2026年2月12日，農(nóng)民日報(bào)微信公眾號發(fā)表《專訪中央一號文件起草組成員⑤丨進(jìn)一步深化農(nóng)村改革》一文。文章開宗明義：“改革是鄉(xiāng)村全面振興的重要法寶”，并坦言進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，“要啃的都是‘最難啃的硬骨頭’”。今年中央一號文件提出“以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力”，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)ι罨r(nóng)村改革作出部署。文件起草組成員重點(diǎn)介紹了2026年的三項(xiàng)改革任務(wù)：全面開展土地延包整省試點(diǎn)、切實(shí)規(guī)范承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)范有序盤活利用農(nóng)村各類資源。
筆者通讀全文，坦率地說，怎么也感受不到一號文件是在啃"最難啃的硬骨頭"，更感受不到改革措施已拉滿、改革意志堅(jiān)如磐石。這三項(xiàng)農(nóng)村改革重點(diǎn)任務(wù)中，真正稱得上"最難啃的硬骨頭"的仍然是"三塊地"改革——盡管從2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革至今已推進(jìn)了十多年，文件中卻看不出如何來啃這塊"硬骨頭"。至于前兩項(xiàng)重要任務(wù)，怎么看也夠不上"最難啃"的級別。因篇幅有限，筆者只就"全面開展土地延包整省試點(diǎn)"這一項(xiàng)，不揣冒昧談些多年來在基層調(diào)研的觀察和思考。
一、認(rèn)知錯(cuò)位：政策預(yù)設(shè)與農(nóng)民意愿的“兩張皮”
文件起草組成員表示，今年將全面開展第二輪土地承包到期后再延長三十年整省試點(diǎn)，嚴(yán)格落實(shí)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地保持穩(wěn)定。土地延包，真的稱得上是今年改革的“重點(diǎn)任務(wù)”嗎？
近年來，不少官員學(xué)者將土地延包視為當(dāng)前農(nóng)村工作的重大任務(wù)。日前有青年學(xué)者撰文《讀2026年一號文件 | 我勸天公重抖擻》，批評文件在土地延包上存在“懶政”，并忽略了對《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的關(guān)注，認(rèn)為這關(guān)系到農(nóng)村基本政制安排。這種觀點(diǎn)在學(xué)界頗具代表性。
然而，這些呼聲在學(xué)界和輿論場中頗具聲勢，卻未必真正貼合鄉(xiāng)土中國的復(fù)雜肌理。坦率地說，那些看重土地延包工作的官員和學(xué)者，恐怕未必深諳改革開放四十多年來農(nóng)村土地承包的真實(shí)演進(jìn)邏輯——那是一條政策文本與基層實(shí)踐長期并行、甚至?xí)r有背離的復(fù)雜軌跡。
主流觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民擔(dān)憂土地承包關(guān)系不穩(wěn)，需要給農(nóng)民吃“定心丸”。這一判斷傳導(dǎo)至高層，便形成了一系列以“長久不變”、“生不增死不減”為核心的穩(wěn)定土地承包關(guān)系政策。但根據(jù)筆者大半輩子與農(nóng)民打交道經(jīng)驗(yàn)，這一判斷與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)存在顯著偏差。
事實(shí)上，農(nóng)民對黨的農(nóng)村土地政策抱有高度信任，并不擔(dān)心政策會(huì)朝令夕改。承包地產(chǎn)權(quán)在他們心中早已清晰，土地流轉(zhuǎn)不僅基本沒有阻力，甚至可以說正因如此而順暢無阻。如果農(nóng)民對現(xiàn)行土地承包關(guān)系有什么期盼，恰恰不是僵化的“不變”，而是希望在堅(jiān)持家庭經(jīng)營基本制度的前提下，允許根據(jù)人口增減等實(shí)際情況進(jìn)行適度調(diào)整。
正是基于這種內(nèi)生需求，改革開放40多年來，相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)民群眾并沒有對中央的制度安排亦步亦趨，而是大膽創(chuàng)造了適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體模式——“三五年一小調(diào)，五八年一大調(diào)”。這種內(nèi)生的村莊秩序符合絕大多數(shù)農(nóng)民的公平觀念，長期以來相安無事。于是，現(xiàn)實(shí)中便出現(xiàn)了涇渭分明的“兩條線”：政策高喊“長久不變”，農(nóng)村基層則在不斷“動(dòng)態(tài)調(diào)整”。政策歸政策，農(nóng)民該怎么干還是怎么干。
二、歷史教訓(xùn)：土地確權(quán)留下的“新痛”
如果僅僅是政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，尚不足以引發(fā)嚴(yán)重的治理危機(jī)。真正的風(fēng)險(xiǎn)在于，當(dāng)脫離實(shí)際的政策借由現(xiàn)代技術(shù)手段強(qiáng)行落地時(shí)，往往會(huì)將原本潛伏的矛盾“精準(zhǔn)”放大，不僅造成巨大的資源浪費(fèi)，更會(huì)撕裂基層秩序，引發(fā)新的動(dòng)蕩。
始于2015年的“土地確權(quán)”便是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。這項(xiàng)工作歷時(shí)五年，覆蓋全國兩千多個(gè)縣，涉及2億農(nóng)戶與15億畝耕地。各地普遍采用實(shí)測法與航測法相結(jié)合，引入衛(wèi)星遙感等高科技手段精準(zhǔn)測繪，據(jù)測算總投入高達(dá)千億之巨。
2015年至2016年，筆者在江西省宜黃縣政協(xié)工作期間，曾隨調(diào)研組對全縣土地確權(quán)工作進(jìn)行深入調(diào)研。調(diào)研結(jié)果令人咋舌：這項(xiàng)被寄予厚望的工作，在基層被群眾戲稱為“吃飽了撐的”、“換湯不換藥”。更有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直言：“土地確權(quán)政策是錯(cuò)誤的，極可能重蹈過去林改的覆轍�！�
為何基層反彈如此之大？因?yàn)橥恋卮_權(quán)打破了農(nóng)村幾十年來通過博弈形成的相對穩(wěn)定、體現(xiàn)內(nèi)部公平的土地承包格局。為了確權(quán)，大量隱性矛盾被迫顯性化，同時(shí)因禁止重新分地，新舊矛盾疊加卻無法解決。例如，受歷史習(xí)慣影響，宜黃縣耕地曾按產(chǎn)量折算面積（如差地兩畝算一畝），確權(quán)中采用衛(wèi)星遙感等高科技手段實(shí)測后，全縣憑空多出近七萬畝耕地，如何分配這些多出來的面積，成了基層干部棘手的難題。這不禁讓人聯(lián)想：根據(jù)2023年度全國國土變更調(diào)查結(jié)果，全國耕地面積19.29億畝，增加1120.4萬畝，這其中有多少是源于類似的“技術(shù)性增量”？
更值得關(guān)注的是，土地確權(quán)的政策初衷是推動(dòng)流轉(zhuǎn)，結(jié)果卻可能背道而馳。確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)民“認(rèn)地私有”的觀念，反而阻礙了流轉(zhuǎn)。對此，學(xué)界也有質(zhì)疑。以賀雪峰為代表的多位“華中鄉(xiāng)土派”學(xué)者發(fā)文提出質(zhì)疑。胡靖教授直言：“我認(rèn)為這是向私有化過渡的一個(gè)動(dòng)向�！毙煜榕R教授則一針見血地指出：“(土地確權(quán))背景是學(xué)者有這個(gè)主張……說白一點(diǎn)就是想搞土地私有化……有的官員接受了，換了‘土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變’這一說法，這其實(shí)就是偷換了私有化的概念。”
那次調(diào)研后，筆者將調(diào)研成果整理成文，題為《一位基層干部的吶喊：土地確權(quán)，中國農(nóng)村的新痛！》，先后發(fā)表于經(jīng)濟(jì)日報(bào)《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》和湖北省社科院《三農(nóng)中國》刊物，隨后在網(wǎng)絡(luò)廣泛傳播，引起較大反響。江西省委農(nóng)工部對此高度重視，專門派出副部長率隊(duì)赴宜黃，就文章反映的問題進(jìn)行專題調(diào)研。
三、宜黃樣本：四十年土地承包的基層實(shí)踐
筆者1981年參加工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作二十余年，后調(diào)入縣直部門仍從事三農(nóng)相關(guān)工作，親歷了改革開放以來農(nóng)村改革的每一次落地。宜黃縣是贛東典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，全縣耕地27.2萬畝，農(nóng)業(yè)人口17萬，分布于139個(gè)村、1101個(gè)村小組。正是這片土地的微觀實(shí)踐，讓我對“土地延包”政策有了不同于文本的思考。
1982年分田到戶后，中央相繼提出“15年不變”“增人不增地、減人不減地”、30年延包，并最終以《農(nóng)村土地承包法》固化承包關(guān)系。但在宜黃縣，政策的剛性并未完全取代村社的內(nèi)生秩序。從分田至今，全縣超過80%的村小組都進(jìn)行過自發(fā)性的土地調(diào)整，即所謂的“三五年一小調(diào)，五八年一大調(diào)”。以桃陂鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)65個(gè)村小組中，1982年以來進(jìn)行過土地調(diào)整的有49個(gè)，從未調(diào)整的僅6個(gè)；即便在2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布后，仍有35個(gè)村小組堅(jiān)持按人口變化動(dòng)態(tài)調(diào)地。
為什么農(nóng)民寧愿“違規(guī)”也要調(diào)地？因?yàn)檫@關(guān)乎最樸素的公平。農(nóng)村婚喪嫁娶、生老病死帶來的人口變動(dòng)是常態(tài)，若承包地“死不減、生不增”，必然導(dǎo)致人地不均、矛盾累積。
更值得深思的是調(diào)地與不調(diào)地的治理效果對比。凡是實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的村組，耕地保護(hù)完好，侵占良田建房、私下賣地現(xiàn)象極少，水利等公共事務(wù)順暢推進(jìn)。土地被征用時(shí)，補(bǔ)償款歸集體所有、由全體成員平均分配，之后再重新調(diào)整土地——這種模式既體現(xiàn)了土地集體所有的本質(zhì)，又讓級差地租帶來的收益惠及全體村民，符合大多數(shù)人的公平觀念。
反觀那些從未調(diào)地的村組，尤其是在城郊，情況截然不同：村民在承包地上大建“小產(chǎn)權(quán)房”、私自變賣土地的現(xiàn)象屢禁不止；土地被征用或收購后，補(bǔ)償收益全歸承包戶獨(dú)占。須知分田到戶時(shí)，好田壞田全靠抓鬮憑運(yùn)氣，由此產(chǎn)生的級差收益理應(yīng)由集體共享，讓個(gè)別承包戶獨(dú)占全部收益，既侵犯了其他集體成員的權(quán)益，也虛置了土地集體所有權(quán)。
這一對比揭示了一個(gè)關(guān)鍵邏輯：當(dāng)集體保留適度的調(diào)整權(quán)，土地就承載著保障功能和公共屬性，農(nóng)民對土地的態(tài)度是珍惜的、長遠(yuǎn)的；當(dāng)土地被“固化”到戶、集體失去調(diào)節(jié)能力，土地便從“生存保障”異化為“私有資產(chǎn)”，短期逐利行為隨之泛濫。所謂“穩(wěn)定承包權(quán)”，若走向極端，反而可能動(dòng)搖集體所有制的基礎(chǔ)，瓦解村莊內(nèi)部的公平與自治。
結(jié)語
始于2015年的土地確權(quán)，歷時(shí)五年、耗資千億，初衷是明晰產(chǎn)權(quán)、推動(dòng)流轉(zhuǎn)，但這一目標(biāo)并未達(dá)成，甚至走向了反面：確權(quán)固化了農(nóng)民“認(rèn)地私有”的觀念，致使土地流轉(zhuǎn)非但未提速，反而受阻。如今新一輪土地延包整省試點(diǎn)被列為改革重點(diǎn)，若依舊沿襲“一刀切”的行政邏輯，重蹈確權(quán)覆轍，基層恐怕經(jīng)不起再一次“折騰”。果真如此，與其亂作為，倒不如“不作為”，認(rèn)認(rèn)真真走一次形式，或許反而是最好的結(jié)果。
農(nóng)村改革的復(fù)雜性在于，中國之大，村村不同。試圖用一部法律、一項(xiàng)政策整齊劃一地切割九億農(nóng)民的鄉(xiāng)土現(xiàn)實(shí)，既不現(xiàn)實(shí)，也與《村民委員會(huì)組織法》賦予基層的自治精神相悖。農(nóng)民用腳投票形成的自發(fā)秩序，才是中國農(nóng)情最真實(shí)的底色。制度的完善，應(yīng)當(dāng)是對這一底色的尊重與規(guī)范，而非替代。更值得關(guān)注的是，當(dāng)前農(nóng)村改革正陷入一種“上冷下熱、上緩下急”的錯(cuò)位：上層對深層矛盾的觸及偏于謹(jǐn)慎、改革節(jié)奏偏緩，基層對突破束縛的需求卻日益熱切、行動(dòng)更為急迫——這種“溫差”與“時(shí)差”，讓許多真問題在等待中積重難返。
深化農(nóng)村改革要啃的“最難啃的硬骨頭”，從來不是延包本身，而是那些制約農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民急難愁盼的制度性障礙：比如“三塊地”改革的深水區(qū)，比如如何解決長期以來三農(nóng)投入低效甚至無效的問題，比如如何解決農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興中主體地位缺失的問題，比如老一代農(nóng)民犧牲巨大、養(yǎng)老金卻僅有城里人零頭的不公問題，比如拿出切實(shí)措施解決“一斤谷不如一斤水”的困境，比如如何賦予農(nóng)民更多自治權(quán)及對鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)……改革一切不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系和不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑。
改革需要頂層設(shè)計(jì)，更需要基層的“小崗村精神”——那種敢于突破、用實(shí)踐回答問題的勇氣。正如一位駐村第一書記所言：“農(nóng)村又到了需要制度革新的時(shí)候了，需要有人像當(dāng)年小崗村那樣，大膽走出一步。”
希望基層的聲音，能上達(dá)天聽。
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