當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 政策建言 >> 關(guān)于城中村和棚戶區(qū)改造
賀雪峰
一、
因?yàn)榉N種原因，在城市發(fā)展過(guò)程中，形成了城中村和棚戶區(qū)。城中村和棚戶區(qū)相對(duì)周邊有序、高大、現(xiàn)代的建筑，十分不協(xié)調(diào)。城中村往往有大量違章建筑，樓與樓之間親密接觸，構(gòu)成了嚴(yán)重的消防隱患。棚戶區(qū)低矮的自然搭建的住房，建筑質(zhì)量差，居住不舒服，缺少基本城市基礎(chǔ)設(shè)施。不僅如此，城中村和棚戶區(qū)還可能處在城中黃金寶地，如此中心地段，竟然是如此臟亂差的環(huán)境和無(wú)序建筑，實(shí)在是不僅大煞風(fēng)景，而且是對(duì)城市地力的巨大浪費(fèi)，是對(duì)城市寶貴土地資源的浪費(fèi)。也是因此，新一任政府開(kāi)始，將改造棚戶區(qū)和城中村納入到重要政府日程，下定決心鏟除這個(gè)城市的毒瘤。
不過(guò)，如果到其他國(guó)家看看，城中村和棚戶區(qū)也是普遍現(xiàn)象，好象很少有國(guó)家一定非得通過(guò)政府力量來(lái)改造之的情況。就發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，幾乎所有發(fā)展中國(guó)家的大中城市都普遍有大規(guī)模的貧民窟，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家如意大利的羅馬，舊城區(qū)建筑之混亂無(wú)序基礎(chǔ)設(shè)施之差，也是遠(yuǎn)甚于中國(guó)任何一個(gè)大城市的，其他如西班牙的巴塞羅那亦是如此。泰國(guó)經(jīng)濟(jì)也一度比中國(guó)發(fā)達(dá)，但泰國(guó)首都曼谷舊城，想必去過(guò)的同志們都會(huì)對(duì)其擁護(hù)不堪印象深刻。在這些發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家，在城市內(nèi)有大量無(wú)序的建筑，有兩個(gè)原因，一是歷史遺留問(wèn)題，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)安排的關(guān)系，難以改造。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)北城市改造也是難上加難；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，比如發(fā)展中國(guó)家的城市貧民窟，住在其中的人，關(guān)鍵是收入不足以讓他們獲得體面的居住條件，政府也無(wú)巨大財(cái)力來(lái)為所有進(jìn)城人口提供體面的居住條件。
與世界其他國(guó)家和地區(qū)相比，當(dāng)前中國(guó)的情況可謂兩個(gè)方面都有，一是歷史遺留問(wèn)題，比如城中村，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，要在中國(guó)通過(guò)改造城中村和棚戶區(qū)，來(lái)建設(shè)一個(gè)沒(méi)有貧民窟的有序的基礎(chǔ)設(shè)施良好的城市，實(shí)在是不太容易。
二、
進(jìn)一步看，中國(guó)情況仍然具有相對(duì)其他國(guó)家的巨大不同之處。首先，城中村和棚戶區(qū)與貧民窟有很大的不同。城中村往往是在城市快速發(fā)展中，農(nóng)民土地沒(méi)有征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，城市即已經(jīng)包圍城中村，從而在國(guó)有土地的中間有一塊以農(nóng)民集體土地為基礎(chǔ)的居民區(qū)，這個(gè)城中村的村民利用自己宅基地合法不合法地蓋大量房子，以出租住房謀利。因?yàn)樘幵诔鞘兄行�，城中村住房出租可謂一本萬(wàn)利，幾乎所有城中村村民都可以當(dāng)上不勞而獲的租房戶。這個(gè)意義上講，城中村的村民是完全不同于貧民窟沒(méi)有收入來(lái)源生活質(zhì)量很差社會(huì)保障很少的居民的。倒是租住在城中村的居民，可能就業(yè)一般、收入不穩(wěn)定、保障不健全，但這些租房戶，凡是進(jìn)城農(nóng)民工，他們都還有自己的農(nóng)村家鄉(xiāng)，有自己的承包田，他們并不以城中村為家，城中村租住只是為了更方便在附近謀取就業(yè)機(jī)會(huì)。這樣的就業(yè)機(jī)會(huì)有，他們因此可以在城中村賺錢(qián)而留待年老回農(nóng)村家鄉(xiāng)生活。這個(gè)意義上，即使外觀上城中村象發(fā)展中國(guó)家的貧民窟，其實(shí)也不是。何況即使外觀上，中國(guó)城中村的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑也與一般發(fā)展中國(guó)家的貧民窟有極大差異。
棚戶區(qū)則是在特定條件下形成的尤其是在原國(guó)有企業(yè)改制前的福利分房中形成，房屋建造質(zhì)量較差，基礎(chǔ)設(shè)施不好，規(guī)劃不合理，建筑高度不夠，居民居住空間狹小等等，但即使如此，棚戶區(qū)的棚戶也是有房戶，不同于發(fā)展中國(guó)家無(wú)房的真正搭棚臨時(shí)居住的貧民窟居民。
改造城中村和棚戶區(qū)，首先是要對(duì)具有城中村和棚戶區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)的居民進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)閬y搭亂建，城中村也好，棚戶區(qū)也好，合法不合法的建筑面積都很驚人，尤其是城中村村民以這些合法不合法的建筑租出去得到了大量租金�，F(xiàn)在改造，就必須給他們以利益補(bǔ)償。按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)？往往要按高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)，且還會(huì)出要高價(jià)的釘子戶，結(jié)果，城中村改造和棚戶區(qū)改造，每一次改造，都需要國(guó)家投入巨額資金，而被改造的城中村村民，則是戶戶千萬(wàn)元，城中村村民因?yàn)槌侵写甯脑於└弧＿@個(gè)意義上講，城中村和棚戶區(qū)改造，國(guó)家出了錢(qián)，城市得形象，村民得利益，這個(gè)過(guò)程中，村民是純贏，國(guó)家出錢(qián)得形象，至少?zèng)]有全輸。這里面有一點(diǎn)小小遺憾或不公正之處是，城中村改造中，之前就因?yàn)槌鞘邪l(fā)展而獲得巨大利益的城中村村民，又因?yàn)檎脑斐侵写澹M(jìn)一步獲取了巨額利益。不經(jīng)過(guò)任何努力也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)就可以獲取每戶數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的利益，這是不正義的事情。這些城中村村民憑空獲取的利益，一定要有人來(lái)出。這個(gè)出錢(qián)的人歸根結(jié)底是國(guó)家，而國(guó)家的錢(qián)又是納稅人的錢(qián)，也就是說(shuō)，是納稅人為城中村改造買(mǎi)了單。廣州亞運(yùn)村海星沙，之前即是一個(gè)城中村，改造這個(gè)城中村，廣州市政府花費(fèi)40多億，海星沙村也因此人人變成千萬(wàn)富翁。
更重要的是，之前租住在城中村的進(jìn)城農(nóng)民工，現(xiàn)在再也找不到臟亂差從而租金相對(duì)較低的居所，尤其是找不到離城市中心較近因此就業(yè)機(jī)會(huì)和商業(yè)機(jī)會(huì)較多的居所。為解決進(jìn)城農(nóng)民工的居住問(wèn)題，中央政府要求地方政府建廉租房，地方政府在偏遠(yuǎn)的地帶建了廉租房，農(nóng)民工若去租住，租金可能低了些，就業(yè)卻大為不便。因此，廉租房無(wú)人租住就成為普遍現(xiàn)象。進(jìn)城農(nóng)民寧愿住在之前的臟亂差的城中村中。
這樣一來(lái)，城中村和棚戶區(qū)的改造，雖然讓政府得到城市建筑的形象，代價(jià)卻很大，一是資金付出代價(jià)，二是進(jìn)城農(nóng)民工較之前更加居無(wú)定所。
三、
相對(duì)于城中村的村民，租住在城中村的進(jìn)城農(nóng)民（不只是進(jìn)城農(nóng)民而且包括大量白領(lǐng)）的數(shù)量要多得多，這些進(jìn)城農(nóng)民才是城市所要關(guān)注的主體。這些進(jìn)城農(nóng)民工并不會(huì)因?yàn)槌侵写甯脑焐踔敛粫?huì)因?yàn)榱夥慷梢栽诔鞘蝎@得更好就業(yè)和更高收入。對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，城市很難為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面生存下去的就業(yè)和收入條件，國(guó)家當(dāng)然也沒(méi)有足夠財(cái)力為全民提供高水平的社會(huì)保障。這就是為什么幾乎所有發(fā)展中國(guó)家都有大規(guī)模城市貧民窟的原因。中國(guó)的特殊之處恰在于，進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城失敗之后，還可以選擇返鄉(xiāng)。進(jìn)城獲得高收入的穩(wěn)定的就業(yè)，就融入到城市中來(lái)，進(jìn)城失敗，要落入到貧民窟生活中時(shí)，中國(guó)農(nóng)民至少還可以選擇返回自己家鄉(xiāng)。正是當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其塑造出來(lái)的對(duì)進(jìn)城失敗農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制，而讓中國(guó)城市沒(méi)有一般發(fā)展中國(guó)家普遍存在的大規(guī)模貧民窟。
進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)得城來(lái)，因此就是賺錢(qián)。賺錢(qián)比較多，收入比較高，就在城市安家立業(yè)，成為城市一員。若賺錢(qián)不多，就為將來(lái)返鄉(xiāng)養(yǎng)老積攢。因此，進(jìn)城農(nóng)民工以相對(duì)廉價(jià)且方便的城中村為自己的租住地，頗感方便從容。進(jìn)城農(nóng)民心理上仍然屬于過(guò)去自己家鄉(xiāng)的村莊，租住地的城中村，他們只是過(guò)客，是他們進(jìn)城賺錢(qián)的驛站：要么將來(lái)自買(mǎi)房，要么將來(lái)返鄉(xiāng)。
現(xiàn)在好了，政府改造城中村，為進(jìn)城農(nóng)民提供了廉租房，進(jìn)城農(nóng)民工失去了過(guò)去可以方便就業(yè)賺錢(qián)的廉價(jià)的城中村的居處，而搬到城市遠(yuǎn)郊的廉租房居住，他們離城市中心越遠(yuǎn)，獲取收入機(jī)會(huì)越少，能夠留在城市的空間減少。他們?nèi)粲?jì)劃以廉租房作為自己全家在城市的永久生活之地，則他們因?yàn)闊o(wú)法獲得在城市體面生存下去所需要高收入，而真正落入到貧困之中了。他們也就成為了沒(méi)有貧民窟外觀（廉租房區(qū)）的貧民窟的成員，他們的生活反而失去希望。
也就是說(shuō)，通過(guò)城中村和棚戶區(qū)改造中消滅城市貧民窟的政策，可能造成更嚴(yán)重的真正的貧民窟出來(lái)。表面上臟亂差的城中村和棚戶區(qū)，因其具有活力，又因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民工存在返鄉(xiāng)的機(jī)制，而使中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，恰恰不存在幾乎所有其他發(fā)展中國(guó)家普遍存在的問(wèn)題嚴(yán)重、難以治理的大規(guī)模貧民窟。改造城中村，建設(shè)廉租房，并因此推動(dòng)農(nóng)民的不可逆進(jìn)城（即不再可以在進(jìn)城失敗后返回農(nóng)村），則中國(guó)必定重走其他發(fā)展中國(guó)家大規(guī)模貧民窟的老路。到了那時(shí)，就可能悔之晚矣。
四、
僅僅從城市美觀來(lái)看，如果不需要政府出錢(qián)，而通過(guò)商業(yè)開(kāi)發(fā)來(lái)改造城中村和棚戶區(qū)，從而既有一個(gè)規(guī)范有序、基礎(chǔ)設(shè)施良好、外觀形象壯美的城市形象，又不用政府出錢(qián)，豈不是兩全其美？
那么，有無(wú)這樣的可能性呢？
那就看怎樣算帳了。
一般來(lái)講，城中村已被圍進(jìn)城市中心，成為建成區(qū)的一部分，這樣的建成區(qū)內(nèi)土地市場(chǎng)價(jià)值就要遠(yuǎn)高于城郊土地價(jià)值更不用說(shuō)遠(yuǎn)高于城市遠(yuǎn)郊土地的價(jià)值。一般來(lái)講，雖然城中村亂搭亂建很?chē)?yán)重，樓與樓面對(duì)面，手握手，建筑密度很高，但因?yàn)槌侵写宓慕ㄖ际寝r(nóng)民在自己宅基地上修建的，就一定不可能太高。因此，城中村一方面建筑無(wú)序，一方面又存在容積率低，在城市中心的黃金寶地土地資源未得到充分利用的問(wèn)題。
若允許開(kāi)發(fā)商進(jìn)入城中村改造，由開(kāi)發(fā)商將城中村統(tǒng)一拆遷還建，在城中村已經(jīng)拆出地面上建商業(yè)設(shè)施獲利，以所獲利益來(lái)補(bǔ)償拆遷城中村村民，則因?yàn)橐环矫骈_(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)提高了土地容積率，一方面過(guò)去城中村臟亂差的建筑格局被高檔居住小區(qū)或高檔商業(yè)用地所代替，土地價(jià)值得到充分體現(xiàn)，在保證開(kāi)發(fā)商合理利潤(rùn)的前提下，開(kāi)發(fā)商完全可能為城中村村民提供足額的拆遷補(bǔ)償，甚至讓拆遷城中村村民因此戶戶得利，暴富。
這樣一來(lái)，城中村和棚戶區(qū)的改造，因?yàn)橐胧袌?chǎng)機(jī)制，國(guó)家沒(méi)有出錢(qián)，政府得了形象，開(kāi)發(fā)商贏利，拆遷村民暴富。這個(gè)多贏格局真是好��！
實(shí)際上，現(xiàn)在全國(guó)城市都試圖通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改造村中村和棚戶區(qū)，以獲得以上多贏局面。現(xiàn)在地方政府所面臨的唯一難題是，城中村和棚戶區(qū)居民漫天要價(jià)到了不可思議程度，釘子戶動(dòng)用一切手段包括自焚來(lái)謀取最大利益的決心，超乎地方政府的想象。要是沒(méi)有釘子戶，這該是多么和諧溫馨多贏的局面啊。
但是，這樣的溫馨對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工和租住在城中村的白領(lǐng)是不利的。前面已述，不再?gòu)?fù)述。
更大的問(wèn)題是，這樣的多贏是真的嗎？沒(méi)有人付出代價(jià)而所有人都得好處？從常識(shí)上看就不可能。
事實(shí)也正是這樣的不可能。雖然從局部看，城中村的改造為所有各方提供了多贏的可能，尤其為城中村村民一夜暴富提供了極大的機(jī)遇，而從全局來(lái)看，則是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著在特定位置土地上的巨大利益，被特定人群所獨(dú)占，而按現(xiàn)行中國(guó)土地制度安排，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的農(nóng)地變建設(shè)用地的增值收益本應(yīng)歸國(guó)家所有的，所謂“漲價(jià)歸公”。對(duì)于一個(gè)特定的城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，人口增長(zhǎng)速度，決定了這個(gè)城市特定的合適的建設(shè)用地規(guī)模。通過(guò)對(duì)城中村的改造，擴(kuò)大土地容積率，提高土地建筑的品質(zhì)，從而產(chǎn)生出巨大的新增商業(yè)價(jià)值。問(wèn)題是，對(duì)于一個(gè)特定城市來(lái)講，城市建設(shè)用地上的商住設(shè)施的商業(yè)價(jià)值是相對(duì)固定的，城中村改造所實(shí)現(xiàn)的新增商業(yè)價(jià)值，是以其他地塊損失商業(yè)價(jià)值，或是以其他本來(lái)可以商業(yè)開(kāi)發(fā)地塊進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)所實(shí)現(xiàn)價(jià)值未能實(shí)現(xiàn)為代價(jià)的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，城中村改造所增加的商業(yè)價(jià)值，使得地方政府不得不推遲在城郊進(jìn)行有商業(yè)開(kāi)發(fā)潛力土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非使用。城郊土地農(nóng)使非使用，政府低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)地從而獲取的巨大土地出讓金，表現(xiàn)出來(lái)的就是土地財(cái)政收入，正是土地財(cái)政收入，為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了強(qiáng)大的財(cái)政能力保證，從而讓中國(guó)的城市可以象歐洲。城中村改造所新增的商業(yè)價(jià)值，恰是地方政府在待開(kāi)發(fā)地區(qū)所可以獲得的土地財(cái)政收入。換句話說(shuō)，是地方政府以待實(shí)現(xiàn)的土地財(cái)政收入為城中村改造買(mǎi)了單，城中村村民的暴富不是無(wú)緣無(wú)故的，而是有來(lái)源的。
這樣說(shuō)來(lái)，城中村改造并非簡(jiǎn)單的多贏，而是由地方政府花費(fèi)極大代價(jià)來(lái)得到了城市建設(shè)的形象的（即消除了外觀上臟亂差的城中村）。
五、
現(xiàn)在的問(wèn)題是，政府花大代價(jià)來(lái)得這個(gè)消除城中村毒瘤的代價(jià)，還不只是失去了潛在的土地財(cái)政收入，而且往往還要拿出大把真金白銀出來(lái)，比如前述海星沙村改造，廣州市政府除損失潛在土地財(cái)政收入以外，還另外花費(fèi)40億元資金。
而且之前城中村這一進(jìn)城農(nóng)民工的方便的滿意的廉價(jià)租住地沒(méi)有了，進(jìn)城農(nóng)民更加不方便了。進(jìn)城農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槭コ侵写宓淖庾〉鼐蜁?huì)有更高收入，反而可能因?yàn)闊o(wú)法在城市中心地帶獲得廉價(jià)住處，而更難有高收入的就業(yè)和商業(yè)機(jī)會(huì)，他們因此更可能陷入城市貧困，真正成為城市貧民窟的一員。
而且，政府越是要改造城中村，城中村村民就越是會(huì)與釘子戶要高價(jià)，就越是會(huì)出現(xiàn)拆遷引起各種事端與不滿。包括得了好處還賣(mài)乖的人。
而且，城中村的建筑即使質(zhì)量不高，其實(shí)也已相當(dāng)不錯(cuò)，這些建成不久、質(zhì)量不錯(cuò)、且可以住人的建筑，通過(guò)城中村改造，白白拆除，不僅僅是不低碳，而且實(shí)在是讓人心痛啊。這是純粹浪費(fèi)。目前這種不斷地通過(guò)拆舊來(lái)建新，拆舊成本巨大，都是局部看問(wèn)題所致嚴(yán)重后果，這種后果的最荒謬表現(xiàn)是挖湖填湖都有利益，拆市政府和建市政府都有利益的思維。
因此，我以為，目前全國(guó)推進(jìn)的城中村和棚戶區(qū)改造宜緩行。
國(guó)家應(yīng)該將城中村和棚戶區(qū)改造所需巨額資源，用到更加合理的地方去。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。國(guó)家的資源有限，每一分錢(qián)都應(yīng)得到合理有效的利用，而切切不可過(guò)多用于改造城中村和棚戶區(qū)等形象工程中去。
六、
那么，對(duì)城中村和棚戶區(qū)是否就不需要管理了呢？當(dāng)然不是。而是應(yīng)該嚴(yán)格管理。對(duì)于違法建筑，要堅(jiān)決拆除，對(duì)于有安全隱患的建筑，要限期整理，對(duì)基礎(chǔ)的設(shè)施，要進(jìn)行建設(shè)，對(duì)租金獲利，要征高額所得稅，對(duì)臟亂差、黃賭毒，要整改打擊管理限制。總之，要嚴(yán)格依法辦事，決不能讓違法行為，讓不當(dāng)?shù)美�，漫延滋長(zhǎng)。
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