空間再組織：城鄉(xiāng)接合部閑置農(nóng)房產(chǎn)權(quán)整合與社會有效治理
——上海農(nóng)房再利用案例研究
魏程琳1, 2 鐘曉華1, 3
摘要：城鄉(xiāng)接合部作為外來人口、非正規(guī)經(jīng)濟集聚的空間載體，面臨著嚴重的空間利用負外部性失控難題。在農(nóng)房出租、轉(zhuǎn)租活動中，當?shù)卮迕駨拇迩f撤離、外來人口在城鄉(xiāng)接合部集聚，推動農(nóng)房產(chǎn)權(quán)離散化、空間社會去組織化，空間利用中的市場合約機制、社會自治機制漸趨失效。政府采取的空間治理活動，在租戶的策略性抵制中亦難取得持久功效。上海嘉定區(qū)和浦東新區(qū)的村鎮(zhèn)集體企業(yè)，通過整合農(nóng)房使用權(quán)，集中并激活了長期缺位的農(nóng)房利用管理權(quán)。通過利益共享機制，房屋所有權(quán)主體、使用權(quán)主體、管理責任主體被有機納入空間治理結(jié)構(gòu)，推動了城鄉(xiāng)接合部社會共治機制的形成。研究發(fā)現(xiàn)，基于農(nóng)房產(chǎn)權(quán)整合的空間再組織機制和將市場作為治理工具的協(xié)同機制，有效化解了城鄉(xiāng)接合部農(nóng)房空間利用負外部性失控難題。這為全國城鄉(xiāng)接合部有效治理提供了經(jīng)驗借鑒。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)接合部 空間治理 負外部性 產(chǎn)權(quán)整合 農(nóng)村宅基地
一、問題的提出
30余年來，中國經(jīng)歷了深刻的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，經(jīng)濟發(fā)展與社會治理不平衡現(xiàn)象在城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)明顯。從空間橫剖面看，核心城區(qū)、副中心區(qū)和城郊區(qū)因治理資源密度、政府治理能力、城鎮(zhèn)化程度不同而展現(xiàn)出不同的治理類型。城鄉(xiāng)接合部由于地租較低，成為外來人口、新中產(chǎn)階層、城市低收入群體和舊城改造移民的聚集區(qū)，亦是無證攤販、“黑”網(wǎng)吧、“黑”車、“黑”診所、小工廠等非正規(guī)經(jīng)濟的集聚之所，成為城市治理的“洼地”。作為與城鎮(zhèn)化相伴而生的現(xiàn)象，外來人口集聚的城中村、城郊村在2000年前后即被學者關(guān)注和研究，如王漢生等（1997）對京郊“浙江村”社會關(guān)系的關(guān)注，唐燦和馮小雙（2000）對“河南村”農(nóng)民流動的分析，周大鳴和高崇（2001）對廣州城鄉(xiāng)接合部社區(qū)治理的研究。
城鄉(xiāng)接合部的治理是全球性難題。它首先表現(xiàn)為居住失序。邁克·戴維斯（2017）在《布滿貧民窟的星球》中寫道，在印度孟買，一個六口之家居住在15平方米大小的、破爛的出租房中，而公共廁所常常是7個家庭共享；智利利馬的廉價公寓則是85人共享1個水龍頭，93人合用1個公共廁所�！傲愠杀尽钡某鞘羞吘壨恋亟�(jīng)常被當做第三世界都市生活的“秘密魔法”而加以討論，因為這相當于給貧民的大筆額外津貼。然而，擅自定居者一般都有預付成本，例如經(jīng)常被迫向警察、流氓團伙支付非正式租金。城市學派的代表人物帕克等（2012）認為，城市規(guī)劃不應隨心所欲改變城市固有的物質(zhì)結(jié)構(gòu)和道德秩序，因為每一種謀生手段在城市環(huán)境中都帶有職業(yè)性質(zhì)，包括乞丐的行乞，他們不僅要使自身的職業(yè)專業(yè)化，還要使其合理化。然而，城市中大量的流動人口處于經(jīng)常性的騷動之中，隨時會隨著新思潮、危險信號而不斷動蕩，這使得社區(qū)也處于一種牽延性危機之中（帕克等，2012）。無論是美國城市中心的貧民區(qū)，還是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)接合部混居區(qū)，其空間通常是親屬網(wǎng)絡、所有權(quán)體系和租賃關(guān)系的復雜組合物（邁克·戴維斯，2017）。復雜的人口、產(chǎn)權(quán)和社會關(guān)系組合是城鄉(xiāng)接合部難以得到有效治理的關(guān)鍵成因。
近年來，國內(nèi)多個學科借鑒空間理論對城鄉(xiāng)接合部的社會治理展開了研究（王薪喜和孟天廣，2020），推動空間治理研究從宏觀結(jié)構(gòu)分析轉(zhuǎn)向空間行動主體及其日常生活實踐分析。地理與規(guī)劃學者主要關(guān)注城郊村灰色（黑色）空間的物理形成過程。例如，劉云剛和王豐龍（2011）展現(xiàn)了廣州市郊區(qū)垃圾豬生產(chǎn)空間的生成過程；陶棟艷等（2014）展現(xiàn)了北京郊區(qū)“廢品村”的生成、遷徙、再造和更新過程。社會學者主要關(guān)注城鄉(xiāng)接合部社會關(guān)系的營造及運行。例如，項飆（2018）等學者對城鄉(xiāng)接合部空間社會關(guān)系的研究，詳實展現(xiàn)了城郊物理空間從當?shù)厝宿D(zhuǎn)移至外來人口，以及外來人口利用空間進行經(jīng)濟社會關(guān)系再造的過程。政治學學者主要關(guān)注城郊外來人口的權(quán)利保障及其城鎮(zhèn)化的制度支撐。例如，熊易寒（2017）認為，外來人口與城市發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，但城市政府為了控制人口規(guī)模、降低公共開支，其所實行的福利排斥模式客觀上造成社會不平等和不穩(wěn)定，使得城鄉(xiāng)接合部處于持續(xù)性的治理風險之中。
為化解城鄉(xiāng)接合部不可控的社會風險，城市政府綜合采用運動治理模式和常規(guī)治理模式對城鄉(xiāng)接合部空間秩序加以整頓（魏程琳和齊海濱，2018）。然而，國家政策執(zhí)行在城鄉(xiāng)接合部空間治理中呈現(xiàn)出“碎片化”特征，社會精英或組織通過局部動員獲得的社會控制，對國家法律與政策的貫徹實施造成障礙（喬爾·米格代爾，2013）。世界各國城市的政府傾向于通過“消滅空間”來消解問題，拆違、舊改、更新、征地拆遷等是政府常用的政策工具。然而，消滅空間的高成本治理方式并未從根本上消解問題，它只不過推動外來人口、低端產(chǎn)業(yè)向更遠、更隱蔽的遠郊地區(qū)轉(zhuǎn)移，例如北京“廢品村”的空間遷徙、廣州垃圾豬場的空間隱蔽以及上海外來人口向遠郊的遷移。
已有研究主要從空間利用、社會關(guān)系、空間權(quán)利的視角，展現(xiàn)了城鄉(xiāng)接合部空間社會的復雜性及不可治理屬性，但并未從空間失序的產(chǎn)權(quán)根源上做出學理闡釋及治理方案構(gòu)建。本研究試圖從產(chǎn)權(quán)視角探討城鄉(xiāng)接合部空間的可治理性及其有效治理途徑。宅基地、農(nóng)房以及集體建設用地是城鄉(xiāng)接合部空間的具體形態(tài)，如上空間的土地產(chǎn)權(quán)屬于村民集體，其中，宅基地具有公有私用屬性，即農(nóng)民憑集體成員身份獲得無償使用的權(quán)利。2018年，中央提出宅基地“三權(quán)分置”制度改革，推動閑置宅基地和閑置農(nóng)房實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)民將閑置宅基地和房屋出租是宅基地“三權(quán)分置”的最主要實現(xiàn)形式，亦是當前全國各地政府深化宅基地制度改革的重要舉措（浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳課題組，2020）。然而，學界在宅基地制度改革上存在顯著不同的主張。一類是以經(jīng)濟學、法學學者為代表的宅基地權(quán)利私有化、市場化主張（高圣平，2019；郭君平等，2020），其追求的制度改革目標是私人權(quán)利保障和經(jīng)濟效率提升；另一類是以社會學、政治學學者為代表的宅基地權(quán)利保障化、非私有化主張（桂華和賀雪峰，2014；魏程琳和史明萍，2017；高飛，2020），其追求的制度改革目標是社會福利保障和社會秩序穩(wěn)定。農(nóng)村宅基地內(nèi)在的公共利益屬性與私人權(quán)益屬性難以調(diào)和，是宅基地制度改革困境的來源（董新輝，2019）。
事實上，宅基地和農(nóng)房作為私人產(chǎn)品的經(jīng)濟價值和作為公共產(chǎn)品的社會價值，并非不可協(xié)調(diào)。過度強調(diào)宅基地和農(nóng)房的市場交易價值，將會進一步推動城郊空間的資本化運作，使得城市政策更親資本而非更親社會；而過度強調(diào)宅基地和農(nóng)房的社會價值，無疑也會窒息資產(chǎn)資源的財富價值和城鄉(xiāng)接合部的社會活力。當前城鄉(xiāng)接合部空間治理失序，很大程度上緣于宅基地和農(nóng)房的市場價值與社會價值在實踐層面上的失衡。本文希冀通過對上海實踐案例的分析，探索農(nóng)房的市場價值與社會價值的平衡機制。上海嘉定區(qū)、浦東新區(qū)的部分城郊村通過整合農(nóng)房屋產(chǎn)權(quán)并對之進行集中經(jīng)營，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益與社會效益的平衡，為宅基地制度的深化改革與城郊社會的有效治理提供了經(jīng)驗啟示。
筆者自2015年起關(guān)注城鄉(xiāng)接合部的空間治理問題，先后在武漢江岸區(qū)、蘇州相城區(qū)、廣州白云區(qū)、紹興上虞區(qū)、上海浦東新區(qū)和嘉定區(qū)等地開展了質(zhì)性訪談。本文以上海為研究案例，原因在于上海作為國際化大都市，擁有上千萬外來人口，其中絕大多數(shù)居住在城鄉(xiāng)接合部，“人口倒掛”、居住失序和社會治理問題具有代表性；同時，上海城鄉(xiāng)接合部的空間治理實踐還回應了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對高品質(zhì)配套空間的需求，其探索出的空間治理經(jīng)驗對全國其他地區(qū)具有借鑒意義。為更全面地把握上海城鄉(xiāng)接合部的空間治理樣態(tài)，筆者選擇了地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)和空間風貌形態(tài)差異較大且具有代表性的浦東新區(qū)和嘉定區(qū)，其中，浦東新區(qū)近三十年來從中低端制造業(yè)不斷向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和金融服務業(yè)轉(zhuǎn)型，外來人口以正規(guī)就業(yè)的科技人才和企業(yè)白領(lǐng)為主；嘉定區(qū)以傳統(tǒng)汽車制造業(yè)為主，外來人口以具備中低技能的藍領(lǐng)工人為主。案例材料來自于筆者2021年1月、2021年8月分別在浦東新區(qū)和嘉定區(qū)的調(diào)查。在區(qū)政府部門協(xié)調(diào)安排下，筆者以單獨訪談或集體座談的方式與鎮(zhèn)派出所、綜治辦、城管中隊、國土所、大數(shù)據(jù)中心、社區(qū)自治辦等政府部門工作人員就城鄉(xiāng)接合部社會治理難點和原因進行了專題交流，對村組干部、村民、租戶就居住生活中的問題、矛盾和主觀體驗進行了訪談。調(diào)查期間，筆者多次進入城鄉(xiāng)接合部地帶走訪住戶并觀察該空間的日常治理形態(tài)。為驗證和補充調(diào)查信息，筆者還查閱了網(wǎng)絡資料和鄉(xiāng)政府、村委會關(guān)于拆違、外來人口及群租房治理的工作報告，并在2021年9月對重點訪談對象進行了回訪。在上海兩區(qū)調(diào)查的基礎上，筆者嘗試找出影響城鄉(xiāng)接合部空間治理成效的核心要素——農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，并對其作用加以經(jīng)驗和理論闡釋。
二、分析框架：負外部性與空間再組織
空間作為人們活動的載體，既是治理的客體，也是治理的媒介。外來人口通過物理空間、社會關(guān)系以及空間規(guī)則的再造，使城鄉(xiāng)接合部成為與當?shù)厣鐣⒌胤秸鄬Ω綦x的灰色空間，空間利用的負外部性陷于失控狀態(tài)。
（一）空間利用的負外部性
從產(chǎn)權(quán)角度看，國內(nèi)城鄉(xiāng)接合部空間治理失靈的原因是，房屋所有者與使用者分離所帶來的空間利用負外部性失控。外部性的概念由亨利·西季威克和阿爾佛雷德·馬歇爾率先提出，后經(jīng)庇古完善而成（沈滿洪，1999）。庇古從社會資源最優(yōu)配置的角度提出，如果某廠商給其他廠商或社會造成不需付出代價的損失，就是外部不經(jīng)濟，這時，無法依靠市場解決此類損害，必須由政府進行適當干預（沈滿洪，1999）。簡言之，負外部性是指邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本相背離的情形。負外部性問題通常無法通過市場自由競爭來解決（徐桂華和楊定華，2004）。
科斯（1994）將外部性問題轉(zhuǎn)化為交易成本問題，認為產(chǎn)權(quán)配置才是決定資源配置效率、交易成本高低的關(guān)鍵，只要產(chǎn)權(quán)清晰，私人之間的市場合約機制同樣可以解決外部性問題。以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學者主張，政府應當界定產(chǎn)權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)，而非干預市場運行。交易成本理論揭示，市場交易中監(jiān)督成本過高會導致市場主體將外部性內(nèi)在化的激勵不足。然而，交易成本為零的設想在現(xiàn)實中缺乏可操作性。如果讓所有的被污染者與污染者去談判，交易成本會無比高，而污染的水平也會超越人的生理范圍，政府干預是必然的事情（徐桂華和楊定華，2004）。
從城市整體看，城鄉(xiāng)接合部的交通堵塞、環(huán)境污染、居住失序、社會矛盾等社會治理問題，很大程度上是中心城區(qū)負外部性外溢的結(jié)果，部分城市人口在郊區(qū)生活、在中心城區(qū)工作、消費，導致了稅收貢獻給中心城區(qū)而成本由郊區(qū)承擔的不均衡現(xiàn)象（張丙宣，2017）。從城鄉(xiāng)接合部的空間實踐看，無論是產(chǎn)權(quán)清晰的商品房，還是部分學者認為產(chǎn)權(quán)不夠清晰的農(nóng)房，在租賃市場中都遭遇到了房屋利用負外部性失控的難題，它表現(xiàn)為對房屋空間的違規(guī)改造、多人群租、噪音過大、占用公共空間、污染空氣和地面以及增加消防安全隱患等問題。房屋空間的所有權(quán)人和使用者負有控制空間利用負外部性的責任。然而，現(xiàn)實中卻因房屋所有權(quán)主體監(jiān)管責任缺位、房屋使用權(quán)主體內(nèi)在激勵不足等，將空間利用的成本向社會轉(zhuǎn)嫁。案例點留村居住的村民幸福感、獲得感急劇減少，他們門口的巷道小路可能會被電瓶車、機動車無序占用，也可能被隨手丟掉的垃圾污染，他們還可能半夜被吵鬧的聚餐、娛樂、汽車鳴笛聲或快遞車裝卸貨的聲音吵醒。本地人與外地人之間、租客與租客之間因搶占空間資源而頻生摩擦。
在資本主義國家，空間的主要矛盾緣自私人財產(chǎn)造成的空間粉碎化現(xiàn)實與私人對空間可交換的碎片化需求（交易）和國家在巨大尺度上治理空間的科技能力之間的不匹配（亨利·列斐伏爾，2021）。產(chǎn)權(quán)私有化給空間利用、交易、治理帶來了諸多負外部性困境。邁克爾·赫勒（2009）通過對多個國家土地、房屋產(chǎn)權(quán)制度的考察指出，“公地悲劇給人們的啟示是，要避免資源被過度使用，應當劃定資源的權(quán)利邊界，而反公地悲劇則警醒我們，劃分權(quán)利邊界要適度，否則，產(chǎn)權(quán)主體太多，資源無法得到有效整合利用，每個產(chǎn)權(quán)主體的利益都無法實現(xiàn)”。城鄉(xiāng)接合部的宅基地、農(nóng)房等空間資源在房東、二房東和房客的分割利用中逐漸細碎化，房東、房客在最小化個體成本中規(guī)避了應承擔的治理責任，導致空間利用的負外部性失控。
（二）空間治理的組織前提
在近代學術(shù)發(fā)展中，經(jīng)由列斐伏爾、德賽圖、蘇賈、大衛(wèi)·哈維等學者努力，“空間”在學術(shù)研究中的主體地位得以確立，空間社會、空間實踐、空間生產(chǎn)、空間正義等概念應用逐漸普及。每一個社會都生產(chǎn)一個屬于自己的空間（列斐伏爾，2021），空間治理成效在一定程度上由空間社會關(guān)系決定，而空間可治理的前提則是空間內(nèi)個體、權(quán)利的組織化狀態(tài)。
空間是任何公共生活形式的基礎，也是任何權(quán)力運作的基礎和重要通道（米歇爾·福柯和保羅·雷比諾，2001）。當前中國城鄉(xiāng)接合部的混亂失序是空間產(chǎn)權(quán)細碎化破壞了空間原有組織基礎所致，這具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)接合部原有居民將房屋出租給外來人口，自己則搬離社區(qū)，既有的熟人社會組織逐漸失效。事實上，空間可治理的前提是空間的組織化，例如學校、工廠、醫(yī)院等場所，不但有著明確的空間邊界，而且有著清晰的組織結(jié)構(gòu)和運行紀律。空間紀律的成功施行有賴于對一個明確“結(jié)構(gòu)性”組織的符碼化。比如，醫(yī)院按照年齡、疾病將病人分類隔離，病人很快被特殊的建筑元素所固定。通過空間網(wǎng)格，醫(yī)院對復雜情形人員進行空間隔離與分類治理。無論是中世紀的歐洲，還是新冠肺炎疫情仍未得到有效控制的當下世界，全球各地有效控制傳染病的方式仍然是空間隔離。在特殊情況下，政府有權(quán)占用甚至拆除居民房屋，通過向空間植入權(quán)力組織，控制空間利用的負外部性蔓延（戈溫德林·萊特和保羅·雷比諾，2001）。城鄉(xiāng)接合部農(nóng)房空間利用中的負外部性問題，有待通過新治理組織的有效運作予以化解。
中國城鄉(xiāng)接合部空間的主要矛盾，緣自產(chǎn)權(quán)主體分離造成的空間去組織化現(xiàn)實與國家、社會實現(xiàn)空間有效治理之間的張力。具言之，城鄉(xiāng)接合部空間社會在農(nóng)房所有權(quán)與使用權(quán)主體分離之后，空間治理失去了組織和規(guī)則基礎，隨之陷入混亂失序狀態(tài)。基于此，本文提出空間治理的“負外部性和空間再組織”分析框架，通過對城鄉(xiāng)接合部農(nóng)房產(chǎn)權(quán)離散化和再整合的個案考察，展現(xiàn)以產(chǎn)權(quán)整合為中心的空間社會再組織機制，以推動城鄉(xiāng)接合部的有效治理。文中的“空間再組織”具體指城郊農(nóng)房使用權(quán)、管理權(quán)的集中化和農(nóng)房利益相關(guān)主體關(guān)系的再造；“空間產(chǎn)權(quán)”具體指宅基地和農(nóng)房的所有權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)；“空間社會”具體指城鄉(xiāng)接合部空間的社會主體和社會組織。
圖1展示了本文的分析思路。本文將沿著“農(nóng)房產(chǎn)權(quán)離散化→負外部性治理失靈”和“農(nóng)房產(chǎn)權(quán)整合（空間再組織）→社會有效治理”這條主線展開。在市場機制作用下，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的離散化及其誘發(fā)的空間社會去組織化，使得城鄉(xiāng)接合部空間治理失去了組織基礎；外來人口對城郊空間的非正規(guī)利用及其對政府管制的策略性抵制，使得行政強制機制難以實現(xiàn)預期效果。在上海案例中，政府通過鎮(zhèn)村企業(yè)整合細碎分散的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)空間使用權(quán)和管理權(quán)的集中化；以鎮(zhèn)村企業(yè)、村“兩委”干部為結(jié)點，租客、房東等利益主體被有機納入空間治理框架，實現(xiàn)空間社會組織和空間利用規(guī)則再造。
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圖1 分析思路圖
三、組織替代：城鄉(xiāng)接合部空間治理何以失靈
截至2019年底，上海全市常住人口2428萬，其中外來人口977萬，在郊區(qū)的浦東新區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)八個區(qū)常住的外來人口685萬，占全市外來人口總數(shù)的70%。絕大多數(shù)外來人口因經(jīng)濟收入、戶籍身份等因素無自有住房，租賃房屋成為其解決居住問題的主要方式。在上海郊區(qū)地帶，由外來人口主導的城鄉(xiāng)接合部逐漸變?yōu)橐粋�非正式社會空間，面臨著突出的空間治理失靈問題。
（一）空間治理失靈
除地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)及外來人口類型不同外，上海嘉定區(qū)和浦東新區(qū)的城鄉(xiāng)接合部的空間風貌也不相同。嘉定區(qū)的農(nóng)房以20世紀80年代翻建的二層房屋為主，村莊空間風貌較舊，房租相對較低，一間15平方米農(nóng)房的月租金在700元左右；而浦東新區(qū)城郊農(nóng)房以2000年前后翻建的三層小洋樓為主，村莊空間風貌較新，房租相對較高，一間15平方米農(nóng)房的月租金在1200元左右。房屋租金差異發(fā)揮了篩選潛在租客的功能，形成正規(guī)就業(yè)者和中高收入者居住在高房租區(qū)域，非正規(guī)就業(yè)者集聚于低房租區(qū)域的空間樣態(tài)。
以上兩區(qū)城鄉(xiāng)接合部面臨的空間治理失靈總體表現(xiàn)如下：第一，公共品供給嚴重不足。調(diào)查顯示，上海城鄉(xiāng)接合部地帶“人口倒掛”現(xiàn)象突出，外來人口遠超本地戶籍人口，絕大多數(shù)村莊、社區(qū)外來人口超出本地戶籍人口5倍以上，這些地區(qū)面臨公共廁所嚴重不足、停車空間無序等治理難題。第二，違規(guī)改建和群租現(xiàn)象普遍。張江鎮(zhèn)環(huán)東中心村的66個二房東承租農(nóng)房99棟，他們將一套農(nóng)房的房間從5~6個違規(guī)改建成10~12個，最多可住20人，超出常規(guī)空間承載量，消防安全風險隨之增加。第三，人口治理信息更新遲滯。2020年底，張江鎮(zhèn)實有人口25.9萬人，其中外來人員14.8萬人，境外人員6500余人，與上年同期相比，有30%的人口流動變化。在農(nóng)房私人出租、二房東轉(zhuǎn)租的背景下，外來人口信息更新不及時、遺漏或隱瞞的現(xiàn)象難以避免，加大了社會治理難度。第四，“土客”生活矛盾突出。外來租客群租、亂拉電線、亂停車等問題給周邊居民帶來了負面影響。由于擔心被報復，本土村民一般不與外來人口正面沖突，但社會隔閡日益加深。村民說：“我們的房子又不會走，他們報復怎么辦？”于是，越來越多村民搬離村莊，城鄉(xiāng)接合部逐步成為以外來人口為主的社會空間。
城鄉(xiāng)接合部作為外來人口聚集的實踐場域，在為外來人口提供低成本生活設施的同時，誘發(fā)較為突出的空間治理失靈，給周邊居民帶來額外成本。下面從農(nóng)房產(chǎn)權(quán)視角展示空間治理失靈的組織替代邏輯。
（二）空間產(chǎn)權(quán)離散化
隨著就業(yè)機會、公共服務集聚于中心城區(qū)，上海城鄉(xiāng)接合部地帶的農(nóng)村戶籍居民逐漸到中心城區(qū)購房居住、就業(yè)、上學，農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出。上海城郊工業(yè)、農(nóng)業(yè)對外來人口的巨大需求，使得外來人口迅速填補了居住空白，城郊“人口倒掛”現(xiàn)象突出。外來人口和二房東群體的出現(xiàn)，加劇了城鄉(xiāng)接合部空間產(chǎn)權(quán)的離散化趨勢。
城鄉(xiāng)接合部空間產(chǎn)權(quán)具體表現(xiàn)為農(nóng)房和宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。城鄉(xiāng)接合部房屋和宅基地等空間資源經(jīng)過出租和二次轉(zhuǎn)租，占有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)集中的狀態(tài)被農(nóng)房所有人（房東）、農(nóng)房使用人（房客）和農(nóng)房運營管理者（二房東）分別支配。房東或二房東雖應依照政府規(guī)定和房屋租賃合約主動監(jiān)管房屋利用中的負外部性，但農(nóng)房產(chǎn)權(quán)離散化導致房東和二房東的市場合約責任缺失。在走訪租客期間，筆者看到房東和二房東在出租房屋時很少會對廁所、廚房等公共空間進行配套，十幾戶租客共用一個廁所，租客將臥室和廚房合為一體，成為常見現(xiàn)象；還有一些房東違規(guī)搭建簡易棚屋或?qū)⑽７恳詷O低的價格出租給外來人員。
在房客與房東簽訂租賃合同、房屋又是私有財產(chǎn)的情形下，政府的公安、城管、安監(jiān)部門難以對違規(guī)出租現(xiàn)象執(zhí)法。因此，多地政府或村干部期待通過強化房東責任來降低城鄉(xiāng)接合部的治理成本�，F(xiàn)實情況是，房東要么早已搬離鄉(xiāng)村，要么是留守房子的年邁老者，他們無力也不愿投入精力約束房客。上海浦東新區(qū)某村曾嘗試收取房屋租賃管理費以進行統(tǒng)一的公共服務和社會治理，卻在房東的反對中不了了之。
二房東群體使得農(nóng)房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加復雜，農(nóng)房空間利用的負外部性也更加難以控制。二房東從農(nóng)戶手中低價收儲房子，并將房屋改造成具有獨立衛(wèi)生間的單間房屋，再配上從二手市場購買來的空調(diào)、洗衣機，通過自營的房產(chǎn)中介或熟人關(guān)系向外來人口出租。二房東的核心利益是賺取房租差價，以最低的投入獲取最高的經(jīng)濟回報是其行為邏輯，且上海郊區(qū)的二房東通常不是本市人，幾乎不在本地居住，更沒有動力將農(nóng)房空間利用的負外部性內(nèi)部化。外來人口亂扯電線、亂停車輛、垃圾不分類等問題，由于房東（二房東）監(jiān)管的缺位，最終被轉(zhuǎn)嫁到在村村民身上，造成越來越多村民將房屋出租，自己則搬離村莊，城鄉(xiāng)接合部的空間產(chǎn)權(quán)進一步離散化。
市場在房屋的租賃交易中發(fā)揮著主導作用，但無法有效控制資源利用的負外部性，導致社會公共利益受損、城郊空間治理陷入惡性循環(huán)。市場機制強調(diào)合約自治，但當私權(quán)結(jié)構(gòu)日趨復雜——房屋所有權(quán)、使用權(quán)、運營管理權(quán)分屬不同主體時，合約自治的成本隨之增加，利益并不一致的房東、二房東和房客皆傾向于逃避責任，誘發(fā)空間治理的市場失靈。
（三）空間社會去組織化
每一個社會都生產(chǎn)一個屬于自己的空間（亨利·列斐伏爾，2021）。以外來人口為主的城鄉(xiāng)接合部空間利用者有意制造一個與當?shù)厣鐣袆e、與地方政府保持距離的灰色空間。非正式群體組織對原有社會組織的替代是城鄉(xiāng)接合部空間不可有效治理的關(guān)鍵原因。
親屬網(wǎng)絡是外來人口進城就業(yè)、生存、居住的重要通道，越是文化程度低、社會閱歷少、偏向于體力勞動的人，越是依賴親友關(guān)系資源，以降低其城市生活成本和不可控的社會風險；而越是傾向于將城鄉(xiāng)空間作為生產(chǎn)場所的利用者，越是有著再造空間物理、社會屬性的愿望和能力。北京城郊以商品貿(mào)易為中心的“浙江村”（項飆，2018），以電子垃圾回收為中心的“河南村”（陶棟艷等，2014），廣州郊區(qū)形成的垃圾豬生產(chǎn)空間（劉云剛和王豐龍，2011），以及上海城郊長期存在的低端加工業(yè)小作坊、廢品回收站等，它們能夠在較長時期內(nèi)存續(xù)，得益于非正式組織精英與地方政府、城管、公安、村干部等管理部門官員建立的非正式關(guān)系，他們通過灰色利益連接、工作配合、利益分享等機制獲得空間延續(xù)的許可。
隨著城鄉(xiāng)接合部新空間利用格局的形成，該地區(qū)的社會組織形態(tài)也逐漸凸顯，此處的社會群體有兩種類型。一種是以新市民“白領(lǐng)”群體為主的原子化社會，其成員在企事業(yè)單位或政府部門上班，他們在城鄉(xiāng)接合部租房或買房主要是因為租金或房價便宜，他們是城市新中產(chǎn)階層，生活方式、文化品味是城市取向的。另一種是以非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工為主的碎片化、弱組織的社會，其成員學歷低、工作不穩(wěn)定、高度依賴親友熟人關(guān)系網(wǎng)絡，在工作、生活中形成小型的老鄉(xiāng)、親友團體。第一類社會群體，通常是在城鄉(xiāng)接合部短暫性停留，他們對此空間既無長遠期待，也不做長遠投入，但對影響其私人生活的負面事件反應敏感，是投訴舉報的積極分子。第二類社會群體，對空間內(nèi)社會關(guān)系依賴程度高，會進行有限的投入以維持“守望相助”，他們通常會自發(fā)塑造新的空間利用格局，例如開通往來家鄉(xiāng)的班車、建立打工子弟學校、開設家鄉(xiāng)菜館等。
在城鎮(zhèn)化拉力和農(nóng)房空間利用的負外部性失控的雙重作用下，越來越多的城郊居民選擇將房屋出租，自己進城居住生活。在鄉(xiāng)村空間利用上有規(guī)則共識、能夠相互制約的熟人社會組織，逐步讓位于一個弱規(guī)則共識、無法相互制約的陌生人社會，原有空間社會出現(xiàn)了去組織化。而城鄉(xiāng)接合部非正規(guī)社會組織的生成，使得空間資源利用的負外部性在一定程度上被正當化、常規(guī)化和內(nèi)部化——資源使用者（租客）在相當程度上接受了生活上的不便和環(huán)境上的低質(zhì)量、高風險。房屋所有者的退場、非正規(guī)社會組織的無組織或碎片化狀態(tài)，使得城鄉(xiāng)接合部空間利用上的原有社會治理機制失靈。
（四）非正式社會空間的策略性延續(xù)
非正規(guī)社會組織的生成及其對原有社會組織的替代使得原有空間利用規(guī)則失效，加劇了城郊空間的非正規(guī)化利用。在城鄉(xiāng)接合部地帶，無論是部分合理的廢品回收、低端制造業(yè)，抑或是不合理的垃圾豬養(yǎng)殖、違法違規(guī)經(jīng)營活動，都會給周邊村民帶來額外的生活成本，引致社會怨恨、市民投訴，誘發(fā)政府整治行動。然而，城鄉(xiāng)接合部空間治理基本處在“整治-失序-再整治-再失序”的循環(huán)之中。
集聚在城郊空間的外來人口的核心利益是低成本、高效率地使用空間資源，甚至為了降低成本而不惜過度、違規(guī)使用空間，遂使空間環(huán)境污染加劇、公共空間被私占瓜分、違規(guī)經(jīng)營活動難以取締。為消除積弊，政府常用運動式治理模式集中優(yōu)勢人力和工具資源，強行清除違規(guī)空間。運動式治理能夠發(fā)揮即時的功效，然而，一旦正規(guī)力量離場，外來人口又會迅速返回空間重操“舊業(yè)”。此類場景下行政管控效果難以維系的主要原因有二：一是行政管控模式的內(nèi)在局限使行政力量無法實現(xiàn)全天候、全領(lǐng)域在場，因此，外來人口能夠通過耍花招、偽裝、逃避等策略實現(xiàn)空間利用（De Certeau M.,1984）。二是行政目標與部分社會主體利益相悖。驅(qū)離外來人口、拆除違建房屋與房東獲取租金的訴求相悖，甚至與村集體收入、部分鄉(xiāng)村干部的灰色利益相悖。這就弱化了行政管控所需的社會支持。
大城市經(jīng)濟發(fā)展離不開外來人口的現(xiàn)實在一定程度上軟化了政府治理城鄉(xiāng)接合部空間的力度。上海1000萬左右的外來人口，幾乎遍布各行各業(yè)，他們是城市物理空間的建設者、工業(yè)品的生產(chǎn)者、居民生活的服務者、市場交易的連接者、城市空間的清潔者、商品和服務的消費者。外來人口為城市經(jīng)濟社會發(fā)展作出重要貢獻，但在政策與空間資源分配中卻一直處于劣勢地位。這種情況備受學界批評（葉裕民，2015）。長期以來，城市政府秉著功能上離不開、心理和政策上排斥的矛盾心態(tài)對待外來人口及其所在的空間社會。
當城鄉(xiāng)接合部的治理問題影響過大或空間治理收益足夠大時，城市政府會通過消滅空間來消滅問題。從理論上看，空間作為問題的承載者，其本身的消滅也即問題的消失。然而，被從城中村、城郊村驅(qū)離的外來人口并沒有離開城市，他們在一輪一輪的城市更新中撤離到更遠的郊區(qū)，城鄉(xiāng)接合部的治理失靈問題也并未從根本上消解，只不過是被轉(zhuǎn)移到了其他區(qū)域而已。
四、集中經(jīng)營：城鄉(xiāng)接合部閑置農(nóng)房整合利用的上海實踐
城鄉(xiāng)接合部原有組織體系的弱化或被替換，削弱了社會自主控制空間利用負外部性的機制�？臻g的非正式利用者，利用隱蔽、遷移、偽裝等策略，逃避、弱化、抵制國家正式治理，使得城郊非正式社會空間得以再生產(chǎn)。城鄉(xiāng)接合部空間居住失序的肇因是農(nóng)房產(chǎn)權(quán)離散化。上海案例顯示，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)整合為城鄉(xiāng)接合部空間治理的組織與規(guī)則再造提供了可能。
（一）使用權(quán)集中：閑置農(nóng)房的整合更新
產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，也是一束關(guān)系（周雪光，2005）。產(chǎn)權(quán)的行使受社會關(guān)系、社會規(guī)則、政治制度等因素影響，因而，“產(chǎn)權(quán)交易成本為零的情況”只在理論層面上存在。中國農(nóng)村實行土地所集體有制，宅基地資源實行憑成員身份申請、無償終身使用、一戶一宅的分配規(guī)則。農(nóng)民在農(nóng)房和宅基地資源利用、轉(zhuǎn)讓、出租中，受集體土地制度和村社公共規(guī)則的約束（印子，2014）。農(nóng)房和宅基地資源利用堅持不“以鄰為壑”的原則，不得侵犯公共空間和四鄰利益。而農(nóng)房和宅基地轉(zhuǎn)讓的對象，以鄰居和族人優(yōu)先，且不得超出村民集體經(jīng)濟組織成員的范圍。宅基地的集體所有制、農(nóng)房空間利用的公共規(guī)則為農(nóng)村租賃性房屋的產(chǎn)權(quán)整合提供了制度基礎。
為緩解外來人口住房緊張、租房無序的狀況，浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)鎮(zhèn)屬企業(yè)、嘉定區(qū)趙巷村村屬物業(yè)公司，通過租賃收儲農(nóng)民閑置房屋并加以改造更新，集中經(jīng)營管理，實現(xiàn)了出租主體單一化、承租主體清晰化、租賃約定規(guī)則化。閑置農(nóng)房整合利用的張江鄉(xiāng)村人才公寓模式與趙巷村安客模式的特征如表1所示。
表1 閑置農(nóng)房集中經(jīng)營的鄉(xiāng)村人才公寓模式和安客模式
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鄉(xiāng)村人才公寓模式 |
安客模式 |
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區(qū)域背景 |
浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)有張江高科技園區(qū)和孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)兩個國家級園區(qū)，外來人口主要供職于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門 |
嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)以傳統(tǒng)汽車制造業(yè)為主，外來人口主要供職于汽車零部件生產(chǎn)和配套服務部門，其中有相當一部分人口在趙巷村租房居住 |
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服務對象 |
張江高科城白領(lǐng)人員 |
汽車城的藍領(lǐng)工人和部分白領(lǐng)人員 |
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房屋托管標準及年限 |
建筑面積不少于260平方米，無違建，首輪租賃期限為10~15年 |
無違建，符合安全標準，首輪租賃期限為5年 |
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房屋更新成本 |
以建設現(xiàn)代公寓為目標更新農(nóng)房，每棟房屋成本為100萬元左右 |
以完善基礎設施為目標更新農(nóng)房，每棟房屋更新成本在3萬元以內(nèi) |
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運行主體 |
鎮(zhèn)屬企業(yè)（張江鎮(zhèn)投資公司） |
村集體企業(yè)（安趙物業(yè)管理公司） |
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運營收益 |
單間面積15平方米左右，租金1700元/間·月 |
單間面積15平方米左右，租金800元/間/月 |
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農(nóng)戶收益 |
1元/平方米·天（租金） |
0.47元/平方米·天（租金） |
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租戶收益 |
統(tǒng)一物業(yè)管理，生活設施提升，交通接駁服務 |
統(tǒng)一物業(yè)管理，外來人口服務保障 |
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社會治理特色 |
村委會組織租戶社交類自治項目 |
村委會實行租戶積分獎勵和樓棟長代表制 |
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模式特點 |
政府主導，高標準、高成本，單棟面積要求較高，與企業(yè)合作“定制”模式 |
社會主導，底線標準、低成本，農(nóng)房涵蓋面廣，運營成本內(nèi)部化 |
空間產(chǎn)權(quán)集中是空間規(guī)范治理的基礎。截至2020年底，張江鎮(zhèn)轄區(qū)共有人口25.9萬，其中外來人口14.8萬，境外人員6500余人，轄區(qū)供給租賃住房的能力不足，職住不平衡的問題突出。在此背景下，張江鎮(zhèn)政府基于現(xiàn)有房屋資源，推出了鄉(xiāng)村人才公寓模式。負責運營鄉(xiāng)村人才公寓的張江鎮(zhèn)鎮(zhèn)屬企業(yè)張江鎮(zhèn)投資公司，在公寓選址時偏向于選擇離高科城距離較近、交通方便且在未來二十年無動遷規(guī)劃的村莊。該公司與村“兩委”干部、村民對接，以農(nóng)民將房屋委托給公司、公司統(tǒng)一出租的方式運作，托管合同期限為10年到15年。鄉(xiāng)村人才公寓的服務對象是園區(qū)白領(lǐng)，租金為1700元/月·間。張江鎮(zhèn)投資公司在改造農(nóng)房時，重點在于提升居住者的舒適度，致力于將農(nóng)房改造為高品質(zhì)、現(xiàn)代化、兼具公私空間的青年公寓。在不改變房屋結(jié)構(gòu)的前提下，張江鎮(zhèn)投資公司不但對房屋整體樣貌、內(nèi)部構(gòu)造和庭院進行了大幅度改造，還對周邊道路、河流、花壇綠地等人居環(huán)境進行了完善。據(jù)測算，一棟260平方米房子的更新成本在100萬元左右。受投資回報率的約束，人才公寓收儲的農(nóng)房單體面積不得低于260平方米，如此方能在合同租賃期內(nèi)實現(xiàn)收支平衡。
相較之下，嘉定區(qū)趙巷村所探索出的安客模式主要面向嘉定汽車城的藍領(lǐng)工人，租金為800元/月/間。安趙物業(yè)管理公司對房屋的修繕集中在房屋外立面、水管、線路、充電裝置等基礎設施層面，每棟房子的更新資金在3萬元以內(nèi)。它們在接受托管農(nóng)房時，都要求無違建情形，還會主動幫房東消除違章建筑空間，并與房東協(xié)商增設廚房、洗手間、電動車充電裝置以及會客空間等，以滿足租客日常用電、用水、做飯、入廁等需求。
在相同區(qū)位，安全便捷、整潔有序的鄉(xiāng)村人才公寓和安客農(nóng)房成為市場上的稀缺品。高標準、高成本運營的鄉(xiāng)村人才公寓模式，與保基本、低成本運營的安客模式，是在不同區(qū)位、面對不同服務對象的產(chǎn)品，也分別代表了農(nóng)房整合利用的政府主導和社會主導兩個類型。
（二）管服集中：閑置農(nóng)房的統(tǒng)一運營
在空間負外部性治理和空間資源有效利用的問題上，單一的市場或政府都難以理想地發(fā)揮作用。張江鎮(zhèn)鎮(zhèn)企張江鎮(zhèn)投資公司和趙巷村村企安趙物業(yè)管理公司（下文將二者簡稱為“鎮(zhèn)村企業(yè)”）通過先期整合房屋使用權(quán)、置入空間利用規(guī)則，采用市場化運營模式，在農(nóng)房租賃利用的負外部性控制上起到了良好作用。農(nóng)戶將房屋委托給鎮(zhèn)村企業(yè)前后，房屋租賃模式對比如表2所示。
表2 閑置農(nóng)房租賃模式變化
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房東 （或二房東） |
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房客 （信息模糊） |
→ |
房東 （鎮(zhèn)村企業(yè)） |
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房客 （信息清晰） |
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A |
空間利用規(guī)則模糊，公共約束力弱 |
a，b，c，d，e，f，g…… |
G |
空間利用規(guī)則清晰，公共約束力強 |
a |
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B |
b |
|||||
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C |
c |
如表2所示，通常的房屋租賃模式是多個房東與多個房客進行市場談判進而達成租房協(xié)議，房東不但負責篩選房客、提供房屋租賃服務，還負有監(jiān)管、控制房屋使用負外部性的責任。街鎮(zhèn)政府及村委會通常會明確告知房東在清查租客人口、及時上報租客信息、杜絕群租并勸導租客遵守村規(guī)民約等方面的義務。然而，房東因年齡、心力、責任心以及投入收益等原因，不愿在房客信息上報和房客行為負外部性控制上投入過多成本。房屋經(jīng)由二房東轉(zhuǎn)租后，城鄉(xiāng)接合部空間實現(xiàn)有效治理變得更加困難。
農(nóng)戶將房屋委托給鎮(zhèn)村企業(yè)之后，房屋租賃模式發(fā)生變化：從由多個私人房東與多個房客進行市場交易的私人模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛姓抛u做擔保的鎮(zhèn)企和村委會信譽做擔保的村業(yè)與有著明確身份的市場主體進行交易的集中模式。租客信息與住房空間分布信息的模糊狀態(tài)被規(guī)范化治理流程所消解，鎮(zhèn)村企業(yè)通過制圖技術(shù)將空間中的房間、房客以及公共空間進行精準定位，并通過公共場所視頻監(jiān)控、保潔人員的每日服務、消防安全員的定期檢查以及治安聯(lián)防隊員的長時間值守，對租賃性房屋區(qū)域進行常規(guī)化監(jiān)管。之前在房屋租賃中缺位的房東監(jiān)管職責，由鎮(zhèn)村企業(yè)集中行使。
在具體的出租流程中，鎮(zhèn)村企業(yè)會對租客身份、工作信息予以識別，避免無業(yè)游民、違規(guī)經(jīng)營人員以及流竄犯罪分子進入村社空間，保證了農(nóng)房空間利用主體的正規(guī)化，為社區(qū)空間治理提供了基礎信息能力。鎮(zhèn)村企業(yè)有在地化、全天候24小時的專業(yè)工作人員，能夠有效化解租客游擊式的空間違規(guī)利用策略。房客若違反租賃合約中的負外部性控制條款，則會面臨租金提升、解除租賃合同等風險。例如，安客模式中將垃圾分類列入房屋租賃合同條款，對違規(guī)租客第一次提醒，第二次警告，第三次則解除租賃合同。
與私人出租模式不同的是，鎮(zhèn)村企業(yè)集中經(jīng)營模式賦予村鎮(zhèn)治理主體統(tǒng)一的房屋租賃權(quán)和監(jiān)管權(quán)，將之前分散的、難以實施的房東監(jiān)督成本內(nèi)部化，實現(xiàn)服務與管理的集中化，強化了基層治理權(quán)能。
（三）抓住牛鼻子：農(nóng)房整合利用的治理成效
城鄉(xiāng)接合部空間邊界的模糊性、集聚人員的匿名性和流動性，使之成為城市社會有效治理的難點和痛點。鎮(zhèn)政府和村委會通過鎮(zhèn)村企業(yè)，將閑置農(nóng)房產(chǎn)權(quán)予以整合，抓住了城郊空間治理的“牛鼻子”。農(nóng)房租賃的集中經(jīng)營模式，降低了租賃性房屋利用的負外部性，提升了社區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量，大大降低了消防安全、社會治安及違規(guī)房屋的治理成本，提升了社會收益和居民幸福感。
截至2021年9月，趙巷村安趙物業(yè)管理公司共接受委托出租農(nóng)宅122套，租客有600戶1800余人。通過房屋產(chǎn)權(quán)整合，累計取締無證經(jīng)營商戶20家，拆除違章建筑2359.72平方米，消除消防安全隱患2起，消除公共環(huán)境污染源8個，整治存量群租38家，違規(guī)診所、網(wǎng)吧、餐飲場所也隨之消失。趙巷村自2014年開啟房屋委托出租模式以來，房東全部在第五年合同結(jié)束前續(xù)簽合同。2020年，趙巷村有40戶人家從城里搬回村與租客同住，充分說明城鄉(xiāng)接合部空間生態(tài)與社會環(huán)境的顯著提升，而非像美國的貧民社區(qū)一樣持續(xù)衰�。ㄍ�·朱利葉斯·威爾遜，2007）。
以中高端人才為服務對象的鄉(xiāng)村人才公寓模式，逐漸擴散到上海奉賢、青浦等區(qū)。截至2020年6月，上海市共有浦東張江，奉賢南橋、莊行、奉城，青浦重固等3區(qū)5鎮(zhèn)在8個行政村開展了這項改革實踐，共計改造農(nóng)房86棟503個房間，推動城鄉(xiāng)接合部有機融入城市發(fā)展。
五、空間再組織：城鄉(xiāng)接合部社會有效治理的實踐機制
中國城鄉(xiāng)接合部空間治理失靈的根源在于空間產(chǎn)權(quán)主體分離造成的空間去組織化、去規(guī)則化。經(jīng)由農(nóng)房產(chǎn)權(quán)整合的城鄉(xiāng)接合部在三個層面實現(xiàn)了再組織：第一，農(nóng)房空間資源產(chǎn)權(quán)由離散化、細碎化變?yōu)榧谢�、整體化狀態(tài)；第二，農(nóng)房空間管理權(quán)由私人所有、長期缺位狀態(tài)變?yōu)殒?zhèn)村企業(yè)集中代為行使；第三，城鄉(xiāng)接合部社會由若即若離、相互防備的不可治理性社會關(guān)系，變?yōu)槔婀蚕怼⑼幱谝粋�組織平臺的共治性社會關(guān)系�？臻g再組織為以市場為工具的政社協(xié)同治理提供了產(chǎn)權(quán)、組織和規(guī)則基礎，推動了城鄉(xiāng)接合部社會有效治理的實現(xiàn)。
（一）空間管理權(quán)集中化
國家在公私生活空間中所扮演的規(guī)則制定者和授權(quán)者角色，在成熟的國家制度中不存在任何疑問（喬爾·米格代爾，2013）。然而，國家能否促使公眾遵循公共法則而行動，卻有賴于制度運行的空間與社會組織基礎。政府對城鄉(xiāng)接合部的社會治理受限于該空間所有權(quán)主體和管理權(quán)主體的離散。
城鄉(xiāng)接合部空間作為中立客觀之物，既能為政府所用實現(xiàn)社會治理目標，亦能被非正式社會組織利用以弱化行政效果。長期以來，城鄉(xiāng)接合部因被外來人口所實際占有利用而呈現(xiàn)出與地域社會、政府若即若離的狀態(tài)，物理空間與社會空間被割裂并陷入不可治理的情境。漢娜·阿倫特（2013）指出，相比于有組織的暴力，分散的暴力更為可怕，因為它是機會主義的，讓人無法掌握其規(guī)律�？臻g社會組織首先表現(xiàn)為空間管理權(quán)的和正常運行。
既往監(jiān)管宅基地和農(nóng)房使用、流轉(zhuǎn)、交易的公共權(quán)力，部分源自私權(quán)內(nèi)在的自主管理權(quán)。內(nèi)含于房屋私權(quán)中的管理權(quán)表現(xiàn)為房屋所有者、利用者對房屋空間及其結(jié)構(gòu)所做的維護修繕、風險排除和負外部性管控。鑒于房東、房客在租賃性房屋利用中監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀，上海浦東新區(qū)、嘉定區(qū)鄉(xiāng)村組織探索出房屋產(chǎn)權(quán)整合機制，為城鄉(xiāng)接合部空間管理權(quán)的回歸和再組織提供了契機。鎮(zhèn)村企業(yè)通過收儲、托管農(nóng)房屋使用權(quán)，對零散的房屋空間進行統(tǒng)一經(jīng)營管理，租客在進入房屋之始就接受空間利用規(guī)則的約束。在此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)經(jīng)由鎮(zhèn)村企業(yè)與房屋所有者（房東）、房屋使用者（房客）實現(xiàn)了有機連接，打通了長期被非正式社會組織所阻斷的空間治理通道，激活了空間運維者的管理權(quán)能。
空間管理權(quán)的激活和再組織是空間有效治理的前提和必要條件，但非充要條件。政府對城鄉(xiāng)接合部的管理權(quán)從未消失，但其治理效果有限，原因在于空間有效治理還需營造治理所需的信任關(guān)系與規(guī)則共識。
（二）空間社會治理關(guān)系再造
既往研究強調(diào)空間治理的組織化、技術(shù)化和知識化機制，卻忽略了空間社會中可治理性社會關(guān)系的再造。農(nóng)房產(chǎn)權(quán)集中化解了空間管理權(quán)缺位和管理者組織無序的問題，卻未解決空間被管理者——租客等外來群體的組織性問題。只有空間管理者和被管理者在同一平臺參與空間秩序維護，才能實現(xiàn)真正的空間治理。
城鄉(xiāng)接合部空間的利益相關(guān)人有土地所有權(quán)人（村民集體）、房屋所有權(quán)人（農(nóng)戶）、房屋使用權(quán)管理人（鎮(zhèn)村企業(yè)）、房屋使用權(quán)人（租客）、空間治理責任人（鄉(xiāng)村干部）等。利益共享是多元社會主體形成有效治理關(guān)系的推力機制，表3展示了上海案例中利益共享和治理行動協(xié)同的內(nèi)容。
表3 空間社會治理關(guān)系再造
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主體 |
利益共享 |
行動協(xié)同 |
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房東 |
房屋質(zhì)量和租金雙重保障，不再為招租、維修、收租金擔心 |
消除違規(guī)空間，委托出租，參與治理 |
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房客 |
有社區(qū)公共事務的參與權(quán)，共享整潔有序的生活環(huán)境 |
遵守租賃合約，參與社區(qū)治理 |
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鎮(zhèn)村企業(yè) |
相對穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，顯著的品牌化效果 |
收儲、改造和運維租賃性房屋 |
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基層政權(quán) |
消除消防安全隱患，降低社會治理成本 |
投入資源，注入規(guī)則，監(jiān)管鎮(zhèn)村企業(yè) |
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在村村民 |
生活環(huán)境和諧有序 |
監(jiān)督租客行為，維護生活秩序 |
以外來人口為主的城鄉(xiāng)接合部的空間社會關(guān)系，通常是基于個體的原子化狀態(tài)或基于老鄉(xiāng)親友小團體的碎片化組織狀態(tài)，外來人口與原住民、地方政府之間保持若即若離、相互防備的狀態(tài)。城鄉(xiāng)接合部的治理更大程度上是單向度的政府管理。外來人口既未被視為空間的正式主體，也無意愿為空間治理付出精力。
基層政權(quán)通過集中產(chǎn)權(quán)、注入規(guī)則、分享利益等機制將不同主體納入治理框架，實現(xiàn)空間社會治理關(guān)系再造。房屋所有權(quán)主體獲得實質(zhì)性利益，是城鄉(xiāng)接合部農(nóng)房產(chǎn)權(quán)順利集中的關(guān)鍵。在村內(nèi)黨員干部帶頭將房屋委托給鎮(zhèn)村企業(yè)運營后，案例中的鎮(zhèn)村企業(yè)通過安全檢測、科學設計，有針對性地對農(nóng)房屋進行改造，提升了房屋質(zhì)量、優(yōu)化了空間布局，農(nóng)房屋實現(xiàn)了保值。在以往的出租模式中，留守老人看房收租，經(jīng)常出現(xiàn)對租客居住需求回應不及時進而導致房租拖欠或拒交等糾紛，有的農(nóng)戶還遇到租客給假錢、租期滿后賴著不走等現(xiàn)象。鎮(zhèn)村企業(yè)有鎮(zhèn)政府、村委會信譽作為擔保，在對農(nóng)戶租金支付上不存在風險，加之鎮(zhèn)村企業(yè)對房屋所作的保值性投入，使得農(nóng)民在房屋托管中獲得了可預期的租金，降低了農(nóng)戶經(jīng)營管理房屋的成本，實現(xiàn)了利益共享。趙巷村西高涇自然村40戶人家中除2戶外，全部將房屋委托給安趙物業(yè)管理公司經(jīng)營管理。趙巷村村委會還實行房屋治理合作分紅獎，在年終給予積極配合空間治理工作的房東3000元獎勵，推動了村社空間共治機制的順利運轉(zhuǎn)。
如果忽略了空間被治理者的組織工作，空間治理的效果將大打折扣，因為空間中的相對弱者能夠利用自身全天候在場、分散化攻擊、多重偽裝等策略抵制空間治理行動，創(chuàng)設屬于自己的空間（De Certeau,1984）。房屋集中經(jīng)營模式一方面為房客提供實質(zhì)性的制度和社會利益，另一方面也為他們自治提供激勵機制和制度通道，推動外來人口融入當?shù)厣鐣�。在安客模式下，村社集體為房客快速辦理居住證，解決其子女入學、醫(yī)保等難題。趙巷村村委會還推動各樓棟租客自行推選樓棟長，定期組織樓棟長參與社區(qū)治理會議，獲知租客最新動態(tài)，回應租客正當利益訴求。趙巷村村委會還用積分抵扣房租的方式推動租客積極參與社區(qū)垃圾分類、新冠疫苗接種等公共活動。同時，基層政權(quán)不斷向村社公共空間投入建設資源，提升居民生活環(huán)境質(zhì)量。2018年，趙巷村從村集體資金中拿出400萬元，用于改善西高涇自然村的河道、道路等自然環(huán)境；而張江鎮(zhèn)政府則投入大批項目資源改善人才公寓周邊的自然生態(tài)環(huán)境。在鎮(zhèn)村企業(yè)的積極推動下，居住在鄉(xiāng)村人才公寓的青年人與村民在生活中建立了聯(lián)系。在新冠肺炎疫情期間，張江鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人才公寓所在村的村民積極幫助居家隔離觀察的年輕租客代購生活用品，甚至將自家種植的果蔬送給他們，而解除隔離后年輕租客則積極報名做疫情防控志愿者。2020年春節(jié)期間，趙巷村的多位租客亦主動報名參與疫情防控工作、為值勤干部送點心。
通過利益共享、活動吸納及日常互動，鎮(zhèn)村企業(yè)推動外來人口與本地居民逐步融合，形塑可信任的社會關(guān)系，將租客群體有機納入空間治理的組織體系。在此，租客不再是沉默者，他們享有便利使用空間的權(quán)利，其在社區(qū)公共事務中的參與權(quán)和表達權(quán)亦得到了組織保障。
（三）空間社會的協(xié)作治理
城市治理能力維持的關(guān)鍵在于，能否將具有適當資源的聯(lián)盟伙伴有效整合在一起，并在統(tǒng)一目標下與城市政府協(xié)作治理城市（Pierre，2014）。政府、企業(yè)、社會等不同部門間的合作，有利于打破政策執(zhí)行中的孤島現(xiàn)象。由鎮(zhèn)村企業(yè)集中經(jīng)營的房屋租賃模式，將市場作為空間治理的工具，化解了農(nóng)房空間利用負外部性難題，形塑了政社協(xié)同的治理框架（如圖2所示）。
圖2 城鄉(xiāng)接合部空間治理的協(xié)作機制
在城鄉(xiāng)接合部治理中扮演“組織者”角色的鎮(zhèn)村企業(yè)具有公共屬性，它們不但有參與市場競爭、獲取盈利空間的功能，還有承擔公共責任（如下崗職工再就業(yè)）、協(xié)助政府完成社會治理目標的組織定位，是具有中國特色、兼具政治和經(jīng)濟屬性的企業(yè)組織。鎮(zhèn)村企業(yè)作為市場主體，對農(nóng)房進行收儲、出租、管理，采用的是市場化機制；鎮(zhèn)屬企業(yè)在農(nóng)房改造、村居環(huán)境改造中，又遵循政府公共財政的運作邏輯；在房屋租賃合同中，列入公共衛(wèi)生、消防安全、公序良俗等行為要求條款，竭力控制農(nóng)房空間利用的負外部性，發(fā)揮著社會治理的功能。
政府行政機制、社會自治機制、市場合約機制通過村鎮(zhèn)集體企業(yè)實現(xiàn)深度協(xié)同，將細碎、分散、多方向利用和發(fā)展的城郊空間再組織并有效運營起來。如圖2所示，在鎮(zhèn)村企業(yè)搭建的組織網(wǎng)絡中，政府、企業(yè)、房東、房客、村干部等多元主體進入城鄉(xiāng)接合部協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。鎮(zhèn)村企業(yè)作為組織的關(guān)鍵節(jié)點，從農(nóng)房的收儲、出租到服務、管理、運維，皆采用市場合約機制，推動房屋所有權(quán)主體和使用權(quán)主體有機融入空間治理結(jié)構(gòu)中。
上海案例中的鎮(zhèn)村企業(yè)在集中經(jīng)營閑置農(nóng)房中并沒有獲得明顯的經(jīng)濟利益，但產(chǎn)生了顯著的社會治理效益。從經(jīng)濟收益上看，安趙物業(yè)管理公司收回每棟房屋的修繕費用（3萬元）需要用4年時間，張江鎮(zhèn)投資公司收回房屋修繕費用則需要10年左右的時間，兩類模式皆能在第一輪租賃合同期內(nèi)實現(xiàn)收支平衡。張江鎮(zhèn)政府和趙巷村委會在城鄉(xiāng)接合部空間治理成本收益核算中，關(guān)注的是政治、經(jīng)濟、社會收益的“總賬”，并非單一市場化取向的經(jīng)濟效益。趙巷村村干部說“只要實現(xiàn)經(jīng)濟上的收支平衡，我們就賺了！”；而鄉(xiāng)村人才公寓所提供的高品質(zhì)居住空間，在吸引、留住中高端人才上所發(fā)揮的城市競爭力優(yōu)勢，又是另一層面的公共收益。
在既往的學理討論和政策實踐中，城鄉(xiāng)接合部空間治理主要有兩個面向：一個是政府管理面向，強調(diào)行政資源配置、組織技術(shù)改進及政策執(zhí)行合力等議題；一個是被管理者面向，強調(diào)外來人口的社會關(guān)系、生存策略及生活權(quán)利等議題。上海案例通過產(chǎn)權(quán)整合的空間再組織機制，實際上解決了管理者與被管理者利益不一致問題，實現(xiàn)了空間管理權(quán)力集中、利益主體權(quán)利保障和政社協(xié)同治理關(guān)系再造。
六、結(jié)論與討論
組織化是空間有效治理的前提。城鄉(xiāng)接合部農(nóng)房空間所有權(quán)、使用權(quán)的分離，導致空間社會漸趨去組織化，空間利用的負外部性逐漸失控。房東或二房東不積極承擔或逃避房屋使用管理責任，而政府與基數(shù)大、匿名性強的租客對接的交易成本過高，最終導致城鄉(xiāng)接合部社會治理失靈。因此，城鄉(xiāng)接合部空間再組織在經(jīng)驗層面上有三層含義：第一是處于離散化狀態(tài)的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)再組織，第二是處于缺位狀態(tài)的農(nóng)房空間利用管理權(quán)集中代為行使，第三是城鄉(xiāng)接合部可治理社會關(guān)系的再造。
產(chǎn)權(quán)整合之后的農(nóng)房集中出租模式將市場作為治理工具，有效規(guī)避了農(nóng)房空間利用的負外部性失控問題。鎮(zhèn)村企業(yè)發(fā)揮了整合政府行政機制、社會自治機制和市場合約機制的功能，推動政府治理目標有機融入出租房屋運營和外來人口服務管理活動。鎮(zhèn)村企業(yè)“保本運營，社會效益優(yōu)先”的行動理念，減輕了其在經(jīng)濟創(chuàng)收方面的壓力，為被管理主體（租客）的利益共享提供了制度空間�；鶎诱䴔�(quán)、鎮(zhèn)村企業(yè)、房東、房客、在村居住農(nóng)戶等利益相關(guān)主體進入城鄉(xiāng)接合部治理結(jié)構(gòu)，推動了空間共享共治機制的形成。
城市的競爭力取決于城市的高品質(zhì)空間資源和人力資本積累的多寡（葉裕民，2015）。城鄉(xiāng)接合部地帶能否成為相對高品質(zhì)的空間，取決于該空間的功能定位與治理成效，環(huán)境污染、治安不良、混亂失序的空間顯然無法承擔重任。不同于既往城市政府推行的拆違、舊改、規(guī)劃調(diào)整和再開發(fā)等政策，“空間再組織”以較低的經(jīng)濟成本實現(xiàn)了較高的“空間提質(zhì)增效”目標，對全國城鄉(xiāng)接合部（包括城中村、城郊村）的更新和有效治理具有一定借鑒意義。當然，除產(chǎn)權(quán)整合機制、可治理社會關(guān)系營造和協(xié)同治理機制外，該經(jīng)驗的擴散需要多種條件支撐，例如積極有為的政府、積極配合的村民、有責任擔當?shù)钠髽I(yè)以及較為雄厚的資金支持等。
從全國城鄉(xiāng)接合部空間治理實踐看，房屋租賃中房屋所有權(quán)主體的監(jiān)管責任缺失是空間利用負外部性失控的直接原因。房屋所有權(quán)主體在房屋使用權(quán)整合中要價過高或拒不配合是空間再組織的關(guān)鍵梗阻。然而，在當前農(nóng)宅“三權(quán)分置”改革的討論中，部分學者認為宅基地和國有土地“同地同權(quán)同價”使得農(nóng)村宅基地“聚寶生金”，是農(nóng)民增收的新抓手（鄭風田，2018）。但推動資源財產(chǎn)價值實現(xiàn)的宅基地市場化改革方向忽略了私權(quán)細碎化帶來的資源低效利用鎖定困境（魏程琳，2021）。目前，城鄉(xiāng)接合部農(nóng)房已充分參與市場并獲得了可觀的經(jīng)濟回報，正陷入農(nóng)房空間利用負外部性失控的困境之中。宅基地“三權(quán)分置”改革應當注重化解資源利用的負外部性問題，實現(xiàn)空間資源有序利用和空間復合價值持續(xù)提升的綜合目標。
從房屋價值實現(xiàn)層面看，當前城鄉(xiāng)接合部空間治理失序在很大程度上緣于農(nóng)民房屋的市場價值與社會價值的失衡。上海案例表明，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的整合模式及其內(nèi)含的合約機制、利益共享機制能夠推動農(nóng)房市場價值與社會價值的平衡。上海案例的理論和政策啟示是，打破農(nóng)房私權(quán)細碎化固化困境需要從市場之外尋找突破口�；诘赖鹿沧R所形成的社群自治機制，基于政治責任、公共權(quán)威所形成的行政動員機制，都有助于遏制過度的私人權(quán)利主張，保障社會整體利益。從政策視角看，備受關(guān)注的宅基地“三權(quán)分置”改革，有必要從權(quán)責對等、公私利益協(xié)調(diào)、多元主體協(xié)同的視角綜合考量、有序推進。
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（作者單位：1同濟大學政治與國際關(guān)系學院； 2同濟大學中國特色社會主義理論研究中心；3同濟大學中國戰(zhàn)略研究院）
Spatial Reorganization：Property Rights Integration of Idle Rural Housing and Effective Social Governance in Rural-urban Fringe
——An Empirical Study Based on Shanghai Cases
WEI Chenglin ZHONG Xiaohua
Abstract: The rural-urban fringe, as the spatial carrier of non-residents and informal economic agglomeration, is facing a serious problem of losing control of negative externalities in space utilization. In the leasing and subleasing activities of rural housing and land, local villagers withdraw from villages and non-residents gather in the rural-urban fringe area, which promotes the decentralization of spatial property rights and the disorder of organized social space. As a result, the market autonomy and social constraint rules of space utilization are gradually becoming invalid. The spatial governance practices adopted by government sections are also difficult to dealing with the strategic resistance of tenants constantly. By integrating the use right of farmers' houses, rural collective-owned enterprises form centralized and unified leasing, management and service platforms, and re-create formal organization and utilization rules of space. Through the mechanism of benefit sharing, of the housing owners, users and managers as the stakeholders are absorbed into the spatial governance framework, which promoting the formation of the mechanism of joint construction, joint governance and sharing of urban-rural fringe. In conclusion, the spatial reorganization mechanism based on property rights integration and the government-society coordination using market as a governance tool can effectively solve the problem of runaway negative externalities of space utilization, and provide learnable experience for effective governance of urban and rural fringes in China.
Key words: Rural-urban Fringe; Spatial Governance; Negative Externality; Property Rights Integration; Rural Homestead
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