邁向共同富裕的財政再分配
——政府間轉(zhuǎn)移支付的動態(tài)效應(yīng)與制度邏輯

摘要：分稅制以來，地區(qū)間財力差距經(jīng)歷了一個從擴大到收斂的動態(tài)過程。分稅制改革初期，中央實質(zhì)財政能力仍然不足，對地區(qū)間財力差距的均衡力度很弱，地區(qū)間財力差距持續(xù)擴大。進(jìn)入新世紀(jì)后，中央實質(zhì)財政能力明顯強化，對地區(qū)間財力差距的均衡作用顯著增強，2005年后區(qū)域間財力差距開始逐步收斂。中國財政轉(zhuǎn)移支付體系同時蘊含著政治和治理的雙重邏輯：中央更關(guān)注其政治邏輯，地方政府則面臨一個復(fù)雜的治理邏輯，二者在實踐中存在一定張力，需要有效整合和平衡。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”;“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求”（習(xí)近平，2022：21-22）。

中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付是均衡地區(qū)發(fā)展差距、推動區(qū)域間財力均等化、促進(jìn)共同富裕的主要政策工具。實際上，通過中央政府來調(diào)節(jié)不同區(qū)域間的財力余缺，在中國具有悠久的歷史傳統(tǒng)。比如，早在漢武帝時期，中央就讓“往郡”向“初郡”給予財政援助：“是時，漢滅兩越，平西南夷，置初郡十七，且以其故俗治，毋賦稅；南陽、漢中以往郡，各以地比，給初郡吏卒奉食、幣物、傳車、馬被具”（司馬光，1956：695）。

目前，經(jīng)濟學(xué)界就財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)展開了大量探討，但尚未對地區(qū)間財力差距的動態(tài)演變形成一個總體性的理解。社會學(xué)界則對專項轉(zhuǎn)移支付實踐中形成的“項目制”治理體制進(jìn)行了豐富論析。也有學(xué)者試圖在這兩個學(xué)科的研究之間展開進(jìn)一步的連接，以推動相關(guān)研究的深化（焦長權(quán)，2019）。本文繼續(xù)在這一方向上展開嘗試，重點對財政轉(zhuǎn)移支付的動態(tài)效應(yīng)和地區(qū)間財力差距的動態(tài)演變予以論析，并深化對財政轉(zhuǎn)移支付的制度邏輯的理解。

一、文獻(xiàn)回顧和分析思路

改革開放以來，中國推動了以“經(jīng)濟分權(quán)”為重要特征的經(jīng)濟體制改革（Qian & Weingast，1996）。在此過程中，中央同時保持了以人事權(quán)為核心的“政治集權(quán)”。“經(jīng)濟分權(quán)”和“政治集權(quán)”相結(jié)合，形成了中國特色的“分權(quán)型集權(quán)體制”（Xu，2011）。學(xué)界基本一致認(rèn)為，這既是中國經(jīng)濟快速增長的制度基礎(chǔ)，也是諸多社會經(jīng)濟矛盾的重要根源，經(jīng)濟分權(quán)與區(qū)域平衡發(fā)展之間的關(guān)系，就是其中的焦點問題。

（一）經(jīng)濟分權(quán)的悖論

按照蒂伯特等最早提倡經(jīng)濟分權(quán)理論的觀點，若消費者和經(jīng)濟要素可以在分權(quán)體制下充分自由流動，那么經(jīng)濟分權(quán)會同時給不同地區(qū)的民眾帶來更好的公共服務(wù)和社會福利，因此分權(quán)會縮小地區(qū)間的經(jīng)濟和福利不平等（Tiebout，1956）。但是，理論上經(jīng)濟分權(quán)也可能導(dǎo)致人口、稅收等要素不斷從貧困地區(qū)向富裕地區(qū)過度集聚，由此拉大區(qū)域差距；而且分權(quán)還可能導(dǎo)致中央政府的財政能力下降，弱化其調(diào)節(jié)區(qū)域間經(jīng)濟差距的能力（Rodriguez-Pose & Ezcurra，2010）。從經(jīng)驗研究來看，學(xué)界也未得出一致結(jié)論。

問題的關(guān)鍵在于，經(jīng)濟意義上的分權(quán)體制是一系列政治經(jīng)濟體制組合實踐的結(jié)果，它是否會拉大地區(qū)間不平等與政府治理體制和治理能力密切有關(guān)。比如，在歐盟等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家，經(jīng)濟分權(quán)之所以能縮小地區(qū)間發(fā)展差距，主要在于這些國家具有良好的政府治理能力；在一些發(fā)展中國家，由于政府治理能力糟糕，經(jīng)濟分權(quán)不僅未能縮小地區(qū)差距，還會帶來一系列治理難題（Ezcurra & Rodríguez-Pose，2014; Kyriacou et al.，2015)。從經(jīng)濟分權(quán)與區(qū)域平衡發(fā)展的關(guān)系來看，與之最密切關(guān)聯(lián)的治理體制是財政轉(zhuǎn)移支付制度，它的一個主要功能就是均衡區(qū)域間財力差距。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域間財力均等化

經(jīng)濟學(xué)界已有不少研究探討了財政轉(zhuǎn)移支付在均衡中國地區(qū)間財力差距方面的實際效用。限于數(shù)據(jù)可得性，學(xué)者主要從兩個層級展開論析。一是從省級政府角度，探討中央對各省財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)（Sun & He，2018；賈曉俊，2009；曾軍平，2000）。他們主要依據(jù)的是歷年《中國財政年鑒》里中央對各省的財政補助數(shù)據(jù)，其缺陷是無法區(qū)分各類轉(zhuǎn)移支付的細(xì)致構(gòu)成。也有少數(shù)學(xué)者從《地方財政運行分析》等財政部內(nèi)部統(tǒng)計資料中獲得了一段時期內(nèi)中央對各省轉(zhuǎn)移支付的細(xì)致分類數(shù)據(jù)，并據(jù)此展開研究（Huang & Chen，2012；范子英、張軍，2010；賈曉俊、岳希明，2015）。

另有部分研究從縣級政府角度，主要利用財政部公開出版的《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》來探討轉(zhuǎn)移支付對縣級財力差距的作用效果（Tsui，2005；周飛舟，2006a；尹恒等，2007；尹恒、朱虹，2009；王瑞民、陶然，2017）。實際上，從縣級政府層次探討財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)面臨更大的困難。主要原因在于，縣級政府面對著一個更為龐大復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付體系�？h級政府既有來自中央的轉(zhuǎn)移支付，也有來自省、市政府的轉(zhuǎn)移支付，但現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)卻難以將這些不同來源的轉(zhuǎn)移支付區(qū)分開來。這在不同地區(qū)也差異甚大。中西部地區(qū)由于省級自身財政能力較弱，縣級財政轉(zhuǎn)移支付主要來自中央政府；東部地區(qū)則相反，中央對省級轉(zhuǎn)移支付有限，縣級轉(zhuǎn)移支付主要來自省市級政府。

為此，少數(shù)研究同時從省級、縣級兩個角度展開相關(guān)探討（Liu et al.，2014；Liu et al.，2017；王瑞民、陶然，2017）。他們的共同發(fā)現(xiàn)是：縣級單位之間的財力不平等要遠(yuǎn)大于省際的財力不平等，各省省內(nèi)的不平等對縣際財政不平等起到很大作用，這使財政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮顯著均等化作用的難度大大增加。因此，省級政府在統(tǒng)籌推進(jìn)省以下各級政府間財力均等化方面處于關(guān)鍵位置，但各省省以下財政轉(zhuǎn)移支付體制卻千差萬別，省級政府的作用力度也差異甚大，結(jié)果導(dǎo)致財政轉(zhuǎn)移支付在縣級層面發(fā)揮的均等化作用明顯弱于省級。

從研究方法上看，相關(guān)研究主要采用了不平等指數(shù)及其來源分解方法。國內(nèi)學(xué)者的早期研究主要通過不平等指數(shù)測量來衡量轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)（曾軍平，2000），國外學(xué)者則很早就開始使用成熟的不平等指數(shù)來源分解方法（Tsui，2005）。近年來，國內(nèi)學(xué)者也普遍開始采用這一方法來對不同類型轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)進(jìn)行更精細(xì)的研究（尹恒等，2007；賈曉俊、岳希明，2015；王瑞民、陶然，2017）。

從研究結(jié)論來看，正是因為學(xué)者們分別從省、縣兩個層次展開分析，在研究結(jié)論上未能完全達(dá)成一致�？傮w而言，分稅制改革后到2000年前后，財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果很弱，甚至是反向效應(yīng)，這在省級、縣級層面都基本得到了一致結(jié)論。但學(xué)者對21世紀(jì)以來財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)存在一定爭議：從省級展開分析的學(xué)者大多發(fā)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付具有顯著的均等化效應(yīng)（賈曉俊、岳希明，2015），而從縣級展開研究的學(xué)者則認(rèn)為財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)仍然相當(dāng)有限（王瑞民、陶然，2017）。而且，由于學(xué)者沒有明確區(qū)分不同的研究層次，研究結(jié)論之間的分歧經(jīng)常來源于不同分析層次之間的不恰當(dāng)比較，因此下一步的研究要自覺區(qū)分出不同的研究層次，以利于相關(guān)研究的深入交流與對話。

（三）研究問題和分析思路

綜上可見，學(xué)界對中國財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)已進(jìn)行了豐富研究，但既有研究仍然存在一些明顯不足。首先，既有研究的數(shù)據(jù)基本都截止到2010年之前，大大限制了研究的開展。只有少數(shù)學(xué)者在財政部的協(xié)助下對數(shù)據(jù)有所拓展，目前最新的也只到2012年（賈曉俊、岳希明，2015）。其次，既有研究未能對地區(qū)間財力差距從擴大和收斂的動態(tài)過程展開總體性闡釋。呂冰洋、劉勇政的相關(guān)研究雖然初步觸及這一問題，但均未將其作為重點予以系統(tǒng)深入分析（呂冰洋等，2021；Liu et al.，2014）。最后，已有研究均只分析了中央對地方的“粗轉(zhuǎn)移支付”，沒有從“凈汲取”或“凈補助”的角度更深入地分析中央和各省間財政關(guān)系。2022年7月7日，李克強總理在主持召開東南沿海五省政府主要負(fù)責(zé)人座談會時指出：東南沿海5省市經(jīng)濟體量占全國1/3以上，在地方對中央財政凈上繳中貢獻(xiàn)近8成，有力支撐了國家財力和中央財政對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。他所說的“凈上繳”就是本文所說的“凈汲取”。

造成上述不足的一個重要原因是數(shù)據(jù)可得性問題。在財政部的幫助下，我們獲得了2008—2017年中央對各省轉(zhuǎn)移支付的分類數(shù)據(jù)，為豐富已有研究提供了可能。在既有研究基礎(chǔ)上，本文的研究問題是：分稅制改革后，政府間轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力差距發(fā)揮了怎樣的實際作用？地區(qū)間財力差距經(jīng)歷了怎樣的動態(tài)演變？背后又蘊藏了怎樣的制度邏輯？

二、“兩個大局”與“兩個二十年”：發(fā)展戰(zhàn)略與中央—地方關(guān)系

改革開放后，鄧小平同志多次指出：要允許和鼓勵一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，繼而帶動和幫助落后地區(qū)更好的發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕（鄧小平，1993：110-111、155）。1988年，他正式提出“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，這是一個事關(guān)大局的問題，內(nèi)地要顧全這個大局”；“反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局，那時沿海也要服從這個大局”（鄧小平，1993：277-278）。他同時指出：在20世紀(jì)末之前，中國經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)主要集中于“第一個大局”；到20世紀(jì)末，中國總體邁入小康社會之后，即應(yīng)更加注重分配問題，逐步實現(xiàn)共同富裕（鄧小平，1993：374）。中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整一直是這一過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并最終在中央和地方間建立了一個龐大復(fù)雜的財政轉(zhuǎn)移支付體系。

（一）“第一個大局”：改革之初到世紀(jì)之交

為讓一部分地區(qū)先富起來，20世紀(jì)80年代中央和地方之間逐漸形成了形式多樣的“財政承包制”。財政承包制雖然使不同地區(qū)的地方政府都獲得了更大的財政自主權(quán)，但對不同地區(qū)的經(jīng)濟意義卻相當(dāng)不同。對沿海發(fā)達(dá)省份而言，承包制讓他們獲得了對上繳份額之外的財政收入的自主支配權(quán)。但對內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)省份而言，由于其自身無法實現(xiàn)財政自給自足，中央雖然給予一定財政補助，但隨著承包制更全面徹底的實施，中央財政統(tǒng)籌能力急劇弱化，在平衡區(qū)域間財力差距方面的作用也越來越弱。

1980—1987年，對于實行“劃分收支、分級包干”體制的收不抵支省份，中央承諾對不足部分按照一定比例進(jìn)行調(diào)節(jié)；對于新疆等5個少數(shù)民族自治區(qū)和云南、貴州、青海三個少數(shù)民族人口較多的省份，中央給予定額補助，并以每年10%的速度增加（財政部預(yù)算司、IFM財政事務(wù)局編，1993：49-50）。1988—1993年，財政承包制得以更全面徹底地實施。由于中央財政汲取能力嚴(yán)重削弱，中央對收不抵支省份的補助全部改為定額補助，并一定五年不變，補助額度與國家財政收入增長完全脫鉤。1988年后，地方政府每年新增財政收入上交中央的還不到10%，90%以上留在了地方，中央從新增財政收入中獲得的邊際分成比率明顯越來越低（財政部預(yù)算司、IFM財政事務(wù)局編，1993：15）。結(jié)果，中央對落后省份的財政補助力度大為減弱，后者不得不自求財政平衡。比如，貴州當(dāng)時是經(jīng)濟最落后的省份之一，20世紀(jì)80年代初，中央補助占該省財政支出的60%左右，到了1993年，中央補助占比已下降到20%（王紹光、胡鞍鋼，1999：210、221）。

總體而言，20世紀(jì)80年代早期，中央從“盈余”省份得到的上繳收入大于它向財政不足省份的撥款補助；1988年后，中央政府向下的財政補助已超過“盈余”省份上繳的收入，中央越來越缺乏資金來縮小日益擴大的區(qū)域不平衡（財政部預(yù)算司、IFM財政事務(wù)局編，1993：35）。1988年之后的財政承包制直接加劇了省際的財力不平衡：此前中央對收不抵支省份的補助還是一些基于粗略公式計算的帶有均衡目的的財政補助，此后的定額補助則基本成了政府間討價還價的隨意結(jié)果。

分稅制改革大大提高了國家財政能力，尤其是中央財政統(tǒng)籌能力得到根本強化。分稅制后，中央即試圖建立一個規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付體系，以平衡地區(qū)間財力差距。然而，由于分稅制仍然具有向發(fā)達(dá)地區(qū)妥協(xié)的漸進(jìn)改革特點，改革初期，中央雖然形式上占財政收入的主體，但由于大規(guī)模財政資金要以稅收返還的方式直接返還給地方政府，其實際可支配的財政收入仍然有限。同時，20世紀(jì)90年代中后期中國在外部遭遇了亞洲金融危機的巨大沖擊，國內(nèi)又面臨大規(guī)模國企改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，使得國家經(jīng)濟和財政增長明顯放緩，不得不將有限的財政收入投入到應(yīng)對經(jīng)濟危機和國企改革等重點領(lǐng)域。因此，雖然分稅制改革后中央就試圖盡快建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系來逐漸平衡區(qū)域間財力差距，但整個20世紀(jì)90年代中央真正投入這一塊的資金卻非常有限。在這種情況下，從20世紀(jì)80年代到2000年左右，中國不同區(qū)域之間的發(fā)展差距明顯擴大，這已經(jīng)成了學(xué)界的共識（Jian et al.，1996）。

（二）“第二個大局”：21世紀(jì)以來的二十余年

進(jìn)入新世紀(jì)后，中央主動調(diào)整了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。世紀(jì)之交，中央首先出臺了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略；黨的十六大之后，中央提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，又提出和實施了“科學(xué)發(fā)展觀”，其中一個重要內(nèi)容就是統(tǒng)籌區(qū)域社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。在分配制度上，中央也調(diào)整了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”的主張。

黨的十八大以后，中央進(jìn)一步提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，提出要塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。黨的十九大報告則指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域之間的不平衡發(fā)展是這一主要矛盾的主要方面（中共中央宣傳部，2019：17-19），也是新時期國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一。黨的二十大報告進(jìn)一步提出要“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，推動西部大開發(fā)形成新格局，推動?xùn)|北全面振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化（習(xí)近平，2022：31-32）。

在財政體制上，進(jìn)入21世紀(jì)后，中央進(jìn)一步推動了所得稅分享改革和農(nóng)村稅費改革。這兩項改革都同時涉及中央和地方、東部和中西部之間的財政關(guān)系調(diào)整。所得稅分享改革主要是中央從東部地區(qū)汲取更多財政收入并向中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程，而農(nóng)村稅費改革的本質(zhì)則是中央主動承擔(dān)中西部農(nóng)村地區(qū)基層政府大規(guī)模財政支出的行動（周飛舟，2006b）。所得稅分享改革汲取的財政增量正是中央推動農(nóng)村稅費改革、讓公共財政逐漸覆蓋農(nóng)村的主要財政來源。實際上，這兩項改革都是分稅制改革的延續(xù)，所得稅分享改革主要從財政收入端出發(fā)，農(nóng)村稅費改革主要從財政支出端展開，二者一起對中國區(qū)域間財政關(guān)系進(jìn)行了一次深刻調(diào)整。正是在所得稅分享改革和農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)上，中央才逐步建立了一個龐大復(fù)雜的財政轉(zhuǎn)移支付體系。

可見，從區(qū)域發(fā)展格局的角度看，改革開放以來的四十多年大致可以劃分為兩個階段，每個階段分別約二十年時間。從改革之初到世紀(jì)之交，中央采取了不平衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中國社會經(jīng)濟發(fā)展總體達(dá)到小康水平，但區(qū)域發(fā)展差距也明顯拉大。進(jìn)入21世紀(jì)后，中央提出了區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念，出臺了以“西部大開發(fā)”為代表的諸多戰(zhàn)略舉措。進(jìn)入21世紀(jì)二十余年后，中國順利全面建成小康社會，在推動區(qū)域平衡發(fā)展方面也取得重要進(jìn)展，改革前二十年中持續(xù)擴大的區(qū)域差距問題得以明顯緩解（吳彬彬、李實，2018）。

三、財政轉(zhuǎn)移支付的分配格局

分稅制改革后，中央財政能力逐步增強。1994年，雖然中央占全國財政收入的比重由改革前的22%增加到了55.7%，但其中很大部分又通過稅收返還轉(zhuǎn)移到了地方�？鄢�稅收返還，1994—1995年中央占全國財政收入的比重還不足22%，1996年后中央實際占比開始快速增長，2001年達(dá)到38.3%，2006年后一直在40%以上。因此，直到2000年之后中央財政能力才得以實質(zhì)性強化。

分稅制改革初期，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重很低，1998年之前一直在5%以下，2001年才超過10%，此后增長迅速，2008年超過30%，2012年超過40%，近年已接近45%。改革初期，專項轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重剛過10%，1999年超過20%，此后平穩(wěn)增長，2009年超過30%，2012年之后有所回落，但仍然在30%左右。改革初期，二者合計占中央財政收入的比重剛超過15%，1998年才達(dá)到20%，此后快速增長，2001年已接近40%，2009年達(dá)到66%，此后長期穩(wěn)定在70%左右。顯然，2000年之前，財政轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重明顯較低，財政轉(zhuǎn)移支付的功能并未凸顯。但進(jìn)入21世紀(jì)后，財政轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入比重迅速由30%增長到70%以上，全國財政收入的30%以上由中央財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行再分配。

中央財政轉(zhuǎn)移支付主要指向了中西部地區(qū)。分稅制改革初期，東部地區(qū)所獲一般性轉(zhuǎn)移支付占總量的比重高達(dá)30%左右，但很快迅速下降，2000年之后基本在10%左右。西部地區(qū)獲得一般性轉(zhuǎn)移支付的比重在改革初期就達(dá)到50%左右，2000年之后則長期穩(wěn)定在45%左右。中部地區(qū)在改革初期占一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，2001年后長期穩(wěn)定在40%左右。顯然，2000年以后，一般性轉(zhuǎn)移支付的85%~90%流向了中西部地區(qū)（見圖1）。分稅制改革初期，東部地區(qū)獲得專項轉(zhuǎn)移支付的比重也接近30%，此后逐年下降，2000年后基本在20%以下。中部地區(qū)占比在改革初期達(dá)到40%以上，并長期穩(wěn)定在這一水平。西部地區(qū)在改革初期占比不足30%，此后逐步上升，2000年后一直在40%左右。因此，2000年之后專項轉(zhuǎn)移支付的80%以上流入了中西部地區(qū)（見圖2）。

將一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付合計，分稅制改革初期，東部地區(qū)占總量的比重達(dá)30%，此后逐年下降，2000年后穩(wěn)定在20%以下。改革初期，西部地區(qū)占總量的比重略高于中部地區(qū)，2000年之后，二者占比基本持平，都在40%以上�？梢�，改革初期，中央財政轉(zhuǎn)移支付分配在一定程度上仍然偏向于東部地區(qū)，進(jìn)入21世紀(jì)后才開始大力向中西部地區(qū)傾斜。

中央財政轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)的大規(guī)模傾斜從其占地方財政支出的比重中看得更加清楚。分地區(qū)來看，東部地區(qū)地方財政自給能力很強，地方財政支出的絕大部分來自地方財政收入：1994—2008年，財政轉(zhuǎn)移支付占東部財政支出的比重一直在10%以下，2009年后略有上升，但最高也未超過15%。中西部地區(qū)則相反：1994—1997年，中央財政轉(zhuǎn)移支付占中部財政支出的比重僅10%左右，1998年開始迅速上升，2000年為28%，2011年達(dá)到52%，此后略有降低，但也一直穩(wěn)定在45%左右。1994—1997年，中央轉(zhuǎn)移支付占西部地區(qū)財政支出的比重即達(dá)到20%左右，1998年后快速增長，2000年已達(dá)到41%，此后繼續(xù)上升，2008年達(dá)到57%，2012年后略有下降，但也一直穩(wěn)定在50%以上。顯然，2000年以后，財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成了中西部地區(qū)地方支出的主要來源，地方支出中的一半左右長期依賴中央轉(zhuǎn)移支付（見圖3）。

四、凈汲取與凈補助

我們可以把中央從一個地區(qū)汲取的財政收入與對該地區(qū)的財政補助之差稱為中央從該地區(qū)的凈汲�。ɑ騼粞a助）。東部地區(qū)是創(chuàng)造全國財政收入的主體，中央對中西部地區(qū)的財政補助主要來源于從東部地區(qū)的財政汲取。1994年，中央從東部地區(qū)凈汲取財政收入就達(dá)998億元，此后逐年增長，但2000年之前增速比較緩慢。所得稅分享改革后，中央從東部地區(qū)的凈汲取規(guī)模急速上升，2000年僅1700多億元，2005年就超過8000億元，2010年則達(dá)到2萬億元以上，2017年更是高達(dá)4.6萬億元（見圖4）。

1994年，中央從中部地區(qū)凈汲取130多億元，1997年增長到180多億元，1998年下降到80多億元。1999年開始，中央對中部地區(qū)轉(zhuǎn)為凈補助，當(dāng)年凈補助230多億元，此后凈補助規(guī)模逐年增大，但增長速度并不快，到2005年也僅660多億元。但是，從2006年開始，中央對中部地區(qū)的凈補助規(guī)模迅速增加，2006年達(dá)到1100多億元，2010年增長到4600多億元，2017年則超過9000億元。1994年，中央從西部地區(qū)也凈汲取9.9億元；但從1995年開始，中央對西部地區(qū)即轉(zhuǎn)為凈補助，但增長速度比較緩慢，到2000年也僅為690多億元。所得稅分享改革后，中央對西部地區(qū)的凈補助規(guī)模迅速擴大，2005年達(dá)到1500多億元，2010年增加到6600多億元，2017年則高達(dá)1.46萬億元�？梢姡�中央從東部地區(qū)凈汲取的財政收入規(guī)模越來越大，向中西部地區(qū)的凈補助規(guī)模也越來越大。2017年，中央從東部地區(qū)凈汲取4.6萬億元，向中西部地區(qū)凈補助超過2.4萬億元，二者之間的差額是中央本級支出的主要來源。

我們可進(jìn)一步分析中央凈汲取或凈補助占各地區(qū)財政支出的相對比重，以深入理解其重要性。分稅制改革初期，中央從東部地區(qū)凈汲取財政資金約占地方財政支出的50%，20世紀(jì)90年代中后期，這一比重下降到30%左右（見圖5）。但進(jìn)入21世紀(jì)后，中央從東部凈汲取的財政資金占地方財政支出的比重又迅速上升，2008年達(dá)到81%。自2010年以來，受經(jīng)濟危機和經(jīng)濟增速放緩的影響，這一比重略有下降，但也長期保持在65%左右。因此，分稅制改革初期，中央從東部地區(qū)凈汲取的財政資金相當(dāng)于東部地區(qū)創(chuàng)造的財政總收入的30%以上，2008年達(dá)到50%左右，2010年后長期保持在40%以上。截至2017年，中央對東部地區(qū)所有省份都是凈汲取關(guān)系。1998年之前，中部地區(qū)也是中央凈汲取地區(qū)，但中央凈汲取占地方財政支出比重非常小。1999年開始，中部地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦�凈補助地區(qū)，凈補助占當(dāng)年地方財政支出比重為8.65%，此后穩(wěn)步增長，2001年達(dá)到18.62%，2002—2005年略有回落，但自2006年開始再次快速增長，2009年達(dá)到23.8%，此后長期維持在20%以上。西部地區(qū)自1995年開始就是財政凈補助地區(qū)，當(dāng)年凈補助占地方財政支出比重僅0.36%，但此后快速增長，2000年就達(dá)到26.6%，2001年高達(dá)35.66%。2002—2005年略有回落，但此后迅速增長，2009年達(dá)到35.67%的高位。2010年之后，中央凈補助占西部地方財政支出的比重一直在30%以上。截至2017年，中央對中西部所有省份都是凈補助關(guān)系，其中絕大部分省份都在1994—2001年先后成了凈補助省份，河北和山西2009年才徹底轉(zhuǎn)為凈補助。

可見，當(dāng)前中央與東部和中西部地區(qū)形成了兩種性質(zhì)不同的財政關(guān)系。中央對東部是一種凈汲取關(guān)系，對中西部是一種凈補助關(guān)系。深層來看，中央對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付由兩部分組成：一是中央從中西部地區(qū)汲取上來的財政資金，這部分全部轉(zhuǎn)移了回去；另一部分是中央從東部地區(qū)汲取并轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)的財政資金。厘清財政轉(zhuǎn)移支付的這兩個部分，有助于更加深入地理解中央和地方、東部和中西部間財政關(guān)系。那么，中央凈補助在財政轉(zhuǎn)移支付中到底起到多大作用？1999年，中部地區(qū)成為財政凈補助地區(qū)，當(dāng)年中央凈補助占轉(zhuǎn)移支付總量的比重為19.05%，此后增長迅速，2001年達(dá)到35.86%，2002—2005年明顯回落，2006年開始重新上升，2010年后一直在40%左右。西部地區(qū)自1995年開始成為凈補助地區(qū)，當(dāng)年中央凈補助占轉(zhuǎn)移支付總量的比重僅0.64%，此后快速增長，2001年達(dá)到56.03%，2002—2005年明顯下降。2006年開始重新上升，2010年之后一直在50%以上，2016年達(dá)到57.53%。可見，2010年后，在中央對中部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付中有40%來自中央凈補助，西部地區(qū)則超過50%。

因此，中央和地方之間的財政轉(zhuǎn)移支付包含雙重意涵：它一方面是中央和地方間財政關(guān)系的重要內(nèi)容，中央從地方汲取財政收入并在全國范圍內(nèi)重新再分配；它同時也是對東部和中西部地區(qū)間財政關(guān)系的調(diào)節(jié)，中央從東部地區(qū)汲取財政收入轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)進(jìn)行支出，在此過程中完成對區(qū)域間財力不平等的均衡。由中央統(tǒng)籌的對中西部地區(qū)的大規(guī)模凈補助，是區(qū)域間財力差距得以有效均衡的體制基礎(chǔ)。

下面運用不平等指數(shù)分解的方法進(jìn)一步分析財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)。

五、區(qū)域間財力差距的動態(tài)演變

（一）變異系數(shù)分解

各省財政收入和財政支出之間的差異主要由四部分組成：地方上解、稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。為更加準(zhǔn)確地衡量一般性和專項轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差距的均衡效應(yīng)，我們將各省“地方財政收入+稅收返還-地方上解”定義為各省自有財力，這是各省獲得一般性和專項轉(zhuǎn)移支付之前能夠自主支配的財政資源。在此基礎(chǔ)上，借鑒已有研究的做法（Huang & Chen，2012；Liu et al.，2014），我們分步納入一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，據(jù)此分析二者對均衡地區(qū)間財力差距的不同貢獻(xiàn)。為消除通脹影響，我們以2017年為基準(zhǔn)，利用各年分省CPI指數(shù)對財政收支進(jìn)行價格平減處理。

從變異系數(shù)分解結(jié)果來看（見圖6），歷年各省自有財力變異系數(shù)明顯小于財政收入變異系數(shù)，2000年前尤為明顯。由于稅收返還是分稅制改革對發(fā)達(dá)地區(qū)的讓步，一定程度上強化了地區(qū)間財力差距，這里的變異系數(shù)縮小主要是由地方上解所產(chǎn)生的均衡地區(qū)間財力差距的功能，其他研究也證實了這一點（賈曉俊、岳希明，2015；王瑞民、陶然，2017）。2000年后，尤其是2005年后，稅收返還和地方上解的相對比重均大為下降，兩條變異系數(shù)曲線間的差距也顯著縮小。加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，各年變異系數(shù)均大幅下降。相對而言，2000年之前的降幅更小，這表明一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)較��；2000年之后，變異系數(shù)下降幅度顯著增大，一般性轉(zhuǎn)移支付在均衡區(qū)域間財力差距方面的作用顯著增大。進(jìn)一步加入專項轉(zhuǎn)移支付后，各年變異系數(shù)繼續(xù)下降，但下降幅度較加入一般性轉(zhuǎn)移支付后要小很多，這表明專項轉(zhuǎn)移支付雖然對地區(qū)間財力差距具有一定均衡效應(yīng)，但比一般性轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)明顯要小。加入專項轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)曲線和各省人均財政支出變異系數(shù)曲線已高度重合。

從動態(tài)趨勢來看，從1995年到2004年，地方人均自有財力變異系數(shù)曲線一直在快速上升，加入各種轉(zhuǎn)移支付后人均財力變異系數(shù)也在波動上升。這表明，雖然一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力差距發(fā)生了顯著作用，但各省人均財政收支差距仍然在不斷擴大，財力不平衡的擴大趨勢未能緩解。大致從2005年開始，變異系數(shù)曲線均開始同步下降，尤其是加入各種轉(zhuǎn)移支付后，各條變異系數(shù)曲線下降非常明顯。到2013年，各變異系數(shù)均下降到了一個低點，與1995年相比，2013年人均自有財力變異系數(shù)明顯更高，但人均財政支出變異系數(shù)卻明顯更低，這主要得益于財政轉(zhuǎn)移支付的巨大均衡作用。

從2014年開始，各省人均財政收支的變異系數(shù)又開始小幅上升，這主要與全國大規(guī)模的減稅降費政策有關(guān)。大規(guī)模的減稅降費對東部和中西部地區(qū)的影響力度不一樣，東部地區(qū)人均財政收入繼續(xù)快速增長，但中西部地區(qū)增速明顯放緩，這使三大區(qū)域人均財政收入差距擴大。同時，大規(guī)模減稅降費使中央從東部地區(qū)凈汲取財政資金的增速放緩，對中西部地區(qū)凈補助規(guī)模的增速亦放緩，財政轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力差距的效應(yīng)有所減小。結(jié)果不同省份間人均財政收支差距又重新略微拉大。

我們同時用基尼系數(shù)分解對上述結(jié)果進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗。由于篇幅所限，此處不再仔細(xì)呈現(xiàn)基尼系數(shù)分解的圖表及細(xì)致分析過程。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在總體演變趨勢上，基尼系數(shù)分解測算結(jié)果與變異系數(shù)高度一致。但由于兩個測量指標(biāo)的特點不同，變異系數(shù)針對高收入地區(qū)和低收入地區(qū)對不平等的影響均給予了較大權(quán)重，而基尼系數(shù)則對高收入地區(qū)的影響給予了較大權(quán)重，對低收入地區(qū)的權(quán)重較�。�梁進(jìn)社、孔健，1998）。因此，基尼系數(shù)測量與變異系數(shù)測量相比存在一個細(xì)微差異：2000年之前一般性轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力差異所起作用非常微弱，1995—1997年加入一般性轉(zhuǎn)移支付后基尼系數(shù)還有微弱的上升，1998—1999年一般性轉(zhuǎn)移支付也只是略微減小了基尼系數(shù)。

（二）基尼系數(shù)邊際效應(yīng)分析

僅僅用不平等指數(shù)變化來衡量財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)并不完全準(zhǔn)確，還需要深入分析不同類型財力來源對不平等程度的邊際效應(yīng)（尹恒等，2007）。根據(jù)勒曼（Lerman）和伊扎奇（Yitzhaki）提出的基尼系數(shù)分解方法，各省人均總財政收入的基尼系數(shù)G可被分解為:G=∑^k₁S_kG_kR_k,其中S_k為財政收入來源k在總財政收入中的比重，G_k為收入來源k自身的基尼系數(shù)，R_k為收入來源k與總財政收入的基尼相關(guān)系數(shù)(Gini correlation coefficient)。由此可以將轉(zhuǎn)移支付對總財政收入不平等的貢獻(xiàn)分為三部分：一是各項轉(zhuǎn)移支付的相對規(guī)模S_k，二是各項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部的不平等程度G_k，三是各項轉(zhuǎn)移支付分布與總財政收入分布的相關(guān)程度R_k（Lerman & Yitzhaki，1985）。而且，由此可求得在其他條件不變時，某種類型收入的增加對財力不平等的邊際影響。經(jīng)計算轉(zhuǎn)換，該邊際效應(yīng)等于S_k （R_kG_k/G-1），當(dāng)值為負(fù)時表明該項收入的增加會降低地區(qū)間財力不平等，反之，則擴大地區(qū)間財力不平等（王瑞民、陶然，2017）。

運用以上分解方法測算的結(jié)果顯示：1995—2000年，在各省人均自有財力的基礎(chǔ)上，單位一般性轉(zhuǎn)移支付的增加會帶來省際財力不平等的增加，即一般性轉(zhuǎn)移支付對省級財力基尼系數(shù)的邊際效應(yīng)為正，也就是說一般性轉(zhuǎn)移支付擴大了財力不平等；但自2001年開始，一般性轉(zhuǎn)移支付對基尼系數(shù)的邊際效應(yīng)開始轉(zhuǎn)為負(fù)，即單位一般性轉(zhuǎn)移支付的增加可以降低省際財力不平等，一般性轉(zhuǎn)移支付開始發(fā)揮均衡區(qū)域財力不平等的作用。在各省人均自有財力的基礎(chǔ)上，專項轉(zhuǎn)移支付則對基尼系數(shù)的邊際效應(yīng)一直為負(fù)，即單位專項轉(zhuǎn)移支付的增加可帶來省際財力不平等的下降，起到均衡財力差距的作用。

可見，無論是變異系數(shù)、基尼系數(shù)的分解測算，還是對各類轉(zhuǎn)移支付的邊際效應(yīng)分解，都得出高度一致的結(jié)果，證明了這一結(jié)論的穩(wěn)健性。

（三）地區(qū)間財力差距的動態(tài)演變

綜上，分稅制改革后，伴隨中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長，中央實質(zhì)財政能力日益增強。為均衡地區(qū)間財力差距，中國逐步建立了一個復(fù)雜龐大的財政轉(zhuǎn)移支付體系，地區(qū)間財力差距經(jīng)歷了一個從不斷擴大到逐步收斂的動態(tài)過程，并呈現(xiàn)出一些明顯的時間節(jié)點特征。

從財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差距的均衡效應(yīng)來看，2000年前后是一個重要節(jié)點。2000年之前，中央實質(zhì)財政能力仍然較弱，財政轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重長期在30%以下，轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出的比重很低；轉(zhuǎn)移支付分配在一定程度上仍偏向于東部地區(qū)，對地區(qū)間財力差距的均衡作用非常微弱。但是，進(jìn)入21世紀(jì)后中央財政能力很快得到實質(zhì)性強化，財政轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重迅速上升，財政轉(zhuǎn)移支付分配也大力向中西部地區(qū)傾斜，對中西部地區(qū)的凈補助迅速增加，對地區(qū)間財力差距的均衡力度顯著增強。

從區(qū)域間財力差距來看，2005年前后是一個重要節(jié)點。2000年之前，中央財政轉(zhuǎn)移支付的均衡力度很小且不穩(wěn)定，地區(qū)間財政收入差距也逐年拉大，地區(qū)間財政支出差距明顯快速擴大。2000—2005年，雖然財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差距的均衡力度日益增強，地區(qū)間財政支出的不平等程度較財政收入不平等明顯減小，但是由于地區(qū)間財政收入不平等仍然在快速擴大，財政轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)遠(yuǎn)趕不上收入不平等的擴大速度，地區(qū)間財政支出不平等程度仍然在繼續(xù)擴大。大約從2005年開始，一方面，中央財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差距的均衡力度持續(xù)增強，對平衡地區(qū)間財力差距起到顯著作用；另一方面，西部大開發(fā)等區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略開始發(fā)揮明顯作用，地區(qū)間財政收入差距的不平等程度也開始逐步縮小，結(jié)果地區(qū)間人均財政支出差距開始顯著下降，地區(qū)間財力差距明顯有效收斂。

六、財政轉(zhuǎn)移支付的制度邏輯

可見，自分稅制以來，地方間財力差距明顯經(jīng)歷了一個從擴大到收斂的動態(tài)過程。在這個過程中，所得稅分享改革和農(nóng)村稅費改革的完成具有關(guān)鍵性意義。所得稅分享改革的主要目的之一就是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。中央一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體，2005年后，所得稅分享改革中央所獲得的增量部分占均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重已達(dá)95%以上（李萍，2010：60）。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家財政能力大為增強，這為全面推動農(nóng)村稅費改革并最終取消農(nóng)業(yè)稅奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費改革的重難點都在中西部地區(qū)，農(nóng)村稅費改革的成本主要由中央政府買單，這部分財政資金來自中央從東部地區(qū)的汲取。因此，農(nóng)村稅費改革形式上是國家與農(nóng)民、中央和地方關(guān)系的調(diào)整，實際上也是東部和中西部地區(qū)間財政關(guān)系的協(xié)調(diào)，是中央政府通過分稅制在發(fā)達(dá)地區(qū)汲取財政資金并轉(zhuǎn)移到中西部農(nóng)村地區(qū)支出的一個系統(tǒng)工程。

經(jīng)過分稅制后近30年，尤其是21世紀(jì)以來20余年的發(fā)展和完善，中國當(dāng)前形成了世界上規(guī)模最大的財政轉(zhuǎn)移支付體系之一，中央和地方間財政關(guān)系也呈現(xiàn)出一些看似相互矛盾的特征。一方面，它體現(xiàn)為收入相對集權(quán)與支出高度分權(quán)的結(jié)合。若以地方支出占比衡量，中國已經(jīng)是世界上最分權(quán)的國家之一，但是中西部地區(qū)地方支出的很大部分又來自具有明確中央“意圖”的財政轉(zhuǎn)移支付。另一方面，它又體現(xiàn)為收入組織高度統(tǒng)一與支出過程高度差異化的結(jié)合。在收入組織方面，中央政府負(fù)責(zé)制定高度統(tǒng)一的財政收入組織規(guī)則并直接征收稅收，以保證全國市場統(tǒng)一和公平競爭；但在財政支出過程中，中央政府又針對不同地區(qū)、不同政策和不同項目給予地方高度差異化的財政補助，以促進(jìn)地區(qū)間財力和基本公共服務(wù)均等化。因此簡單以傳統(tǒng)收入法或支出法來衡量中國中央和地方間財政關(guān)系（Oates，1985）都難以得出準(zhǔn)確的認(rèn)識，深入理解財政轉(zhuǎn)移支付的制度邏輯就成了其中的關(guān)鍵。

（一）轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯

鄧小平同志認(rèn)為，社會主義有兩大原則：發(fā)展生產(chǎn)和共同富裕（鄧小平，1993：172）。這也可以稱為發(fā)展問題和分配問題。中國處于社會主義初級階段，只能先集中解決發(fā)展問題，再將重點放在分配問題上。越到晚年，他對分配問題越加重視，進(jìn)而反復(fù)指出：只有“實現(xiàn)共同富裕，社會才能穩(wěn)定，才能發(fā)展”；否則“民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾、中央和地方矛盾都會發(fā)展，就可能出亂子”；“解決的辦法之一，是先富起來的地區(qū)多交點利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展”�！跋雀黄饋淼牡貐^(qū)多交點利稅”就是通常所說的財政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前，中央對地方一般性和專項轉(zhuǎn)移支付都主要指向了中西部地區(qū)，二者均具有顯著的均衡地區(qū)間財力差距的功能。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付的主要政策目標(biāo)是“保運轉(zhuǎn)”，專項轉(zhuǎn)移支付則主要聚焦于“保民生”（焦長權(quán)，2020）。

中央財政轉(zhuǎn)移支付不僅具有重要經(jīng)濟功能，更具有重大政治功能�！氨＿\轉(zhuǎn)”關(guān)乎地方政府的基本運轉(zhuǎn)。當(dāng)前，若沒有中央大規(guī)模一般性轉(zhuǎn)移支付，中西部不少地區(qū)的基層政府將陷入嚴(yán)重財政困境，無法維持政權(quán)基本運轉(zhuǎn)，甚至威脅社會政治穩(wěn)定�！氨Ｃ裆�”同樣是重大政治問題，教育、醫(yī)療、社會保障等民生支出具有很強的剛性。中央之所以將大量民生支出確立為專項轉(zhuǎn)移支付，主要原因是地方政府在財政支出中具有很強的“生產(chǎn)性支出”偏向，財政支出經(jīng)常偏向于以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的經(jīng)濟發(fā)展活動，而對民生領(lǐng)域則容易選擇性忽視（呂冰洋，2021）。中央希望以專項資金的形式對以民生為代表的地方支出中的薄弱地帶予以有效保障。若沒有大規(guī)模專項轉(zhuǎn)移支付，不少地區(qū)的民生支出將下降到難以想象的極低水平。因此，中央專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)民生支出的兜底，對地方財政支出的生產(chǎn)性支出偏向起到了關(guān)鍵彌補和底線保障功能，對確保地方社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用，對維持政治社會穩(wěn)定也具有重要意義。

可見，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付從一開始就注入了明確的政治“意涵”，最核心的是“共同富�！焙蛥^(qū)域平衡發(fā)展的政治理念，它成了推動財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大和體系逐漸完善的深層動力，這可以稱為轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯�！肮餐�富�！焙蛥^(qū)域平衡發(fā)展是新中國成立后七十多年的探索和實踐所形成的重要政治理念，是社會主義新傳統(tǒng)的重要組成部分。鄧小平同志提出“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，就是希望分階段地解決發(fā)展和分配問題，“一部分地區(qū)先富起來”的最終目標(biāo)是“共同富�！�，到“二十世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”（中共中央文獻(xiàn)研究室編，2004：1356-1357,1364）。過去四十余年的中央和地方間財政體制變遷，尤其是分稅制實施以來的財政轉(zhuǎn)移支付實踐清晰地展現(xiàn)了這一歷史過程。

（二）轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯

當(dāng)前，若僅從財政轉(zhuǎn)移支付的分配結(jié)果來看，它確實有效貫徹了中央的政治邏輯，地區(qū)間財力差距得以顯著收斂。但是，僅僅是財政資金大規(guī)模轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)并不意味著其治理目標(biāo)的有效實現(xiàn)，它還需要一個漫長復(fù)雜的治理過程，才能真正扎根落地并發(fā)揮治理功能。這在專項轉(zhuǎn)移支付中體現(xiàn)得尤其明顯。公共財政項目的分配和實施是一個中央與地方、財政部門與支出部門、政府與民眾等多元主體的復(fù)雜互動過程，它能否有效實現(xiàn)治理目標(biāo)高度依賴這一治理過程，這可以稱為轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯。社會學(xué)界對項目制的系列研究就是對專項轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯的重要闡述（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012；周飛舟，2012；周雪光，2015）。

總體而言，財政轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯主要包括兩方面：一是財政資金的支出效率（efficiency），即能否實現(xiàn)財政資金的高效使用；二是財政資金的支出效果（effectiveness），即能否真正與公眾需求偏好有效對接，為社會提供公共品和公共服務(wù)。當(dāng)前，專項轉(zhuǎn)移支付在這兩方面都還面臨不少嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從支出效率來看，一方面，由于大量專項轉(zhuǎn)移支付在年初無法細(xì)化預(yù)算到具體地區(qū)和項目，必須在年中預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行“二次分配”，這極大影響了專項轉(zhuǎn)移支付的實施效率，形成大規(guī)模資金沉淀和浪費。另一方面，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和執(zhí)行過程不規(guī)范和不透明，使分管專項資金的政府部門擁有很大自由裁量權(quán)，造成了地方政府大規(guī)模的“跑部錢進(jìn)”行為。在專項轉(zhuǎn)移支付的申請、競爭、審批、實施、檢查等一系列環(huán)節(jié)中，地方政府不得不花費很大力氣，這不僅引起大量灰色交易和官員腐敗，更是對財政資金的支出效率造成很大影響（范子英、張軍，2010）。

就支出效果而言，專項轉(zhuǎn)移支付在回應(yīng)公共需求、將政府項目體系與公眾需求偏好有效對接方面也存在諸多問題。首先，中國是一個廣土眾民的大國，地方和民眾的公共需求極其多元分散，并因具體情況而動態(tài)變化，一些中央轉(zhuǎn)移支付項目在設(shè)立之初就和實際公共需求有較大偏離。其次，地方政府經(jīng)常有意將大量項目資金集中到一個地點實施，以“壘大戶”的方式打造“亮點”。這直接導(dǎo)致“亮點”地區(qū)的項目資金過分扎堆，大量普通地區(qū)卻難以得到有效投入，形成“馬太效應(yīng)”（楊善華，2017）。再者，專項轉(zhuǎn)移支付都由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)管理，基本在中央和地方同一部門內(nèi)相對封閉地分配實施，經(jīng)常形成相關(guān)部門的部門利益，由此造成公共服務(wù)供給的嚴(yán)重“碎片化”。

在實踐過程中，上述因素經(jīng)常疊加作用，使項目制的實踐效果經(jīng)常偏離其治理目標(biāo)，與公共需求偏好發(fā)生嚴(yán)重錯位，造成財政資金的大規(guī)模浪費耗散；甚至出現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付逐年大規(guī)模增加，地方公共品和公共服務(wù)卻沒有明顯改善，治理績效也沒有顯著提升，形成“內(nèi)卷化”現(xiàn)象（陳鋒，2015）。

應(yīng)該說，學(xué)界從公共財政項目的治理邏輯切入，對項目制的反思性批評是深刻而有力的。為提高項目制的治理績效，真正實現(xiàn)其治理目標(biāo)，對某些過于分散的項目資金予以歸并整合，清理取消一些過時或不符合實際的項目，加強項目資金預(yù)算和執(zhí)行過程的規(guī)范性和透明性，這些都非常及時必要。但是，我們也不能因此對專項轉(zhuǎn)移支付全面否定，因為它還承擔(dān)著極其重要的政治功能。

質(zhì)言之，中國財政轉(zhuǎn)移支付體系同時蘊含著政治和治理的雙重制度邏輯。中央政府更聚焦于政治邏輯，即更關(guān)心區(qū)域平衡發(fā)展和共同富裕所承載的政治意義，典型地體現(xiàn)在財政轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)“保運轉(zhuǎn)”和“保民生”所帶來的政治穩(wěn)定、民族團結(jié)、社會和諧等政治功能中。相反，地方政府則更關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯，即轉(zhuǎn)移支付在實踐過程中的支出效率與支出效果，這反過來又會影響其政治功能的達(dá)成。因此，政治邏輯和治理邏輯不是截然分離的，二者可以說是財政轉(zhuǎn)移支付體系的制度邏輯的“一體兩面”：政治邏輯為其注入政治動力和演進(jìn)方向，治理邏輯則確保其治理效果和運行效率。但是，二者在實踐中也存在一定張力和矛盾，需要有效的結(jié)合與平衡。當(dāng)前，如何在確保財政轉(zhuǎn)移支付政治功能的同時提高財政資金的支出效率，優(yōu)化治理效果，真正實現(xiàn)其治理目標(biāo)，這是財政轉(zhuǎn)移支付實踐面臨的重大挑戰(zhàn)。

七、結(jié)語

改革以來，中國區(qū)域發(fā)展格局經(jīng)歷了兩個不同的階段，每個階段分別約二十年時間。中國區(qū)域間財力差距也經(jīng)歷了一個從擴大到收斂的動態(tài)過程。改革之初，中央和地方間實行了多樣化的“財政承包制”，中央財政統(tǒng)籌能力急劇下降，對區(qū)域間財力差距的均衡力度大為弱化，不同地區(qū)間財力差距顯著擴大。進(jìn)入21世紀(jì)后，分稅制的體制效應(yīng)充分釋放，中央實質(zhì)財政能力顯著強化，對地區(qū)間財力差距的均衡力度明顯增強，2005年后區(qū)域間財力差距開始有效收斂。

決定中國區(qū)域發(fā)展格局的因素主要有兩方面。一是國家關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟格局的政治“理念”，即中央是采取以區(qū)域平衡取向為主的發(fā)展戰(zhàn)略還是區(qū)域不平衡為主要取向的發(fā)展戰(zhàn)略。二是中央和地方間關(guān)系，這是貫徹中央發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，中央和地方間財政關(guān)系又是其中的樞紐環(huán)節(jié)：中央和地方間收入分享體制決定了中央財政汲取能力，而中央和地方間財政轉(zhuǎn)移支付體制則是均衡地區(qū)間財力差距的體制基礎(chǔ)。中央和地方間財政體制深度嵌入于政治集權(quán)與經(jīng)濟行政分權(quán)相結(jié)合的“分權(quán)型集權(quán)體制”，也是這一政治經(jīng)濟體制的重要組成部分�！胺謾�(quán)型集權(quán)體制”為中央在轉(zhuǎn)移支付體系中注入“共同富�！钡恼�治理念提供了根本性的制度基礎(chǔ)，同時也塑造了財政轉(zhuǎn)移支付體系的雙重制度邏輯。

目前，本文仍然遺留了不少問題，其中比較關(guān)鍵的包括：財政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯與治理邏輯的內(nèi)涵外延及其復(fù)雜關(guān)系，大規(guī)模財政轉(zhuǎn)移支付在實踐中如何有效轉(zhuǎn)化為人民群眾的真實獲得感，新時代財政轉(zhuǎn)移支付體系的新特點和新挑戰(zhàn)，等等。這些都有待于更多的數(shù)據(jù)積累與更進(jìn)一步的深入探討。