近日，在“華中師范大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版”公眾號上拜讀了賀雪峰教授《以村民小組為基礎(chǔ)推進基層治理現(xiàn)代化》一文，閱后深受觸動，諸多感慨如鯁在喉，不吐不快。
長期以來，作為最接近農(nóng)戶的“集體”與“集體組織”，“村民小組”的應(yīng)有地位與其在現(xiàn)行治理體系中的實際地位嚴重錯位。無論是政策部門還是學(xué)術(shù)研究機構(gòu)，目光大多聚焦于“行政村”一級，談及鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村集體資產(chǎn)，往往言必稱“村集體”，而“村民小組”幾乎處于被遺忘的邊緣。這種本末倒置的現(xiàn)象，在很大程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理成效不彰，也是基層同志常抱怨鄉(xiāng)村振興走入“死胡同”的重要根源。
賀雪峰教授的文章延續(xù)了其一貫的高水準——細膩入微、娓娓道來、概念周延。然而，這種學(xué)術(shù)上的嚴謹與篇幅的宏大，對于學(xué)界研究者固然是佳品，但對于廣大基層干部群眾甚至政策研究部門的研究者來說，能夠耐心讀完并深刻領(lǐng)會者恐怕寥寥。某種意義上，過于詳盡的學(xué)術(shù)論述有時反而掩蓋了現(xiàn)實問題的緊迫性與痛感。
文章敏銳地指出了一個鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵性問題，但若指望該建議能迅速獲得政策部門的認可并落地，恐怕過于理想化。究其原因，主要有二：
一是客觀層面的“空心化”困境。 經(jīng)過數(shù)十年城鎮(zhèn)化的洗禮，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)，作為治理主體的青壯年大量外流，村民小組層面缺乏必要的人力資源支撐，治理主體缺位。
二是主觀層面的認知分歧。 高層決策層對此尚未形成共識。四五年前，廣東省清遠市曾嘗試將基層治理單元下沉，做實村民小組的治理組織，成效顯著。據(jù)知情人士透露，雖有高層領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研并認可這一經(jīng)驗，但最終未能寫入頂層設(shè)計文件。這表明，在是否強化“組”一級權(quán)能的問題上，決策層仍存顧慮。
盡管宏觀政策調(diào)整尚需時日，但在微觀層面激活村民小組并非無事可做。筆者認為，當前最重要、成本最低且最易見效的舉措，是恢復(fù)分田到戶前“隊委會”的治理架構(gòu)，當然現(xiàn)在應(yīng)叫“組委會”或“議事小組”。目前，絕大多數(shù)村民小組處于“有集體無組織”的狀態(tài)（除廣東等地設(shè)有“經(jīng)濟社”外），全國普遍僅配備一名組長。這名組長更多扮演村級組織的“聯(lián)絡(luò)員”角色，負責上傳下達、簽字辦手續(xù)，基本不具備治理功能，農(nóng)村改革開后也極少召開全組村民大會。這種“斷層”，是治理效能遞減的關(guān)鍵因素之一。
中國鄉(xiāng)村地域遼闊，“百里不同風，千里不同俗”。筆者雖未曾就村小組治理結(jié)構(gòu)問題進行專題調(diào)研，但憑借大半輩子農(nóng)村一線工作經(jīng)驗及近十年的全國調(diào)研經(jīng)歷，深感村民小組層面的問題遠比想象中復(fù)雜。借此機會，梳理幾組核心認知與現(xiàn)實現(xiàn)象，以期拋磚引玉。
一、南北差異：治理單元的“實”與“虛”
南北方農(nóng)村在行政村與村民小組的關(guān)系上存在結(jié)構(gòu)性差異，這決定了治理重心的不同。
北方農(nóng)村居住聚集，行政村往往就是一個天然的熟人社會，村組容易形成利益共同體。土地所有權(quán)多落在行政村，村組管理一體化，土地調(diào)整、宅基地分配等權(quán)限高度集中在村里，治理重心在“村”順理成章。
南方農(nóng)村則大不相同。多為丘陵山區(qū)，村域范圍廣，居住分散，村民小組之間距離較遠。土地所有權(quán)多落在村民小組，一個村民小組往往由若干自然村組成。在管理上，絕大多數(shù)村民小組未建立規(guī)范的治理組織，僅靠一名組長統(tǒng)籌，既不規(guī)范也不健全，往往力不從心。自然村一般缺乏專人管理，但在廣東等地，有些自然村也設(shè)有“村長”。
在南方，行政村與村民小組的管理關(guān)系相對松散。因土地所有權(quán)在組一級，村委會通常無權(quán)處置村民小組的土地，也難以從中直接獲利。村民在日常生產(chǎn)生活中，對“村級組織”的存在感很弱，除非辦事或發(fā)生糾紛。他們也鮮少關(guān)注村集體經(jīng)濟，因為在他們看來，指望從村集體分利無異于“與虎謀皮”，利益邊界劃分得十分清晰。
二、產(chǎn)權(quán)歸屬：法律文本與鄉(xiāng)土認知的錯位
通常人們依據(jù)法律，認為集體土地所有權(quán)代表是村民委員會。但這只是制度文本的規(guī)定，在鄉(xiāng)村社會的規(guī)則意識里，集體土地所有權(quán)實實在在落在村民小組。
這是因為，土地是祖先開墾改良而來，理應(yīng)由子孫后代共同繼承享用。經(jīng)過世代繁衍，這些子孫后代往往聚居于同一個自然村或村民小組。因此，土地所有權(quán)落在村民小組具有天然的歷史合理性與道德正當性。據(jù)1987年農(nóng)業(yè)部對1200個村的調(diào)查，土地所有權(quán)屬村的占34%，屬村民小組的占65%，屬自然村或聯(lián)隊的占1％。
然而，困境在于：所有權(quán)雖然在組，但村民小組缺乏組織載體來行使這一權(quán)利，加之土地承包權(quán)“長期不變”的政策固化，導(dǎo)致在村民潛意識里，承包地成了“私有”財產(chǎn)。反觀那些堅持土地承包“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的地方，村民集體觀念強，耕地保護完好，侵占良田建房或私下違法賣地的現(xiàn)象極少，水利等公共建設(shè)也更為順暢。
事實上，農(nóng)民眼中的承包地產(chǎn)權(quán)主體并不模糊，界定也非不明晰。因此，土地流轉(zhuǎn)從1982年分田到戶伊始便自發(fā)存在，從未停止，且暢通無阻，甚至買賣承包地也不存在實質(zhì)性障礙（政策僅是技術(shù)性障礙），近年來城鎮(zhèn)郊區(qū)土地（含宅基地）被大量出賣便是例證。這實乃農(nóng)村稀松平常之事，絲毫未妨礙農(nóng)民進城落戶。因此，外界將“三權(quán)分置”改革意義拔得極高，實則是對中國農(nóng)情與農(nóng)民行為邏輯的一知半解。農(nóng)民早就用腳投票，在實踐中自行解決了流轉(zhuǎn)問題。
三、利益博弈：行政村與小組的“貧富倒掛”
行政村與村民小組的利益訴求往往并不一致，甚至在特定情境下存在沖突。
在廣東等地，村級經(jīng)聯(lián)社貧窮、組級經(jīng)濟社富有是常態(tài)。筆者在廣東調(diào)研時常聽村書記抱怨村里運轉(zhuǎn)依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付。以2023年佛山南海區(qū)為例，全區(qū)村（居）社（組）兩級集體資產(chǎn)總額近592億元，可支配收入超127億元。但這些資金大多屬于組級經(jīng)濟社，沉睡在銀行賬面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村無權(quán)調(diào)配。
利益沖突在征地補償款分配上尤為激烈。農(nóng)村土地征收補償款按規(guī)定應(yīng)歸集體，常見分配方式有兩種：一是由小組平均分配后重分土地，最為公平；二是補償款直接全部給承包戶，這導(dǎo)致集體土地級差收益被個人獨占，極不公平。在此過程中，若行政村試圖截留部分款項，往往會遭遇村民小組的強烈抵制。筆者所在的江西宜黃縣，此類矛盾頻發(fā)。這深刻說明，無視村民小組的利益主體地位，強行推進村級統(tǒng)籌，極易引發(fā)治理危機。
四、組織虛置：集體經(jīng)濟的“空殼化”隱憂
村民小組缺乏治理組織，而在行政村層面，其核心的經(jīng)濟組織往往也形同虛設(shè)。2019年全國農(nóng)村完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，所有行政村都掛牌成立了“集體股份經(jīng)濟合作社”，但多數(shù)地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村，僅停留在“增掛牌子”的層面，并未建立真正的集體經(jīng)濟發(fā)展新機制。以江西贛州市會昌縣為例，243個村自2019年完成改革以來，村集體股份經(jīng)濟合作社的成員大會、理事會、監(jiān)事會雖已建立，卻從未履行《章程》規(guī)定的職責，其職能長期由村黨支部委員會、村民委員會等通過“四議兩公開”方式代為履行，形成“三塊牌子一套人馬”的格局。這種模式雖能節(jié)約成本、保障行政效率，卻也導(dǎo)致村集體經(jīng)濟合作社缺乏發(fā)展的自主性與創(chuàng)造性，進一步弱化了法律在基層的實施基礎(chǔ)。
結(jié)語：回歸基礎(chǔ)，方能固本培元
賀雪峰教授的文章，實際上是在提醒我們：鄉(xiāng)村治理不能搞“空中樓閣”。
當前的鄉(xiāng)村治理困境，很大程度上源于我們過于迷戀行政層級上的“行政村”，而忽視了具有血緣地緣紐帶功能的“村民小組”。行政村更多是國家行政權(quán)力的末梢，而村民小組才是農(nóng)村社會生活的細胞。細胞壞死，肌體難活。
忽視村民小組，不僅導(dǎo)致治理傳導(dǎo)機制在“最后一公里”梗阻，更造成了集體產(chǎn)權(quán)主體與治理主體的錯位。無論是土地流轉(zhuǎn)的順暢，還是征地拆遷的博弈，都證明了“小組”才是利益協(xié)調(diào)的樞紐。如果政策制定僅僅停留在行政村層面，甚至試圖以行政權(quán)力消解小組的自治功能，不僅會遭遇鄉(xiāng)土社會的頑強抵制，更會動搖農(nóng)村治理的根基。
推進基層治理現(xiàn)代化，不在于掛牌子、設(shè)機構(gòu)，而在于回歸常識。賦予村民小組更明確的治理主體地位，恢復(fù)其議事協(xié)商功能，讓農(nóng)民在自己熟悉的利益共同體中當家作主，這才是低成本、高效率的治理之道。 只有當“小組”不再是行政命令的被動接收者，而是成為集體資產(chǎn)的守護者、矛盾糾紛的化解者，鄉(xiāng)村治理的根基才能穩(wěn)固。否則，無論上層的政策設(shè)計多么宏大精妙，若無堅實的“小組”作為落腳點，鄉(xiāng)村振興恐難逃“橘生淮北則為枳”的尷尬。這不僅是治理技術(shù)層面的調(diào)整，更是對農(nóng)村基本治理規(guī)律的尊重與回歸。
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