焦長權(quán)：從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國：上半程與下半程
作者：焦長權(quán)，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院助理教授
【摘要】21世紀(jì)的頭二十年，中國經(jīng)歷了人類有史以來最為劇烈的城鎮(zhèn)化進程，由鄉(xiāng)土中國邁向了城鄉(xiāng)中國。由于大規(guī)模流動人口長期“候鳥式”地在城鄉(xiāng)之間徘徊，他們只是在就業(yè)和經(jīng)濟收入上掙脫了土地和農(nóng)業(yè)，卻未能真正在城市中落地扎根，因此中國城鎮(zhèn)化仍然只基本走完了上半程。未來的很長時期，中國將經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的下半程：大規(guī)模農(nóng)民工將逐步回歸家鄉(xiāng)，在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會空間體系中重新扎根下來，這將重構(gòu)一個以縣域為中心的新社會空間和新社會形態(tài)。中國城鎮(zhèn)化的上半程是掙脫鄉(xiāng)土的過程，下半程的主題則是回歸鄉(xiāng)土，這一歷史進程是中國社會和中華文明的一次巨變。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)土中國；城鄉(xiāng)中國；上半程；下半程
進入21世紀(jì)，中國城鎮(zhèn)化進程明顯加快。當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化率已接近65%，對于中國這一巨型的農(nóng)業(yè)國家而言，這確實是一個歷史性的變化，鄉(xiāng)土中國正在向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)型。但是，中國城鎮(zhèn)化目前尚面臨一個顯著悖論，即大規(guī)模的農(nóng)民工跨區(qū)域流動所形成的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的鴻溝。由于這一悖論的存在，中國城鎮(zhèn)化仍然只初步走完了上半程，即農(nóng)民在就業(yè)和收入上掙脫鄉(xiāng)土的過程。在未來很長一段時間內(nèi)，中國城鎮(zhèn)化將經(jīng)歷下半程，即農(nóng)民工重新在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中分層級沉淀下來，重構(gòu)一個城鄉(xiāng)之間的新社會空間和新社會形態(tài)的過程。
一、掙脫鄉(xiāng)土：中國城鎮(zhèn)化的上半程
晚清以降，西方列強的堅船利炮叩開了中國大門，通商口岸代表了近代城市在中國的發(fā)端。1949年之前，雖然上海長期是遠東地區(qū)第一大都市，中國現(xiàn)代城市和工業(yè)經(jīng)濟體系也得到一定發(fā)展，但相對于偌大的鄉(xiāng)土中國而言，城市化和工業(yè)化的輻射廣度和沖擊深度還相當(dāng)有限，中國廣袤的鄉(xiāng)村地區(qū)仍然在很大程度上游離于城市和工業(yè)文明之外。1949年后，為完成總體性的社會經(jīng)濟變遷，中國很快建立起計劃指令經(jīng)濟模式。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，計劃經(jīng)濟體制具有強烈的“城市偏向”特征，形成了城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城市和鄉(xiāng)村之間建立了嚴(yán)密的制度鴻溝，農(nóng)民向城市的遷移渠道非常狹窄。其結(jié)果是，雖然中國工業(yè)化得以快速推進，在較短的時間內(nèi)建立了一個相對自主完善的工業(yè)經(jīng)濟體系，但中國城鎮(zhèn)化并未與之同步快速發(fā)展，形成了城鎮(zhèn)化明顯落后于工業(yè)化的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，這一般被稱為“低度城鎮(zhèn)化”(Ran & Berry，1989；Zhang，2004；Chang & Brada，2006；撒列尼等，2015)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，1949年中國城鎮(zhèn)化率剛過10%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會就業(yè)人員的比重高達85%；經(jīng)過約30年的發(fā)展，到1980年，中國城鎮(zhèn)化率仍然不到20%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比仍高達70%。
造成“低度城鎮(zhèn)化”的原因主要有以下三個方面。一是，在計劃經(jīng)濟體制下，中國采取了重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。重化工業(yè)是典型的資本密集型產(chǎn)業(yè)，對推動中國建立獨立完整的工業(yè)體系發(fā)揮了重大作用，但在吸納勞動力就業(yè)方面的作用并不突出。二是，中國建立了剛性的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，對農(nóng)民流動采取嚴(yán)苛的限制措施。農(nóng)村人民公社和城市單位制分別給農(nóng)民和城市居民提供了生產(chǎn)生活的基本保障條件，一個人離開了生產(chǎn)隊和單位，就失去了基本的生存保障。在城市和農(nóng)村之間，國家通過招工、招考、招兵等非常有限、可控的渠道進行人員流動。限制人員流動的典型制度設(shè)置之一是戶籍管理制度，它所附帶的是城市的就業(yè)、糧食、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的權(quán)利。三是，1949年后中國人口的快速增長在一定程度上抑制了城鎮(zhèn)化的速度。新中國成立后，中國公共醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，人口急速增長，在30年時間內(nèi)幾乎增長了一倍，大大遲滯了城鎮(zhèn)化進程。
改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進程大致可分為兩個階段。1980年代到1990年代末期，中國經(jīng)濟的一個重要發(fā)展特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。1980年代，在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，成為吸納農(nóng)村剩余勞動力的主體，也成為中國工業(yè)化的主要推動力量。在20世紀(jì)80年代末90年代初經(jīng)歷治理整頓后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度明顯放緩。分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又經(jīng)歷了大規(guī)模的改革轉(zhuǎn)制，不少企業(yè)紛紛倒閉，甚至留下了大量鄉(xiāng)村債務(wù)。從城市國有企業(yè)的改革和發(fā)展來看，1980年代初期，城市的一項重要任務(wù)是安置返城知青就業(yè)，因此在吸納和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力就業(yè)方面的貢獻很小。1980年代中后期，城市國營企業(yè)改革按照生產(chǎn)“責(zé)任制”的方式展開，主要目的是提高勞動者的積極性。在“責(zé)任制”改革初期，國有企業(yè)的經(jīng)營效率和經(jīng)濟效益有所好轉(zhuǎn)，但到1980年代末、1990年代初，國有企業(yè)經(jīng)營困難再次成為普遍問題。到1990年代中后期，國有企業(yè)改革力度進一步加大，中小型企業(yè)的改制和大中型企業(yè)的“減員增效”是這一時期的重點，結(jié)果在短期內(nèi)造成了幾千萬職工下崗。
自1980年代開始，由于農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，部分剩余勞動力得以有效釋放，國家對農(nóng)民進城務(wù)工的管控也逐漸放松，部分農(nóng)民開始在城鄉(xiāng)之間流動務(wù)工。但是，1980年代，一方面要對大規(guī)模返城知青進行就業(yè)安置，另一方面經(jīng)濟改革也未取得決定性進展，城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力非常有限。國家政策將進城務(wù)工農(nóng)民定性為“盲流”，采取諸多限制措施，因此農(nóng)民工的總體規(guī)模仍然非常有限。進入1990年代，隨著市場經(jīng)濟改革的深度推進，城市非公有制經(jīng)濟快速發(fā)展，進城務(wù)工農(nóng)民規(guī)模明顯擴大。但是，1990年代中后期，由于大規(guī)模國有企業(yè)職工下崗，加上亞洲金融危機的沖擊，城市自身就業(yè)壓力劇增，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移速度再次放緩。
綜合來看，1980年代初到1990年代末，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的主要途徑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)和農(nóng)民外出務(wù)工，前期以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)為主，1990年代以后，外出務(wù)工的作用才日益顯現(xiàn)，這也是這一時期中國城鎮(zhèn)化的主要動力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模發(fā)展的時期，與“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化模式相一致，中國采取了重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市化路徑，城鎮(zhèn)化慢于工業(yè)化，依舊帶有“低度城鎮(zhèn)化”的特征(周飛舟等，2018)。1990年代以后，隨著民營經(jīng)濟的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進城務(wù)工農(nóng)民工群體規(guī)模日益擴大，中國城鎮(zhèn)化的速度明顯加快，但受國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的影響，城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力仍然有限。到2000年，中國城鎮(zhèn)化率仍然較低，僅為36%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比仍高達50%。中國明顯還處于城鎮(zhèn)化的初期階段，仍然是一個典型的鄉(xiāng)土中國。
進入21世紀(jì)，中國城鎮(zhèn)化進程明顯加快。這主要得益于幾方面因素的綜合作用。首先，中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)生了明顯調(diào)整，大力推動了城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展。改革開放后的較長一段時間內(nèi)，中國城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)路徑是小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，對大城市發(fā)展采取限制和控制政策。比如，陳錫文(2020：13-14)指出，直到2000年，在起草十五屆五中全會文件(《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》)時，對于是否將推進城鎮(zhèn)化作為“十五”規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)之一，仍存在較大爭議。一方面，農(nóng)民流動進城就業(yè)的趨勢日益明顯，另一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療保障制度、退休和養(yǎng)老保險制度等方面改革都剛起步，二者之間存在的利益矛盾和沖突不言而喻。經(jīng)過充分討論和反復(fù)權(quán)衡，最終文件中才有了“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”以及走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。這是在黨中央的文件尤其是黨的中央全會通過的文件中，首次提出推進城鎮(zhèn)化的重大戰(zhàn)略問題。
2001年，國家“十五”計劃綱要首次提出走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”，“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”。與前一階段的提法不同，對大城市，從“控制”改為“完善”和“發(fā)揮”；對中小城市，從“合理發(fā)展”改為“積極發(fā)展”。黨的十六大報告提出“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。這一方針在“十一五”和“十二五”期間得到了延續(xù)。“十二五”規(guī)劃綱要進一步提出要“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。黨的十八大以來，中央提出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化道路，重點聚焦于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，將城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量置于更為重要的位置�？傮w來看，進入21世紀(jì)，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了巨大調(diào)整，由改革前二十年相對保守審慎的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃e極有為的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，這對城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展起到了巨大的推動作用。
其次，進入21世紀(jì)，中國城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)迅速改善，城鎮(zhèn)承載能力顯著提升。改革開放的前二十年，國家之所以采取小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，一方面是為了配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，通過鄉(xiāng)村工業(yè)化逐步推動城鎮(zhèn)化，另一方面也與城市的承載能力有關(guān)。在計劃經(jīng)濟時期，由于施行高積累的宏觀經(jīng)濟政策，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入長期嚴(yán)重不足，城市承載能力受到很大限制。改革開放后，這種狀況仍然持續(xù)了很長時間。
以上海市為例。1949年后，由于長期投入不足，城市交通、供水、住房等市政基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。比如，1949—1979年，上海市區(qū)居民人均居住面積僅增加了0.4平方米，到1979年人均居住面積僅為4.3平方米，到1990年市區(qū)居民人均居住面積仍然只有6.6平方米；1990年代，經(jīng)過大規(guī)模的舊居改造和住房建設(shè)，居民居住條件才有了明顯改善，但到1998年，人均居住面積仍然只有9.7平方米(韓正，1999)。上海的情況在全國也具有普遍性。因此，大體在2000年之前，中國城市建設(shè)和發(fā)展在很長一段時期內(nèi)都在還計劃經(jīng)濟時期基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的“舊賬”，大中城市對新增城鎮(zhèn)人口的承載能力很弱，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)成了城鎮(zhèn)化的主要載體。
從1990年代中后期開始，針對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)嚴(yán)重滯后、相關(guān)公共財政資金嚴(yán)重不足等情況，大連等城市在全國率先推出了“經(jīng)營城市”的城鎮(zhèn)化建設(shè)新理念和新模式，并很快成為21世紀(jì)以來中國城市建設(shè)的主導(dǎo)模式，對城市化的飛速發(fā)展起到了很大作用。所謂“經(jīng)營城市”，主要是指轉(zhuǎn)變過去將城市建設(shè)簡單當(dāng)成公共財政投入甚至負(fù)擔(dān)的觀念，把城市(核心在土地)當(dāng)成一項具有很大收益性的資產(chǎn)進行市場化的經(jīng)營，將公共投入轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐顿Y(趙燕菁，2002)。以“經(jīng)營土地”為核心的“經(jīng)營城市”模式，恰好與中國城市住房體制改革、國有土地有償使用制度改革等相匹配，并進一步與相關(guān)金融體系相結(jié)合，形成了土地、財政和金融高度融通的“三位一體”運行模式。正是通過“經(jīng)營城市”，政府在很短時間內(nèi)就基本“還清”了城市建設(shè)的歷史欠賬，并繼續(xù)快速推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提檔升級，城市承載能力得以極大提升。
最后，2001年中國加入WTO以后，外向型經(jīng)濟模式快速建立，東部沿海地區(qū)很快成為“世界工廠”，為大規(guī)模流動人口提供了豐富的就業(yè)機會。1990年代，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的惡化，形成了嚴(yán)峻的“三農(nóng)”危機，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境嚴(yán)重惡化，農(nóng)民增收成了一個嚴(yán)峻的社會政治問題。同時，1990年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改革轉(zhuǎn)制，對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力顯著下降。結(jié)果，從1996年開始，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口不僅未能延續(xù)1991年以來的逐步下降趨勢，反而出現(xiàn)了反向增加，由1996年的3.48億人增加到了2002年的3.66億人，此后持續(xù)快速下降。在這種情況下，農(nóng)村的大規(guī)模剩余勞動力形成了一股強勁的外出務(wù)工的“動力”和“勢能”。進入21世紀(jì)，中央因勢利導(dǎo)，在調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的思路下，農(nóng)民外出務(wù)工的政策也發(fā)生了很大調(diào)整。由對農(nóng)民進城務(wù)工的限制管控轉(zhuǎn)向了引導(dǎo)服務(wù)，農(nóng)民工從過去的“盲流”變成了城市“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，國家大力完善農(nóng)民工就業(yè)和子女上學(xué)等服務(wù)，農(nóng)民工進城務(wù)工環(huán)境大為改善。結(jié)果，農(nóng)民進城務(wù)工在短期內(nèi)形成“井噴效應(yīng)”。2000—2004年，農(nóng)民工平均每年新增500萬~800萬人，2004年外出農(nóng)民工已經(jīng)達到了9400萬人左右。到2008年，外出農(nóng)民工飛速增長到1.4億人。受2008年經(jīng)濟危機影響，2009年外出農(nóng)民工增速有所放緩(增加492萬)，但2010年增速又顯著回升(增加802萬)，2010年外出農(nóng)民工總量達到了1.53億人�？梢�，2005—2010年，每年平均新增外出農(nóng)民工在1000萬左右。2010年之后，外出農(nóng)民工規(guī)模仍然繼續(xù)增加，但速度明顯放緩。到2019年，外出農(nóng)民工總量為1.74億人。因此，學(xué)界通常所說的大規(guī)模民工潮的形成，最主要就在21世紀(jì)的頭十年，他們成了中國城鎮(zhèn)化的主要動力。
在上述因素的綜合推動下，中國在過去20年經(jīng)歷了一個史無前例的城鎮(zhèn)化進程。2000年，中國城鎮(zhèn)化率僅為36.1%，2010年上升到了49.68%，到2020年已達到了63.89%，城鎮(zhèn)化率共提高了約28個百分點。2000年，中國城鎮(zhèn)人口總量為4.56億人，2020年則達到了9.02億人，接近翻了一番。20年內(nèi)農(nóng)村人口凈減少2.98億人，年均凈減少1500萬人；城鎮(zhèn)人口凈增加4.46億人，年均凈增加2200多萬人。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會就業(yè)人員的比重從50%下降到了23.6%，合計共減少1.83億人。20年內(nèi)，中國由一個人口主要居住和生活在農(nóng)村的國家轉(zhuǎn)變成了人口主要居住和生活在城市的國家，全社會主要就業(yè)渠道由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變成了二三產(chǎn)業(yè)。顯然，世紀(jì)之交的中國仍然是一個典型的鄉(xiāng)土中國，而當(dāng)下則已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了城鄉(xiāng)中國，中國經(jīng)歷了人類有史以來最劇烈的城鎮(zhèn)化進程。
根據(jù)美國學(xué)者雷·諾瑟姆(Northam，1975：66)的研究，世界各國的城鎮(zhèn)化都會經(jīng)歷初期、中期和后期三個階段，最終呈現(xiàn)為一個拉平的S曲線。在城鎮(zhèn)化的初期階段，城鎮(zhèn)化率在30%以下，農(nóng)村人口占主體，工業(yè)和城市吸納就業(yè)的能力有限，農(nóng)業(yè)仍然是全社會最主要的就業(yè)途徑，城鎮(zhèn)化推進速度緩慢。在城鎮(zhèn)化的中期階段，城鎮(zhèn)化率在30%~70%之間，這一階段工業(yè)化飛速推進，大規(guī)模吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，城鎮(zhèn)化速度顯著提高。當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過70%以后，城鎮(zhèn)化進入后期階段，農(nóng)村人口和勞動力已邁過大規(guī)模轉(zhuǎn)移階段，城鎮(zhèn)化速度放緩；城鎮(zhèn)化不再表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移，而是城市內(nèi)部職業(yè)構(gòu)成從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
中國的城鎮(zhèn)化進程與諾瑟姆的總結(jié)若合符節(jié)。在21世紀(jì)到來之前，中國基本還處于城鎮(zhèn)化的初期階段，21世紀(jì)的頭二十年，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，目前正處于城鎮(zhèn)化中期階段的后程。在未來5~10年，中國仍將處于城鎮(zhèn)化的高速推進時期，城鄉(xiāng)關(guān)系格局還會劇烈調(diào)整。“十四五”時期，中國將邁入現(xiàn)行高收入國家行列，城鎮(zhèn)化率將達到70%左右。此后，中國將進入城鎮(zhèn)化的后期階段，城鎮(zhèn)化速度將逐漸放緩。
二、“半城市化”：大規(guī)模流動人口與中國城鎮(zhèn)化的悖論
過去20年，中國城鎮(zhèn)化雖然飛速推進，經(jīng)歷了與西方發(fā)達國家相似的歷史進程，但同時也具有一些自身特征。
中國城鎮(zhèn)化過程中一個最獨特的特點是城鄉(xiāng)之間大規(guī)模流動人口的存在。根據(jù)歷次人口普查數(shù)據(jù)，1982年中國只有670萬流動人口，1990年也只有2135萬，2000年則達到了10229萬，2010年迅速增加到22142萬，2020年則高達37582萬。流動人口中的主體是跨越城鄉(xiāng)的農(nóng)民工。比如，第五和第六次人口普查顯示，2000年，從農(nóng)村流動到城市的流動人口為5313萬，占流動人口總數(shù)的52.2%，2010年增加到了1.4億，占流動人口總數(shù)的比重也增加到了61.4%；2000年，從農(nóng)村流動到農(nóng)村的流動人口為1897萬，占比18.6%，2010年增長到了2810萬，占比12.7%。2010年，在從農(nóng)村流動到城市的流動人口中，跨省的占45.68%，本省跨市的占21.81%，本市跨縣的占9.91%，本縣跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的占22.6%；在從農(nóng)村流動到農(nóng)村的流動人口中，跨省的占49.71%，本省跨市的占17.33%，本市跨縣的占9.41%，本縣跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的占23.55%(馬小紅等，2014)。上述兩類流動人口(從鄉(xiāng)到城和從鄉(xiāng)到鄉(xiāng))2000年合計占流動人口總量的70.8%，2010年占74.1%(馬小紅等，2014；段成榮等，2019)，10年內(nèi)二者合計由7200多萬人增加到了1.68億人，凈增加9600多萬人，占流動人口增量的80%以上，農(nóng)民工就是他們的主要組成部分。
第七次人口普查結(jié)果顯示，2020年，全國人戶分離人口49276萬人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口11694萬人，流動人口37582萬人(含跨省流動人口12484萬人)。與2010年相比，人戶分離人口增長88.52%，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口增長192.66%，流動人口增長69.73%。同時，流動人口以“鄉(xiāng)-城”流動為主的流動模式也保持了高度穩(wěn)定性，“鄉(xiāng)-城”流動人口占流動人口總量的比重高達66.26%(周皓，2021)。顯然，過去10年，全國流動人口仍然在繼續(xù)快速增加，尤其是，七普流動人口總規(guī)模比我們根據(jù)人口抽樣調(diào)查等方式所推測的年度數(shù)據(jù)要大很多。比如，國家統(tǒng)計局公布的2019年全國人戶分離的人口為2.80億人，其中流動人口為2.36億人。究其原因，一方面是過去10年城鎮(zhèn)化的推進速度比學(xué)界和政策部門預(yù)測的還要快。比如根據(jù)年度統(tǒng)計公報，2019年城鎮(zhèn)化率剛過60%，原預(yù)計“十四五”末城鎮(zhèn)化率達到65%左右，而根據(jù)人口普查到2020年已接近64%；人口普查的流動人口規(guī)模比年度統(tǒng)計公報多1.4億人左右。另一方面，可能與第七次人口普查對流動人口更為精確的登記有關(guān)。對流動人口實現(xiàn)精確地普查登記難度很大，但是由于疫情防控的需要，在七普之前各地對流動人口進行了非常精確的摸底，這對七普的高質(zhì)量登記起到了重要作用。
可見，七普向我們展示了一幅氣勢恢宏的流動人口圖景。流動人口占總?cè)丝诘谋戎爻^了四分之一，全國平均每四個人中有一個是流動人口。若按照70%進行保守測算，農(nóng)村外出務(wù)工人口也高達2.63億，比2010年增加近1億人。這其中應(yīng)該存在六普對流動人口遺漏登記導(dǎo)致的“虛增”情況，但即使如此，過去10年由城鄉(xiāng)流動人口所主要推動的城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展仍然清晰可見。
總體來看，過去20年，中國形成了世界歷史上最為壯觀的城鄉(xiāng)人口流動浪潮。這一浪潮自1990年代開始顯現(xiàn)，進入21世紀(jì)后在短時期內(nèi)急劇擴張，并一直持續(xù)到現(xiàn)在，在可預(yù)期的較長時期內(nèi)還會繼續(xù)存在，當(dāng)然形態(tài)上應(yīng)該會發(fā)生一些新的變化。與世界上其他國家相比，中國不僅在城鎮(zhèn)化過程中的流動人口規(guī)模巨大(比美國總?cè)丝谶�要多)，更獨特的是這一規(guī)模巨大的流動人口長期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，形成“候鳥式”流動狀態(tài)，而未逐步在城市扎根下來。
實際上，中國之所以形成這種獨特的城鎮(zhèn)化模式，其中的一個核心機制就是地方政府以“經(jīng)營土地”為核心的“經(jīng)營城市”行為，這一機制與城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流動人口等因素都密切相關(guān)。
首先，“經(jīng)營城市”的主要貢獻在于給城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入探尋了一個全新機制，極大地推動了城市日新月異的變化。在此之前，中國城市建設(shè)主要通過公共財政和國有企事業(yè)單位投入的模式進行，本質(zhì)上仍然是計劃經(jīng)濟模式的延續(xù)。“經(jīng)營城市”的模式，是將市場機制引入城市建設(shè)，將土地等因素予以高度市場化經(jīng)營，經(jīng)營收益則主要用于城市建設(shè)、園區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一模式使城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在短期內(nèi)得以超前發(fā)展，甚至超過了人口城鎮(zhèn)化的實際需求和速度，造成“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”。當(dāng)然，“土地城鎮(zhèn)化”不能機械地理解為土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐膯我贿^程，這實際上是以土地為核心要素撬動的水、電、路、氣、房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入過程。因此，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”也不能簡單地理解為土地資源浪費的過程，更準(zhǔn)確地說是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入速度比城鎮(zhèn)人口的實際需求和增長速度明顯更快，一些人口入住率很低的“鬼城”就是典型例子。
其次，“經(jīng)營城市”模式為工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了低廉的土地成本和優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，進而為流動人口提供了海量就業(yè)機會。中國加入WTO以后，大規(guī)模勞動密集型產(chǎn)業(yè)迅速向中國轉(zhuǎn)移，中國在短期內(nèi)成為“世界工廠”。大量外資之所以愿意進入中國投資，除了看重廉價勞動力的優(yōu)勢，還因為中國良好的基礎(chǔ)設(shè)施和低廉的土地成本，而這都與“經(jīng)營城市”模式有關(guān)。中國的城市和工業(yè)園區(qū)之所以擁有良好基礎(chǔ)設(shè)施和低廉土地成本，一個非常關(guān)鍵的原因是地方政府在“經(jīng)營城市”過程中，以高價甚至超高價出讓商住用地，所得收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園區(qū)開發(fā)，進而以低地價甚至零地價方式出讓工業(yè)用地來招商引資。不僅如此，為了招商引資，地方政府還通過基礎(chǔ)設(shè)施、低價土地和稅收減免等各種優(yōu)惠條件展開激烈競爭，這進一步優(yōu)化了投資環(huán)境，提高了資本回報率，使中國成了全球資本最好的投資地點之一(白重恩，張瓊，2014)。結(jié)果，在很短時間內(nèi)，中國就成了“世界工廠”，大規(guī)模制造業(yè)尤其是勞動密集型制造業(yè)的涌入，直接為流動人口提供了就業(yè)機會，這才使大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口能夠轉(zhuǎn)移到東部沿海地帶務(wù)工就業(yè)。
最后，“經(jīng)營城市”同時導(dǎo)致了城市的高房價，給農(nóng)民工在城市落地扎根設(shè)置了嚴(yán)重障礙。城市房價之所以高企，最主要的原因在于土地成本過高。國際上一般的情況是，住宅的建設(shè)成本中72%是建筑和安裝，地價、利潤及其他占28%；而我國住宅建設(shè)成本占42%，地價、稅費和其他占58%(周黎安，2008：187)。土地成本過高是“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營城市”的必然結(jié)果：城市和工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地的低地價和零地價，公益用地的無成本劃撥使用，都是以商業(yè)和住宅用地的高地價為基礎(chǔ)的。工業(yè)用地和公益用地實際上并不是一塊無成本的不毛之地，它經(jīng)常是區(qū)位、地理等各種條件非常好的優(yōu)質(zhì)土地，因此是成本和價值都很高的土地。它之所以在實際使用中表現(xiàn)為低成本或零成本，主要是地方政府將其成本轉(zhuǎn)移到了商住用地。從更深層次來看，由于地方政府土地收入主要用于城市和工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，因此高房價的本質(zhì)是城市居民(購房者)為享受城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所繳納的一種“特別稅”。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入具有一定的超前性，在某些城市甚至呈現(xiàn)過度投入特征(完全沒有汽車行駛的大馬路、完全沒有群眾活動的大廣場和大公園等)，因此城市居民(主要是新增城市化人口)通過購房的形式，承擔(dān)了城市化進程的巨大成本。
顯然，過去20年中國經(jīng)歷了一場史無前例的城鎮(zhèn)化進程，“經(jīng)營城市”模式則是其中最核心的機制。“經(jīng)營城市”既大力改善了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，極大提高了城市承載能力；又以低土地、低稅費成本吸引了國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)投資，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了海量就業(yè)機會。正是通過“經(jīng)營城市”，地方政府將土地、金融、財政、招商引資、農(nóng)民工就業(yè)等諸多要素聯(lián)通起來，比較精巧而有秩序地推動了快速的城鎮(zhèn)化進程。但是，這種模式本身也帶來了嚴(yán)重的弊病，最核心的是高房價等因素造成了流動人口在城市落地扎根困難。
結(jié)果，在過去20年中國高速城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了一幅矛盾的圖景。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)日新月異，大馬路、大廣場、大公園和大園區(qū)大量建成，呈現(xiàn)一派繁榮景象，甚至出現(xiàn)了明顯超越現(xiàn)階段實際需要的現(xiàn)象。另一方面，大規(guī)模農(nóng)民工長期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，無法徹底完成城鎮(zhèn)化。這既源于農(nóng)民工在較長時間內(nèi)的低工資、低福利待遇，又與“經(jīng)營城市”模式所造成的高房價密切相關(guān)�；蛘哒f，城市的繁榮與農(nóng)民工的長期“漂泊”，正是這種城鎮(zhèn)化模式的“一體兩面”。
在宏觀統(tǒng)計上，這幅矛盾圖景集中表現(xiàn)為兩個不同步。一是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不同步。比如，2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；相關(guān)研究顯示，1981年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為0.74萬平方千米，到2015年擴張到5.2萬平方千米，增長了6倍，遠高于城市人口的增長速度，如果加上礦區(qū)，這一數(shù)字達到10萬平方千米。按照現(xiàn)在的城市實際用地標(biāo)準(zhǔn)，這一面積足以容納12億城市人口，按13.6億人口計算城市化水平可以達到88%。即使按照每平方千米1萬人的國家標(biāo)準(zhǔn)，也足以容納10億人口，城市化水平達到74%�？紤]到目前已經(jīng)開工但仍未建成的城市新區(qū)，可以說中國的城市建成區(qū)已經(jīng)可以基本滿足80%的城市化率的用地要求(趙燕菁，2017)。從2015年到現(xiàn)在又過去了六七年，從總體上看，全國城市空間的大規(guī)模擴張時期已經(jīng)結(jié)束，土地城鎮(zhèn)化已經(jīng)接近尾聲，但常住人口城鎮(zhèn)化率才達到64%，若以戶籍城鎮(zhèn)化率衡量則剛到45%。
二是常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率不同步。2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到了64%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然只有45%，二者之間有19個百分點的巨大鴻溝。這一問題更為復(fù)雜，其中有部分原因是已經(jīng)真正城市化的農(nóng)村居民不愿意轉(zhuǎn)換戶口，導(dǎo)致戶籍人口城鎮(zhèn)化率增加緩慢。但更主要的原因還在于，大規(guī)模農(nóng)民工長期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，造成其日常居住和生活空間與戶籍所在地的分離，本質(zhì)上是一種“半城市化”現(xiàn)象。
黨的十八大以后，中央提出了以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，更加積極主動地推進人的城鎮(zhèn)化進程�！秶倚滦统擎�(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，到2020年，“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。從結(jié)果來看，常住人口城鎮(zhèn)化率在2020年達到了64%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45%，二者之間的差距高達19個百分點，與2014年相比并未下降。主要原因在于，常住人口城鎮(zhèn)化率增長速度明顯較預(yù)期更快，或者說從農(nóng)村新轉(zhuǎn)移出來的流動人口仍然在快速增長，中國仍然處于大規(guī)模農(nóng)村人口不斷掙脫鄉(xiāng)土流入城市的階段。
當(dāng)前，中國仍然處于城鎮(zhèn)化的快速推進時期，但是城鎮(zhèn)化的重點會發(fā)生顯著的變化。過去20年，中國經(jīng)歷了人類有史以來最劇烈的城鎮(zhèn)化進程，以土地城鎮(zhèn)化為代表的空間城鎮(zhèn)化在很短時間內(nèi)基本完成，并形成了較好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。但是，從人的城鎮(zhèn)化來看，過去20年城鎮(zhèn)化的重點是大規(guī)模農(nóng)村人口掙脫土地的束縛，流動到城市和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但又未在城市真正扎根，長期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間。顯然，大規(guī)模流動人口既是過去20年中國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵主體，也是當(dāng)下和未來中國城鎮(zhèn)化的主要挑戰(zhàn)。在空間城鎮(zhèn)化基本完成，大規(guī)模流動人口已經(jīng)掙脫鄉(xiāng)土而未在城市真正扎根落地的背景下，可以說中國城鎮(zhèn)化仍然只基本走完了上半程。未來很長一段時間，中國城鎮(zhèn)化的重點應(yīng)該會轉(zhuǎn)移到流動人口的落地扎根上來，進而完成城鄉(xiāng)關(guān)系的徹底重構(gòu)，這可以稱為中國城鎮(zhèn)化的下半程。
三、回歸鄉(xiāng)土：城鎮(zhèn)化的下半程
從人的城鎮(zhèn)化來看，兩種城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計差異中的戶籍因素的重要性不應(yīng)被夸大。目前，除北京、上海等超一線城市外，戶籍所連帶的社會權(quán)利已經(jīng)很弱，尤其是廣大中西部地區(qū)的中小城市，基本已經(jīng)放開了落戶限制。對絕大多數(shù)農(nóng)民工來講，他們很難在北京、上海等城市落戶，但中小城市(鎮(zhèn))的落戶則取決于其落戶意愿。目前，國家政策允許農(nóng)民自由進入城市務(wù)工，允許農(nóng)民自主選擇是否將戶籍轉(zhuǎn)入城市，但對城市工商資本下鄉(xiāng)采取了諸多限制措施，也嚴(yán)禁城市居民轉(zhuǎn)換為農(nóng)村戶籍或到農(nóng)村購置宅基地。因此，國家在城鄉(xiāng)之間設(shè)置的不平衡的政策體系，實際形成了對農(nóng)村和農(nóng)民的一種保護機制(林輝煌，賀雪峰，2016)，主要是保護農(nóng)民的土地承包權(quán)利和宅基地權(quán)利。
雖然國家政策已經(jīng)強調(diào)不以退出農(nóng)村宅基地和對土地的承包權(quán)利為前提轉(zhuǎn)入城市戶籍，以確保農(nóng)民在戶籍轉(zhuǎn)換后的土地權(quán)利；但是很多農(nóng)民對自身能否真正徹底在城市扎根以及國家政策的延續(xù)性尚存疑慮，轉(zhuǎn)換戶籍的積極性很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)為城市非農(nóng)戶籍(張翼，2011)�？梢姡瑧艏擎�(zhèn)化率的重點不在戶籍，戶籍轉(zhuǎn)換只是一個象征和符號，更關(guān)鍵在于流動人口能否在城市享受基本公共服務(wù)，并最終實現(xiàn)安居樂業(yè)。
從流動人口安居樂業(yè)的角度來看，首先需要判斷的是他們是否能夠(及愿意)在東部沿海務(wù)工的城市地帶扎根下來。從現(xiàn)實情況來看，絕大部分人的回答是否定的。
當(dāng)前，阻礙農(nóng)民工在東部城市地帶扎根的首要因素仍然是住有所居問題。“經(jīng)營城市”模式在大力改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、促進工業(yè)園區(qū)開發(fā)和建設(shè)的同時，也必然導(dǎo)致城市住房價格高企。“經(jīng)營城市”的本質(zhì)，是地方政府以土地要素為核心來完成城市化的原始資本積累，城市化的主體則通過購買商品住宅等方式分擔(dān)城市化的成本，為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和園區(qū)建設(shè)開發(fā)融資(趙燕菁，2014)�？傮w而言，農(nóng)民工的經(jīng)濟收入和社會福利保障水平都還比較低，他們根本無力負(fù)擔(dān)東部沿海地區(qū)的安居成本，因此只能長期在東部沿海城市和中西部家鄉(xiāng)之間“候鳥式”流動。在北京、上海等一線城市，即使那些受過良好高等教育擁有穩(wěn)定收入的新市民階層，都對其高房價感到壓力巨大，遑論絕大多數(shù)普通農(nóng)民工了。就是在東部城市地帶的二三線城市，其房價也超出了大部分農(nóng)民工的承受范圍。
東部城市地帶高昂的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和日常生活成本，也是阻礙農(nóng)民工扎根的重要因素。從筆者在東部沿海一些二三線城市(鎮(zhèn))的調(diào)研來看，雖然目前本地義務(wù)教育實現(xiàn)了免費、基本醫(yī)療保險也實現(xiàn)了全覆蓋，但是由于東部沿海城市帶的本地城鄉(xiāng)居民普遍有較高的資產(chǎn)性收入(典型的表現(xiàn)是宅基地增值和住房出租，還包括一些村莊社區(qū)的集體經(jīng)濟分紅等)，且擁有更多具有正式社會保障的企業(yè)就業(yè)機會和更高的經(jīng)濟收入，導(dǎo)致東部沿海城市(鎮(zhèn))尤其是中小型城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)成本(有些是隱形成本)都較高，日常生活成本也被哄抬得很高，大房子、高彩禮、豪車等消費名目層出不窮。
與東部沿海城市帶不同，農(nóng)民工家鄉(xiāng)的中小城市(鎮(zhèn))的住房價格、公共服務(wù)和生活成本都明顯更低，在農(nóng)民工群體能夠咬牙承擔(dān)的范圍內(nèi)，因此很多農(nóng)民工都將家鄉(xiāng)以縣城為代表的中小城市(鎮(zhèn))作為下一步的主要歸宿之處(李曉江，鄭德高，2017；宋國愷，陳欣蕾，2021)。
除前述經(jīng)濟性因素外，農(nóng)民工之所以更傾向于選擇家鄉(xiāng)的中小城市(鎮(zhèn))落地扎根，還與社會文化性因素密切有關(guān)。一方面，中國人具有很強的鄉(xiāng)土或家鄉(xiāng)情結(jié)，這是鄉(xiāng)土中國最深沉的社會底蘊之一。不僅人們的生活生產(chǎn)方式長期束縛于鄉(xiāng)土，人們的價值觀念也對鄉(xiāng)土具有特別的感情和依戀。家是中國人最重要的根和本，家鄉(xiāng)實際上是家的外推和擴大，因此鄉(xiāng)土或家鄉(xiāng)情結(jié)對中國人社會行動具有很強的引導(dǎo)性。另一方面，農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有很強的完整性，一旦其遠離家鄉(xiāng)在東部沿海地帶徹底扎根，就在很大程度上脫離了這一重要的社會網(wǎng)絡(luò)。他們在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中重新扎根，則在很大程度上保持了原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的完整，并可進一步擴展和外推，進而嵌入家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會之中，浸潤和汲取這一社會的養(yǎng)分，避免成為城市化洪流中的原子化個體，家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會是他們的棲居地和避風(fēng)港。正是因為對家鄉(xiāng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)土情結(jié)的依戀，大部分農(nóng)民工都不愿意遠離家鄉(xiāng)而在東部沿海城市地帶徹底扎根。
我們曾就此在晉江市做了調(diào)研。晉江市是全國著名的農(nóng)民工務(wù)工地點，全市常年有外來農(nóng)民工110萬人左右，與本市戶籍人口相當(dāng)。由于農(nóng)民工是晉江民營經(jīng)濟的基礎(chǔ)和支柱，地方政府很早就特別注重對農(nóng)民工各種權(quán)益的保護。早在2010年之前，晉江市就出臺了“流動人口服務(wù)管理十五條”的意見，對農(nóng)民工子女義務(wù)教育等方面給予有力保障。2011年出臺了居住證制度，在晉江務(wù)工的農(nóng)民工都可以無條件辦理居住證，辦理居住證后可享受子女接受義務(wù)教育、參加職工醫(yī)療互助、申請承租或購買保障性住房等30項晉江市民待遇。其中，最受歡迎的是子女義務(wù)教育，外來農(nóng)民工子女可與晉江市民一樣免費享受十二年義務(wù)教育。到2016年，全市有外來學(xué)生共21.53萬名，占在讀學(xué)生總數(shù)的60%，其中有93.2%就讀于公辦學(xué)校(王春光等，2019：94-95)。2012年，晉江直接出臺了“零門檻”落戶制度，只要在晉江居住滿一年，有固定居所和就業(yè)，無房也可落戶。同時，由于晉江民營經(jīng)濟非常發(fā)達，地方政府財政收入充盈，城市建設(shè)主要依賴地方一般公共預(yù)算投入，對土地財政的依賴度較低，因此其房價在同級別城市中也一直比較理性，在不少農(nóng)民工可承受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民工還可以申請購買保障性住房。雖然地方政府給予了農(nóng)民工完全的市民化待遇，也取消了落戶限制，房價也處于可負(fù)擔(dān)范圍，但真正選擇在晉江購房落戶、徹底扎根下來的農(nóng)民工卻比預(yù)想的少很多。比如，“零門檻”落戶政策出臺兩年后，也只有11569位外來人口落戶晉江，其中無房落戶的只有150多人，購房落戶的也只有2000多人，其他途徑落戶的占80%(很多人不是典型的農(nóng)民工)。截至2016年底，也只有28467位外來人口落戶(王春光等，2019：94-95)。顯然，這些在晉江扎根落戶的外來人口中很大部分并不是農(nóng)民工，即使他們?nèi)寝r(nóng)民工，與110萬人的總量比起來也顯得規(guī)模很小。
當(dāng)然，現(xiàn)在的家鄉(xiāng)已經(jīng)不再僅僅局限于傳統(tǒng)小規(guī)模的村落社區(qū)，而是在城鎮(zhèn)化進程中橫跨城鄉(xiāng)的新社會空間。由于交通、通信等各種基礎(chǔ)設(shè)施的改善，市場網(wǎng)絡(luò)的鋪展，人們的經(jīng)濟活動、社會關(guān)系等都從相對封閉和自成一體的村莊社區(qū)中解放出來，傳統(tǒng)村莊也被高度整合到了更大范圍的市場和社會網(wǎng)絡(luò)之中。這一更大的新社會空間，最典型的就是城鄉(xiāng)縣域社會，即以縣城為中心、以小城鎮(zhèn)/集鎮(zhèn)為節(jié)點、以村莊社區(qū)為基礎(chǔ)的層級分明而又高度整合的新經(jīng)濟社會空間。因此，農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)重新扎根沉淀下來的過程，也是其主動參與重構(gòu)縣域社會的過程。這既是對城鄉(xiāng)之間新社會空間的重構(gòu)，也是對新社會形態(tài)的重塑�？h域城鎮(zhèn)化的真正完成，就是縣域社會真正實現(xiàn)重新整合構(gòu)造的過程，農(nóng)民工是參與這一過程的主體力量。
綜上可見，農(nóng)民工的真正城鎮(zhèn)化和市民化很大程度上會通過返回家鄉(xiāng)實現(xiàn)，他們會在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中重新分層級扎根下來，縣域范圍內(nèi)的縣城和小城鎮(zhèn)是農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)后的主要空間載體。我們也許可以將其稱為農(nóng)民工的“分層沉淀”過程，即農(nóng)民工根據(jù)自身的經(jīng)濟收入、家庭結(jié)構(gòu)等因素，主動選擇在家鄉(xiāng)的中小城市、小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)和村莊等不同層級空間中重新扎根落地的過程。農(nóng)民工“分層沉淀”的過程，也是回歸鄉(xiāng)土的過程。
但是，從當(dāng)前來看，農(nóng)民工逐步回歸鄉(xiāng)土，在家鄉(xiāng)“分層沉淀”還只是一個趨勢和勢能，尚面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和困難。首先，能否有效獲得重要的基本公共服務(wù)，是農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中能否扎根下來的重要挑戰(zhàn)。農(nóng)民工市民化的一個關(guān)鍵，就是能夠和城市居民一樣均等地享受基本公共服務(wù)，其中最典型的是教育、醫(yī)療、社會保障等。農(nóng)民工只有能夠在城市獲得一系列基本公共服務(wù)，才能夠在城市體面而穩(wěn)定地安居樂業(yè)，并順利完成家庭和人口再生產(chǎn)。
比如，過去十多年，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的一個主要動力就是教育(聶洪輝，2019；雷望紅，2020)。自農(nóng)村稅費改革后，國家逐漸推動教育實行“以縣為主”的模式，農(nóng)村中小學(xué)布局大規(guī)模調(diào)整，小微學(xué)校和教學(xué)點大規(guī)模撤并，教育資源日益向縣城和小城鎮(zhèn)聚集(熊春文，2009；聞翔，亓昕，2015)。與此同時，縣域內(nèi)私立中小學(xué)異軍突起。在大部分地區(qū)，私立中小學(xué)在教學(xué)質(zhì)量上較公立學(xué)校有優(yōu)勢，它們基本都設(shè)立在縣城，這進一步推動了教育資源向縣城聚集。教育資源向城鎮(zhèn)聚集，在很大程度上推動了縣域城鎮(zhèn)化，尤其是房地產(chǎn)市場的繁榮。
目前，在中西部很多地區(qū)，城鎮(zhèn)中小學(xué)“大班化”成了一個非常普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村中小學(xué)生源則嚴(yán)重流失，國家投入大量財政資金建設(shè)的教育教學(xué)設(shè)施使用率很低，甚至直接空置。與教育資源布局相似，縣域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生體系也面臨同樣的挑戰(zhàn)，由于群眾追求更好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，看病經(jīng)常直奔縣城，縣城主要醫(yī)院人滿為患；鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)雖然投入巨大，但發(fā)揮的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)功能日益萎縮，村衛(wèi)生室的主要職能基本轉(zhuǎn)向了基本公共衛(wèi)生服務(wù)。教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，既是推動城鎮(zhèn)化的重要動力，也是農(nóng)民工真正市民化的重要保障。在城鎮(zhèn)化高速推進的進程中，如何確保城市基本公共服務(wù)的有效供給，并日益擴大覆蓋面，讓以農(nóng)民工為代表的新市民群體能夠享受優(yōu)質(zhì)價廉的公共服務(wù)，仍然還有很長的路要走。
其次，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域社會能夠提供的非農(nóng)就業(yè)機會嚴(yán)重不足，這對農(nóng)民工真正扎根落地形成根本性的障礙。農(nóng)民工能否在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入，以維持在城市的各種生活支出，進而在城市完成家庭和人口再生產(chǎn)，是他們能否在城市長期扎根立足的關(guān)鍵。然而，正是在穩(wěn)定就業(yè)問題上，越是農(nóng)民工能夠承擔(dān)城市化成本的中西部中小城鎮(zhèn)，其就業(yè)吸納能力往往越小，工資收入水平也越低。
全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，2011年全國外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)外縣內(nèi)務(wù)工的占20.2%，縣外省內(nèi)務(wù)工的占32.7%左右，省外務(wù)工的占47.1%左右。其中，東部地區(qū)鄉(xiāng)外縣內(nèi)務(wù)工的占32.1%，縣外省內(nèi)務(wù)工的占51.3%，省外務(wù)工的只有16.6%；中、西部地區(qū)鄉(xiāng)外縣內(nèi)務(wù)工的分別占13%和15.4%，縣外省內(nèi)務(wù)工的分別占19.8%和27.6%，省外務(wù)工的占比分別高達67.2%和57.0%。2012年的情況與2011年高度一致。2013年后，農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告再未區(qū)分鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)的比重，只是籠統(tǒng)地報告鄉(xiāng)外省內(nèi)的農(nóng)民工占比。歷年報告顯示，2010年后省內(nèi)農(nóng)民工的比重逐年緩慢提高，2019年省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的比重為56.9%，比2011年提高了4個百分點；根據(jù)這一趨勢，鄉(xiāng)外縣內(nèi)農(nóng)民工比重較2011年也應(yīng)略有提升，應(yīng)該在22%左右。
2019年，全國農(nóng)民工總量為29077萬人；本地農(nóng)民工11652萬人，其中東部地區(qū)5624萬人，中西部地區(qū)6028萬人；外出農(nóng)民工17425萬人，其中東部地區(qū)4792萬人，中西部地區(qū)12633萬人。全國跨省農(nóng)民工為7508萬人，占外出農(nóng)民工總量的43.09%，比2012年下降3.71個百分點。其中東部地區(qū)821萬，占東部地區(qū)外出農(nóng)民工的17.13%，比2012年增長0.83個百分點；中西部地區(qū)6687萬人，占中西部地區(qū)外出農(nóng)民工的52.93%，比2012年下降8.81個百分點。由于2013年后農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告不再報告外出農(nóng)民工在省內(nèi)就業(yè)的層級分布，我們只能依據(jù)2012年的統(tǒng)計予以一定推算。由上述分析可見，與2012年相比，來自東部地區(qū)的外出農(nóng)民工在省內(nèi)就業(yè)的占比下降了0.83個百分點，來自中西部地區(qū)在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工占比則增加了8.81個百分點。若假定來自東部地區(qū)和中西部地區(qū)的農(nóng)民工在省內(nèi)就業(yè)的增減規(guī)模，分別平均分布在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)兩個層級中，則2019年來自東部地區(qū)的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)就業(yè)的比重分別為31.17%、50.87%，來自中西部地區(qū)的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)就業(yè)的比重分別為18.57%、28.51%。
可見，2019年東部地區(qū)農(nóng)民工總量雖然規(guī)模巨大，但以本地就業(yè)為主，縣域范圍內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工合計約7118萬人，占農(nóng)民工總量的68.34%，縣外省內(nèi)就業(yè)2477萬人，占總量的23.78%，跨省就業(yè)只有821萬人，占總量的比重僅為7.89%。相反，中西部地區(qū)農(nóng)民工則以外地就業(yè)為主，中西部地區(qū)農(nóng)民工總量為18661萬人，其中本地農(nóng)民工6028萬人，鄉(xiāng)外縣內(nèi)就業(yè)約2346萬人，因此縣域范圍內(nèi)就業(yè)合計約8374萬人，占農(nóng)民工總量的44.87%；縣外省內(nèi)就業(yè)約3602萬人，占農(nóng)民工總量的19.3%，跨省就業(yè)6687萬人，占總量的35.83%。因此，對中西部地區(qū)而言，在本縣以外務(wù)工的農(nóng)民工合計達10287萬人，占農(nóng)民工總量的比重高達55.13%。
顯然，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域內(nèi)農(nóng)民工就業(yè)總量為8000萬出頭，占農(nóng)民工總量的比重為40%出頭，三分之一以上農(nóng)民工仍然是跨省就業(yè)，鄉(xiāng)外縣內(nèi)就業(yè)人數(shù)總量僅為2000萬出頭，占縣域內(nèi)農(nóng)民工就業(yè)總量的比重僅約四分之一，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的本地農(nóng)民工反而占四分之三。由此可見，中西部地區(qū)農(nóng)民工就業(yè)呈現(xiàn)兩頭集聚態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)本地就業(yè)和跨省外出就業(yè)農(nóng)民工分別占農(nóng)民工總量的32.3%和35.83%；中西部地區(qū)縣城的就業(yè)吸納能力非常有限，鄉(xiāng)外縣內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重僅約12.57%，而且這還不完全是在縣城就業(yè)，縣城吸納的農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重應(yīng)只有10%左右。
中西部地區(qū)縣城總體的吸納就業(yè)能力非常有限，這對農(nóng)民工在家鄉(xiāng)重新落地扎根形成了巨大挑戰(zhàn)。一些中西部縣城甚至出現(xiàn)了一種奇特的“去工業(yè)化”現(xiàn)象，在縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重持續(xù)走低，并顯著低于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)(安永軍，2019)，縣域第三產(chǎn)業(yè)則呈現(xiàn)繁榮景象。以生活服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，主要是一種消費功能，縣域第三產(chǎn)業(yè)的繁榮本質(zhì)上是農(nóng)民工群體將東部沿海地區(qū)的務(wù)工收入轉(zhuǎn)移到中西部家鄉(xiāng)消費的結(jié)果，因此縣域第三產(chǎn)業(yè)具有一定“虛假繁榮”性質(zhì)，甚至有可能讓縣域城鎮(zhèn)化的主體(以農(nóng)民工為主)過早形成一種低收入、高消費的經(jīng)濟模式，這會對他們真正扎根和融入城市形成阻礙。
實際上，以縣域為基礎(chǔ)的新社會空間和新社會形態(tài)的重塑，家庭仍然是最基本的行動單元。當(dāng)前，由于農(nóng)村中青年群體大規(guī)模外出務(wù)工，老齡人口留守在家種地，因此中西部地區(qū)普遍形成了一種“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家庭形態(tài)(夏柱智，賀雪峰，2017)。由于中西部地區(qū)縣城非農(nóng)就業(yè)吸納能力太弱，縣域內(nèi)其他非農(nóng)就業(yè)機會也相當(dāng)有限，許多農(nóng)民工雖然可能會在縣城、小城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)，并將子女送入縣城享受更好的教育資源，但是他們?nèi)匀粫L期跨地域到東部沿�；蚴�(nèi)大中城市務(wù)工，年老的父母也仍然會繼續(xù)在老家耕種土地，憑借家庭中父代務(wù)農(nóng)和子代務(wù)工的雙份收入，支撐在家鄉(xiāng)縣域城鎮(zhèn)化的生活成本。
因此，在農(nóng)民工通過“分級沉淀”的方式逐步實現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化的過程中，這種“半工半耕”的家庭形態(tài)還會長期存在。只有隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的進一步轉(zhuǎn)型，縣域非農(nóng)就業(yè)空間進一步增大，全社會適齡勞動力進一步減少，勞動力供求關(guān)系進一步調(diào)整，工資水平進一步提高，中國大規(guī)模農(nóng)民工的跨區(qū)域流動所導(dǎo)致的獨特的“半工半耕”家庭形態(tài)才會逐漸消解，但在短時期內(nèi)還很難快速消解。比如，2019年中西部地區(qū)仍然有6687萬跨省農(nóng)民工，縣外省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工也有3602萬人，二者合計達10289萬人，縣外就業(yè)的農(nóng)民工有約三分之二是跨省務(wù)工。雖然自2014年全國跨省外出農(nóng)民工達到7867萬的峰值后，外出農(nóng)民工數(shù)量呈緩慢下降趨勢，但下降速度非常緩慢，到2019年仍然高達7508萬，五年時間只減少了359萬，年均減少只有70萬左右。顯然，農(nóng)民工(尤其是跨省農(nóng)民工)還沒有進入快速下降和大規(guī)模徹底返鄉(xiāng)的時期。
總之，大規(guī)模農(nóng)民工的真正市民化，是中國城鎮(zhèn)化下半程最關(guān)鍵的任務(wù)之一。無論是基于經(jīng)濟方面還是社會文化方面的考慮，農(nóng)民工都不太可能在東部沿海地區(qū)大規(guī)模落地扎根，返回家鄉(xiāng)并分層級在以縣域為主體的城鄉(xiāng)空間體系中沉淀下來，是他們城鎮(zhèn)化和市民化的最優(yōu)路徑。但是，由于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限，縣域城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民家庭可能在很長時期內(nèi)均無法達成“產(chǎn)城融合”的狀態(tài)，年輕人在東部沿�；蚴�(nèi)大中城市務(wù)工，老人在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，家庭同時在城市和農(nóng)村擁有居所的這種城鎮(zhèn)化進程中的“過渡性”形態(tài)將長期持續(xù)，這也是中國城鎮(zhèn)化下半程中的常態(tài)。
四、簡要的結(jié)論
從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的轉(zhuǎn)型，是一個巨型農(nóng)業(yè)大國向巨型城市大國的轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城市化是近代西方大轉(zhuǎn)型的后果，是人類社會最重大的社會變遷之一。經(jīng)過近世一百余年的發(fā)酵醞釀，中國從世紀(jì)之交開始經(jīng)歷了一個史無前例的城鎮(zhèn)化進程，目前仍然處于城市化的高速推進時期，城鄉(xiāng)關(guān)系也正在劇烈調(diào)整。
中國城鎮(zhèn)化進程中的一個關(guān)鍵特征是戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大鴻溝，這是由城鄉(xiāng)之間的大規(guī)模流動人口造成的。進入21世紀(jì)，長期蓄積于農(nóng)村的大規(guī)模勞動力在短期內(nèi)井噴式地涌入城市務(wù)工，他們逐漸從土地和家鄉(xiāng)掙脫出來，投入異地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的巨大洪流之中，但卻長期“候鳥式”漂泊于城鄉(xiāng)之間，處于“半城市化”狀態(tài)。大規(guī)模農(nóng)民工的“半城市化”，本質(zhì)上只是在生產(chǎn)方式和經(jīng)濟收入上掙脫了土地的束縛，不再主要依賴土地和農(nóng)業(yè)為生，轉(zhuǎn)而從工業(yè)和城市中獲取經(jīng)濟收入。因此，中國城鎮(zhèn)化率雖然已接近65%，但由于大規(guī)模農(nóng)民工的存在，仍然只邁過了城鎮(zhèn)化的上半程。
農(nóng)民工的真正市民化是中國城鎮(zhèn)化下半程的關(guān)鍵任務(wù)之一。受經(jīng)濟和社會文化等多方面因素的影響，中西部地區(qū)農(nóng)民工市民化的主要目的地不是東部沿海地區(qū)，而是返回家鄉(xiāng)，在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中分層級重新扎根沉淀下來。在這個“分層沉淀”的過程中，返鄉(xiāng)農(nóng)民工作為主體力量，將對以縣域為核心的城鄉(xiāng)空間體系和社會形態(tài)完成重塑，一個新的社會空間和社會形態(tài)將被塑造出來。因此，中國城鎮(zhèn)化下半程的核心是農(nóng)民工回歸鄉(xiāng)土并重構(gòu)鄉(xiāng)土的過程。但是，由于縣域非農(nóng)就業(yè)空間有限，農(nóng)民工家庭以代際分工為基礎(chǔ)的跨區(qū)域的“半工半耕”家庭形態(tài)仍然會長期存在，這也反映了中國城鎮(zhèn)化下半程的長期性和艱巨性。
顯然，中國城鎮(zhèn)化進程比較明顯地表現(xiàn)出了兩個不同的歷史階段，可以稱為城鎮(zhèn)化的上半程和下半程。在城鎮(zhèn)化的上半程，中國實現(xiàn)了空間和產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民掙脫了土地和農(nóng)業(yè)的束縛，加入到了城鎮(zhèn)和工業(yè)的洪流之中，但這也形成了極大規(guī)模的長期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間的流動人口。大規(guī)模流動人口的重新落地扎根，是城鎮(zhèn)化下半程的核心，他們將在家鄉(xiāng)的不同城鄉(xiāng)空間體系中沉淀下來。中國城鎮(zhèn)化的上半程是掙脫鄉(xiāng)土的過程，而回歸鄉(xiāng)土則是下半程的主題。從掙脫鄉(xiāng)土到回歸鄉(xiāng)土，是中國社會和中華文明的一次巨變。
當(dāng)前，與高速城鎮(zhèn)化進程相伴隨，國家正在著力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從中國城鎮(zhèn)化下半程的路徑和形態(tài)來看，中國的鄉(xiāng)村振興不能機械和靜態(tài)地來理解，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略放在城鎮(zhèn)化下半程的歷史進程中、放在城鄉(xiāng)關(guān)系劇烈調(diào)整的動態(tài)格局中來把握。因此，鄉(xiāng)村振興就不是簡單的村莊振興，而是以城鄉(xiāng)融合為軸線的縣域振興、以縣城為核心的全面發(fā)展。站在中國城鎮(zhèn)化的上半程和下半程交會的歷史瞭望臺上，我們相信中國能夠統(tǒng)籌好城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的動態(tài)辯證關(guān)系，為第三世界的現(xiàn)代化探索出一條獨特的中國道路。
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