舊文重發(fā)說明：
2014 年 10 月 31 日至 11 月 1 日，第二屆 "隆平論壇" 在長沙召開，主題為 "農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與國家糧食安全"。袁隆平、官春云、印遇龍等湘籍院士及國內(nèi)專家學(xué)者、地方領(lǐng)導(dǎo)齊聚，圍繞糧食安全與農(nóng)業(yè)科技展開深入研討。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文作主題報(bào)告，論壇由湖南省委常委、長沙市委書記易煉紅主持，袁隆平院士與省委副書記孫金龍先后致辭。
作為參會發(fā)言代表，我于會后將發(fā)言摘要發(fā)布網(wǎng)絡(luò)。時(shí)隔十年，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的深層矛盾未得根本緩解，部分問題甚至加劇。2023 年溫鐵軍教授在廣為傳播的視頻中直言："現(xiàn)在大家都說糧食多少多少連增，我作為一個長期研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的人，絕對不敢輕易相信。我說你是侮辱我的常識，我不敢相信。土地大面積撂荒，生產(chǎn)者沒積極性，怎么可能做到連年增產(chǎn)？" 此觀點(diǎn)與我十年前發(fā)言形成現(xiàn)實(shí)呼應(yīng) —— 文中對耕地保護(hù)、政策實(shí)效等問題的剖析，以及強(qiáng)化農(nóng)民主體地位、優(yōu)化支農(nóng)資金配置等建議，至今仍具實(shí)踐參考價(jià)值，且與當(dāng)前深化農(nóng)村改革的方向相契合。
值此十年節(jié)點(diǎn)，特將原文梳理重發(fā)，以期為糧食安全與 "三農(nóng)" 問題的持續(xù)探討提供歷史鏡鑒。
2013 年歲末，國家統(tǒng)計(jì)局對外宣布：2013 年我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到 60194 萬噸，比上年增長 2.1%，實(shí)現(xiàn)新中國成立以來首次 "十連增"。昨天，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在論壇開幕式上作主題報(bào)告時(shí)說，今年我國糧食又獲豐收，也就是說不久國家統(tǒng)計(jì)局又將宣布糧食總產(chǎn) "十一連增"。不過，與官方高調(diào)宣布形成鮮明對比的是，民間對 "十連增" 報(bào)道反應(yīng)冷淡。實(shí)在說，這些年每每從電視中聽到我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn) "N 連增" 的時(shí)候，人們總會啞然失笑，繼而成為茶余飯后的談資和笑料。
作為基層的干部群眾，他們既是糧食生產(chǎn)的實(shí)踐者、管理者，也是見證者，為何不認(rèn)同 "N 連增" 呢？因?yàn)椋?span>"N 連增" 讓人們聯(lián)想起了上世紀(jì) 50 年代 "大躍進(jìn)" 中的 "放衛(wèi)星"；因?yàn)椋?span>"N 連增" 的結(jié)論與他們在現(xiàn)實(shí)世界看到的景象無法劃等號。
那么，廣大基層干部群眾在現(xiàn)實(shí)世界中看到的是怎樣一幅景象呢？
一、政府開發(fā)圈地。全國平均每天約有一萬多畝我們祖祖輩輩開墾改良的良田，頃刻間毀在轟隆隆的推土機(jī)之下。
二、農(nóng)民建房占地。全國平均每年達(dá) 100～150 萬畝，而與此同時(shí)，農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量的 "空心村" 和 "爛心村"，江西省撫州市全市農(nóng)村閑置土地至少在 12 萬畝以上。
三、條件惡化拋荒。存在三種情況：一是過去靠天然山泉灌溉的農(nóng)田，因森林破壞泉水枯竭而永久性荒廢；二是居住在大山里的村民集體搬遷，導(dǎo)致那里的農(nóng)田永久性荒廢；三是離村莊較遠(yuǎn)的農(nóng)田，因水利設(shè)施、田間道路損毀，耕種難度加大而暫時(shí)性拋荒。江西省撫州市山區(qū)縣拋荒面積保守估計(jì)在 12％左右。
四、地力持續(xù)下降。在南方稻區(qū)，過去每到春天，田野里綠油油一片，稍后紫云英花開又變成花的海洋，再加上青蛙的鳴叫聲，好一幅春意盎然、充滿豐收希望的畫卷。然而這畫卷在分田大包干后逐漸消失，現(xiàn)在的農(nóng)田完全依靠化肥維持產(chǎn)量。
五、土壤污染嚴(yán)重。主要包括化肥農(nóng)藥殘留、金屬污染、工業(yè) "三廢" 污染等。
六、雙季變成單季。過去農(nóng)民千方百計(jì)將單季稻田改成雙季稻，現(xiàn)在農(nóng)民即使具備種雙季稻的條件，也盡量改種單季稻。
以江西省 K 縣為例，該縣目前的耕地面積和糧食總產(chǎn)量較上世紀(jì) 80 年代大約減少 30%，但統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)字與上世紀(jì) 80 年代相比變化不大。K 縣在南方稻區(qū)（山區(qū)）頗具代表性，而南方稻區(qū)約占我國水稻播種面積的 94%，稻谷總產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的 45%。以 K 縣糧食生產(chǎn)的現(xiàn)狀推算全國糧食總產(chǎn)，"十連增" 神話顯然難以讓人信服。同理，18 億畝耕地紅線也可能早已被突破（國土二調(diào)顯示全國耕地有 20 億畝，超出紅線 2 億畝，這反而說明過去的耕地面積可能不止 20 億畝）。
黨和政府歷來重視糧食生產(chǎn)，并為此進(jìn)行了不懈努力，但在舉國上下急功近利思想影響下，這些努力并未取得預(yù)期效果。進(jìn)入本世紀(jì)以來，我們號稱實(shí)行最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度，但在實(shí)際工作中，最嚴(yán)厲的制度往往變成最不管用的制度 —— 它們表面嚇人，實(shí)則如紙老虎般一戳就破�，F(xiàn)實(shí)中的耕地管理，基本可用 "失控" 來形容，只是無人愿意承認(rèn)。現(xiàn)在，地方政府和農(nóng)民個人都可隨意、毫無顧忌地占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)。所謂的 18 億畝紅線、基本農(nóng)田保護(hù)、土地整理、增減掛鉤等制度，往嚴(yán)重說，有些形同虛設(shè)，有些自欺欺人。在江西很多地方，國道省道及縣鄉(xiāng)公路沿線，大量當(dāng)?shù)刈詈玫牧继锉粴В糜诮ǚ炕蚱渌寝r(nóng)建設(shè)，其景令人觸目驚心。
對于現(xiàn)行土地政策，我有兩點(diǎn)深刻感受：一是僅靠國土局專管耕地、靠國土部門事后監(jiān)督（航拍）是靠不住的，真正靠得住的是土地的所有者 —— 農(nóng)民自己和鄉(xiāng)村組織。遺憾的是，現(xiàn)在的土地管理恰恰將他們排斥在外。二是土地用地指標(biāo)管理模式存在重大缺陷。現(xiàn)行的新增建設(shè)用地指標(biāo)管理模式是 "總量管死，耕地放松"（即地方一年用地指標(biāo)嚴(yán)格，不得輕易突破，但指標(biāo)內(nèi)含的耕地占用指標(biāo)管理并不特別嚴(yán)格，存在調(diào)整空間）。正確的做法應(yīng)當(dāng)是 "耕地管死，總量放松"，即盡量壓縮耕地占用指標(biāo)且不得隨意增加，而荒山、荒地、荒灘等非耕地資源，無需指標(biāo)控制。
縱觀上世紀(jì) 90 年代后 20 多年的中央農(nóng)村政策，總體判斷是：元政策基本正確，基本政策問題不小，具體政策問題嚴(yán)重。糧食政策如此，其他 "三農(nóng)" 政策亦然。在此列舉幾件基層反映突出的問題：一是上世紀(jì)末免除農(nóng)民稅費(fèi)尾欠，我去年接受《南都時(shí)報(bào)》專訪時(shí)曾說，這是自毀誠信道德長城。二是免除農(nóng)業(yè)稅值得商榷，因?yàn)檫@等于切斷了維系農(nóng)民國家觀念、國家意識、國家情感的紐帶，負(fù)面影響深遠(yuǎn)。其實(shí) "以補(bǔ)代免"，即便數(shù)額相等，效果也迥異。三是南方退耕還林存在嚴(yán)重問題，完全是浪費(fèi)納稅人的錢（北方情況因未調(diào)查暫不評論）。
中央類似 "亂撒錢" 的例子不勝枚舉。粗略估算，最近十年中央財(cái)政支農(nóng)資金約有七八萬億元，但使用效果如何？有多少錢打了水漂？若查考過去 30 多年國家支農(nóng)項(xiàng)目的現(xiàn)狀或效益，結(jié)果定會令人震驚 —— 樂觀估計(jì)，至少 80% 的項(xiàng)目早已消失，效益接近 "零"（種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目尤甚，水利等工程類項(xiàng)目稍好）。如此情境，有良知的國人不禁仰天長嘆、撕心裂肺 —— 納稅人的錢怎能如此不被珍惜？因此，我強(qiáng)烈呼吁：若不能解決支農(nóng)資金有效配置問題，建議砍掉一半的中央財(cái)政支農(nóng)資金。砍下來的錢做什么？投入國防 —— 僅一半資金一年就能造七八艘航空母艦。畢竟，納稅人的錢花在國防上，總比裝進(jìn)不良官員和投機(jī)分子的口袋好，我想全國農(nóng)民都會對此表示贊成。
造成中央農(nóng)村政策脫離農(nóng)村實(shí)際的原因，我認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：
一、治國理政理念的西方化。在實(shí)際工作中表現(xiàn)為：一是 "與國際接軌" 泛化；二是科層制（官僚體制）日益強(qiáng)化；三是忽視基層干部群眾在國家和地方事務(wù)管理中的作用，很多政策隱含著對基層干部的極度不信任。
二、懂農(nóng)村的正直專家和官員日益減少。現(xiàn)在 "三門干部"（家門 — 校門 — 機(jī)關(guān)門）、"三門學(xué)者"（家門 — 校門 — 研究室門）太多，官員任命盛行空降制，專家推崇海歸背景，調(diào)研多是蜻蜓點(diǎn)水。
三、決策層對 "三農(nóng)" 形勢缺乏準(zhǔn)確判斷。包括對農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況和農(nóng)民真實(shí)需求的誤判。
四、政策制定多從理念出發(fā)而非農(nóng)村實(shí)際。很多政策源于西方理念，而非中國農(nóng)村實(shí)際。
五、政策參考樣本收集偏差。上世紀(jì) 90 年代以來，中央 "三農(nóng)" 政策參考樣本多來自江浙等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。例如土地確權(quán)，某頂尖專家在浙江調(diào)研時(shí)，聽一農(nóng)民說土地權(quán)屬不清影響流轉(zhuǎn)，便認(rèn)定土地確權(quán)對全國重要。這種觀點(diǎn)很可能影響了中央相關(guān)政策出臺。我認(rèn)為，被高層決策者和專家學(xué)者看重的土地確權(quán)工作，在實(shí)踐中存在重大問題。為此，我耗時(shí)數(shù)月調(diào)研，撰寫了《把握 "土改" 正確方向，正視 "確權(quán)" 實(shí)際效果 —— 江西省 K 縣農(nóng)村土地確權(quán)工作調(diào)查報(bào)告》。
六、"三農(nóng)" 政策理論研究滯后于實(shí)踐。突出問題是，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)問題至今未形成成熟理論。理論突破缺失，導(dǎo)致農(nóng)村土地改革方向不明，成都、深圳等地的土改引發(fā)巨大爭議，便是明證。
那么，目前的狀況有可能改變嗎？有可能，但有個前提 —— 中國必須發(fā)生一場饑荒。這是坊間民意�？疾飚�(dāng)代中國社會發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有國家政策的重大調(diào)整，都由危機(jī)推動。"危機(jī)倒逼改革" 是中國社會的顯著特點(diǎn)。近而言之，上世紀(jì)末 "三農(nóng)" 問題凸顯危及執(zhí)政基礎(chǔ)，才有了本世紀(jì)初 "三農(nóng)" 政策的 180 度大轉(zhuǎn)彎；2003 年非典危機(jī)促使決策者重視基層醫(yī)療，挽救了瀕臨倒閉的縣鄉(xiāng)醫(yī)院......
然而，"危機(jī)倒逼改革" 并非理想的社會治理模式。因?yàn)槲C(jī)已對社會造成傷害，甚至影響執(zhí)政黨的政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且積重難返，調(diào)整起來耗時(shí)費(fèi)力。
那么，能否改變這種規(guī)律？能否不等饑荒來臨就調(diào)整糧食政策？我想，每位參會者都有發(fā)言權(quán)。若我們都能積極思考并找到正確答案，或能打破 "危機(jī)倒逼改革" 的循環(huán)。但歷史經(jīng)驗(yàn)表明，對此前景我們難以樂觀。
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