土地經(jīng)營權(quán)整合與土地流轉(zhuǎn)路徑優(yōu)化

孫新華

（安徽大學社會與政治學院副教授）

摘  要：細碎土地供給與規(guī)模土地需求之間的張力構(gòu)成了我國土地流轉(zhuǎn)的主要矛盾。細碎土地的交易特征決定了分散式流轉(zhuǎn)面臨過高的交易成本。在我國當前土地制度下，只有調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的交易裝置，才能推動細碎土地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)。相對于分散式流轉(zhuǎn)，整合式流轉(zhuǎn)通過“兩次流轉(zhuǎn)”以較低的交易成本實現(xiàn)了細碎土地的轉(zhuǎn)入和規(guī)模土地的轉(zhuǎn)出。整合式流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是中介組織對細碎土地經(jīng)營權(quán)的整合，將細碎土地的經(jīng)營權(quán)整合為規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)，并差異化地流轉(zhuǎn)給小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這依賴于中介組織對土地流轉(zhuǎn)雙方特別是土地承包戶利益關(guān)系的整合。相對于地方政府和村莊能人，村社組織作為中介組織在推動細碎土地經(jīng)營權(quán)整合更具優(yōu)勢。因此，為了更好地優(yōu)化我國土地流轉(zhuǎn)路徑，應(yīng)該推動整合式流轉(zhuǎn)、加強土地經(jīng)營權(quán)整合、發(fā)揮村社組織的整合功能。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；產(chǎn)權(quán)整合；細碎土地；土地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置

一、問題的提出

土地流轉(zhuǎn)是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵途徑。近年來，黨和國家政府不斷推進“三權(quán)分置”改革，主要也是為了通過放活土地經(jīng)營權(quán)來推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展^[1]。然而，我國各地農(nóng)村普遍存在土地細碎化問題，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，當前我國戶均土地7.5畝和5.7塊^[2]。土地細碎化與土地轉(zhuǎn)入方對集中連片土地的需求構(gòu)成了天然矛盾。2023年中央“一號文件”明確提出：“總結(jié)地方‘小田并大田’等經(jīng)驗，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細碎化問題�！币虼耍�如何在“三權(quán)分置”框架下促進細碎土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以化解土地流轉(zhuǎn)雙方的供需張力是推進我國土地流轉(zhuǎn)的核心問題。

關(guān)于我國土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑，學術(shù)界已經(jīng)積累了大量研究，大體可以分為三種研究進路。第一種研究進路是土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，主要關(guān)注土地產(chǎn)權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響。產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場交易的先決條件，只有將產(chǎn)權(quán)清晰而又完整地界定到個體，才能形成有效的激勵機制，從而通過市場交易實現(xiàn)資源的有效配置^[3]146-171。在產(chǎn)權(quán)理論指導下，學界大量研究探討了我國土地產(chǎn)權(quán)的形態(tài)及其對土地流轉(zhuǎn)的影響，并普遍認為我國土地承包經(jīng)營權(quán)是一種界定不清的殘缺產(chǎn)權(quán)，只有賦予農(nóng)戶更加清晰而有保障的土地產(chǎn)權(quán)，才能從根本上促進土地的市場化流轉(zhuǎn)^[4-5]。近年來，我國土地制度基本上是依據(jù)以上產(chǎn)權(quán)理論進行改革^[6]。在此背景下，學者們紛紛運用數(shù)據(jù)論證了土地制度改革對土地流轉(zhuǎn)效果的作用，目前主要分為兩類針鋒相對的觀點，有的認為作用是積極的^[7-8]，有的則認為作用有限甚至是消極的^[9-10]。

第二種研究進路是土地流轉(zhuǎn)的市場基礎(chǔ)，主要關(guān)注土地流轉(zhuǎn)市場對土地流轉(zhuǎn)的影響。我國土地流轉(zhuǎn)主要是在流轉(zhuǎn)市場上按照市場機制實現(xiàn)的，市場的發(fā)育程度直接影響土地流轉(zhuǎn)的狀況^[11]。甚至不少研究假設(shè)，只要土地流轉(zhuǎn)市場足夠完善，市場機制會自發(fā)實現(xiàn)土地資源的有效配置。因此，大量研究從不同角度探討了我國土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展特征、運行效果、制約因素和對策建議等，其中以制約因素方面的研究居多。研究發(fā)現(xiàn)，土地管理制度、流轉(zhuǎn)市場的配套體系、社會保障制度、農(nóng)戶的非農(nóng)化程度、農(nóng)戶的土地觀念和鄉(xiāng)土關(guān)系等都是制約土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的關(guān)鍵因素^[12-14]，相應(yīng)地，研究者也主要從這些方面提出了對策建議。

第三種研究進路是土地流轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)，主要關(guān)注各類組織對土地流轉(zhuǎn)的影響。這類研究認為，土地流轉(zhuǎn)市場在運行中往往會出現(xiàn)“市場失靈”問題，土地流轉(zhuǎn)的有序推進需要各類組織的介入^[15]。學術(shù)界結(jié)合實際案例主要探討了政府和村級組織在土地流轉(zhuǎn)中的組織協(xié)調(diào)作用及其實現(xiàn)機制^[16-17]。雖然學者們對兩類組織的作用持有不同的判斷，但是都普遍認為我國土地流轉(zhuǎn)中需要在厘清各自責任邊界的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮政府和村級組織的作用^[18]。

以上研究為土地流轉(zhuǎn)路徑優(yōu)化研究奠定了堅實的基礎(chǔ)，但是仍存在需要進一步拓展的空間。第一，既有研究往往將細碎土地等同于一般商品，并將研究重點放在了產(chǎn)權(quán)界定和市場建設(shè)方面，忽視了細碎土地的特殊性以及經(jīng)營權(quán)整合的必要性。在產(chǎn)權(quán)清晰界定下，一般商品在市場機制作用下會自發(fā)地實現(xiàn)有效配置，但是，細碎土地的交易特征會使市場機制陷入失靈狀態(tài)。因此，為了實現(xiàn)細碎土地的高效流轉(zhuǎn)，需要對細碎土地經(jīng)營權(quán)進行適當整合并設(shè)置相應(yīng)的流轉(zhuǎn)方式。第二，盡管既有研究已經(jīng)關(guān)注到政府和村級組織在土地流轉(zhuǎn)中的作用，但是對于政府和村級組織在細碎土地經(jīng)營權(quán)整合中的作用缺乏關(guān)注。

鑒于此，本文嘗試從細碎土地經(jīng)營權(quán)整合的視角探討土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑。具體而言，本文首先從細碎土地的交易特征出發(fā)，分析我國細碎土地分散式流轉(zhuǎn)的困境；其次探討作為新型交易裝置的整合式流轉(zhuǎn)及其對經(jīng)營權(quán)的整合；接著比較細碎土地經(jīng)營權(quán)整合的三種路徑；最后提出我國細碎土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化的具體建議。

二、細碎土地的交易特征與分散式流轉(zhuǎn)的困境

（一）細碎土地的交易特征

從土地的物質(zhì)形態(tài)來看，世界范圍內(nèi)大體存在兩種土地形態(tài)：規(guī)模土地與細碎土地。在新大陸國家，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體占有的土地面積普遍偏大，而且土地集中連片。如2012年美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的平均經(jīng)營面積近2500畝^[19]。而在傳統(tǒng)的原住民國家，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體占有的土地面積普遍較小，而且土地非常細碎，特別是在包括我國在內(nèi)的東亞國家更加典型。我們可將前者稱為“規(guī)模土地”，將后者稱為“細碎土地”。兩類土地的差別不僅體現(xiàn)在土地規(guī)模上，而且體現(xiàn)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，即地塊是集中連片還是分散細碎^[20]。

在我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初，不同地塊在地力、遠近、水利條件等方面存在明顯差異，導致地塊之間在單產(chǎn)上存在一定差異。但由于當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較低，相對于地塊的細碎化及其帶來的問題，大部分農(nóng)戶更看重地塊的產(chǎn)量差別。因此，絕大部分農(nóng)村地區(qū)都選擇按土地等級平均分配各類地塊，從而使農(nóng)戶承包地出現(xiàn)細碎化的問題，地塊小又多，而且與其他農(nóng)戶的地塊插花分布。但是，隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)改進（如化肥、交通工具和大型農(nóng)機具的采用），不僅地塊之間的產(chǎn)量差異不斷縮小，而且細碎地塊與先進生產(chǎn)力的矛盾也進一步凸顯，細碎土地帶來的問題更加明顯。加之，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主體的興起，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越來越困擾于土地細碎化問題，并對規(guī)模土地產(chǎn)生了越來越強烈的訴求。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，雖然各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對規(guī)模土地的訴求不盡一致，但是都普遍希望所經(jīng)營土地的面積較大且集中連片。即使是小農(nóng)戶經(jīng)營的土地面積不大，也希望地塊能夠集中連片。換言之，當前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的土地流轉(zhuǎn)整體上是以細碎土地的集中連片利用為導向的^[21]。

威廉姆森認為，交易特征是決定交易成本的關(guān)鍵，其中資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率是交易特征的主要標志^[22]78-90。規(guī)模土地和細碎土地在交易特征上存在巨大差異，尤其體現(xiàn)在以土地集中連片利用為導向的土地交易中。首先，從資產(chǎn)專用性來看，土地屬于實物專用資產(chǎn)，資產(chǎn)專用性較高，但是在以土地集中連片利用為導向的土地交易中，規(guī)模土地基本相當于標準商品，因此資產(chǎn)專用性較低；而細碎土地主要適用于生產(chǎn)力較低條件下小農(nóng)戶的生產(chǎn)與交易，難以適用于土地集中連片利用，因此資產(chǎn)專用性較高。其次，從不確定性來看，在土地集中連片利用背景下，規(guī)模土地的交易涉及的供需雙方的數(shù)量有限，往往是一對一的交易，因此交易的不確定性較低；而細碎土地的供需雙方數(shù)量龐大，基本是多對多或一對多的交易，而且雙方的交易意愿又不一致，從而使交易的不確定性極高。最后，從交易頻率來看，在土地集中連片利用背景下，規(guī)模土地的交易基本是一次交易，因此交易頻率較低；而細碎土地的交易則是少量需求方與大量供給方的多次交易，所以交易頻率較高�？傊�，從交易特征來看，在以土地集中連片利用為導向的土地交易中，規(guī)模土地的資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率較低，而細碎土地的資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率則特別高。

（二）細碎土地分散式流轉(zhuǎn)的困境

威廉姆斯的交易成本經(jīng)濟學指出，在交易成本最小化的驅(qū)使下，具有不同交易特征的商品需要適配不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和交易形式。一般而言，對于資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率都較低的標準商品，在產(chǎn)權(quán)清晰界定下按照市場機制進行交易的交易成本最低；而對于資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率都較高的非標準商品，即使清晰界定的產(chǎn)權(quán)按照市場機制進行交易也會面臨過高的交易成本，從而使交易陷入困境^[22]106-107。

在土地集中連片利用背景下，規(guī)模土地基本等同于標準商品，資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率較低。因此，規(guī)模土地的交易中采取市場組織形式，通過價格機制協(xié)調(diào)交易的交易成本最低，而要使市場機制有效發(fā)揮作用，需進行清晰的地權(quán)界定，最理想的地權(quán)結(jié)構(gòu)是私有地權(quán)，最典型的例證是美國的規(guī)模土地買賣。而在土地集中連片利用背景下，細碎土地交易具有較高的資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率，如果依舊按照規(guī)模土地的交易模式，細碎土地的交易必然會因為過高的交易成本而陷入“市場失靈”，土地的集中連片利用難以實現(xiàn)。最典型的例證是半世紀以來日本的土地買賣，盡管日本的土地已經(jīng)完全私有化，但是因為細碎土地的交易成本過高而陷入“市場失靈”^[23]。

我國細碎土地的流轉(zhuǎn)普遍采用分散式流轉(zhuǎn)模式，即土地流轉(zhuǎn)雙方基本是按照市場機制自發(fā)進行流轉(zhuǎn)，而且往往是采取“一對多”或“多對多”的流轉(zhuǎn)方式。在分散式流轉(zhuǎn)中，各類土地轉(zhuǎn)入方普遍都希望流轉(zhuǎn)到集中連片的規(guī)模土地，只是土地面積受到各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的能力和訴求影響而有所不同，比如小農(nóng)戶一般希望轉(zhuǎn)入幾畝到幾十畝不等的連片土地，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體則希望轉(zhuǎn)入幾十畝到幾百畝不等的連片土地。但是從轉(zhuǎn)出方來看，他們能夠流轉(zhuǎn)的土地都是細碎土地而且與本村不對外流轉(zhuǎn)的土地插花分布。這意味著土地轉(zhuǎn)出方供給的并不是土地轉(zhuǎn)入方需要的土地，如果只是按照市場機制由交易雙方自發(fā)流轉(zhuǎn)，必然會因為過高的交易成本而遭遇“市場失靈”問題。田傳浩等人發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)戶之間自發(fā)交易土地具有交易費用高、期限短、缺乏正式契約等特點，土地市場很難促進土地集中和規(guī)模經(jīng)營，對土地細碎化降低沒有統(tǒng)計意義上的顯著影響^[15]。鐘甫寧等也發(fā)現(xiàn)，由于地塊不匹配、交換鏈條過長等原因，農(nóng)民間農(nóng)地交換很難成功，難以通過市場調(diào)整合并地塊^[24]。

面對我國細碎土地低效流轉(zhuǎn)的困局，如果依然固守既有產(chǎn)權(quán)理論和市場理論，只能從產(chǎn)權(quán)界定不夠徹底或者土地流轉(zhuǎn)市場不夠完善等方面進行解釋。實際上，隨著“三權(quán)分置”改革和土地確權(quán)工作的推進，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)界定的非常清晰；盡管土地流轉(zhuǎn)市場還存在一些不足，但是經(jīng)過多年的發(fā)展也已經(jīng)相對完善。但是，這些改變并沒有真正促進細碎土地的高效流轉(zhuǎn)。這是因為既有理論忽視了細碎土地與規(guī)模土地在交易特征上的差異，并將適用于規(guī)模土地的解釋框架簡單套用于細碎土地，從而出現(xiàn)了理論與經(jīng)驗的悖論。因此，破解我國細碎土地的流轉(zhuǎn)困境，需要跳出原有框架，從細碎土地的交易特征出發(fā)，重新思考細碎土地的流轉(zhuǎn)路徑。

三、細碎土地的整合式流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營權(quán)整合

（一）細碎土地的整合式流轉(zhuǎn)

正如羅必良對科斯定理的擴展：“由于存在交易成本，如果不能通過產(chǎn)權(quán)的重新調(diào)整來改善效率，且不同的交易方式隱含的交易成本是不同的，那么就應(yīng)該尋求恰當?shù)漠a(chǎn)權(quán)交易裝置進行匹配，以改善總的福利效果”^[25]�！叭龣�(quán)分置”已經(jīng)為我國的土地產(chǎn)權(quán)改革提供了明確方向和基本框架。顯然，細碎土地的高效流轉(zhuǎn)不能通過產(chǎn)權(quán)的重新調(diào)整來實現(xiàn)，但是可以轉(zhuǎn)而尋求恰當?shù)慕灰籽b置進行推動，即尋求與細碎土地相匹配的土地流轉(zhuǎn)方式。

既然細碎土地的分散式流轉(zhuǎn)會使流轉(zhuǎn)雙方面臨過高的交易成本，那么，是否存在與細碎土地相匹配的土地流轉(zhuǎn)方式呢？照此思路，我們可以設(shè)想細碎土地流轉(zhuǎn)的理想方式。從轉(zhuǎn)入方來看，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍希望轉(zhuǎn)入集中連片的規(guī)模土地。當然，這里的規(guī)模土地不是美國那種動輒成千上萬畝的連片土地，而是適應(yīng)于不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大小不等的連片土地。比如，小農(nóng)戶的土地面積可能較小，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地面積較大，但是如果所有地塊連成一片，在很大程度上對他們來講都是規(guī)模土地。如果要保障各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都能流轉(zhuǎn)到集中連片又大小不等的規(guī)模土地，需要解決兩個關(guān)鍵問題：第一，通過各種方式改變細碎土地由不同農(nóng)戶插花占有的狀態(tài)，使農(nóng)戶對外流轉(zhuǎn)的細碎土地轉(zhuǎn)化為集中連片的規(guī)模土地；第二，通過一定方式將集中連片的規(guī)模土地差異化地配置給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這兩方面既涉及到對細碎土地地塊的整合，又涉及到對分散的土地流轉(zhuǎn)雙方的整合，顯然是分散式流轉(zhuǎn)無法完成的。而要實現(xiàn)以上兩方面，需要借助于中介組織進行整合。相對于分散式流轉(zhuǎn)，我們可將這種流轉(zhuǎn)方式稱為“整合式流轉(zhuǎn)”。

從操作層面來看，在土地流轉(zhuǎn)雙方交易中搭建由中介組織從中協(xié)調(diào)的流轉(zhuǎn)平臺，中介組織通過“兩次流轉(zhuǎn)”實現(xiàn)整合式流轉(zhuǎn)。第一次流轉(zhuǎn)是由中介組織從土地承包戶流轉(zhuǎn)細碎土地。因為有待流轉(zhuǎn)的土地與農(nóng)戶自己耕種的土地是插花分布的，所以，為了將細碎土地轉(zhuǎn)化為規(guī)模土地以更好地對外流轉(zhuǎn)，中介組織需要將一定范圍內(nèi)（一方土地或整個村民組的土地）的細碎土地整體流轉(zhuǎn)過來。第二次流轉(zhuǎn)是由中介組織將規(guī)模土地差異化地流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。為了保障轉(zhuǎn)入方流轉(zhuǎn)到規(guī)模土地，中介組織在流轉(zhuǎn)前可以根據(jù)轉(zhuǎn)入方的需要對細碎土地進行適當規(guī)劃和建設(shè)，然后再將大小不等的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從我國的土地流轉(zhuǎn)實踐來看，一些地方采取整合式流轉(zhuǎn)模式有效降低了細碎土地流轉(zhuǎn)中交易成本。盡管各地的具體做法不盡一致，但是其核心機制基本都是通過以中介組織為流轉(zhuǎn)平臺的兩次流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的。以安徽省蕪湖市繁昌區(qū)為例，當?shù)亟柚�于國家的土地整理項目以村民小組為單位開展土地整理，然后全組農(nóng)戶將整理后的土地按統(tǒng)一價格整體流轉(zhuǎn)給所在村民小組；村民小組將連片的土地再按同一價格流轉(zhuǎn)給本小組內(nèi)的農(nóng)戶，其中，一部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)與自家承包面積相當?shù)倪B片土地，一部分則流轉(zhuǎn)更大面積的土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。通過村民小組搭建的流轉(zhuǎn)中介，兩類農(nóng)戶耕種的土地經(jīng)過兩次流轉(zhuǎn)都由原來的細碎土地變成了集中連片的土地^[26]。

細碎土地的整合式流轉(zhuǎn)改變了分散式流轉(zhuǎn)中的交易裝置，在分散式流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)雙方只能流轉(zhuǎn)細碎土地，而以中介組織為交易平臺的整合式流轉(zhuǎn)，一方面將作為非標準商品的細碎土地轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛闃藴噬唐返囊?guī)模土地，另一方面又將規(guī)模土地差異化地流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。整合式流轉(zhuǎn)通過兩次流轉(zhuǎn)，大大降低了土地流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，從而促進了細碎土地的規(guī)�；�流轉(zhuǎn)。

（二）細碎土地的經(jīng)營權(quán)整合

在整合式流轉(zhuǎn)中，中介組織實際上發(fā)揮了整合土地、整合產(chǎn)權(quán)和整合主體的三重整合作用。整合土地是指要將原本的細碎土地整合成大小不等的規(guī)模土地；整合產(chǎn)權(quán)是指要將細碎土地的經(jīng)營權(quán)整合成規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)；整合主體是指要協(xié)調(diào)和整合土地流轉(zhuǎn)雙方的關(guān)系從而使其共同實現(xiàn)整合式流轉(zhuǎn)。在三種整合中，整合產(chǎn)權(quán)無疑最為關(guān)鍵，細碎土地整合式流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵也在于土地經(jīng)營權(quán)的整合^[27]。因為土地轉(zhuǎn)出方供給的土地經(jīng)營權(quán)是細碎土地的經(jīng)營權(quán)，而各類土地轉(zhuǎn)入方需求的卻是規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)，因此，整合式流轉(zhuǎn)需要中介組織從土地轉(zhuǎn)出方流轉(zhuǎn)細碎土地的經(jīng)營權(quán)，進而將其整合為規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)并流轉(zhuǎn)給土地轉(zhuǎn)入方。

首先是第一次流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)整合。細碎土地的經(jīng)營權(quán)是由廣大承包戶分散占有，而且在現(xiàn)有土地制度下承包戶對細碎土地的承包關(guān)系長久不變。因此，在不改變現(xiàn)有承包關(guān)系的前提下，中介組織對土地經(jīng)營權(quán)整合的關(guān)鍵是將承包戶手中細碎土地的經(jīng)營權(quán)整體性地流轉(zhuǎn)過來，即不管是承包戶不想耕種地塊還是想自己耕種地塊的經(jīng)營權(quán)都要流轉(zhuǎn)過來。只有通過兩類土地經(jīng)營權(quán)的整體性流轉(zhuǎn)，才能將細碎土地的經(jīng)營權(quán)進行“化零為整”。因為兩類土地是插花分布的，如果不進行整體性流轉(zhuǎn)，則無法形成規(guī)模土地。兩類土地的整體性地流轉(zhuǎn)對于絕大部分承包戶都是有利的，對于不耕種土地的承包戶來講，將細碎土地的經(jīng)營權(quán)整合成規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)后再流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)費用會明顯提升；對于繼續(xù)耕種土地的承包戶來講，將細碎土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給中介組織再從中轉(zhuǎn)入集中連片的規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)，可以大大提高生產(chǎn)效率。盡管如此，依然可能會有部分承包戶予以反對。如果反對的承包戶過多，兩類土地的整體性流轉(zhuǎn)就無法實現(xiàn)。這就需要中介組織采取各種方式做反對者的工作，或者使其同意流轉(zhuǎn)細碎土地經(jīng)營權(quán)，或者通過調(diào)換土地經(jīng)營權(quán)等方式使細碎土地得以連片流轉(zhuǎn)�？傊�，第一次流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)整合的核心是做通兩類承包戶的工作，將連片的細碎土地的土地經(jīng)營權(quán)都流轉(zhuǎn)給中介組織。

其次是第二次流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)整合。通過第一次流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)整合，中介組織獲得了連片的土地的經(jīng)營權(quán)，盡管這些土地在物理形態(tài)上還是細碎地塊，但是已經(jīng)實現(xiàn)了集中連片，在使用上完全不同于之前插花分布的細碎地塊。有些地方在征得土地承包戶同意的基礎(chǔ)上，中介組織還可以進行適當?shù)母脑鞆亩�改變細碎土地的形態(tài)，比如破除田埂、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等。下一步便是將集中連片的規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給各類轉(zhuǎn)入方，這個過程中要處理的核心問題是，如何將集中連片的土地的經(jīng)營權(quán)差異化地流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。其實，這與第一次流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)整合密切相關(guān)。對于繼續(xù)耕種土地的承包戶來講，他們同意流轉(zhuǎn)細碎土地經(jīng)營權(quán)的前提便是能夠流轉(zhuǎn)到不少于原有經(jīng)營面積的連片土地的經(jīng)營權(quán)。因此，在中介組織第二次對外流轉(zhuǎn)土地時，首先應(yīng)該保證原有承包戶能夠流轉(zhuǎn)到相應(yīng)面積的土地，然后在此基礎(chǔ)上再考慮繼續(xù)擴大面積的承包戶或者其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)需求。比如，安徽省蕪湖市繁昌區(qū)的兩次流轉(zhuǎn)模式將整理后的土地劃分為兩個區(qū)域：“自耕土地功能區(qū)”，由繼續(xù)耕種土地的承包戶優(yōu)先在本小組范圍內(nèi)集中流轉(zhuǎn)與承包面積相當?shù)倪B片地塊；剩余區(qū)域的為“規(guī)模經(jīng)營功能區(qū)”，優(yōu)先滿足本小組的承包戶擴大規(guī)模，如果還有土地再對外流轉(zhuǎn)^[26]。兩個功能區(qū)保障了各類承包戶的利益，從而促進了細碎土地經(jīng)營權(quán)的整合式流轉(zhuǎn)。

從上可以看出，土地經(jīng)營權(quán)整合背后的關(guān)鍵是對土地承包戶利益和關(guān)系的整合。土地承包戶利益關(guān)系的整合，除了受到中介組織整合能力的影響，還受到土地確權(quán)方式的影響。我國大部分農(nóng)村地區(qū)都按照“確權(quán)確地”方式完成了確權(quán)，只有少數(shù)農(nóng)村地區(qū)采取“確權(quán)不確地”方式。在確權(quán)確地模式中，承包戶的土地承包經(jīng)營權(quán)對應(yīng)著具體的細碎地塊，因此，少數(shù)反對者即可直接影響其他地塊經(jīng)營權(quán)的整合，從而提高了整合的難度。而在確權(quán)不確地模式中，承包戶的土地承包經(jīng)營權(quán)只對應(yīng)于具體的面積，并不對應(yīng)于具體的地塊，因此，少數(shù)反對者對整合式流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營權(quán)的整合影響較小。

四、細碎土地經(jīng)營權(quán)整合的路徑比較

中介組織在土地經(jīng)營權(quán)的整合中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，因此，何種組織充當整合式流轉(zhuǎn)中的中介組織，直接影響了土地經(jīng)營權(quán)整合的路徑及其所依賴的資源，從而影響了土地經(jīng)營權(quán)整合的效果。從我國土地流轉(zhuǎn)實踐來看，整合式流轉(zhuǎn)的中介組織主要包括三類：地方政府、村社組織和村莊能人。依據(jù)中介組織的類型，我們可將土地經(jīng)營權(quán)整合的路徑劃分為政府整合路徑、村社整合路徑和能人整合路徑。三種整合路徑所動用的資源有所不同，土地經(jīng)營權(quán)整合的效果也有明顯差異。

首先來看政府整合路徑。長期以來，地方政府都在土地經(jīng)營權(quán)整合中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。特別是十七屆三中全會以后，隨著國家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營各項政策的出臺，地方政府為了在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中取得突出政績，紛紛推動工商企業(yè)和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。顯然，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要流轉(zhuǎn)集中連片而又面積較大的規(guī)模土地，而有流轉(zhuǎn)意愿的承包戶能夠提供的土地卻是分散的細碎土地。從各地實踐來看，地方政府為了保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展，往往采取定任務(wù)、下指標等方式推動下級政府或村級組織完成土地流轉(zhuǎn)任務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)中，有的是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接與承包戶簽到流轉(zhuǎn)合同，有的是以村級組織為中介由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、承包戶分別與村級組織簽到流轉(zhuǎn)合同，但是不管以何種形式流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與承包戶之間土地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵中介組織均為地方政府。地方政府依賴自身強大的行政體系和治理資源，一方面采取強制或半強制的措施推動各類承包戶將土地集中對外流轉(zhuǎn)，另一方面積極引導各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，從而非常高效地實現(xiàn)了細碎土地經(jīng)營權(quán)的整合，推動了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。政府整合路徑雖然非常高效，但是地方政府對流轉(zhuǎn)過程的深度介入和越位干預(yù)，不僅侵害了希望繼續(xù)耕種土地的承包戶的正當權(quán)益，而且可能誘發(fā)政治社會風險^[28]。正因如此，黨中央和國務(wù)院在多項重要文件中對地方政府行為予以規(guī)范，如2015年的中央“一號文件”明確指出，“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標、強制推動”。

其次來看村社整合路徑。村社整合路徑是指由村社組織充當中介組織并推動細碎土地經(jīng)營權(quán)整合的路徑。其中的村社組織主要包括村級的村兩委、集體經(jīng)濟組織和組級的村民小組等組織。村社組織之所以積極推動土地經(jīng)營權(quán)整合，一是本村村民特別是在村農(nóng)戶對土地集中連片有著強烈訴求，二是無論村莊推動農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是發(fā)展各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，都會遇到細碎土地的障礙。村社組織無論是被動還是主動推動土地經(jīng)營權(quán)整合，主要都是為了村莊內(nèi)部的公共需求。雖然村社組織沒有地方政府強大的治理資源，但是在土地經(jīng)營權(quán)的整合中依然具有明顯的治理優(yōu)勢。首先，長期以來村社組織都在統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營實踐中發(fā)揮了“統(tǒng)”的作用。村社組織在整合式流轉(zhuǎn)中充當中介組織，大部分村民都比較容易接受，由其推動土地經(jīng)營權(quán)整合具有堅實的合法性基礎(chǔ)。其次，土地經(jīng)營權(quán)整合涉及到村莊范圍內(nèi)所有農(nóng)戶的切身利益，如何保障各類農(nóng)戶的意見表達和利益訴求至關(guān)重要。而村莊在公共事務(wù)治理中形成的治理體系和治理規(guī)則，都為各方圍繞整合式流轉(zhuǎn)進行博弈和達成共識提供了制度基礎(chǔ)。最后，土地經(jīng)營權(quán)整合本質(zhì)上是協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)雙方特別是各類農(nóng)戶的利益關(guān)系和社會關(guān)系的過程。中介組織只有非常熟悉每個農(nóng)戶的特點和關(guān)系，并充分調(diào)動當?shù)氐娜饲�、關(guān)系和規(guī)則等各種社會資源進行協(xié)調(diào)，才能爭取大部分農(nóng)戶特別是少數(shù)反對者的支持。村組干部作為村莊內(nèi)部的精英深諳當?shù)氐母黝?/span>“地方性共識”，由其推動土地經(jīng)營權(quán)整合具有深厚的社會基礎(chǔ)。因此，由村社組織充當流轉(zhuǎn)中介的村社整合路徑具有獨特的優(yōu)勢，這也是各地的政府整合路徑也要借助于村社組織力量的原因。但是，土地經(jīng)營權(quán)的整合是非常復雜的系統(tǒng)工程，稍有不慎還會給村社組織帶來不必要的麻煩，而且這項工作也不是制度規(guī)定的“分內(nèi)之事”，因此，很多村社組織在土地經(jīng)營權(quán)整合上缺乏足夠的動力。

最后是能人整合路徑。從各地實踐來看，很多地方的村莊能人也在土地經(jīng)營權(quán)整合中扮演了中介組織的角色，從而推動細碎土地的整合式流轉(zhuǎn)。一些想從事規(guī)模經(jīng)營的本地村民或外來主體無法從正式渠道流轉(zhuǎn)到集中連片的土地，便找到當?shù)氐拇迩f能人從中協(xié)調(diào)，并許諾給予一定利益，比如一畝50元左右的協(xié)調(diào)費等。因為有較為豐厚的利益，有些地方還出現(xiàn)了相對職業(yè)化的“地販子”^[29]。當然，村莊能人除了幫助流轉(zhuǎn)土地，往往還要協(xié)助轉(zhuǎn)入方處理經(jīng)營過程中遇到的人為干擾。這些村莊能人既可能是作為村組干部的村莊體制性精英，又可能是具有廣泛社會關(guān)系和權(quán)威資源的非體制性精英。村莊能人一方面憑借自身在村莊的關(guān)系、人情、面子等社會資源能夠較好地組織和動員農(nóng)戶集中連片地流轉(zhuǎn)土地，另一方面又憑借在村莊內(nèi)外廣泛的社會關(guān)系能夠?qū)ふ业胶线m的轉(zhuǎn)入方。當然，村莊能人整合土地的規(guī)模和范圍因人而異，有的只能在本村民小組范圍，有的則在本行政村范圍，有的則可以跨越附近的幾個村莊，但整體上都是自身社會關(guān)系所能覆蓋的地域范圍。因為能人整合路徑主要依賴于村莊能人個人的社會關(guān)系和能力，因此整合的效果因人而異，整合的規(guī)模相對有限。

通過對以上三種整合路徑的分析可以看出，三種路徑在中介組織、整合動力、依賴資源、整合效果和存在問題等方面都有明顯差異，具體如表1所示。在政府整合路徑中，地方政府主要出于政績邏輯依賴自身強大的行政資源，可以高效地整合細碎土地的經(jīng)營權(quán)，但是往往會侵害很多農(nóng)戶的切身權(quán)益。在能人整合路徑中，村莊能人在利益的驅(qū)動下憑借個人的社會關(guān)系，也能夠在一定范圍內(nèi)整合細碎土地的經(jīng)營權(quán)，但是整合效果和范圍都受到很大限制。在村社整合路徑中，村社組織基于公共需求依賴村民的組織認同和村莊的各種規(guī)則，可以較好地實現(xiàn)細碎土地經(jīng)營權(quán)的整合。因此，相對于政府整合和能人整合路徑，村社整合路徑是更加可取的路徑。

表1  土地經(jīng)營權(quán)整合路徑及其差異

五、我國土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑

在鄉(xiāng)村振興進程中，如何促進細碎土地的高效流轉(zhuǎn)，從而為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體供給集中連片的規(guī)模土地，直接影響了中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進度和質(zhì)量。在小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍熱衷于規(guī)模土地的背景下，細碎土地的資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率都非常高，從而使分散式流轉(zhuǎn)因為過高的交易成本而陷入“市場失靈”狀態(tài)。在我國土地產(chǎn)權(quán)制度既定的情況下，只有通過調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的交易裝置來推動細碎土地的高效流轉(zhuǎn)�；�于以上分析，我國細碎土地流轉(zhuǎn)路徑可從以下三個方面著手進行優(yōu)化：

第一，在土地流轉(zhuǎn)方式上，由分散式流轉(zhuǎn)向整合式流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。以市場機制為核心的分散式流轉(zhuǎn)主要適用于作為標準商品的規(guī)模土地，并不適用于細碎土地。為了以較低的交易成本實現(xiàn)細碎土地的規(guī)�；�流轉(zhuǎn)，需要將分散式流轉(zhuǎn)調(diào)整為以中介組織為交易平臺的整合式流轉(zhuǎn)。在整合式流轉(zhuǎn)中，中介組織首先將一定范圍內(nèi)的細碎土地整體性流轉(zhuǎn)過來，從而可以將細碎土地整合成集中連片的規(guī)模土地，然后中介組織再將大小不等的規(guī)模土地差異化地流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。整合式流轉(zhuǎn)通過兩次流轉(zhuǎn)不僅降低了流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，而且使各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠流轉(zhuǎn)到集中連片的規(guī)模土地，同時也使土地轉(zhuǎn)出方獲得更高的土地流轉(zhuǎn)費。

第二，在土地產(chǎn)權(quán)改革上，既要放活土地經(jīng)營權(quán)，又要整合土地經(jīng)營權(quán)。整合式流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵是中介組織對細碎土地經(jīng)營權(quán)的整合。當前“三權(quán)分置”改革的重點是放活土地經(jīng)營權(quán)，但是放活土地經(jīng)營權(quán)后，承包戶并無法自發(fā)地實現(xiàn)細碎土地經(jīng)營權(quán)的高效流轉(zhuǎn)。因此，僅僅放活土地經(jīng)營權(quán)還不夠，在此基礎(chǔ)上還需要在土地流轉(zhuǎn)中進一步整合土地經(jīng)營權(quán)，將細碎土地的經(jīng)營權(quán)整合成規(guī)模土地的經(jīng)營權(quán)再進行流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)整合的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)和整合土地流轉(zhuǎn)雙方特別是土地承包戶內(nèi)部的利益關(guān)系和社會關(guān)系。因此，土地經(jīng)營權(quán)整合的程度依賴于中介組織的整合能力。

第三，在中介組織選擇上，應(yīng)以村社組織為重點并激發(fā)其內(nèi)在積極性。地方政府作為行政部門，不應(yīng)過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，更不應(yīng)該充當土地流轉(zhuǎn)中介，其工作重心應(yīng)該轉(zhuǎn)向整合式流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作，如土地整治項目的配套、土地流轉(zhuǎn)政策的完善、土地經(jīng)營權(quán)整合的改革等方面。村莊能人在整合式流轉(zhuǎn)中的作用相對有限，而且基本是按照市場規(guī)律發(fā)揮作用，因此不宜過度干預(yù)。而村社組織最適宜充當整合式流轉(zhuǎn)的中介組織，而且具有獨特而又雄厚的治理優(yōu)勢。為了在更大范圍推動細碎土地的整合式流轉(zhuǎn)，應(yīng)該將村社組織作為主要抓手。針對村社組織推動整合式流轉(zhuǎn)動力不足的問題，一方面應(yīng)該采取各種措施引導村社組織承擔起細碎土地整合的責任，另一方面對于承擔細碎土地整合的村社組織應(yīng)該給予一定的政策傾斜和資金支持。

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Integration of Land Management Right and Optimization of Land Circulation Path

Abstract: The tension between the supply of fragmented land and the demand of large-scale land constitutes the main contradiction in land circulation in China. The transaction characteristics of fragmented land determine that decentralized land transfer faces high transaction costs. Under the current land system, only by adjusting the land transfer transaction equipment can promote the large-scale transfer of fragmented land in China. Compared decentralized land transfer, the integrated land transfer realizes the transfer of granular land and the transfer of large-scale land with lower transaction costs through two land transfers. The key of integrated land transfer is the integration of the right of management of fragmented land by intermediary organizations, so as to integrate the right of management of fragmented land into the right of management of large-scale land ,and transfer it to small peasants and new agricultural management subjects in a differentiated way.It depends on the intermediary organization to integrate the interest relationship between the two sides of land transfer, especially the land contractor.Compared with local governments and village talents, village community organizations have more advantages as intermediary organizations to promote the integration of the management rights of fragmented land.Therefore, in order to better optimize the land transfer path, we should promote the integrated land transfer, strengthen the integration of land management rights, and play the integration function of village cooperatives.

Key words: Land Management Right; Property Rights Integration; Fragmented Land; Land Transfer; Separation of the Three Rights