一、問題的提出
浙江省義烏市何斯路村出名已有年頭了，每天來這里休閑旅游或學習考察的人絡繹不絕，而讓這個村莊出名的關鍵人物------村書記何允輝自然也是風生水起、人氣見漲。何允輝大多數(shù)時間不是在本村向各路來取經的人不厭其煩講述何斯路村的“發(fā)家”故事，就是應邀在全國各地考察調研和傳經送寶。何允輝這個人很特別，他與一般的明星村書記很不一樣，因為他不僅會干，而且還會寫會說，他經常受邀到全國各地高�；蜞l(xiāng)村講課，也多次被叫到北京給一些決策機構提意見。何允輝經常寫一些與當前農村工作有關各類文章，他的文章在微信公眾號推出閱讀量很容易就上三五千甚至更多，因為他寫的文章接地氣，而且粉絲眾多，自然轉發(fā)的人就多。如果僅從文字表述能力、寫作水平和文章的思想性、實用性看，實事求是地說，一般的大學研究生、大學教師以及政府官員也未必能強過何允輝。去年何允輝在一篇文章中說，2023年他要成為一名鄉(xiāng)村振興的布道者......
今年4月27日，何允輝《做鄉(xiāng)村產業(yè)，要賺市場的錢，不是賺政府的錢》一文在微信公眾號“鄉(xiāng)踐與鄉(xiāng)見”推出，在圈內頗受關注。筆者也轉發(fā)了該文并加了評論：【摘】在浙江鄉(xiāng)村運營成了貶義詞，很多政府一聽是鄉(xiāng)村運營的，就知道是來騙錢的。----而就在前不久，浙江還評出鄉(xiāng)村運營“十大教頭”……
何允輝這篇在文章中了一提出個非常重要但卻被嚴重忽視的問題：“不能過分依賴政府來發(fā)展產業(yè)”。該文有這樣一段話：“不可否認，能夠利用政府的資源去發(fā)展產業(yè)，肯定能夠事半功倍，必然能夠更快成功，但是短暫的成功以后是什么？是被市場撕的片甲不留。無數(shù)血淋淋的事實都在過去或者未來會呈現(xiàn)。大量依靠政府資源導入的產業(yè)必將走向滅亡，留下一地的尸首......等待歷史的審判�！�
何允輝這篇文章傳到農業(yè)農村部，該部政策研究室相關人員對該文反映的問題有一些不同的看法，但也承認這些問題值得關注。于是，他們給何允輝打電話，希望何允輝提出更多更具體的建議。何允輝私信筆者，希望筆者就“集體經濟邊界和政府作用邊界”給他一些提示。要說清“集體經濟邊界與政府作用邊界”并不容易，但這個的確是具有巨大挑戰(zhàn)性又有重要現(xiàn)實意義的問題，因此，筆者試著從實踐的角度提出一些個人見解，供何允輝書記參考。公開這些個人見解，是希望拋磚引玉，引發(fā)大家討論。
二、集體經濟邊界
（一）什么是新型集體經濟？集體所有制是憲法規(guī)定的基本經濟制度的重要構成，無論贊成還是反對，在法理和現(xiàn)實層面，農村集體經濟都是一個巨大的存在。因此，發(fā)展壯大集體經濟是理論界和實踐界共同的使命。然而，當前對于如何發(fā)展農村集體經濟、怎么拓寬發(fā)展集體的路徑等，社會各界尚未達成共識。
要探討集體經濟邊界先要了解什么是“新型集體經濟”，以區(qū)別改開前三十年的集體經濟和從改開到十八大的集體經濟。目前比較權威的解釋是：新型農村集體經濟，是指黨的十八大以來，在堅持農村基本經營制度的前提下，適應社會主義市場經濟要求，通過農村集體產權制度改革建立起產權清晰、成員明確、運行規(guī)范、分配合理的地域性集體經濟組織，主要利用農村集體所有的資源資產，開展多種形式的合作與聯(lián)合，促進集體資產保值增值，實現(xiàn)集體成員共同發(fā)展的一種經濟形態(tài)。
（二）發(fā)展新型集體經濟的途徑。2023年中央一號文件提出，鞏固提升農村集體產權制度改革成果......探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發(fā)展新型農村集體經濟。也就是說，中央已明確了發(fā)展新型集體經濟的四條主要途徑。
不過，中國農村發(fā)展集體的實際狀況與官方在文件中的表述存在巨大差距。就全國農村總體情況而言，農村集體產權制度改革并沒有取得官方所宣傳的成果，農村集體產權制度改革主要是針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題而進行的，然而，實際情況是，我國中西北部大部分農村幾乎沒有集體經營性資產，過去的集體資產差不多都分光了、賣光了。
在這種情況下，農村集體產權制度改革在中西北部大部分農村就是走過場，虛掛一塊“股份經濟合作社”牌子，“有牌子，沒組織”。相當一部分農村集體經濟組織賬面上除了已經發(fā)包給農戶的承包土地數(shù)據(jù)外沒有其他經營性資產，除了上級有關部門撥付的建設資金外也沒有任何集體經營性收入。這些地方的村兩委，實事求是地說，能夠發(fā)揮“維持會”功能，維持本村正常的生產生活秩序就很不錯了。
（三）發(fā)展新型集體經濟的途徑早已存在。2023年中央一號文件提出的發(fā)展新型集體經濟的四種方式：資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產參股等其實并不是新東西，也不是十八大以后才有的，而是從上世紀80年初農村改革開放以來就廣泛存在。這四種發(fā)展集體經濟的基本形式，也不是政府規(guī)定或在政府指導下形成的， 而是市場經濟下派生出來的，是市場無形之手自然促成的。上世紀80年代的“東莞模式”、“順德模式”等就包含了資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產參股等多種集體經濟形式。
（四）發(fā)展集體經濟的廣東經驗。廣東是中國改革開放第一省，在波瀾壯闊的改革大潮中，廣東搶得先行之利,扮演排頭兵角色，贏來了中國第一經濟大省的殊榮。廣東經過改革開放40多年的探索和實踐，在發(fā)展農村集體經濟方面上下形成了一種共識，這種共識就是村組集體原則上不宜直接投資興辦和經營企業(yè)，這個企業(yè)包括工業(yè)企業(yè)，也包括農業(yè)企業(yè)。廣東較早推行了集體土地入市改革，通過轉讓土地使用權，集體收租金或開發(fā)后房產分成，或村集體自建廠出租等。集體農用地則是通過網上交易平臺（過去設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在多地方已升級到地級市）向全社會公開招標出租。這就形成了廣東珠三角特有的“吃租經濟”現(xiàn)象。筆者在廣東調研發(fā)現(xiàn)，廣東在脫貧攻堅戰(zhàn)中，貧困村對于來自政府和社會的扶貧款也不直接投資辦經濟實體，而是入股可靠的金融機構吃分紅。
（五）發(fā)展集體經濟的邊界。在市場經濟條件下，農村集體經濟組織直接進入風險大、收益不穩(wěn)的競爭性領域和產業(yè)，將會面臨較大的經濟、政治和社會風險。因此，根據(jù)2023年中央一號文件提出的發(fā)展新型集體經濟的四條主要途徑以及廣東、浙江等發(fā)達省份幾十來發(fā)展集體經濟的經驗，作為一般原則，發(fā)展集體經濟的邊界就是原則上不直接參與到競爭性領域和產業(yè)。
當然，有條件的村集體經濟組織可以通過出資組建有限責任公司、股份有限公司或其他經濟組織，公司法人以其出資財產按比例承擔有限責任。一旦投資失敗，土地使用權等在期限內償債，期限屆滿土地所有權恢復完整，不會沖擊集體所有制。有條件的村莊還可以聘用職業(yè)經理人專業(yè)化打理集體經濟。
需要指出的是，近年來，我國多數(shù)農村都實行了村黨組織、村委會、村經濟組織“三位一體”的運轉模式，在這個模式之下，不少地方尤其是北方通過把已承包到戶的農地重新流轉到集體經濟組織，由集體經濟組織統(tǒng)一組織生產和管理。不可否認，在當?shù)卣拇罅Ψ龀窒�，這種接近過去“吃大鍋飯”經營方式也有一些成功的案例，如山東、內蒙等地推行的村黨支部領辦合作社等，但從總體上看，在新形勢下這種經營模式不具有可復制性和可持續(xù)性。筆者兩年前曾在四川省平武縣高村鄉(xiāng)調研了幾個類似的村集體合作社，結果這幾個合作社都造成了嚴重虧損，欠下大筆土地流轉費，空殼村變成了負債村。
三、政府作用邊界
政府經濟職能從“看不見的手”指揮下的“守夜人”，到“看得見的手”對經濟的全面干預，再到“新自由主義”主導下的有限干預，均說明： 經濟發(fā)展離不開政府。但政府對經濟的干預不夠或過度，都將產生負面影響。
集體經濟“小散弱”更離不開政府的干預，政府對集體經濟發(fā)展的干預主要體現(xiàn)在政策引導、資金扶持和進行監(jiān)管。
（一）政策引導的邊界
強化責任落實，把發(fā)展村級集體經濟工作納入縣鄉(xiāng)村三級領導班子政績考核內容是有必要的，但制定指令性計劃，提出消滅“空殼村”和村級積累年增10%（也有的地方提出年增10——20萬元）的目標，實行高壓緊逼就做過頭了。
如廣西自治區(qū)發(fā)文，明確要求南寧市完成10萬元、20萬元、50萬元集體經濟收入的村分別達到400個、185個、90個。去年底，吉林省遼源市召開了專門的會議，要求年底前務必全面消除集體經濟收入10萬元以下的村。
在高壓政策下，一些地方被逼沒辦法只能采取弄虛作假、虛報浮夸的辦法應付上面檢查。如有的地方縣財政給每個村撥5萬元發(fā)展集體經濟的扶持資金，也不讓村里動，這樣上級檢查，年年村集體經濟收入超5萬元。
政策引導的邊界為：不搞不切實際的高指標，不實行高壓緊逼機制。
（二）資金扶持邊界
進入本世紀，隨著以工補農時代的到來，中央財政投到農村的錢越來越多，每年各級財政投到農村的資金累計約3萬億，其中就包括扶持集體經濟和鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。但這塊財政投入問題最大，主要是低效和無效投資問題。直白地說，就是這塊各級財政投的錢大多數(shù)都浪費掉了，這是很多了解農村又有良知的社會有識之士（尤其是基層老黨員、老干部）最痛心、最看不下去的地方。
正如前面引用何允輝所描述的“依賴政府來發(fā)展產業(yè)”的結果，筆者這些年在全國各地農村調研，見證了太多政府投資失敗項目的案例。如江蘇宿遷和山東蘭陵兩個國家級農業(yè)公園項目，每個項目投資都在幾個億，現(xiàn)在已建成五六年了，項目運行效果如何？一年門票等收入連水電費都不夠，就這一點點可憐的收入還要靠政府相關部門每年策劃若干活動。當?shù)卣磕暌a貼幾百上千萬來維持這個項目運轉，可謂不堪重負，苦不堪言。全國類似的項目太多了，在網上也經常能看到這樣的報道，如“特色小鎮(zhèn)：從批量建設到批量死亡“。政府扶持的種養(yǎng)產業(yè)也始終走不出“趕了豬來羊漲價”的困局。過去五六年，在全國精準扶貧過程中由政府投資的扶貧產業(yè)，現(xiàn)在仍在發(fā)揮作用的有多少？
資金扶持的邊界為：大幅減少或停止政府向農村競爭性領域和產業(yè)的生產經營環(huán)節(jié)直接投資尤其全額投資。政府這方面的資金應投在哪？諾獎獲得者舒爾茨在他的《改造傳統(tǒng)農業(yè)》一書認為：改造傳統(tǒng)農業(yè)的辦法是引進新的生產要素和進行人力資本投資。新興經濟模式下，除了傳統(tǒng)生產要素，還有以知識為特征的技術、智力、人才、大數(shù)據(jù)等新型生產要素。政府財政扶持的著力點就是要充當新的生產要素的主要研究者和供給者，并創(chuàng)造一套激勵農民引進生產要素的好制度。同時，要對農民進行教育、在職培訓以及提高健康水平等。
同時，可探索“投改股”新模式，即政府投向產業(yè)的部分資金，以入股的形式與社會資本合作，股權由村級集體經濟組織代持，投資收益歸村集體經濟組織。
（三）監(jiān)管邊界
農村集體經濟組織需要政府監(jiān)管，這是毋庸置疑的。但從各地實踐看，政府監(jiān)管常常超越了邊界。如筆者在山東某市調研了解到，該市要求只要涉及集體的“三資”都必須納入政府“三資”管理平臺進行監(jiān)管，其中在資金方面，要求凡是5萬元以上的支出都必須經過“四議兩公開”程序，否則就無法通過“三資”管理平臺的審核關。當?shù)馗刹颗e了一個例子：某村農產品加工廠有一次進行單凍機調試，急需一種叫“氟里昂”的原材料，廠里已和濟南一廠家聯(lián)系好了，需要馬上把貨款打過去，而且這筆款項年初已向鄉(xiāng)里“三資”管理辦公室報備，但因為沒有“四議兩公開”相關手續(xù)，鄉(xiāng)里“三資”管理辦公室審核通不過，錢打不出去。
還有，該市集體經濟組織的薪酬和獎勵管理辦法等都必須報鄉(xiāng)“三資”管理辦公室審批。更離譜的是，山東全省早在幾年前就把村兩委公章收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一保管。這些做法說嚴重一些，就是本末倒置、喧賓奪主、越俎代庖。政府這種超越邊界的監(jiān)管在一定程度上干擾了集體經濟組織正常的生產經營秩序，窒息了集體經濟組織發(fā)展的動力和活力。
監(jiān)管邊界為：政府監(jiān)管邊界為保障集體經濟組織成員參與民主管理、民主監(jiān)督權力。政府必須明白，農村集體經濟組織監(jiān)管的主體是集體經濟組織成員而不是政府本身。
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