但經(jīng)濟(jì)效益較低，提高細(xì)碎土地資源的利用效率，是促進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路；三是從城市競爭的角度看，要優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高居民的收入水平，改善城市的整體形象，就要整治非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境的和諧。否定論中除開極少數(shù)全面反對改造城中村外[13]，多數(shù)研究并不在價值方向上反對，而是在深入分析城中村社會功能后，認(rèn)為現(xiàn)在進(jìn)行大規(guī)模改造弊大于利；在對城中村居住者的利益調(diào)查研究后，認(rèn)為簡單改造只是轉(zhuǎn)移而非消滅了矛盾；在對西方城市更新理論進(jìn)行梳理后，認(rèn)為城市更新是個系統(tǒng)和連續(xù)的過程，改造應(yīng)集空間營造、社會改良與經(jīng)濟(jì)復(fù)興于一體[14]。

筆者以為，城中村改造是城市質(zhì)變和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然，我們應(yīng)從政策實(shí)踐而非抽象思考的角度，探討如何改造城中村以實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化。不管是出于增加地方政績工程，響應(yīng)中央土地開發(fā)政策，還是提高居住者利益的考慮，近幾年地方政府在推進(jìn)城中村改造方面，規(guī)模之大速度之快超出了研究者的預(yù)期。我們在此通過對城中村改造機(jī)制、后果的梳理，來反思和檢討城中村改造的問題，以提出適應(yīng)現(xiàn)行發(fā)展階段的治理策略。

城中村改造是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，狹義的改造指向空間形態(tài)的變遷，可分為兩種模式，一種是全面改造，主要指對城中村物質(zhì)空間進(jìn)行徹底的拆除重建，以改變城市用地格局提高城市景觀面貌；一種是綜合整治，主要指除開市政建設(shè)需要拆建部分建筑外，一般情況下不改變城中村的空間形態(tài)，同時盡量改善城中村的環(huán)境和生活品質(zhì)。當(dāng)前的城中村改造多是物質(zhì)空間的大拆大建，依據(jù)改造主體的不同，分為村組織實(shí)施型、政府主導(dǎo)實(shí)施型、企業(yè)實(shí)施型三類。

村組織實(shí)施型的改造路徑是，政府制定控制性建設(shè)性規(guī)劃，村組織自主實(shí)施舊村拆遷、土地平整和房屋建設(shè)，利用集體土地入市平衡資金。好處是地方政府省去征遷和安置麻煩，集體與村民達(dá)成租地合約，集體資產(chǎn)實(shí)行股份化改造，村民的滿意度普遍較高，村莊經(jīng)濟(jì)也能順利轉(zhuǎn)型。問題是將城中村違建合法化，既與現(xiàn)行土地制度相矛盾，又造就批量的土地食利者，侵蝕了社會公平和制度正義。另外，將拆遷安置補(bǔ)償交由村組織實(shí)施，易出現(xiàn)村干部權(quán)力尋租，村組織與開發(fā)商勾結(jié)，干群沖突劇烈和社會灰黑化問題。

政府主導(dǎo)實(shí)施型的改造路徑是，政府自上而下地制定改造政策，房屋拆遷、補(bǔ)償安置、資金管理等，均由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)和實(shí)施。好處是政府能統(tǒng)一規(guī)劃和整體推進(jìn)，最大化提高土地利用效率和社會效益。問題是統(tǒng)一改造要先行墊付巨額資金，宏觀經(jīng)濟(jì)和地產(chǎn)市場都難以預(yù)料，要做到收支平衡并不是件容易之事。另外，要實(shí)現(xiàn)征拆的同質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與異質(zhì)訴求相對接并不那么容易，釘子戶的抗?fàn)幖肮倜癫┺臒o序化會引發(fā)社會沖突。再者，政府大包大攬的拆建，農(nóng)民的參與積極性不高，等、靠、要的思想嚴(yán)重，會給后續(xù)就業(yè)安置帶來隱患。

政府主導(dǎo)企業(yè)實(shí)施的改造路徑，主要原因是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，難以獨(dú)立自主的改造和開發(fā)；政府改造城中村存在協(xié)調(diào)成本高、工作難度大的問題。少部分情況是開發(fā)商成立專門的項(xiàng)目公司，按照政府規(guī)劃負(fù)責(zé)城中村改造所有工作，大部分情況是政府負(fù)責(zé)征遷補(bǔ)償和安置，開發(fā)商負(fù)責(zé)資金墊付和房地產(chǎn)建設(shè)。好處是開發(fā)商承擔(dān)全部改造資金，有利于減輕地方政府的財(cái)政壓力，開發(fā)商成熟的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和資金管理能力，有利于提升地產(chǎn)開發(fā)的品質(zhì)和競爭力。問題在于無論是開發(fā)商還是政府拆遷，都會遇到釘子戶反抗造成造成社會不穩(wěn)定。另外，開發(fā)商為了平衡資金實(shí)現(xiàn)利益最大化，可能會違規(guī)提高建筑容積率降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

無論哪類城中村改造，首先要解決資金來源。世界上沒有無原無故的財(cái)富，城中村改造目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地增值。要實(shí)現(xiàn)土地資源變資產(chǎn)需三步走，第一步是加大土地開發(fā)的強(qiáng)度，提高建筑物的容積率；第二步是將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有，�?shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的用途性增值；第三步是加強(qiáng)公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地的輻射性和供求性增值。三類機(jī)制中最基礎(chǔ)的是土地用途性增值，城中村改造的本質(zhì)是土地增值收益再分配。村組織實(shí)施的改造模式，僅在珠三角地區(qū)普遍，主要是政府財(cái)政實(shí)力雄厚，農(nóng)村違建已成普遍形勢，出于調(diào)整地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整合存量建設(shè)用地考慮，政府主動推動集體建設(shè)用地入市，業(yè)界推崇的“獵德模式”即來自該區(qū)域。其他區(qū)域因條件限制及可行性考慮，城中村改造主要采取后兩類模式，基本邏輯是政府先征地再出讓，用招拍掛土地獲得出讓金，再完善公共設(shè)施、支付拆遷補(bǔ)償、建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，城中村的空間和經(jīng)濟(jì)形態(tài)隨之改變。

將本該由政府獲得的土地財(cái)政，通過城中村改造再分配于社會，是典型的政府讓利于民行為，值得贊揚(yáng)但不值得過分解讀�，F(xiàn)在的問題是，主流輿論和學(xué)術(shù)界將城中村改造形容為，政府得形象、農(nóng)民得利益、企業(yè)有盈利的好事，卻不追問城中村改造的資金從哪來，土地級差收益應(yīng)歸誰享有的問題。以至于多數(shù)研究將加快改造城中村作為潛在假設(shè)，抽象地討論物質(zhì)空間改造后的經(jīng)濟(jì)社會問題解決方案，而不去反思全面改造城中村有無必要，城中村全面改造的問題實(shí)質(zhì)是什么。筆者以為，只有從城中村的社會功能角度思考，才能對城中村走向進(jìn)行正確的價值判斷。

一方面，改造城中村要讓渡本屬于政府的土地收益。另一方面，在當(dāng)前的財(cái)稅體制下，地方政府要完善設(shè)施建設(shè)、實(shí)施惠民工程，就要在城郊村征地獲得土地財(cái)政。政府既要得民心又要保證城市發(fā)展，就要同時實(shí)施城中村改造和城郊村征地。城市發(fā)展帶來的土地利益流，在既定的時空范圍內(nèi)是一定的，政府要獲得同等的土地增值收益，就要增加額外的城市土地供給，土地供應(yīng)過多會稀釋城市房地產(chǎn)價值，沖擊商品房市場甚至帶來地產(chǎn)泡沫風(fēng)險，城市中心區(qū)的過度商業(yè)化也會有衰敗之虞。我們調(diào)查的湖北某市“兩改兩遷”政策實(shí)踐，即是政府大規(guī)模改造城中村，帶來地方財(cái)力下降、金融風(fēng)險加大的典型案例[15]。若地方政府不擴(kuò)大城市邊界，只對城中村進(jìn)行規(guī)�；�改造，表面看來，保證了城市經(jīng)濟(jì)的合理密度，深層次看，將會嚴(yán)重削弱地方公共財(cái)政。帶來的后果是，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)不健全，政府招商難度加大，城市經(jīng)濟(jì)逐步淪陷。另外，城中村的“握手樓”、“貼面樓”本就屬于違法建筑，它與地方政府土地執(zhí)法能力弱化有關(guān)，改造城中村是變相的承認(rèn)或鼓勵違建行為，潛在的土地食利者被坐實(shí)，會帶來城市內(nèi)的三元利益結(jié)構(gòu)[16]，增加后續(xù)的城中村綜合治理困難。

城中村改造不僅涵蓋物質(zhì)景觀的變遷，而且涉及居住者生產(chǎn)生活方式的改變。歷史形成的城中村建筑密度高、住房面積大，給原住民帶來可觀的出租收益。表面地看，將村莊違建面積合法化，并給予至少1：1的房屋補(bǔ)償，對原住民是劃算之事，他們應(yīng)該舉雙手贊成。問題在于，將小產(chǎn)權(quán)房置換為大產(chǎn)權(quán)房后，大部分級差地租被農(nóng)民“住”掉了，不能再“飽食終日”的享受出租收益，原住民就要為家計(jì)生產(chǎn)操勞操心。而原住民的文化素質(zhì)大多不高，多年自愿有閑帶來價值觀的扭曲，他們不愿也無法很快適應(yīng)勞動力市場。筆者在某城中村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與棚戶區(qū)的居住條件差，80%的居民要求改造相比，城中村80%的農(nóng)民反對改造，“一般三年窮”的說法只是表象，對未來生活的憂慮才是實(shí)質(zhì)。隨之而來的是，房屋拆遷遭遇原住民的普遍反對。軟磨硬泡式做工作成本高矛盾大，強(qiáng)制拆遷又容易帶來意外和沖突，正常的補(bǔ)償安置因此反復(fù)和延期。大規(guī)模改造之后則是，政府的合法性不斷降低、社會矛盾愈益復(fù)雜劇烈，民眾的暴戾之氣迅速滋長。

拆除與建設(shè)是城中村改造的兩個方面。就地安置不僅原住民不滿，政府也有較大財(cái)政壓力，不少地方政府選擇異地安置，即在地價低的城郊地區(qū)建廉租房，我們從利益主體的角度進(jìn)行分析。首先說原住民，選擇住廉租房能得到更多的貨幣補(bǔ)償，短期來看，低收入者獲得度過生活窘境的必要資金，長期來看，低收入者居住空間邊緣化的負(fù)面效應(yīng)明顯，如交通成本增大增加生活成本，就業(yè)機(jī)會不足帶來家庭貧困，居住環(huán)境低劣帶來空間隔離。再來看農(nóng)民工，大規(guī)模拆除城中村抬高了市區(qū)房屋出租價格，農(nóng)民工要多積攢務(wù)工收入就要忍受高房租，多數(shù)農(nóng)民工在綜合考慮下移居到城市邊緣地帶。表面來看，租房成本低廉有利于降低生活成本，同鄉(xiāng)聚集有利于加強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支持，人口的集中也有利于教育資源的配置，深層次地看，農(nóng)民工面臨和原住民同樣的生產(chǎn)生活難題。也就是說，城中村改造不僅沒有提高貧困家庭的生活水平，反而以驅(qū)趕方式剝奪了他們的空間福利。對比拉美國家的貧民窟形成機(jī)制，我們會發(fā)現(xiàn)，空間極化帶來的個體發(fā)展能力不足，將結(jié)構(gòu)化的催生城市貧困和社會排斥，大規(guī)模城中村改造加速城郊區(qū)貧民窟化。阿瑪?shù)賮喩�所認(rèn)為的，個體貧困不僅局限于物質(zhì)領(lǐng)域，而且包含著深刻的政治社會內(nèi)容[17]，就會在中國大地上迅速出現(xiàn)。

如果說地方政府有強(qiáng)烈的改造沖動，尚能理解需上級政府加強(qiáng)監(jiān)管的話。中央為了滿足部分人的利益，實(shí)現(xiàn)部分領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率，一刀切地出臺全面改造城中村政策，而不去考慮城中村與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系[18]，就會帶來城市貧困人口的空間聚集，治理能力不足將制造出貧民窟問題。換個角度看，在我國城市經(jīng)濟(jì)水平不高，地方財(cái)源尚不充足條件下，地方政府以有限財(cái)力為基礎(chǔ)，通過建設(shè)優(yōu)良的公共設(shè)施，吸引大企業(yè)的落戶和投資，帶來的好處是綜合且長期的[19]。城中村吸納了大部分進(jìn)城農(nóng)民工，有效緩解了地方政府因財(cái)力不足，帶來的保障房建設(shè)乏力問題。待城市化、工化化的拉力進(jìn)一步增強(qiáng)，農(nóng)民工能在城市體面的就業(yè)和生活，再大刀闊斧地改革戶籍和社保制度也不遲�，F(xiàn)在我們對城市化的物質(zhì)成果不屑一顧，通過大拆大建方式制造出垃圾GDP，不僅會帶來社會財(cái)富的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且會阻礙國家發(fā)展大局，推動我國落入“中等收入陷阱”。

四、城中村改造的出路：綜合治理

全面改造城中村的政策之所以會遭遇實(shí)踐困境，主要是其對我國城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展階段缺少理解。與農(nóng)村空心化的形成演變規(guī)律及本質(zhì)相似，城中村是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的漸進(jìn)化產(chǎn)物[20]。主流研究從制度、空間、社會三個層次，提出的城中村治理思路之所以有待商榷，源于其對城中村的“長期性”和“合理性”[21]缺乏認(rèn)識。在我國現(xiàn)行城市化、工業(yè)化水平下，城中村的空間形態(tài)在短期內(nèi)難以改變。我們既要看到城中村發(fā)展的規(guī)律性，又要有所為有所不為地采取穩(wěn)健措施，以防止城中村向貧民窟方向大步邁進(jìn)。筆者在此從宏觀、中觀、微觀三個層次，提出城中村治理應(yīng)遵循的基本思路。

一是吸取其他先進(jìn)國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，立足我國國情有的放矢地推動城市化。我國目前還處于社會主義初級階段，無論城市化還是工業(yè)化都有較大提升空間，它帶來我國城市化率不高及農(nóng)民可逆性流動的現(xiàn)實(shí)。以戶籍制度、土地制度、保障房制度的改革，來促進(jìn)農(nóng)民工市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，是存在問題的。過度城市化與發(fā)展階段的脫節(jié)會降低進(jìn)城農(nóng)民福利，即使短期內(nèi)有保障房住有社保資金支持生活，長期來看，忽視廣大農(nóng)村本身的發(fā)展，城市提供的就業(yè)崗位不足，及環(huán)境、教育等公共設(shè)施的滯后，會使原本彌散的城鄉(xiāng)矛盾在狹小的城市空間內(nèi)積聚，催生與拉美國家相似的空間失序與沖突問題。因此，我們一方面要加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民能自由返鄉(xiāng)生活；另一方面，政府應(yīng)統(tǒng)籌公共服務(wù)建設(shè)，統(tǒng)籌大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能結(jié)構(gòu)和空間布局以減緩“城市病”，鼓勵地方因地制宜地改革，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城[22]。

二是對城中村進(jìn)行綜合整治而非全面改造，引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)城中村有序健康的發(fā)展。政府對大規(guī)模改造城中村的后果，如空間極化帶來城市活力的喪失，驅(qū)趕城市弱勢群體造成空間隔離，消滅非正規(guī)經(jīng)濟(jì)催生貧民窟問題，應(yīng)有清醒的認(rèn)識。一方面，目前的城中村改造政策應(yīng)緩行，另一方面，地方應(yīng)綜合整治城中村問題。綜合整治包括兩類，一類是對老舊建筑進(jìn)行修繕，以保證其功能的繼續(xù)發(fā)揮，一類是對尚完好的設(shè)施進(jìn)行防治，以提高其使用效率防止快速惡化，它與吳良鏞提出的“有機(jī)更新”理念[23]，盡管治理目標(biāo)不同實(shí)質(zhì)卻很相似，都是為了更好發(fā)揮物質(zhì)設(shè)施的社會功能。從政府治理的角度看城中村有三大問題，一是對于城中村內(nèi)已經(jīng)建成的違法建筑，如何揚(yáng)長避短發(fā)揮保障農(nóng)民工居住的功能；二是對于有意違建以謀利的原住民，如何在采取治理措施的同時，疏散城中村經(jīng)濟(jì)社會功能；三是應(yīng)采取哪些措施以防止城中村向貧民窟演變，發(fā)揮好城中村作為農(nóng)民城市化的“社會階梯”[24]功能。

具體說來，地方政府應(yīng)以城中村為主體編制規(guī)劃，除非必須否則少改變城中村的空間，同時將公共服務(wù)設(shè)施延伸到城中村。對于以城中村為基礎(chǔ)形成的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，地方政府應(yīng)認(rèn)清其涵養(yǎng)剩余勞動力的“蓄水池”作用，在打擊地下經(jīng)濟(jì)和違法經(jīng)濟(jì)的同時，精細(xì)化規(guī)范化的管理引導(dǎo)非正規(guī)部門。對于農(nóng)民違法建設(shè)的屢禁不止，地方政府應(yīng)保證規(guī)劃體制的有效，在提高規(guī)劃編制科學(xué)性的同時，落實(shí)各部門的治違責(zé)任，健全聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，提高農(nóng)民違建的治理能力。對于城中村違建蔓延和農(nóng)民工監(jiān)管難的問題，一方面要實(shí)施財(cái)政和行政體制改革以強(qiáng)化保障房建設(shè)，一方面要允許各地自主探索解決農(nóng)民工居住的方案。少數(shù)地方利用集體建設(shè)用地建出租房的辦法，形式合理內(nèi)容卻與我國土地憲法秩序相沖突，屬于“特事特辦”的政策范疇，不宜做過多解讀和推廣[25]。

三是倡導(dǎo)公共性交往以促進(jìn)社會和諧，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)以促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合。城中村盡管是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，若政府和村社不及時整治而是任其發(fā)展，城中村的居住環(huán)境就會惡化，城中村的社會結(jié)構(gòu)就會向貧民窟漸次轉(zhuǎn)化，這不僅不利于居住者順利地融入城市，居住者社會資本和信息獲取的滯后，還將阻礙人力資本積累和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步[26]。從產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的角度看，出臺改良城中村居住條件的政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。城中村的租賃經(jīng)濟(jì)滋長了原住民的不勞而獲思想，不少人當(dāng)起無所事事、游手好閑的“二世祖”，腐朽的生存方式造成其融入城市主流生活的障礙。另外，農(nóng)民工的非正規(guī)就業(yè)，因村級組織的消極被動管理，為地痞組織的非法管理提供條件。而城中村的行政經(jīng)濟(jì)合一及村籍制度限制，又容易使農(nóng)民工的生活走向集中化孤島化，單靠農(nóng)民工自發(fā)的“私力救濟(jì)”和關(guān)系建構(gòu)，又容易生產(chǎn)出農(nóng)民工亞文化及二元化社區(qū)形態(tài)。因此，我們一方面要加強(qiáng)對居住者文化素質(zhì)和職業(yè)技能的培訓(xùn)，另一方面要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)促進(jìn)城中村的內(nèi)外社會融合。比如，城中村可利用富足的集體經(jīng)濟(jì)，完善各類公益性文化設(shè)施、建立公共半公共性的空間、引導(dǎo)建設(shè)參與性高的群眾性組織、開展促進(jìn)社會融合的文娛表演，以提高原住民的幸福感，增加租住者的社區(qū)認(rèn)同，增強(qiáng)城中村的社會資本，實(shí)現(xiàn)“大混小居”的空間格局。

總結(jié)起來，城中村既是一種空間形態(tài)，也是一種社會形態(tài)，更是一種政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)。是否改造及如何治理城中村問題，應(yīng)首先立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，而不是基于單一主體和目標(biāo)去談?wù)摮橄蟮墓�正。我們�?yīng)主次分明、循序漸進(jìn)地治理城中村，提高城中村的人口素質(zhì)、提升城中村的歸宿感，引導(dǎo)城中村的城市融合。正確的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，穩(wěn)健的政府治理策略，有效的社區(qū)建設(shè)機(jī)制，可減緩城中村的負(fù)功能，促進(jìn)城中村正功能的發(fā)揮。

修改稿發(fā)表于《廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期