《盡水之利：漳河東岸的國家與農民》結語
焦長權
水利是農業(yè)的命脈。水利制度既是土地制度和農業(yè)經(jīng)營制度的一部分，也是國家和農民之間的重要聯(lián)結，具有很強的“總體性社會事實”特征。前文對位于江漢平原北部的漳河東岸地區(qū)晚清以來的水利灌溉制度進行了歷史性回溯，并對這一歷史進程中的國家與農民關系形態(tài)進行了闡釋，下面對本書主要內容作簡要總結。
一、公共灌溉的歷史演進
傳統(tǒng)時期，堰塘是漳河東岸農民生產生活的關鍵設施。農民以堰塘為中心構筑生產生活聚落，形成“堰居式聚落”。與長江中下游平原地區(qū)常見的“圩田”和“垸田”不同，平原邊緣的低丘崗地地區(qū)組織大規(guī)模公共灌溉的難度要大很多，傳統(tǒng)時期只形成了數(shù)戶聯(lián)合的小規(guī)模的水利合作。水利與土地通過地契聯(lián)結起來，并得到公共權威的認可，但日常的水利合作主要由村莊內農民自發(fā)組織完成。因此，漳河東岸地帶在傳統(tǒng)時期是典型的“旱包子”，水利成為制約當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的關鍵因素。
農業(yè)集體化時期，漳河東岸開展了波瀾壯闊的水利建設。在人民公社體制下，灌區(qū)建設主要是通過將大規(guī)模農村勞動力組織起來，以勞動密集的“人海戰(zhàn)術”的方式完成的。在人民公社體制下，生產隊是最基本的生產分配單位，工分制是主要的分配機制。在生產隊的統(tǒng)籌安排下，家庭勞動力被安排到農業(yè)生產、公共建設等各類生產活動中，并通過生產隊工分獲得報酬。國家則通過材料供給、技術支持、生活補助等方式，對大中型水利建設予以支持，小型水利工程則基本由公社和生產隊自主籌資籌勞建成。在宏觀上，糧食生產是農業(yè)的“綱”，是國民經(jīng)濟循環(huán)的關鍵。在資本、技術等生產要素短期難以改變的情況下，以農田水利為中心的基本農田建設成為農業(yè)和糧食生產的命脈。在微觀上，生產隊的農業(yè)剩余在為國家和集體進行積累后，分配給社員個人的相當有限，導致社員中出現(xiàn)了激烈的“搶工爭分”行為，這使得勞動力具有很強的參與冬春季節(jié)水利建設的動力。經(jīng)過二十多年的努力，灌區(qū)形成了完善的公共灌溉體系，農業(yè)生產條件得到極大改善。
家庭聯(lián)產承包責任制實施后，漳河灌區(qū)水利建設主要體現(xiàn)為維護已有設施。從20世紀80年代后期開始，水利建設的主要組織機制是基層政權組織農民出“兩工”，對已有水利設施進行修補維護。在農田水利骨干工程已經(jīng)全面建立起來，國家對灌區(qū)建立了專職機構進行專業(yè)化管理的情況下，基層政權組織“兩工”對中小型水利設施和田間工程等進行制度化維護，基本維持了灌區(qū)的日常運行。但是，進入90年代以后，農民負擔逐漸加重，水利單位和基層政權自身極速膨脹，“兩工”逐漸演變?yōu)椤耙再Y代勞”形式的農民負擔。水利工程也因多年未得到有效修復而“帶病運轉”，灌區(qū)陷入了嚴重困境。農村稅費改革暴露了這些矛盾，基層水利服務體系走向瓦解，“兩工”制度徹底消失，水利建設在沒有找到新機制的情況下在短期內陷入“真空”狀態(tài)，農田水利條件顯著滑坡，嚴重影響農業(yè)生產和糧食安全。農民不得不普遍地打井進行灌溉，但機井灌溉不僅成本高、效率低，也不能真正抵御大旱，還會引發(fā)嚴重的生態(tài)問題。機井等微小水利體系，不僅未能成為公共灌溉的補充，反而切割了公共灌溉體系，二者形成惡性循環(huán)，灌區(qū)基本走到了解體邊緣。
農村稅費改革后，國家重新重視農田水利建設，并以項目制的方式重建公共灌溉體系。這一輪大規(guī)模的農田水利建設，成為繼農業(yè)集體化后又一個農田水利建設的高峰。中央以各類專項資金的形式，對漳河灌區(qū)的各類工程、各個環(huán)節(jié)全面投資。與農業(yè)集體化時期不同，這一輪水利建設不是采取將農民組織化起來的勞動密集型的投入方式，而是采取以公共財政資金為主導、以機械化為手段的資金密集型的建設機制。農田水利建設又和國土整治、環(huán)境治理等其他農田基本建設行動相互交叉，形成了密集、龐大的資金投入，使水利建設成為高度資金密集的領域，農業(yè)生產對資本投入的依賴越來越強。國家不僅對水利工程的硬件建設注入大量專項資金，還在水利單位維護管理、基層水利體系重建等公共灌溉的“軟件”建設方面投入巨大精力，普遍采取項目制的方式。在這種情況下，灌區(qū)軟件/硬件條件都得到了明顯改善，農村稅費改革前后陷入嚴重困境的公共灌溉體系在一定程度上得到了重構，但仍然有待進一步的鞏固與完善。
回顧漳河灌區(qū)公共灌溉體系的歷史演進可以發(fā)現(xiàn)，公共灌溉制度的核心是如何在小農經(jīng)濟和公共灌溉體系之間形成有效聯(lián)結。小農經(jīng)濟由于家庭經(jīng)營規(guī)模小，無法單獨構筑能夠抵御干旱威脅的大中型水利體系，因此必須由部分地域范圍內的農戶合作應對這一問題。在傳統(tǒng)時期，親密內聚的村莊社區(qū)的一個關鍵功能，就是為小規(guī)模農戶合作構筑生產生活空間提供幫助，社會聯(lián)結和生產生活合作成為一體多面的結果。學界所討論的水利社會問題，就是在一定地域中，人們以水利為中心形成的社會關系體系，這是在小農經(jīng)濟與公共灌溉之間建立聯(lián)結的關鍵，也是水利制度的核心。
1949年以后，漳河東岸建立了一個超大規(guī)模的灌區(qū)。在不同歷史時段，圍繞灌區(qū)的建設管理和農民組織灌溉等問題展開了一系列復雜探索，其本質都是在應對小農經(jīng)濟和公共灌溉之間的聯(lián)結問題。
在農業(yè)集體化時期，生產隊替代傳統(tǒng)家庭成為基本的生產分配單位。人民公社本質上取消了小農經(jīng)濟，家庭只是生產隊的勞動參與者和分配者，生產隊成為農業(yè)生產分配的基本單位。因此，在這一時期，漳河灌區(qū)各類水利設施的建設維護以及組織灌溉，均以生產隊為基本單位展開。公共灌溉和小農經(jīng)濟之間的聯(lián)結，轉換成了灌區(qū)和生產隊之間的關系，再由生產隊通過工分制等方式在內部化解一系列問題。生產隊成了一個相對規(guī)�；纳a和灌溉單位，形成了“生產隊+公共灌溉”的農業(yè)生產模式。農業(yè)集體化的生產模式，能夠擴大小農經(jīng)濟的基本生產單位的規(guī)模，從而與以農田水利為代表的大型公共服務相匹配，緩解小農經(jīng)濟與公共灌溉等規(guī)�；⻊罩g的矛盾。
20世紀80年代農村改革以來，國家希望構建統(tǒng)分結合的“雙層經(jīng)營”體制。公共集體灌溉正是統(tǒng)一經(jīng)營的核心內容，并以“共同生產費”和“兩工”制度予以保障。然而，國家對水利建設的投入較農業(yè)集體化時期明顯下降，公共灌溉的投資建設維護管理等環(huán)節(jié)基本完全由農民籌資籌勞解決，“民辦公助”模式基本只剩下了“民辦”的維度。分稅制等宏觀體制的改變，進一步加重了農民負擔，最后形成全面性的“三農”問題。公共灌溉體系和小農家庭之間以行政性手段維持的強制性聯(lián)結斷裂，二者之間長期積累的矛盾在農村稅費改革前后集中爆發(fā)，水利設施的建設維護和集體灌溉的組織化全面陷入困境。小農家庭試圖以新技術為支撐，利用機井、水泵等構建一個與小規(guī)模農業(yè)經(jīng)營相匹配的家庭化小水利系統(tǒng)，以徹底脫離與公共灌溉之間的復雜聯(lián)系，但實踐證明這一做法并不可行。在“雙層經(jīng)營”體制下，國家希望以行政性體制安排實現(xiàn)小農經(jīng)濟與公共灌溉之間的聯(lián)結，“共同生產費”和“兩工”制度都是行政性措施的一部分，仍帶有計劃經(jīng)濟體制的遺跡。
農村稅費改革后，國家希望重新建立小農經(jīng)濟與公共灌溉之間的良性聯(lián)結。在水利建設投資和維護管理方面，國家完全以公共財政承擔，徹底取代了長期延續(xù)的“農民的事情農民辦”的路徑。國家還嘗試重新建立小農戶和灌區(qū)之間的聯(lián)結機制，讓小農戶以用水者協(xié)會為基礎與灌區(qū)達成有效聯(lián)結。用水者協(xié)會是一定水系和灌溉片區(qū)的農民為實現(xiàn)灌溉合作而建立的自治性社會組織。但是，用水者協(xié)會和一般純粹的社會組織不同，它與村級組織、基層政權之間存在緊密的聯(lián)系。負責協(xié)會日常組織工作的人員，主要是現(xiàn)任或離任村組黨員干部。協(xié)會的工作經(jīng)費大多來自縣鄉(xiāng)水利部門的直接補助，縣鄉(xiāng)水利部門還需組織協(xié)會人員培訓、財務審計等管理工作。協(xié)會的日常工作更是離不開與村級組織的密切互動，干旱時期則被納入基層政權統(tǒng)籌抗旱行動�？梢姡瑖蚁Ｍ麑⒂盟邊f(xié)會建設成為一個具有維護村莊水利設施、組織農民灌溉、調解灌溉糾紛等功能的實體化自治組織，從而成為基層政權和農民之間、灌區(qū)和小農戶之間的聯(lián)結樞紐。當然，由于鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生劇烈重組，農業(yè)經(jīng)營主體也在快速分化，小農戶之間的有效合作難度較大，用水者協(xié)會的運轉仍面臨不少挑戰(zhàn)，灌區(qū)和小農戶之間的良性聯(lián)結還沒有完全實現(xiàn)。
需要高度關注的是，農業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營模式的變化對農田水利提出了更高的要求。當前，在高速城鎮(zhèn)化背景下，農業(yè)經(jīng)營主體的分化會進一步加劇，一批新型農業(yè)經(jīng)營主體會不斷涌現(xiàn)。不僅如此，現(xiàn)代農業(yè)也催生了新的農業(yè)經(jīng)營模式，農民種田的標準化、科學化程度大為提升，農業(yè)生產日益向高效可控的工廠式模式靠攏。結果，傳統(tǒng)圍繞小農戶經(jīng)營組建起來的一整套農業(yè)生產及其配套環(huán)節(jié)，都面臨著全新的改造。也就是說，農業(yè)生產這一產業(yè)鏈的全環(huán)節(jié)都在發(fā)生劇烈的變動調整，正在重組形成一個新的生產經(jīng)營模式。但是，農業(yè)畢竟仍然是一個有機性生產活動，它對水利灌溉條件的依賴不僅未縮減，還明顯提出了更為嚴苛的要求。因此，農業(yè)現(xiàn)代化所催生的新的經(jīng)營主體和經(jīng)營模式，對農田水利這一公共服務提出了更高更嚴的要求，一個工廠式的公共灌溉體系將成為農業(yè)生產的常態(tài)設施。
綜上，新中國成立后，公共灌溉制度在不同時期的實際樣態(tài)，不僅與公共灌溉體系內部的制度安排密切相關，也與國家與農民的關系直接相關，國家越來越成為影響水利制度的重要主體，以及制約小農經(jīng)濟和公共灌溉聯(lián)結的關鍵變量。下面將從這個角度進一步總結提煉，并進行一定的理論闡釋。
二、國家權力的動態(tài)實踐
宋明之后，中國基層社會得以再組織化。家族宗族日益成為地方基層社會的主要組織性力量，來自地方社區(qū)的士紳精英既是基層社區(qū)的整合中心，也是國家與基層社會聯(lián)系的關鍵紐帶。地方行政形成了分級治理的“雙軌政治”形態(tài)，縣以下鄉(xiāng)村地帶的公共事務，主要由士紳等地方精英自主處理，國家只有在不得不介入時才有限涉入。在此體制下，江漢平原地區(qū)的水利事務也呈現(xiàn)出明顯的分級治理特點。長江、漢江等大堤的建設與修復，基本都是在中央支持下，由地方政府直接組織民眾完成，政府在其中起到非常關鍵的作用。對垸田堤壩的修建與維護，呈現(xiàn)出政府組織和社區(qū)自治的雙重特征，國家權力在其中的作用呈現(xiàn)一定“循環(huán)”特征。對于公共堰塘等小型水利設施，國家權力基本只是象征性的存在，水利設施的建設維護和灌溉秩序等均由農戶自主完成。晚清及民國時期，盡管國家權力開始更深入地進入鄉(xiāng)村，但水利建設方面仍然維持了傳統(tǒng)時期的分級治理特點。
1949年以后，國家權力全方位進入鄉(xiāng)村社會。在漳河東岸地區(qū)，新中國成立初期，國家在推動土地改革的同時，通過組織農民互助合作的方式，對各類水利設施進行了全面修復，對農業(yè)的恢復性增長起到了巨大推動作用。農業(yè)集體化時期，國家將大規(guī)模剩余勞動力組織起來，建設了以漳河水庫為主體的各類大中型水利工程，形成了新型灌區(qū)，水利條件的改善極大促進了灌區(qū)農業(yè)發(fā)展。關于這一時期水利建設取得巨大成效的事實，學術界基本沒有爭議，但大家對這一時期國家權力及其與農民關系的性質尚存在一些不同認知。
長期以來，學界關于改革開放前的中國研究，在很大程度上受“全能主義”范式的影響。這種范式投射到國家與農民關系的論析中，則體現(xiàn)為一種二者緊張對立的模式。許慧文（Vivienne Shue）提出了不同看法，她認為農業(yè)集體化時期國家在鄉(xiāng)村社會并非無處不在。人民公社體制下，以自然村為基礎的生產隊是最基本的生產分配單位，它是一個具有較強內聚性和封閉性的社群，鄉(xiāng)村社會正是由這些高度自主的基本單元組成，形成了如“蜂巢般”（honey comb）的社會結構。這種社會結構對國家權力具有一定的隔離作用，鄉(xiāng)村干部也會對社群利益進行一定保護，國家權力難以滲入村莊社會內部（Shue，1988）。
學者們就許慧文的看法展開過重要爭論（Siu，1989；Unger，1989）。爭論雙方的隱蔽共識是：國家權力滲入鄉(xiāng)村越深，對鄉(xiāng)村的控制支配就越強，鄉(xiāng)村社會的自主性空間就越小。因此，他們辨析的核心還是在于國家權力的結構性邊界，對于國家權力以壟斷性暴力為基礎的支配性質則具有共識。但是，國家權力事實上是多面性和多維度的，它既有作為暴力機器的一面，也有作為公共服務提供者服務性的一面。很多時候，對于農民來說，最重要的問題不在于政府在多大程度上能夠滲入基層社會，而是政府能為他們做多少事情。一個不斷干預基層社會的政府或許能夠為人民提供各種服務，因此有可能被視為好政府；相形之下，一個不聞不問的政府可能被看作既不負責又無能（閻云翔，2017：43）。因此，如何從國家作為公共服務提供者的角度來認識國家與農民關系，就顯得尤為重要。
因此，農業(yè)集體化時期，國家權力在鄉(xiāng)村社會的存在樣態(tài)和性質需要更深層的論析。這一時期，國家權力在鄉(xiāng)村的存在樣態(tài)似乎難以用既有權力學說等予以清晰闡釋。一方面，國家權力確實彌散性地進入了鄉(xiāng)村各個角落，甚至水利工程也是權力下滲的一個“集裝器”；另一方面，國家在鄉(xiāng)村的活動，除了作為國家普遍履行的資源汲取和政權維持等，還嘗試以政黨組織為核心，將鄉(xiāng)村社會高度組織起來（強世功，2003）。簡單來講，以國家來組織社會，這是學界既有國家權力理論難以有效理解和識別的內容，尤其是與西方近代政治哲學中國家與市民社會的制衡和二元對立的基本框架難以兼容。在該理論框架下，社會本身通過各種方式有效組織起來制約國家，因此西方政治哲學將國家權力的邊界視作國家與公民關系的關鍵指針。
農業(yè)集體化時期農村各類公共社會事業(yè)的進步，是農村社會在國家長期高比重資源汲取之下仍然能夠維持基本生產生活秩序的關鍵，也是建構和維系國家與農民關系的重要內容。農業(yè)集體化時期，雖然農民生活水平總體不高，但在教育、衛(wèi)生、社保等社會事業(yè)方面，人民公社取得了很大成績，這直接表現(xiàn)在人均預期壽命、人均受教育水平、人口總數(shù)、生育率等指標上。人民公社體制充分發(fā)揮了勞動力資源豐富的優(yōu)勢，將農民組織起來，通過群眾的雙手自力更生，水利事業(yè)達到了當時資本和技術條件下的極致水平。這一時期的農村公共服務，既不是國家以公共財政形式的直接供給，也不是鄉(xiāng)村社會脫離國家之外完全的自我組織。從形式上看，這些公共事業(yè)是“農民的事情農民辦”，基本是農民在人民公社體制下自我籌資投勞解決的，國家只提供少部分的補助。但是，也不能說這些成效是脫離國家取得的，國家在其中最主要的作用是支持鄉(xiāng)村社會組織起來，讓組織起來的鄉(xiāng)村社會通過自我建設的方式供給公共服務（周雪光，2019）。這是一種國家與社會之間相當特殊的關系模式，尚待學界進一步系統(tǒng)研究。
20世紀80年代初期，家庭聯(lián)產承包責任制實施的同時，國家采取了大幅提高糧食價格、減少征購任務等減輕農民負擔的措施，加之農業(yè)集體化時期留下的完善的農田水利體系，糧食產量大幅增長，農民普遍增收。（曹樹基，2002）。但是，這一繁榮的時段非常短暫，從80年代中后期開始，農村制度變革的短期效應釋放完畢，糧食產量出現(xiàn)徘徊下降，農民增收變緩，農民負擔問題開始顯現(xiàn)。進入90年代后，分稅制改革等宏觀政策進一步加劇了本身已經(jīng)存在的基層治理困境，農民負擔顯著增加，總體性的“三農”問題開始出現(xiàn)。學界的一些論析，經(jīng)常將80年代和90年代劃分開來進行對立式的理解，將世紀之交的“三農”問題簡單歸結于90年代的一些宏觀制度變革，這可能是將問題過于簡單化了。如何將這兩個時期放在一個整體的時段中去理解，從農村改革后的總體體制框架中去理解“三農”問題的可能根源，是一件重要的學術工作。
這還得回到作為公共服務提供者的國家角色來分析。家庭聯(lián)產承包責任制只是在農業(yè)經(jīng)營體制上作出了重大調整，并未在根本上改變國家與農民之間的負擔結構，簡單地講就是“含負擔承包”（中華人民共和國財政部、《中國農民負擔史》編輯委員會編著，2020：81）。隨著國家工業(yè)化和城市經(jīng)濟的發(fā)展，農村所承擔的為工業(yè)化提供資金的任務減輕了（中華人民共和國財政部、《中國農民負擔史》編輯委員會編著，1994：344-350）。但是，農民仍需繼續(xù)靠自身力量供給公共服務，這是農村改革后國家與農民關系的總體結構背景。20世紀80年代初期，原來由人民公社體制籌資籌勞給農民提供的教育、醫(yī)療、社保、文化生活、水利交通等各類公共服務，均不能通過原體制繼續(xù)供給，一些公共服務供給出現(xiàn)了明顯下滑。如農村合作醫(yī)療覆蓋率由人民公社時期的90%下降至1989年的4.8%（張元紅，2006：132）。原由生產隊集體承擔的“五保供養(yǎng)”、社會救濟等基本社會保障也出現(xiàn)了供給水平下降甚至直接斷供的現(xiàn)象。
為重建新的農村公共服務供給體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權重建后，農村公共服務改由通過向農民收取“提留統(tǒng)籌”和提取“兩工”的方式提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成長和完善起來的“七站八所”、基層政權向農民收取的“三提五統(tǒng)”等資金內容，都表明了農村公共服務供給方式的重建。農村改革后，國家通過建設完整的基層政權，讓其作為代理主體從農民籌資籌勞來提供公共服務。兩種體制的關鍵不同是，農村改革后需要依賴一個完整的基層政權來供給公共服務，而分散的小農經(jīng)濟與基層政權之間存在著巨大的組織和交易成本，給基層治理埋下了隱患。
農田水利狀況的演變，最典型地反映了改革后農村公共服務供給體制的變遷。農村改革初期，國家大大減少了相關財政投入（唐忠、李眾敏，2005），新的農田水利建設機制也未建立起來，農田水利建設和維護困難重重�！傲濉庇媱澠陂g，由于農田水利建設投入嚴重不足，全國農田灌溉面積凈減少了1400萬畝。“七五”期間，農田水利有所恢復，但一直到1990年尚未恢復到1980年的水平，1990年全國農田灌溉面積較1980年仍然凈減少700萬畝。同時，各地中小河道和農田排水溝渠排水能力也不同程度地下降（丁澤民，1999，20、27）。20世紀90年代以來，雖然國家對農田水利的投資較80年代有所增長，比如，對于漳河管理局的財政撥款，80年代基本沒有，90年代10年時間超過了1000萬元，相應的基建和改造配套資金也有一定投入（陳澤民主編，2006：第六章）。但是，水利單位經(jīng)營體制改革導致的水價上升、水利單位人員膨脹等后果，灌區(qū)對農民的服務質量和效益都明顯下降，大量湖泊水庫水面被拍賣，供水單位普遍大規(guī)模負債，基本走到了難以為繼的邊緣�！肮餐a費”和“兩工”制度也日益成了農民負擔的一部分，農村稅費改革前期，“共同生產費”已經(jīng)成了農民負擔中占比最大的部分之一，“兩工”由于越來越難以組織，在很多村組普遍地演變?yōu)椤耙再Y代勞”。灌區(qū)無法向農民提供低成本、高效率的灌溉服務，反而將主要精力轉向了農業(yè)灌溉之外的領域。
進入21世紀，中央全面推動農村稅費改革，公共財政大規(guī)模覆蓋農村，試圖徹底重塑國家與農民關系。與農業(yè)集體化時期相比，20世紀80年代以來，雖然農村公共服務的具體組織機制發(fā)生了巨大變化，但兩個時期的本質基本一致，即都是“農民的事農民辦”，這也是傳統(tǒng)歷史時期農村公共服務供給的基本邏輯。農村稅費改革的本質，就是要改變農村公共服務供給的籌資籌勞機制，由“農民的事農民辦”逐漸轉變?yōu)閲夜藏斦袚�，實現(xiàn)“以工輔農、以城帶鄉(xiāng)”的轉變。這意味著中國作為一個農業(yè)文明古國，幾千年來主要依賴農業(yè)賦稅來支撐國家上層建筑運轉時代的結束。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，工商稅收不僅已經(jīng)可以獨自支撐上層建筑的運轉，還能夠有力反哺處于弱勢地位的農業(yè)農村。
但是，由于中國社會經(jīng)濟發(fā)展存在巨大區(qū)域差異，國家不得不主要通過項目制這一特殊的治理體制向農村進行財政轉移支付，為鄉(xiāng)村提供公共品和公共服務。農村稅費改革后，雖然不同地區(qū)農村公共服務供給都迅速轉向公共財政負責，但具體資金來源和治理體制存在明顯的區(qū)域差異。大部分東部地區(qū)省份，由于地方財政自給能力強，農村公共服務主要由本地地方財政承擔；省內欠發(fā)達市縣也主要由省級財政統(tǒng)籌進行轉移支付，以實現(xiàn)省內不同市縣的基本公共服務均等化。但是，廣大中西部地區(qū)，由于地方財政自給能力很弱，農村公共服務建設的財政資金大部分由中央財政轉移支付承擔，其中又以專項轉移支付為主體，進而形成了“項目制”這一特殊的治理體制。國家希望通過大規(guī)模財政轉移支付的形式，來完成農村各類基礎設施和公共服務投資。但是，公共財政不可能自然而然地轉化為群眾實惠，“項目制”要轉化為治理績效，最終還得依靠鄉(xiāng)村基層政權將其落地實施，這是一個極其復雜的治理過程。
過去十多年，漳河灌區(qū)公共灌溉秩序的重建，就是主要通過“項目治水”的方式來展開的。從灌區(qū)建設管理來看，項目制幾乎覆蓋了所有大小水利設施的建設與管理，基本不再從農民群眾手中籌集水利建設的任何成本，農田水利事業(yè)開始徹底被納入公共財政覆蓋范圍。農田水利建設機制從勞動密集型方式轉為資金密集型方式，農田基本建設的各個環(huán)節(jié)也都呈現(xiàn)出很強的資本投入特征，農業(yè)開始由勞動密集的經(jīng)營方式向資本密集的經(jīng)營方式轉變。大規(guī)模項目資金的投入，對提升灌區(qū)的基礎條件確實起到了很大作用，灌區(qū)各類水源工程、輸水渠系、泵站機臺等得到了全面修復更新，水利工程的管護體制也明顯得以完善，基層水利服務體系也得到了重建。總體而言，公共灌溉秩序得到了一定程度的恢復。
但是，良性的“服務性”關系仍有待完全建立，主要原因在于灌區(qū)建設管理過程中的農民參與非常有限。無論是在水利項目的申請實施，還是水利工程的管理維護，甚至組織灌溉的過程中，農民都日益“客體化”。地方政府則越來越呈現(xiàn)出“保姆型”政權特征，“政府干，農民看”越來越成為灌區(qū)水利建設的常態(tài)。顯然，這種政府全盤負責的農田水利建設體制，和此前主要依賴農民自身籌資籌勞的“民辦公助”體制形成了鮮明對比。這種模式給公共財政的可持續(xù)性、水利項目建設的投入效率、農業(yè)生產的成本效益等方面都帶來了一定挑戰(zhàn)。
可見，農村稅費改革后的一個較短時期內，由于基層政府財政空虛和組織弱化，基層出現(xiàn)了一定的治理“真空”，形成了“懸浮型”特征。但這只是基層治理和公共服務供給體制轉型間隙的一個短暫現(xiàn)象。公共財政的大規(guī)模下鄉(xiāng)很快打破了這一局面。但是，和農田水利建設一樣，項目制體制下的農村公共服務供給普遍出現(xiàn)了農民參與程度不高的問題，這給良性“服務性”關系的建立帶來了深層挑戰(zhàn)。因此，如何在公共財政資源大規(guī)模投入的同時，逐步激活鄉(xiāng)村社會的內生活力，發(fā)揮國家和農民雙方的積極性，將是未來很長時期內農村基層治理面臨的重大課題。
三、走出鄉(xiāng)土？
在學術研究脈絡中，中國被視作東亞小農經(jīng)濟模式的典型代表。由于長期人多地少，人口對土地的壓力很大，需要通過各種方式增強和提高地力。以農田水利為中心的農田基本建設，正是改善地力的關鍵環(huán)節(jié)之一。因此，水利制度本質上是小農經(jīng)濟的土地制度和農業(yè)經(jīng)營制度的組成部分。在傳統(tǒng)時期，農民主要通過密集型的勞動投入來改善地力、精耕細作，以持續(xù)提高土地總產出。在有限小塊土地之上通過各種方式增強勞力投入，即使在邊際效益很低的情況下也仍然如此，這就形成了一種典型的“過密化”的小農經(jīng)濟。不僅如此，小農戶均耕地規(guī)模小，小農不得不相對聚居，以村莊社區(qū)為基礎完成大量生產生活方面的互助合作，這導致小農經(jīng)濟與村莊社區(qū)形成緊密結合，構造了鄉(xiāng)土中國的底層結構。
水利合作正是農民互助合作的重要內容，因此水利組織也深度嵌入村莊社區(qū)之中。它不僅是小農經(jīng)濟的重要組成部分，也成為鄉(xiāng)土社會的重要組成環(huán)節(jié)。顯然，小農經(jīng)濟背景下的水利制度，是為了實現(xiàn)水利與土地之間穩(wěn)定有效結合而形成的一系列的社會關系和體制機制安排的總和。這需要農民以村莊社區(qū)為基礎展開復雜合作，需要農民不斷投入密集型勞動進行建設和維護。水利建設和水利制度的成本，也就成了小農經(jīng)濟的成本之一。伊懋可正是從這個角度提出了中國農業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展陷入“高水平均衡陷阱”的解釋。他認為，由于水利在中國農業(yè)和社會經(jīng)濟中處于樞紐位置，但其需要不斷進行高成本的建設維護，這耗盡了社會的人力物力，造成“技術鎖定”，阻礙了新技術和新社會經(jīng)濟發(fā)展模式的出現(xiàn)（伊懋可，2014：178）。顯然，伊氏敏銳地指出了高成本的水利制度對中國小農經(jīng)濟和社會經(jīng)濟發(fā)展的重要影響，這是一個重要洞見，但若以此去無限推論所謂中國社會陷入停滯的“高水平均衡陷阱”，則又偏離太遠了。
當前，中國小農經(jīng)濟和鄉(xiāng)土社會都在發(fā)生史無前例的重大變化，水利制度也會隨之發(fā)生重大變化。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，鄉(xiāng)土中國正在發(fā)生巨變。目前，中國城鎮(zhèn)化率已接近逼近70%，農業(yè)從業(yè)人員占比已下降到20%出頭，并以中老年人為主。勞動力對土地的就業(yè)壓力極大降低，勞動力的相對成本大大增加，農業(yè)機械化快速推進，主要用于“節(jié)省”勞動力的其他技術性要素也迅速被采用。但是，從就業(yè)角度看人口對土地壓力的驟減，并不意味著總體上人口對土地壓力的舒緩和消除。相反，隨著人們生活水平的提高，人均糧食消費逐年上升，其他副食品消費更是成倍增長，加之極龐大的人口規(guī)模，中國人的吃飯問題并不能大幅依賴國際市場。因此，從食物保障和糧食安全角度來看，中國人口與土地之間的緊張關系并未改變和緩解，甚至在中國高度融入全球市場的背景下更趨復雜。
在這種情況下，以農田水利為核心的農田基本建設對中國農業(yè)發(fā)展的重要性更為凸顯。改善和增強地力，仍然是中國農業(yè)發(fā)展的基礎性工程。但是，由于農村人口日益老齡化，勞動力成本上升，農民組織化難度越來越大，農業(yè)比較收益也逐漸下降，因此很難以再通過傳統(tǒng)的以勞動力投入為主的“人海戰(zhàn)術”來進行農田水利等農田基本建設活動。農村稅費改革后，國家公共財政逐漸完全接管了農田水利等各類農田基本建設的投資，農田水利等農田基本建設也迅速由勞動密集型方式轉向資本密集型方式。這種高資本的投入，顯著增加了農業(yè)成本，讓此前以勞動密集投入為主的隱性成本顯性化，使農業(yè)日益轉變?yōu)楦哔Y本、高技術、高成本產業(yè)，給中國農業(yè)未來發(fā)展帶來了很大挑戰(zhàn)。
同時，中國農業(yè)經(jīng)營主體也在發(fā)生快速分化。當前，中國農地經(jīng)營制度的核心理念是“承包權不變，經(jīng)營權連片”。一方面通過剛性保障農民基本的承包收益權，另一方面通過各種制度創(chuàng)新，鼓勵和推動經(jīng)營權流轉和連片經(jīng)營。由此導致的一個重要結果是，農業(yè)經(jīng)營主體明顯快速發(fā)生分化，以老人農業(yè)為主的小農戶，以“新中農”為主的適度規(guī)模經(jīng)營群體和以農業(yè)企業(yè)為代表的大規(guī)模農場并存，三者關系也在快速動態(tài)變化。不同農業(yè)經(jīng)營主體對水利灌溉提出了相當不同的要求，對不同類型水利設施的依賴程度也顯著不同。例如，與小農戶和“新中農”相比，大規(guī)模農場對水利灌溉的穩(wěn)定性、及時性的要求都明顯提高，高度依賴大中型水利設施進行水利灌溉。顯然，農業(yè)經(jīng)營主體的分化和農地制度的復雜化，都對水利制度提出了新的要求和挑戰(zhàn)。
不僅如此，鄉(xiāng)土社會和村莊社區(qū)也在發(fā)生巨變。隨著城鎮(zhèn)化高度推進，農村人口大規(guī)模外流，村莊門戶大開，村莊社會不再是封閉的緊密內聚社群。在傳統(tǒng)時期，小農經(jīng)濟與村莊社區(qū)高度緊密結合，二者互相支撐構筑了鄉(xiāng)土社會的底層結構，水利組織正是嵌入鄉(xiāng)土社會之中，依托于村莊社區(qū)而有效運轉的。但是，隨著城市化的沖擊，鄉(xiāng)村社區(qū)的社會凝聚性顯著降低，農民合作互助的范圍和頻率大大下降，互助合作難度極大上升�？梢�，支撐小農經(jīng)濟的鄉(xiāng)土社會正經(jīng)歷著解體和重組，嵌入其中的水利制度也失去了原來的社會基礎。因此，雖然目前國家對以農田水利為核心的農田基本建設投入了大量財政資金，但農田水利的建設、維護和管理仍然面臨著諸多嚴峻困難，其中的一個重要原因就在于小農經(jīng)濟及其水利制度已經(jīng)失去了鄉(xiāng)土社會的堅固支撐。
本書以漳河東岸地區(qū)為例，對水利灌溉制度的歷史論析，本質上也是對中國小農經(jīng)濟和鄉(xiāng)土社會的一次窺探，希望借助這一窗口，眺望小農經(jīng)濟和鄉(xiāng)土中國的未來走向。當前，中國小農經(jīng)濟和鄉(xiāng)土社會正在發(fā)生歷史性的巨變，作為土地制度和農業(yè)經(jīng)營制度的組成部分，水利制度也在隨之變化，并迎來新的挑戰(zhàn)。但是，我們很難輕言走出小農經(jīng)濟和鄉(xiāng)土社會。面向未來，歷史的巨變給實踐者帶來了巨大挑戰(zhàn)，也給理論家提供了寶貴機遇。
《盡水之利：漳河東岸的國家與農民》，焦長權著，商務印書館2025年版。
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