再造一個(gè)新廣東，高質(zhì)量發(fā)展是關(guān)鍵。而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，則是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“壓艙石”。土地是鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，也是助力鄉(xiāng)村振興的重要資源。由于土地用途管制制度的某些缺陷以及相關(guān)配套制度不完善，導(dǎo)致許多地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)都普遍面臨無地可用的問題。而與此同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式較為粗放、閑置浪費(fèi)以及未利用地、四荒地沒有得有效利用的現(xiàn)象十分突出。據(jù)自然資源部監(jiān)測數(shù)據(jù)，僅閑置宅基地一項(xiàng)，2018年底全國約有7000多萬處、3000余萬畝。這樣就出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)發(fā)展找不到土地”與“農(nóng)村土地閑置”的雙重矛盾。
近數(shù)年來，筆者兩度應(yīng)聘到廣東農(nóng)村政策研究機(jī)構(gòu)工作，期間多次深入廣東農(nóng)村調(diào)研，這次為寫好本調(diào)研報(bào)告，筆者設(shè)計(jì)了一份問卷調(diào)查表，表中設(shè)置了10個(gè)與用地難相關(guān)的問題，珠三角和粵東西北26個(gè)村參與了這次問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，用地難問題在相當(dāng)程度上已成為制約廣東鄉(xiāng)村振興的最大障礙，也是基層干部群眾反映最強(qiáng)烈的問題之一。尤其是在農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面，三產(chǎn)融合發(fā)展新業(yè)態(tài)衍生出更多元化的用地保障訴求，但鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地要經(jīng)過層層審批與重重阻礙，無法直接與資本和市場相連，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難于落地。
廣東作為改革開放的排頭兵、先行地、實(shí)驗(yàn)區(qū)，尤其是廣東錨定“走在前列”的總目標(biāo)，按照中央“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的要求，廣東要實(shí)現(xiàn)“走在前列”的總目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興必須率先“走在前列”。而廣東要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興新突破，就必須解決鄉(xiāng)村振興“用地難”問題。因此，深化土地管理制度改革，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障，助推鄉(xiāng)村振興，并為全國提供“廣東經(jīng)驗(yàn)”，是廣東當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期實(shí)施“百千萬工程”中的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
就今年工作而言，破解鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，也是貫徹中央一號文件，落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于做好三農(nóng)工作的重要指示，“有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”“集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實(shí)事”的題中之義。
一、用地難，難于上青天！
用地難，難于上青天！這是很多人對于鄉(xiāng)村振興“用地難”問題發(fā)出的感慨。那么用地難，到底難到什么程度？用一句形象的話來說，就是“一些農(nóng)民別說蓋房搞產(chǎn)業(yè)，如今連種地也不知道該怎么種了�！鼻岸螘r(shí)間某大學(xué)教授在一個(gè)三農(nóng)工作微信交流群發(fā)言：在廣東掛職期間感受到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民對在農(nóng)村做點(diǎn)事情總是受制于用地指標(biāo)非常無奈，簡直恨到了咬牙切齒的程度。在遼闊的農(nóng)村大地，沒有土地可用，真是個(gè)怪現(xiàn)象！
無法解決供地以及農(nóng)地轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡指標(biāo)問題，項(xiàng)目難以落地是一個(gè)帶有普遍性的突出問題。問題不止于此，實(shí)踐中各項(xiàng)用地審批進(jìn)程緩慢，受制于建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)模，而市場機(jī)遇稍縱即逝，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尤其是休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等前期投入成本較高，項(xiàng)目主體往往在獲得用地審批之前先行開工建設(shè)，因此造成違章用地和違法建設(shè)屢禁不止。
廣東農(nóng)業(yè)強(qiáng)于全國的是珠三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要載體就是設(shè)施農(nóng)業(yè)，但隨著近數(shù)年來土地管理趨緊，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策“大轉(zhuǎn)向”（從“大放松”到“大收緊”），再疊加防止耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”政策，珠三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系受到一定程度的沖擊。有些村經(jīng)濟(jì)社土地租賃合同到期后，因?yàn)檫@個(gè)政策原因土地租不出去。如佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)賢魯島，前年有個(gè)經(jīng)濟(jì)社土地招租信息在交易平臺掛了一年多沒人報(bào)名。
再說一個(gè)眾所周知的事，幾年前一些經(jīng)營主體打土地政策“擦邊球”，借助“設(shè)施農(nóng)業(yè)”延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、拓展農(nóng)業(yè)功能，但大棚房整治潮來襲，從郊區(qū)到農(nóng)村，一場轟轟烈烈的拆違建之后，無數(shù)園區(qū)變成了空棚，過去一點(diǎn)一滴鋪設(shè)起來的地面和很多配套設(shè)施毀于一旦。6年前，筆者曾到山東省微山縣歡城鎮(zhèn)東村調(diào)研，該村從2010年開始，利用國家采煤塌陷區(qū)復(fù)墾治理政策搞設(shè)施農(nóng)業(yè)，創(chuàng)建“東大農(nóng)業(yè)園”，總投資1.5億元。2017年，經(jīng)過多年培育，農(nóng)業(yè)園實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入0.66億元，就這樣一個(gè)項(xiàng)目也難逃在大棚房整治潮中被拆除的命運(yùn)......設(shè)施農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)向太快，大棚房整治行動(dòng)存在過猶不及之嫌，傷透不少農(nóng)業(yè)人的心，也打擊了一部分農(nóng)業(yè)人參與三產(chǎn)融合發(fā)展的積極性。
鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過程中的困難，缺地勝過缺錢，這是很多地方基層干部群眾的真實(shí)感受。當(dāng)然，這個(gè)現(xiàn)象不只廣東存在，全國各地都一樣。江蘇大學(xué)教授莊晉財(cái)曾在海南省�？谑�4個(gè)區(qū)的大概10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，跟農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者、下鄉(xiāng)的工商資本企業(yè)家以及縣區(qū)干部交流，得到一些跟教科書不一樣的認(rèn)識：如今鄉(xiāng)村振興的困難，不是大家常說的“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題，而是“哪里的土地可以用”的難題！
二、用地難，難在哪些方面？
（一）指標(biāo)“僧多粥少”，城市地區(qū)優(yōu)先
據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)總量74.9萬公頃，比上年下降2.1%。“十四五”期間，全國新增建設(shè)用地規(guī)模將控制在2950萬畝，比“十三五”期間壓減約300萬畝。過去數(shù)年間，國內(nèi)每年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地計(jì)劃大約在500萬--600萬畝之間。然而，長期以來，在我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展理念指引下，新增建設(shè)用地指標(biāo)大部分被投放到城市地區(qū)，能夠用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的指標(biāo)所剩無幾。2018年，廣東省《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》明確要求，涉農(nóng)市縣各級每年安排不少于 10%的用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村振興新增建設(shè)用地需求。去年，自然資源部公布的《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》明確，省級制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少 5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。用地指標(biāo)之少、分配比例之不均衡可見一斑。至于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，本來就是將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地(即拆舊)時(shí)產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)(即建新)。
（二）有地沒規(guī)劃，項(xiàng)目難以落地
國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃存在沖突，不少地方農(nóng)保地的范圍和實(shí)際耕地范圍不一致，宅基地、魚塘和山坡地也被列入農(nóng)保地范疇，村莊規(guī)劃中用地性質(zhì)和實(shí)際用地性質(zhì)存在差異。還有，鄉(xiāng)村規(guī)劃僅聚焦于鄉(xiāng)村的一部分空間或要素，缺乏對區(qū)域功能結(jié)構(gòu)、設(shè)施體系和鄉(xiāng)村風(fēng)貌等方面的統(tǒng)籌�？傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃缺乏有效銜接，全面的村莊規(guī)劃編制進(jìn)度滯后、整體周期偏長，規(guī)劃難以在區(qū)域內(nèi)及時(shí)發(fā)揮應(yīng)有作用，導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏土地指標(biāo)和相關(guān)配套要求的支撐，難以有效實(shí)施。主要原因是在規(guī)劃編制過程中，機(jī)械照抄照搬，沒有考慮到基層特別是村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)需求編制規(guī)劃。在這種情況下要讓項(xiàng)目落地，只能通過調(diào)規(guī)的辦法解決，但調(diào)規(guī)并非易事，需要提出強(qiáng)有力的調(diào)整理由，很多項(xiàng)目就卡在調(diào)規(guī)上，導(dǎo)致項(xiàng)目被推遲或無法實(shí)施。東莞市橫瀝鎮(zhèn)一些村干部反映，村莊規(guī)劃未將村小組和村民預(yù)留的宅基地納入規(guī)劃，村委會(huì)與村民小組的公共建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地也未做出規(guī)劃等。
（三）有集體土地，缺經(jīng)營性建設(shè)用地
按照《土地管理法》的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途有三類：農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。農(nóng)村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體建設(shè)用地分為三大類，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。一個(gè)村莊有價(jià)值的是經(jīng)營性建設(shè)用地，因?yàn)橹挥薪?jīng)營性建設(shè)用地可以直接增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，還可以通過盤活釋放用地空間，提高土地資源利用效率。但大部分村集體，除農(nóng)民宅基地、村委辦公樓占地和少量公共服務(wù)用地外，沒有或者極少有集體經(jīng)營性建設(shè)用地，因此嚴(yán)重制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（四）有建設(shè)用地，缺存量建設(shè)用地
目前已經(jīng)是建設(shè)用地的叫存量建設(shè)用地，剛剛批準(zhǔn)從農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的叫新增建設(shè)用地。存量建設(shè)用地一般是指在變更調(diào)查數(shù)據(jù)中為建設(shè)用地或在農(nóng)轉(zhuǎn)用有效期內(nèi)完成農(nóng)轉(zhuǎn)用審批的地塊。不過，這只是字面解釋，其實(shí)質(zhì)含義或者說它精確的范圍，應(yīng)當(dāng)是指現(xiàn)狀建設(shè)用地利用不合理、利用率不高的那部分建設(shè)用地，包括由于歷史原因?qū)е碌呐凑�、征而未供及供而未用、已建土地手續(xù)不全、低效利用的土地、零星分布的用地等。如在集體土地上建的廠房及其他配套設(shè)施用地，但企業(yè)倒閉了，這些存量建設(shè)用地就可以盤活，其中就包括入市。根據(jù)自然資源部最新文件規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，僅限于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這就是說，一個(gè)村莊即使有很多建設(shè)用地，但如果沒有存量建設(shè)用地，要想通過入市或其他方式盤活土地的方式提高集體建設(shè)用地的配置效率，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入也是很困難的。
（五）有存量建設(shè)用地，缺合法合規(guī)手續(xù)
村集體有存量建設(shè)用地，如過去村集體自建或由土地承租人建的各類廠房，其中多數(shù)為簡易廠房，現(xiàn)在廠房破舊，有的合同到期由村集體收回，村里計(jì)劃以“工改商”或“工改工”的形式，對這些低效用地進(jìn)行改造，推動(dòng)存量空間的二次開發(fā)，引入科技型企業(yè)等，為當(dāng)?shù)馗哔|(zhì)量發(fā)展騰挪空間，但由于歷史的原因，這些破舊廠房等沒有用地手續(xù)，如房產(chǎn)證或土地使用證等，改造升級得不到政策支持。村民的祖屋及其他建筑物等也存在這種情況，因此也沒辦法拆建，再就是報(bào)建程序復(fù)雜、資料繁多、審核周期長等，有些資料群眾無法提供。廣州市基層干部反映這方面問題比較多。
（六）農(nóng)業(yè)型村莊，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限
從事農(nóng)業(yè)耕種的村莊在中國仍然占據(jù)絕大多數(shù)，廣東亦然。農(nóng)業(yè)型村莊，由于歷史和地理的原因，過去沒有或很少辦村集體企業(yè)，也沒有招商引資辦廠，因此集體絕大多數(shù)農(nóng)地都劃為農(nóng)保地，村里除少量的公益性公共設(shè)施用地，經(jīng)營性建設(shè)用地幾乎沒有，這類村莊要走一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路難度可想而知，因?yàn)檫@類村莊很難拿到建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)業(yè)型村莊過去沒有享受到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化時(shí)代的紅利，邁入鄉(xiāng)村振興新時(shí)代，它們的發(fā)展依然受限。這就是農(nóng)業(yè)型村莊與工業(yè)型村莊、城鎮(zhèn)郊區(qū)村莊“貧富不均”的一個(gè)最重要原因。我們必須承認(rèn)，這樣的一種制度設(shè)計(jì)對于農(nóng)業(yè)型村莊來說是不公平、不公正的。永久基本農(nóng)田的劃定意味著國家為了公共利益的需要（這里主要表現(xiàn)為“糧食安全”）永久性地剝奪這些土地的開發(fā)權(quán)（我國法律規(guī)范中的“建設(shè)用地使用權(quán)”），并因此限制了這些土地的所有權(quán)人以及土地承包經(jīng)營權(quán)人乃至本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)會(huì)。
“點(diǎn)狀供地”是相對于傳統(tǒng)的“片狀供地”而言的一種新型供地方式，通俗說：“點(diǎn)狀供地”是建多少，供多少，用多少土地指標(biāo)，算多少容積率。為什么要搞“點(diǎn)狀供地”？主要是鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目實(shí)行“片狀供地”走“招拍掛”流程，成本高、耗時(shí)長的用地指標(biāo)審批程序，同時(shí)還涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等問題，項(xiàng)目實(shí)施困難重重，在這種形態(tài)下，“點(diǎn)狀供地”的土地政策應(yīng)運(yùn)而生。2023年4月，廣東省自然資源廳出臺了《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》，但基層普遍反映，“點(diǎn)狀供地”政策未宣傳到村莊，村干部對相關(guān)政策及流程不清楚。市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門認(rèn)為，“點(diǎn)狀供地”存在以下幾個(gè)問題：一是上級要求編制“點(diǎn)狀供地”實(shí)施方案，并且需要提供水土保持、項(xiàng)目環(huán)評、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估及壓覆礦產(chǎn)資源等報(bào)告，而編制這一系列報(bào)告費(fèi)用比較高且耗時(shí)長，這對于那些本來就是想通過發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧致富的村莊來說難以承受。二是由于村莊規(guī)劃優(yōu)化提升未能全面覆蓋，現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的規(guī)劃規(guī)模尚未明晰，導(dǎo)致部分“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目缺乏用地規(guī)劃的支撐。三是從目前擬實(shí)施的項(xiàng)目看，項(xiàng)目主體雖有意向，但由于未實(shí)際取得土地，前期不敢大規(guī)模投入資金進(jìn)行勘探、設(shè)計(jì)，具體地塊的地質(zhì)條件、建筑物位置等存在不明確性，從而可能導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)不能按照審批的地塊范圍建設(shè)等。
（八）建設(shè)用地入市，配套機(jī)制不完善
自 1995年開展試點(diǎn)以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革經(jīng)歷了 20余年的發(fā)展歷程，但至今配套機(jī)制仍不完善。由于涉及征地制度改革，相關(guān)部門未能形成共識，相關(guān)政策配套不到位，改革進(jìn)展緩慢。市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門認(rèn)為，集體建設(shè)用地“入市難”的主要原因，一個(gè)是集體土地所有權(quán)主體的法律地位缺失，《物權(quán)法》對農(nóng)民集體的定性不明確，其與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系不清。另一個(gè)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍過窄，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”的規(guī)則不清。廣東廣清接合片區(qū)作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一，被賦予5項(xiàng)重點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)，其中之一就是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。廣清接合片區(qū)各縣（區(qū)）積極開展探索、出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則，已累計(jì)完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市13宗，但自然資源部門去年公布的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)范圍僅將廣清接合片區(qū)中的花都區(qū)、增城區(qū)納入，廣清接合區(qū)其他縣（區(qū)）此項(xiàng)改革因缺乏上位政策而難以繼續(xù)推進(jìn)。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)尚且如此，其他地方就更不用說了。
（九）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，規(guī)定與需求不匹配
伴隨多功能農(nóng)業(yè)的到來，三產(chǎn)融合加速，農(nóng)業(yè)的邊界開始模糊，在有的領(lǐng)域甚至已經(jīng)難以區(qū)分。發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)是促進(jìn)三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要手段，但隨著土地政策收緊和防止耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”政策出臺，設(shè)施農(nóng)用地范圍收窄，難以滿足產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對設(shè)施農(nóng)用地的實(shí)際需要。目前，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地限定為直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的項(xiàng)目用地，其他經(jīng)營性用地均不能作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批。例如，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所，農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售等所需的收儲(chǔ)倉庫、廠房、營業(yè)用房等均被納入建設(shè)用地管理，排除在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之外。我們來看一個(gè)直觀的例子，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管護(hù)房與田園風(fēng)光保護(hù)肯定存在沖突，但政策要求只能做成實(shí)際使用的管護(hù)房，必然影響田園休閑觀光的效果。還有，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等在建設(shè)過程中不可避免要占用少量零星的永久基本農(nóng)田，但這將會(huì)被視為違法違規(guī)占用耕地并受到處罰。再一個(gè)與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)的問題，就是由于相關(guān)改革措施協(xié)同問題，導(dǎo)致項(xiàng)目投資資產(chǎn)確權(quán)難，種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)投入高，但這些投入的資金辦理產(chǎn)權(quán)登記比較困難，投入資產(chǎn)的權(quán)益得不到保障，企業(yè)投入資金無法形成資產(chǎn)進(jìn)行融資或貸款抵押等。
（十）城鎮(zhèn)村邊界外，項(xiàng)目實(shí)施受限制
自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》規(guī)定，成片開發(fā)須位于國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等由于未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，所以無法辦理相關(guān)征收手續(xù)。因此，用地需求和政策限制之間的土地保供矛盾在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外農(nóng)村地區(qū)日益凸顯。還有，在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中，部分鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、旅游休閑、三產(chǎn)融合等項(xiàng)目在村莊建設(shè)邊界內(nèi)外均有用地需求，而當(dāng)前市縣國土空間總體規(guī)劃編制以“三調(diào)”確定的村莊范圍（203）作為村莊建設(shè)邊界，但邊界外可否新增建設(shè)空間、可新增空間量未明確，影響了邊界外鄉(xiāng)村振興用地保障。
三、用地難， 問題的根源在哪？
2023年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，很多地方空心村、土地拋荒等現(xiàn)象非常嚴(yán)重，在這種情況下還出現(xiàn)上述比較嚴(yán)重的用地難問題，實(shí)在讓人費(fèi)解。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？我們需要思考這個(gè)現(xiàn)象背后的深層原因。
我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，目的是要保護(hù)耕地免遭破壞，確保國家糧食安全，但這個(gè)目的達(dá)到了嗎？20多年來，“以土地利用總體規(guī)劃為框架，以年度建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為抓手，以國家壟斷土地一級市場和耕地保護(hù)為目標(biāo)”的土地用途管制制度，為我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但也帶來一些嚴(yán)峻的問題。最重要的問題就是“保護(hù)耕地”目標(biāo)并沒有得到很好地落實(shí)，耕地破壞和非法占用的現(xiàn)象大量存在，與“土地用途管制”前相比，甚至有增無減。
具體來說，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一個(gè)是全國土地利用總體規(guī)劃所確定的耕地保護(hù)目標(biāo)屢屢被突破（政府目標(biāo)為“到2000年，耕地總面積（應(yīng)）保持在19.40億畝以上；2010年，耕地總面積保持在19.20億畝以上�！比欢�，在2002年全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，2006年又減少到了18.27億畝）；另一個(gè)是突破年度建設(shè)用地指標(biāo)的大規(guī)模違法占用耕地現(xiàn)象不斷出現(xiàn)（僅2012—2016年五年間，全國每年的違法用地?cái)?shù)量都保持在6萬件以上，涉及占用耕地面積最低年份2016年為13.1萬畝，涉及占用耕地面積最高年份2014年為20.1萬畝）[1]。這還只是官方公布的數(shù)據(jù)，實(shí)際情況比官方公布的數(shù)字要嚴(yán)重得多。2017年，筆者根據(jù)不完全的調(diào)查分析，H縣改革開放30多年來，無論是耕地面積還是糧食產(chǎn)量，減幅都在30%左右，但在H縣統(tǒng)計(jì)局的報(bào)表里，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)一直沒有大的變動(dòng)，就是接近在H縣耕地面積最多、糧食產(chǎn)量最高年份的數(shù)字[2]。
事實(shí)上，一直以來，違規(guī)占地、違約用地、違法賣地（買地者能夠辦理合法手續(xù)）、強(qiáng)力征地等所謂“四地問題”在全國各地農(nóng)村不同程度存在，有些地方特別嚴(yán)重，尤其是在城鎮(zhèn)郊區(qū)，大量良田被毀建房或改作他用，現(xiàn)場觸目驚心、令人痛心！然而，對種現(xiàn)象大家卻都選擇視而不見，保持沉默，包括當(dāng)?shù)卣賳T......這種現(xiàn)象在江西一些地方也比較嚴(yán)重，如筆者老家江西省撫州市的一些區(qū)縣。
從土地的主人----農(nóng)民的角度分析，上述現(xiàn)象的產(chǎn)生與土地承包關(guān)系的期限關(guān)系很大，根據(jù)筆者長期在農(nóng)村工作實(shí)踐和調(diào)研情況看，大凡堅(jiān)持土地承包關(guān)系長期不變，甚至自從上世紀(jì)八十年代初分田到戶之后就沒有動(dòng)過地的地方，農(nóng)民認(rèn)地私有，土地破壞情況通常比較嚴(yán)重，而那些堅(jiān)持三四年一小調(diào)、五八年一大調(diào)的地方，農(nóng)民認(rèn)為公有，不敢輕易破壞土地，也不敢改作他用，土地保護(hù)反而是最好的。當(dāng)然，我國農(nóng)村地域遼闊，各地差異很大，這種現(xiàn)象在南方諸省比較多見。
今年全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、民建中央常委、民建福建省委會(huì)主委吳志明針對“鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村用地難題及破解”提出“應(yīng)允許地方根據(jù)實(shí)際定期調(diào)整基本農(nóng)田布局的建議”。吳志明委員認(rèn)為，多數(shù)省份90%耕地劃為基本農(nóng)田，一些地方為完成任務(wù)將房前屋后、周邊零星耕地甚至25度以上山地都劃入基本農(nóng)田，因此出現(xiàn)了基本農(nóng)田“圍屋”“圍村”“圍城”“上山下�！钡痊F(xiàn)象�！皠澏ū壤^高且占用要求過嚴(yán)，大量縣道、村道、國道等農(nóng)村民生公建項(xiàng)目難以避讓，此舉在相當(dāng)程度上制約了地方發(fā)展，也讓地方政府左右為難，有的地方政府為民生發(fā)展被逼‘鋌而走險(xiǎn)’，如此又增加了自然資源部門的執(zhí)法難度�！彼�認(rèn)為，在土地管理問題上，一味采用高壓政策、大棒政策效果并不理想，應(yīng)更多從群眾利益出發(fā)，保持適度彈性，切實(shí)解決群眾合理訴求，引導(dǎo)農(nóng)民珍惜和合理利用土地。吳志明委員反映的情況和建議，應(yīng)當(dāng)說具有較強(qiáng)的代表性。
馬克思主義認(rèn)為，在人類社會(huì)發(fā)展過程中，生產(chǎn)力起著決定性作用，同時(shí)生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力具有反作用，上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也具有反作用。這意味著，在人類社會(huì)發(fā)展過程中，我們不僅要關(guān)注生產(chǎn)力因素，同時(shí)要關(guān)注生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。上述鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，從某種程度上說，可以看成是生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑對生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“反作用”，不過，這個(gè)反作用是打引號的，即在某些方面和一定程度上阻礙了生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展。
農(nóng)村土地政策與實(shí)際脫節(jié)，與這些年來在農(nóng)村政策制定過程中，沒有充分聽取基層干部群眾的意見建議、吸收基層干部群眾的創(chuàng)造性實(shí)踐，也不太重視對鄉(xiāng)村振興用地需求及供給的政策方案和地方探索經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律，以法律形式把改革成果固化下來等有較大關(guān)系。改革開放以來的實(shí)踐表明，農(nóng)村問題終究要尊重農(nóng)民的創(chuàng)造性與主體性，必須尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，頂層設(shè)計(jì)要與基層探索結(jié)合起來。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革（簡稱“三塊地”改革），但“三塊地”改革推進(jìn)了10之久，依然“猶抱琵琶半遮面”，顯然，改革不達(dá)預(yù)期�！叭龎K地”改革為何步履蹣跚？是改革被政治正確裹挾嗎？不得而知，但我國城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)村土地負(fù)載了本不該由其承擔(dān)的社會(huì)保障職能，無疑是一個(gè)重要原因。
理論研究落后于實(shí)踐發(fā)展也是一個(gè)比較突出的問題。對國土空間的開發(fā)利用實(shí)行用途管制，這是國際上比較通行的做法，國土空間用途管制有很多好處，但是就如同風(fēng)一樣，風(fēng)會(huì)熄滅蠟燭，卻也能使火越燒越旺，國土空間用途管制也是一把雙刃劍。其中的一個(gè)問題是，有關(guān)國土空間用途管制與生產(chǎn)率關(guān)系的問題，長期以來對這個(gè)問題的爭論備受關(guān)注，多數(shù)研究者認(rèn)為國土空間用途管制與企業(yè)競爭力之間存在著“魚與熊掌不可兼得”的矛盾。在美國，由于20世紀(jì)70年代實(shí)施了嚴(yán)厲的環(huán)境管制，美國制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)率增長下降了30%（Grayetal.，1996）[3]。
浙江省近20年的實(shí)踐表明，通過“折抵指標(biāo)（復(fù)墾指標(biāo)）有償調(diào)劑”“基本農(nóng)田易地有償代保”和“耕地易地有償補(bǔ)充”等措施，放松國土空間用途管制，對杭州、寧波、溫州、臺州等耕地資源匱乏地區(qū)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，起到了十分重要的推進(jìn)作用。作為長三角南翼最重要的杭州、寧波兩大都市區(qū)和浙南溫州、臺州經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，吸納了1000多萬省際遷移人口和省內(nèi)遷移人口的絕大部分，2019年杭州和寧波的GDP均超過1萬億元，與放松國土空間用途管制的政策創(chuàng)新，從而保障了建設(shè)用地的供給是密不可分的。浙江的成功實(shí)踐似乎可以反證，由于存在信息不對稱和不確定性，嚴(yán)格的國土空間用途管制，會(huì)影響生產(chǎn)力和區(qū)域競爭力[4]。
干部工作作風(fēng)也是一個(gè)不能不提的問題。解決鄉(xiāng)村振興“用地難”問題太重要了，這是一個(gè)帶根本性的問題，事關(guān)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的成敗和農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，但對這樣一個(gè)問題，一些領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有給予足夠的重視。廣州市番禺區(qū)一位街道分管農(nóng)口的領(lǐng)導(dǎo)通過微信給筆者發(fā)了一條語音：鄉(xiāng)村振興“用地難”是農(nóng)村一個(gè)很大的問題，不是一般的大，是一個(gè)要命的問題，但上面還是漠視、很漠視......
四、用地難，如何破局？唯有改革！
在40多年的改革歷史中，廣東抓住先行之利，在農(nóng)村改革領(lǐng)域取得過多個(gè)率先突破，其中每一項(xiàng)突破都不僅僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化的純“農(nóng)”字號話題，而且成了改革開放的重要策動(dòng)源，是工業(yè)化、現(xiàn)代化全局最重要的突破口和支撐點(diǎn)之一[5]。如果沒有上世紀(jì)90年代初，以南海農(nóng)村土地股份制改革探索為標(biāo)志，廣東率先開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，廣東晉級為中國經(jīng)濟(jì)第一大省可能難以想像。正所謂：農(nóng)村改革取得新突破，改革大局全盤皆活。
今天，我們“再造一個(gè)新廣東、再創(chuàng)讓世界刮目相看的新奇跡”，土地改革依然是一個(gè)重要的突破口，它的成功與否，將在較大程度上決定我們既定的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。
破解鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，在觀念上要避免自我設(shè)限，不盲目排斥某種事物和做法；在思維上注重雙向互動(dòng)而不是單向流動(dòng)；在路徑上拆除土地之間的樊籬積極整合，既要擴(kuò)展增量更要挖掘存量；既要做大“ 蛋糕” ，也要分好“ 蛋糕”，前者是基礎(chǔ),后者是關(guān)鍵[6]。
筆者認(rèn)為，新形勢下廣東土地管理制度改革需要在兩個(gè)層同時(shí)推開：一個(gè)是取得中央政府的授權(quán)在廣東開展土地管理綜合改革（由廣東省政府專題向中央打報(bào)告，取得中央政府的授權(quán)和相關(guān)部委的支持），在嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障糧食安全的前提下，對土地管理中上位政策沒有明確、沒有顧及、暫不允許，但因形勢變化在實(shí)際工作中迫切需要解決的問題進(jìn)行改革探索，為國家土地管理頂層制度設(shè)計(jì)提供依據(jù)。
（一）更新國土空間規(guī)劃編制的理念和技術(shù)方法。由于國土空間用途管制制度在制定過程中存在著信息、技術(shù)、目標(biāo)三方面的不確定性，在制度實(shí)施過程中又存在著外部環(huán)境的不確定性，國土空間用途管制的制度設(shè)計(jì)必須充分考慮彈性空間，這也是國際上國土空間用途管制制度演變的基本趨勢。為此，國土空間用途管制應(yīng)該從傳統(tǒng)意義上的精確型，向以方向性構(gòu)想為主的框架性戰(zhàn)略國土空間用途管制轉(zhuǎn)變，引入各種可供選擇的政策性思路，豐富對未來國土空間開發(fā)利用多種可能性的描述，并制定一系列與彈性國土空間用途管制相配套的區(qū)域彈性發(fā)展政策，變被動(dòng)執(zhí)行為主動(dòng)謀劃[7]。對已編制的國土空間規(guī)劃，也需要增加國土空間用途管制制度彈性，適當(dāng)擴(kuò)大開發(fā)邊界的規(guī)模和調(diào)整布局，使之向鄉(xiāng)村振興傾斜。
（二）擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)范圍。首先是在國家和省級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)全域開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，然后在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。其次是積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的實(shí)踐機(jī)制。其三是探索擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源，把可從事經(jīng)營性生產(chǎn)的公共設(shè)施用地、農(nóng)民自愿有償退出的宅基地等納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇。其四是探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制和集體土地資產(chǎn)處置管理辦法，維護(hù)好國家、集體與個(gè)人三者之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享更多改革紅利。
（三）探索城鎮(zhèn)開發(fā)邊界鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地政策。取消成片開發(fā)納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)的要求，項(xiàng)目只要符合國土空間規(guī)劃即可，無需要求成片開發(fā)范圍必須納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的集中建設(shè)區(qū)。同時(shí)建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，在保障國家重大項(xiàng)目的同時(shí)，允許地方通過編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界動(dòng)態(tài)維護(hù)方案，加強(qiáng)對省、市各級重大項(xiàng)目的空間保障，處理好邊界的剛性管控與適度彈性引領(lǐng)的關(guān)系。與此同時(shí)，在村莊范圍（203）外也需要合理新增村莊建設(shè)用地空間。
（四）探索永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化制度。建立一套必要的制度和機(jī)制，對因鄉(xiāng)村振興需要而實(shí)施的農(nóng)村道路、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造、設(shè)施農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，允許占用少量零星的永久基本農(nóng)田，但要確保定期補(bǔ)充劃足永久基本農(nóng)田。同時(shí)，適當(dāng)放松在耕地上修建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。
（五）探索建立永久基本農(nóng)田建設(shè)用地準(zhǔn)用權(quán)制度。為了對永久基本農(nóng)田的劃定實(shí)際上讓這些土地的權(quán)利人為了公共利益而做出的“特別犧牲”進(jìn)行補(bǔ)償，可以借鑒美國的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度（the Transfer of Development Rights），允許永久基本農(nóng)田的土地承包經(jīng)營權(quán)人通過市場交易的方式將其建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移出去，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這種做法類似“碳排放交易”，更與重慶的“地票交易”制度接近。永久基本農(nóng)田建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移與重慶“地票交易”的不同之處在于：永久基本農(nóng)田的土地承包經(jīng)營權(quán)人無須進(jìn)行復(fù)墾，就可以直接到建設(shè)用地使用權(quán)交易平臺上進(jìn)行建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)競拍，競得人可以到全國任何一個(gè)區(qū)域憑借該項(xiàng)權(quán)利辦理容積率變更手續(xù)，從而增加其建設(shè)面積[8]。
（六）探索農(nóng)村三產(chǎn)融合用地保障機(jī)制。在全國新增建設(shè)用地規(guī)模逐年遞減的背景下，建設(shè)用地指標(biāo)“僧多粥少”的局面很難改變，在這種情況下靠“均衡城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地指標(biāo)分配”也難以解決三產(chǎn)融合用地難問題。因此，解決農(nóng)村三產(chǎn)融合用地難問題必須另辟蹊徑，建議在建設(shè)用地控制指標(biāo)之外開一個(gè)“口子”，增設(shè)一個(gè)鄉(xiāng)村振興“三產(chǎn)融合用地指標(biāo)”，也就是說把“三產(chǎn)融合用地”單列出來，把它與其他普通的建設(shè)用地區(qū)別開來。這樣做的理由是，三產(chǎn)融合用地不同于其他居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地等建設(shè)用地，也不同于農(nóng)村單純的二三產(chǎn)業(yè)用地；三產(chǎn)融合催生出大量的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，用地打破了常規(guī)的一二三產(chǎn)業(yè)用地分類，表現(xiàn)出土地功能復(fù)合和農(nóng)用地、建設(shè)用地的相互交叉，使農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)業(yè)用途、經(jīng)營性建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)設(shè)施用地交織在一起，這種復(fù)合交融的用地表現(xiàn)已成為三產(chǎn)融合的主要用地特征，傳統(tǒng)的分類供地方式已經(jīng)難以適應(yīng)新要求�；诖�，改變傳統(tǒng)的分類供地思維，創(chuàng)新土地供給方式已成為保障三產(chǎn)融合發(fā)展用地的客觀要求[9]。
另一個(gè)層面的土地管理制度綜合改革是廣東省政府根據(jù)法定職責(zé)，依據(jù)現(xiàn)行土地管理政策，結(jié)合廣東實(shí)際，以問題為導(dǎo)向，以改革創(chuàng)新精神，著力破解廣東鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，為鄉(xiāng)村振興“走在前列”提供重要的制度支撐。
（一）完善“點(diǎn)狀供地”配套政策。廣東自然資源廳雖然出臺關(guān)于支持“點(diǎn)狀供地”的相關(guān)文件，但按現(xiàn)有的文件要求，要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外推動(dòng)“點(diǎn)狀供地”，只有先做村莊規(guī)劃，或先使用預(yù)支規(guī)模，但這兩者都受制于資金、時(shí)間、規(guī)模等限制，客觀上難以快速落地，企業(yè)用地需求難以充分滿足。因此建議實(shí)行“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目容缺審批，盡快解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營對設(shè)施農(nóng)用地的迫切需求。
（二）明確“三清三拆三整治”后空置宅基地用途。廣東一些村莊開展農(nóng)村人居環(huán)境整治“三清三拆三整治”，但拆除老舊、廢棄房屋后，騰出的空置宅基地被自然資源部門轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田或耕地，造成農(nóng)民無法在原來的宅基地上建房。建議出臺政策，明確清拆后的空置宅基地用途，在加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，優(yōu)先滿足農(nóng)民合理建房需求。
（三）簡化鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地審批程序。現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地申請審批程序手續(xù)較多、耗時(shí)較長、費(fèi)用較高，無法滿足鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)需要，尤其是社會(huì)資本投資農(nóng)旅融合、露營樂園、農(nóng)產(chǎn)品深加工等項(xiàng)目的時(shí)效性較強(qiáng)，嚴(yán)苛且復(fù)雜的審批程序使得很多項(xiàng)目難于落地，從而影響了社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村振興的積極性和主動(dòng)性。因此，建議優(yōu)化鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目用地審批程序，縮短審批時(shí)限，以此鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興。
（四）強(qiáng)化村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接。允許通過編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國有用地進(jìn)行管控，參照控制性詳細(xì)規(guī)劃明確相關(guān)的管控要求、制定國有用地管控圖則，以便為國有土地出讓提供支撐。針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分割問題，建議大部分建設(shè)用地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行管控；村域范圍內(nèi)部分已覆蓋控制性詳細(xì)規(guī)劃的，將尚未覆蓋控制性詳細(xì)規(guī)劃的部分劃定為村莊規(guī)劃管理范圍。國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制及調(diào)整必須經(jīng)過實(shí)地調(diào)研，不能完全依靠衛(wèi)星遙感技術(shù)，要結(jié)合本地實(shí)際情況，對村莊各類用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局。
（五）保障“戶有所居”和落實(shí)“一戶一宅”。解決村民建房難問題是廣東很多地方農(nóng)民群眾最迫切的要求。目前存在的主要問題是，很多地方村民符合一戶一宅條件，但苦于沒有符合建房條件的宅基地。很多地方村民分的新村建房用地基本都是一般耕地或農(nóng)保地，但在這些土地上建房批不下來。因此，這些地方的基層干部群眾迫切要求通過土地調(diào)規(guī)，讓村民有地建房。還有基層干部群眾建議采取“積分制”、“紅白名單制”等管理辦法，把村民在村里的表現(xiàn)和貢獻(xiàn)作為宅基地分配、福利分紅的重要依據(jù)，以此鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后。
（六）給農(nóng)業(yè)型村莊分配必要的建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)業(yè)型村莊也有發(fā)展權(quán)，也需要發(fā)展，要發(fā)展就要給建設(shè)用地指標(biāo)，這也是廣東基層干部群眾反映強(qiáng)烈，迫切希望解決的一個(gè)突出問題。其中的道理前面已闡述過了，建議對土地用途規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，給每個(gè)農(nóng)業(yè)型村莊安排一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，用于民生公益類和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，支持村莊和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。同時(shí)，本著因地制宜的原則，在保證各類用地面積不變、耕地質(zhì)量不下降和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，允許零散耕地、園地、林地及其他農(nóng)用地之間進(jìn)行空間置換和優(yōu)化布局。
（七）著力解決征地留用地歷史遺留問題。廣東征地留用地是個(gè)突出問題，而且多年沒有理順，有的十多年過去了手續(xù)還沒辦好。廣東在集體留用地政策落實(shí)上“欠賬”較多，有些指標(biāo)有但落地難。主要原因是現(xiàn)行土地開發(fā)利用政策主要是針對國有土地設(shè)計(jì)，因此造成集體建設(shè)用地規(guī)劃治理效能低下，制約了集體建設(shè)用地的開發(fā)利用�；鶎悠毡榉从沉粲玫刂笜�(biāo)兌現(xiàn)落地手續(xù)繁瑣、審批流程復(fù)雜、辦理周期長，他們懇請上級政府對于留用地指標(biāo)兌現(xiàn)操作程序給予指導(dǎo)，并簡化相關(guān)流程，完善相關(guān)用地審批手續(xù)，盡快將指標(biāo)兌現(xiàn)落地。
（八）切實(shí)解決基層反映強(qiáng)烈的突出問題。廣東“一省三世界”，各地農(nóng)情差異很大，因此除了上述帶普遍性的問題外，各地還有一些特殊性問題需要解決。如廣州市一些基層干部群眾反映比較強(qiáng)烈的問題有：一是大量村集體低效用地因?yàn)闆]有合規(guī)用地手續(xù)而無法進(jìn)行改造升級。二是村集體建設(shè)用地被誤調(diào)為非建設(shè)用地，村里申請恢復(fù)原樣困難重重，手續(xù)繁多且費(fèi)用高昂，嚴(yán)重阻礙這些集體土地的開發(fā)利用。三是現(xiàn)行控制性規(guī)劃、道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，很多民生公益類和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目難以落地，尤其是南沙港快速路（征地只到路肩，但開通后路肩至100米的區(qū)域被劃為嚴(yán)控地段，禁止新增廠房等建筑；100---500米的區(qū)域則被劃為嚴(yán)管地段，容積率被限制在1.0）、生態(tài)廊道規(guī)劃控制范圍（道路兩側(cè)各500米）和高壓線安全距離等，嚴(yán)重影響了相關(guān)地段土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。四是城中村停車難問題比較嚴(yán)重，希望加大支持利用自有用地增建停車設(shè)施工作的力度。五是一些鎮(zhèn)街農(nóng)村政策宣傳不到位、政策實(shí)施過程中不公平、政策與實(shí)際脫節(jié)等。
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[9] 陳美球,“三產(chǎn)融合”用地保障關(guān)乎鄉(xiāng)村振興,2023.3.20
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22374144
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