當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 焦長(zhǎng)權(quán)：從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)：上半程與下半程
作者：焦長(zhǎng)權(quán)，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院助理教授
【摘要】21世紀(jì)的頭二十年，中國(guó)經(jīng)歷了人類有史以來最為劇烈的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，由鄉(xiāng)土中國(guó)邁向了城鄉(xiāng)中國(guó)。由于大規(guī)模流動(dòng)人口長(zhǎng)期“候鳥式”地在城鄉(xiāng)之間徘徊，他們只是在就業(yè)和經(jīng)濟(jì)收入上掙脫了土地和農(nóng)業(yè)，卻未能真正在城市中落地扎根，因此中國(guó)城鎮(zhèn)化仍然只基本走完了上半程。未來的很長(zhǎng)時(shí)期，中國(guó)將經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的下半程：大規(guī)模農(nóng)民工將逐步回歸家鄉(xiāng)，在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會(huì)空間體系中重新扎根下來，這將重構(gòu)一個(gè)以縣域?yàn)橹行牡男律鐣?huì)空間和新社會(huì)形態(tài)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的上半程是掙脫鄉(xiāng)土的過程，下半程的主題則是回歸鄉(xiāng)土，這一歷史進(jìn)程是中國(guó)社會(huì)和中華文明的一次巨變。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)土中國(guó)；城鄉(xiāng)中國(guó)；上半程；下半程
進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已接近65%，對(duì)于中國(guó)這一巨型的農(nóng)業(yè)國(guó)家而言，這確實(shí)是一個(gè)歷史性的變化，鄉(xiāng)土中國(guó)正在向城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)型。但是，中國(guó)城鎮(zhèn)化目前尚面臨一個(gè)顯著悖論，即大規(guī)模的農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)所形成的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的鴻溝。由于這一悖論的存在，中國(guó)城鎮(zhèn)化仍然只初步走完了上半程，即農(nóng)民在就業(yè)和收入上掙脫鄉(xiāng)土的過程。在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)城鎮(zhèn)化將經(jīng)歷下半程，即農(nóng)民工重新在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中分層級(jí)沉淀下來，重構(gòu)一個(gè)城鄉(xiāng)之間的新社會(huì)空間和新社會(huì)形態(tài)的過程。
一、掙脫鄉(xiāng)土：中國(guó)城鎮(zhèn)化的上半程
晚清以降，西方列強(qiáng)的堅(jiān)船利炮叩開了中國(guó)大門，通商口岸代表了近代城市在中國(guó)的發(fā)端。1949年之前，雖然上海長(zhǎng)期是遠(yuǎn)東地區(qū)第一大都市，中國(guó)現(xiàn)代城市和工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系也得到一定發(fā)展，但相對(duì)于偌大的鄉(xiāng)土中國(guó)而言，城市化和工業(yè)化的輻射廣度和沖擊深度還相當(dāng)有限，中國(guó)廣袤的鄉(xiāng)村地區(qū)仍然在很大程度上游離于城市和工業(yè)文明之外。1949年后，為完成總體性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，中國(guó)很快建立起計(jì)劃指令經(jīng)濟(jì)模式。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制具有強(qiáng)烈的“城市偏向”特征，形成了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城市和鄉(xiāng)村之間建立了嚴(yán)密的制度鴻溝，農(nóng)民向城市的遷移渠道非常狹窄。其結(jié)果是，雖然中國(guó)工業(yè)化得以快速推進(jìn)，在較短的時(shí)間內(nèi)建立了一個(gè)相對(duì)自主完善的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，但中國(guó)城鎮(zhèn)化并未與之同步快速發(fā)展，形成了城鎮(zhèn)化明顯落后于工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，這一般被稱為“低度城鎮(zhèn)化”(Ran & Berry，1989；Zhang，2004；Chang & Brada，2006；撒列尼等，2015)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，1949年中國(guó)城鎮(zhèn)化率剛過10%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會(huì)就業(yè)人員的比重高達(dá)85%；經(jīng)過約30年的發(fā)展，到1980年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率仍然不到20%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比仍高達(dá)70%。
造成“低度城鎮(zhèn)化”的原因主要有以下三個(gè)方面。一是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)采取了重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。重化工業(yè)是典型的資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)推動(dòng)中國(guó)建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系發(fā)揮了重大作用，但在吸納勞動(dòng)力就業(yè)方面的作用并不突出。二是，中國(guó)建立了剛性的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)采取嚴(yán)苛的限制措施。農(nóng)村人民公社和城市單位制分別給農(nóng)民和城市居民提供了生產(chǎn)生活的基本保障條件，一個(gè)人離開了生產(chǎn)隊(duì)和單位，就失去了基本的生存保障。在城市和農(nóng)村之間，國(guó)家通過招工、招考、招兵等非常有限、可控的渠道進(jìn)行人員流動(dòng)。限制人員流動(dòng)的典型制度設(shè)置之一是戶籍管理制度，它所附帶的是城市的就業(yè)、糧食、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的權(quán)利。三是，1949年后中國(guó)人口的快速增長(zhǎng)在一定程度上抑制了城鎮(zhèn)化的速度。新中國(guó)成立后，中國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，人口急速增長(zhǎng)，在30年時(shí)間內(nèi)幾乎增長(zhǎng)了一倍，大大遲滯了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致可分為兩個(gè)階段。1980年代到1990年代末期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要發(fā)展特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。1980年代，在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主體，也成為中國(guó)工業(yè)化的主要推動(dòng)力量。在20世紀(jì)80年代末90年代初經(jīng)歷治理整頓后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度明顯放緩。分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又經(jīng)歷了大規(guī)模的改革轉(zhuǎn)制，不少企業(yè)紛紛倒閉，甚至留下了大量鄉(xiāng)村債務(wù)。從城市國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展來看，1980年代初期，城市的一項(xiàng)重要任務(wù)是安置返城知青就業(yè)，因此在吸納和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)方面的貢獻(xiàn)很小。1980年代中后期，城市國(guó)營(yíng)企業(yè)改革按照生產(chǎn)“責(zé)任制”的方式展開，主要目的是提高勞動(dòng)者的積極性。在“責(zé)任制”改革初期，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益有所好轉(zhuǎn)，但到1980年代末、1990年代初，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難再次成為普遍問題。到1990年代中后期，國(guó)有企業(yè)改革力度進(jìn)一步加大，中小型企業(yè)的改制和大中型企業(yè)的“減員增效”是這一時(shí)期的重點(diǎn)，結(jié)果在短期內(nèi)造成了幾千萬職工下崗。
自1980年代開始，由于農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，部分剩余勞動(dòng)力得以有效釋放，國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的管控也逐漸放松，部分農(nóng)民開始在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)務(wù)工。但是，1980年代，一方面要對(duì)大規(guī)模返城知青進(jìn)行就業(yè)安置，另一方面經(jīng)濟(jì)改革也未取得決定性進(jìn)展，城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力非常有限。國(guó)家政策將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民定性為“盲流”，采取諸多限制措施，因此農(nóng)民工的總體規(guī)模仍然非常有限。進(jìn)入1990年代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深度推進(jìn)，城市非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民規(guī)模明顯擴(kuò)大。但是，1990年代中后期，由于大規(guī)模國(guó)有企業(yè)職工下崗，加上亞洲金融危機(jī)的沖擊，城市自身就業(yè)壓力劇增，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速度再次放緩。
綜合來看，1980年代初到1990年代末，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要途徑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)和農(nóng)民外出務(wù)工，前期以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)為主，1990年代以后，外出務(wù)工的作用才日益顯現(xiàn)，這也是這一時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿ΑＴ卩l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模發(fā)展的時(shí)期，與“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化模式相一致，中國(guó)采取了重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市化路徑，城鎮(zhèn)化慢于工業(yè)化，依舊帶有“低度城鎮(zhèn)化”的特征(周飛舟等，2018)。1990年代以后，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工群體規(guī)模日益擴(kuò)大，中國(guó)城鎮(zhèn)化的速度明顯加快，但受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力仍然有限。到2000年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率仍然較低，僅為36%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比仍高達(dá)50%。中國(guó)明顯還處于城鎮(zhèn)化的初期階段，仍然是一個(gè)典型的鄉(xiāng)土中國(guó)。
進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。這主要得益于幾方面因素的綜合作用。首先，中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)生了明顯調(diào)整，大力推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展。改革開放后的較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)路徑是小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，對(duì)大城市發(fā)展采取限制和控制政策。比如，陳錫文(2020：13-14)指出，直到2000年，在起草十五屆五中全會(huì)文件(《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》)時(shí)，對(duì)于是否將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為“十五”規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)之一，仍存在較大爭(zhēng)議。一方面，農(nóng)民流動(dòng)進(jìn)城就業(yè)的趨勢(shì)日益明顯，另一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療保障制度、退休和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等方面改革都剛起步，二者之間存在的利益矛盾和沖突不言而喻。經(jīng)過充分討論和反復(fù)權(quán)衡，最終文件中才有了“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”以及走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。這是在黨中央的文件尤其是黨的中央全會(huì)通過的文件中，首次提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重大戰(zhàn)略問題。
2001年，國(guó)家“十五”計(jì)劃綱要首次提出走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”，“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”。與前一階段的提法不同，對(duì)大城市，從“控制”改為“完善”和“發(fā)揮”；對(duì)中小城市，從“合理發(fā)展”改為“積極發(fā)展”。黨的十六大報(bào)告提出“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”。這一方針在“十一五”和“十二五”期間得到了延續(xù)。“十二五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步提出要“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。黨的十八大以來，中央提出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化道路，重點(diǎn)聚焦于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，將城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量置于更為重要的位置�？傮w來看，進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了巨大調(diào)整，由改革前二十年相對(duì)保守審慎的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃e極有為的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，這對(duì)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。
其次，進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)迅速改善，城鎮(zhèn)承載能力顯著提升。改革開放的前二十年，國(guó)家之所以采取小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，一方面是為了配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，通過鄉(xiāng)村工業(yè)化逐步推動(dòng)城鎮(zhèn)化，另一方面也與城市的承載能力有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于施行高積累的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入長(zhǎng)期嚴(yán)重不足，城市承載能力受到很大限制。改革開放后，這種狀況仍然持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間。
以上海市為例。1949年后，由于長(zhǎng)期投入不足，城市交通、供水、住房等市政基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。比如，1949—1979年，上海市區(qū)居民人均居住面積僅增加了0.4平方米，到1979年人均居住面積僅為4.3平方米，到1990年市區(qū)居民人均居住面積仍然只有6.6平方米；1990年代，經(jīng)過大規(guī)模的舊居改造和住房建設(shè)，居民居住條件才有了明顯改善，但到1998年，人均居住面積仍然只有9.7平方米(韓正，1999)。上海的情況在全國(guó)也具有普遍性。因此，大體在2000年之前，中國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都在還計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的“舊賬”，大中城市對(duì)新增城鎮(zhèn)人口的承載能力很弱，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)成了城鎮(zhèn)化的主要載體。
從1990年代中后期開始，針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)嚴(yán)重滯后、相關(guān)公共財(cái)政資金嚴(yán)重不足等情況，大連等城市在全國(guó)率先推出了“經(jīng)營(yíng)城市”的城鎮(zhèn)化建設(shè)新理念和新模式，并很快成為21世紀(jì)以來中國(guó)城市建設(shè)的主導(dǎo)模式，對(duì)城市化的飛速發(fā)展起到了很大作用。所謂“經(jīng)營(yíng)城市”，主要是指轉(zhuǎn)變過去將城市建設(shè)簡(jiǎn)單當(dāng)成公共財(cái)政投入甚至負(fù)擔(dān)的觀念，把城市(核心在土地)當(dāng)成一項(xiàng)具有很大收益性的資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)，將公共投入轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐顿Y(趙燕菁，2002)。以“經(jīng)營(yíng)土地”為核心的“經(jīng)營(yíng)城市”模式，恰好與中國(guó)城市住房體制改革、國(guó)有土地有償使用制度改革等相匹配，并進(jìn)一步與相關(guān)金融體系相結(jié)合，形成了土地、財(cái)政和金融高度融通的“三位一體”運(yùn)行模式。正是通過“經(jīng)營(yíng)城市”，政府在很短時(shí)間內(nèi)就基本“還清”了城市建設(shè)的歷史欠賬，并繼續(xù)快速推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提檔升級(jí)，城市承載能力得以極大提升。
最后，2001年中國(guó)加入WTO以后，外向型經(jīng)濟(jì)模式快速建立，東部沿海地區(qū)很快成為“世界工廠”，為大規(guī)模流動(dòng)人口提供了豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)。1990年代，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的惡化，形成了嚴(yán)峻的“三農(nóng)”危機(jī)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境嚴(yán)重惡化，農(nóng)民增收成了一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)政治問題。同時(shí)，1990年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改革轉(zhuǎn)制，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力顯著下降。結(jié)果，從1996年開始，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口不僅未能延續(xù)1991年以來的逐步下降趨勢(shì)，反而出現(xiàn)了反向增加，由1996年的3.48億人增加到了2002年的3.66億人，此后持續(xù)快速下降。在這種情況下，農(nóng)村的大規(guī)模剩余勞動(dòng)力形成了一股強(qiáng)勁的外出務(wù)工的“動(dòng)力”和“勢(shì)能”。進(jìn)入21世紀(jì)，中央因勢(shì)利導(dǎo)，在調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的思路下，農(nóng)民外出務(wù)工的政策也發(fā)生了很大調(diào)整。由對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制管控轉(zhuǎn)向了引導(dǎo)服務(wù)，農(nóng)民工從過去的“盲流”變成了城市“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，國(guó)家大力完善農(nóng)民工就業(yè)和子女上學(xué)等服務(wù)，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工環(huán)境大為改善。結(jié)果，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工在短期內(nèi)形成“井噴效應(yīng)”。2000—2004年，農(nóng)民工平均每年新增500萬~800萬人，2004年外出農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到了9400萬人左右。到2008年，外出農(nóng)民工飛速增長(zhǎng)到1.4億人。受2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，2009年外出農(nóng)民工增速有所放緩(增加492萬)，但2010年增速又顯著回升(增加802萬)，2010年外出農(nóng)民工總量達(dá)到了1.53億人�？梢姡�2005—2010年，每年平均新增外出農(nóng)民工在1000萬左右。2010年之后，外出農(nóng)民工規(guī)模仍然繼續(xù)增加，但速度明顯放緩。到2019年，外出農(nóng)民工總量為1.74億人。因此，學(xué)界通常所說的大規(guī)模民工潮的形成，最主要就在21世紀(jì)的頭十年，他們成了中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿Α?/span>
在上述因素的綜合推動(dòng)下，中國(guó)在過去20年經(jīng)歷了一個(gè)史無前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2000年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為36.1%，2010年上升到了49.68%，到2020年已達(dá)到了63.89%，城鎮(zhèn)化率共提高了約28個(gè)百分點(diǎn)。2000年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口總量為4.56億人，2020年則達(dá)到了9.02億人，接近翻了一番。20年內(nèi)農(nóng)村人口凈減少2.98億人，年均凈減少1500萬人；城鎮(zhèn)人口凈增加4.46億人，年均凈增加2200多萬人。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會(huì)就業(yè)人員的比重從50%下降到了23.6%，合計(jì)共減少1.83億人。20年內(nèi)，中國(guó)由一個(gè)人口主要居住和生活在農(nóng)村的國(guó)家轉(zhuǎn)變成了人口主要居住和生活在城市的國(guó)家，全社會(huì)主要就業(yè)渠道由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變成了二三產(chǎn)業(yè)。顯然，世紀(jì)之交的中國(guó)仍然是一個(gè)典型的鄉(xiāng)土中國(guó)，而當(dāng)下則已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了城鄉(xiāng)中國(guó)，中國(guó)經(jīng)歷了人類有史以來最劇烈的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
根據(jù)美國(guó)學(xué)者雷·諾瑟姆(Northam，1975：66)的研究，世界各國(guó)的城鎮(zhèn)化都會(huì)經(jīng)歷初期、中期和后期三個(gè)階段，最終呈現(xiàn)為一個(gè)拉平的S曲線。在城鎮(zhèn)化的初期階段，城鎮(zhèn)化率在30%以下，農(nóng)村人口占主體，工業(yè)和城市吸納就業(yè)的能力有限，農(nóng)業(yè)仍然是全社會(huì)最主要的就業(yè)途徑，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度緩慢。在城鎮(zhèn)化的中期階段，城鎮(zhèn)化率在30%~70%之間，這一階段工業(yè)化飛速推進(jìn)，大規(guī)模吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，城鎮(zhèn)化速度顯著提高。當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過70%以后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入后期階段，農(nóng)村人口和勞動(dòng)力已邁過大規(guī)模轉(zhuǎn)移階段，城鎮(zhèn)化速度放緩；城鎮(zhèn)化不再表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移，而是城市內(nèi)部職業(yè)構(gòu)成從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與諾瑟姆的總結(jié)若合符節(jié)。在21世紀(jì)到來之前，中國(guó)基本還處于城鎮(zhèn)化的初期階段，21世紀(jì)的頭二十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，目前正處于城鎮(zhèn)化中期階段的后程。在未來5~10年，中國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系格局還會(huì)劇烈調(diào)整。“十四五”時(shí)期，中國(guó)將邁入現(xiàn)行高收入國(guó)家行列，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%左右。此后，中國(guó)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化的后期階段，城鎮(zhèn)化速度將逐漸放緩。
二、“半城市化”：大規(guī)模流動(dòng)人口與中國(guó)城鎮(zhèn)化的悖論
過去20年，中國(guó)城鎮(zhèn)化雖然飛速推進(jìn)，經(jīng)歷了與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相似的歷史進(jìn)程，但同時(shí)也具有一些自身特征。
中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中一個(gè)最獨(dú)特的特點(diǎn)是城鄉(xiāng)之間大規(guī)模流動(dòng)人口的存在。根據(jù)歷次人口普查數(shù)據(jù)，1982年中國(guó)只有670萬流動(dòng)人口，1990年也只有2135萬，2000年則達(dá)到了10229萬，2010年迅速增加到22142萬，2020年則高達(dá)37582萬。流動(dòng)人口中的主體是跨越城鄉(xiāng)的農(nóng)民工。比如，第五和第六次人口普查顯示，2000年，從農(nóng)村流動(dòng)到城市的流動(dòng)人口為5313萬，占流動(dòng)人口總數(shù)的52.2%，2010年增加到了1.4億，占流動(dòng)人口總數(shù)的比重也增加到了61.4%；2000年，從農(nóng)村流動(dòng)到農(nóng)村的流動(dòng)人口為1897萬，占比18.6%，2010年增長(zhǎng)到了2810萬，占比12.7%。2010年，在從農(nóng)村流動(dòng)到城市的流動(dòng)人口中，跨省的占45.68%，本省跨市的占21.81%，本市跨縣的占9.91%，本縣跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的占22.6%；在從農(nóng)村流動(dòng)到農(nóng)村的流動(dòng)人口中，跨省的占49.71%，本省跨市的占17.33%，本市跨縣的占9.41%，本縣跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的占23.55%(馬小紅等，2014)。上述兩類流動(dòng)人口(從鄉(xiāng)到城和從鄉(xiāng)到鄉(xiāng))2000年合計(jì)占流動(dòng)人口總量的70.8%，2010年占74.1%(馬小紅等，2014；段成榮等，2019)，10年內(nèi)二者合計(jì)由7200多萬人增加到了1.68億人，凈增加9600多萬人，占流動(dòng)人口增量的80%以上，農(nóng)民工就是他們的主要組成部分。
第七次人口普查結(jié)果顯示，2020年，全國(guó)人戶分離人口49276萬人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口11694萬人，流動(dòng)人口37582萬人(含跨省流動(dòng)人口12484萬人)。與2010年相比，人戶分離人口增長(zhǎng)88.52%，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口增長(zhǎng)192.66%，流動(dòng)人口增長(zhǎng)69.73%。同時(shí)，流動(dòng)人口以“鄉(xiāng)-城”流動(dòng)為主的流動(dòng)模式也保持了高度穩(wěn)定性，“鄉(xiāng)-城”流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量的比重高達(dá)66.26%(周皓，2021)。顯然，過去10年，全國(guó)流動(dòng)人口仍然在繼續(xù)快速增加，尤其是，七普流動(dòng)人口總規(guī)模比我們根據(jù)人口抽樣調(diào)查等方式所推測(cè)的年度數(shù)據(jù)要大很多。比如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2019年全國(guó)人戶分離的人口為2.80億人，其中流動(dòng)人口為2.36億人。究其原因，一方面是過去10年城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度比學(xué)界和政策部門預(yù)測(cè)的還要快。比如根據(jù)年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年城鎮(zhèn)化率剛過60%，原預(yù)計(jì)“十四五”末城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%左右，而根據(jù)人口普查到2020年已接近64%；人口普查的流動(dòng)人口規(guī)模比年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)多1.4億人左右。另一方面，可能與第七次人口普查對(duì)流動(dòng)人口更為精確的登記有關(guān)。對(duì)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)精確地普查登記難度很大，但是由于疫情防控的需要，在七普之前各地對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行了非常精確的摸底，這對(duì)七普的高質(zhì)量登記起到了重要作用。
可見，七普向我們展示了一幅氣勢(shì)恢宏的流動(dòng)人口圖景。流動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^了四分之一，全國(guó)平均每四個(gè)人中有一個(gè)是流動(dòng)人口。若按照70%進(jìn)行保守測(cè)算，農(nóng)村外出務(wù)工人口也高達(dá)2.63億，比2010年增加近1億人。這其中應(yīng)該存在六普對(duì)流動(dòng)人口遺漏登記導(dǎo)致的“虛增”情況，但即使如此，過去10年由城鄉(xiāng)流動(dòng)人口所主要推動(dòng)的城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展仍然清晰可見。
總體來看，過去20年，中國(guó)形成了世界歷史上最為壯觀的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)浪潮。這一浪潮自1990年代開始顯現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)后在短時(shí)期內(nèi)急劇擴(kuò)張，并一直持續(xù)到現(xiàn)在，在可預(yù)期的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還會(huì)繼續(xù)存在，當(dāng)然形態(tài)上應(yīng)該會(huì)發(fā)生一些新的變化。與世界上其他國(guó)家相比，中國(guó)不僅在城鎮(zhèn)化過程中的流動(dòng)人口規(guī)模巨大(比美國(guó)總?cè)丝谶�要多)，更獨(dú)特的是這一規(guī)模巨大的流動(dòng)人口長(zhǎng)期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，形成“候鳥式”流動(dòng)狀態(tài)，而未逐步在城市扎根下來。
實(shí)際上，中國(guó)之所以形成這種獨(dú)特的城鎮(zhèn)化模式，其中的一個(gè)核心機(jī)制就是地方政府以“經(jīng)營(yíng)土地”為核心的“經(jīng)營(yíng)城市”行為，這一機(jī)制與城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流動(dòng)人口等因素都密切相關(guān)。
首先，“經(jīng)營(yíng)城市”的主要貢獻(xiàn)在于給城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入探尋了一個(gè)全新機(jī)制，極大地推動(dòng)了城市日新月異的變化。在此之前，中國(guó)城市建設(shè)主要通過公共財(cái)政和國(guó)有企事業(yè)單位投入的模式進(jìn)行，本質(zhì)上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的延續(xù)。“經(jīng)營(yíng)城市”的模式，是將市場(chǎng)機(jī)制引入城市建設(shè)，將土地等因素予以高度市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)收益則主要用于城市建設(shè)、園區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一模式使城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在短期內(nèi)得以超前發(fā)展，甚至超過了人口城鎮(zhèn)化的實(shí)際需求和速度，造成“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”。當(dāng)然，“土地城鎮(zhèn)化”不能機(jī)械地理解為土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐膯我贿^程，這實(shí)際上是以土地為核心要素撬動(dòng)的水、電、路、氣、房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入過程。因此，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”也不能簡(jiǎn)單地理解為土地資源浪費(fèi)的過程，更準(zhǔn)確地說是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入速度比城鎮(zhèn)人口的實(shí)際需求和增長(zhǎng)速度明顯更快，一些人口入住率很低的“鬼城”就是典型例子。
其次，“經(jīng)營(yíng)城市”模式為工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了低廉的土地成本和優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而為流動(dòng)人口提供了海量就業(yè)機(jī)會(huì)。中國(guó)加入WTO以后，大規(guī)模勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)迅速向中國(guó)轉(zhuǎn)移，中國(guó)在短期內(nèi)成為“世界工廠”。大量外資之所以愿意進(jìn)入中國(guó)投資，除了看重廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，還因?yàn)橹袊?guó)良好的基礎(chǔ)設(shè)施和低廉的土地成本，而這都與“經(jīng)營(yíng)城市”模式有關(guān)。中國(guó)的城市和工業(yè)園區(qū)之所以擁有良好基礎(chǔ)設(shè)施和低廉土地成本，一個(gè)非常關(guān)鍵的原因是地方政府在“經(jīng)營(yíng)城市”過程中，以高價(jià)甚至超高價(jià)出讓商住用地，所得收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園區(qū)開發(fā)，進(jìn)而以低地價(jià)甚至零地價(jià)方式出讓工業(yè)用地來招商引資。不僅如此，為了招商引資，地方政府還通過基礎(chǔ)設(shè)施、低價(jià)土地和稅收減免等各種優(yōu)惠條件展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，這進(jìn)一步優(yōu)化了投資環(huán)境，提高了資本回報(bào)率，使中國(guó)成了全球資本最好的投資地點(diǎn)之一(白重恩，張瓊，2014)。結(jié)果，在很短時(shí)間內(nèi)，中國(guó)就成了“世界工廠”，大規(guī)模制造業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型制造業(yè)的涌入，直接為流動(dòng)人口提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，這才使大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口能夠轉(zhuǎn)移到東部沿海地帶務(wù)工就業(yè)。
最后，“經(jīng)營(yíng)城市”同時(shí)導(dǎo)致了城市的高房?jī)r(jià)，給農(nóng)民工在城市落地扎根設(shè)置了嚴(yán)重障礙。城市房?jī)r(jià)之所以高企，最主要的原因在于土地成本過高。國(guó)際上一般的情況是，住宅的建設(shè)成本中72%是建筑和安裝，地價(jià)、利潤(rùn)及其他占28%；而我國(guó)住宅建設(shè)成本占42%，地價(jià)、稅費(fèi)和其他占58%(周黎安，2008：187)。土地成本過高是“經(jīng)營(yíng)土地”和“經(jīng)營(yíng)城市”的必然結(jié)果：城市和工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地的低地價(jià)和零地價(jià)，公益用地的無成本劃撥使用，都是以商業(yè)和住宅用地的高地價(jià)為基礎(chǔ)的。工業(yè)用地和公益用地實(shí)際上并不是一塊無成本的不毛之地，它經(jīng)常是區(qū)位、地理等各種條件非常好的優(yōu)質(zhì)土地，因此是成本和價(jià)值都很高的土地。它之所以在實(shí)際使用中表現(xiàn)為低成本或零成本，主要是地方政府將其成本轉(zhuǎn)移到了商住用地。從更深層次來看，由于地方政府土地收入主要用于城市和工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，因此高房?jī)r(jià)的本質(zhì)是城市居民(購房者)為享受城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所繳納的一種“特別稅”。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入具有一定的超前性，在某些城市甚至呈現(xiàn)過度投入特征(完全沒有汽車行駛的大馬路、完全沒有群眾活動(dòng)的大廣場(chǎng)和大公園等)，因此城市居民(主要是新增城市化人口)通過購房的形式，承擔(dān)了城市化進(jìn)程的巨大成本。
顯然，過去20年中國(guó)經(jīng)歷了一場(chǎng)史無前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，“經(jīng)營(yíng)城市”模式則是其中最核心的機(jī)制。“經(jīng)營(yíng)城市”既大力改善了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，極大提高了城市承載能力；又以低土地、低稅費(fèi)成本吸引了國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)投資，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了海量就業(yè)機(jī)會(huì)。正是通過“經(jīng)營(yíng)城市”，地方政府將土地、金融、財(cái)政、招商引資、農(nóng)民工就業(yè)等諸多要素聯(lián)通起來，比較精巧而有秩序地推動(dòng)了快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，這種模式本身也帶來了嚴(yán)重的弊病，最核心的是高房?jī)r(jià)等因素造成了流動(dòng)人口在城市落地扎根困難。
結(jié)果，在過去20年中國(guó)高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一幅矛盾的圖景。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)日新月異，大馬路、大廣場(chǎng)、大公園和大園區(qū)大量建成，呈現(xiàn)一派繁榮景象，甚至出現(xiàn)了明顯超越現(xiàn)階段實(shí)際需要的現(xiàn)象。另一方面，大規(guī)模農(nóng)民工長(zhǎng)期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，無法徹底完成城鎮(zhèn)化。這既源于農(nóng)民工在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的低工資、低福利待遇，又與“經(jīng)營(yíng)城市”模式所造成的高房?jī)r(jià)密切相關(guān)�；蛘哒f，城市的繁榮與農(nóng)民工的長(zhǎng)期“漂泊”，正是這種城鎮(zhèn)化模式的“一體兩面”。
在宏觀統(tǒng)計(jì)上，這幅矛盾圖景集中表現(xiàn)為兩個(gè)不同步。一是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不同步。比如，2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；相關(guān)研究顯示，1981年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為0.74萬平方千米，到2015年擴(kuò)張到5.2萬平方千米，增長(zhǎng)了6倍，遠(yuǎn)高于城市人口的增長(zhǎng)速度，如果加上礦區(qū)，這一數(shù)字達(dá)到10萬平方千米。按照現(xiàn)在的城市實(shí)際用地標(biāo)準(zhǔn)，這一面積足以容納12億城市人口，按13.6億人口計(jì)算城市化水平可以達(dá)到88%。即使按照每平方千米1萬人的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也足以容納10億人口，城市化水平達(dá)到74%�？紤]到目前已經(jīng)開工但仍未建成的城市新區(qū)，可以說中國(guó)的城市建成區(qū)已經(jīng)可以基本滿足80%的城市化率的用地要求(趙燕菁，2017)。從2015年到現(xiàn)在又過去了六七年，從總體上看，全國(guó)城市空間的大規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期已經(jīng)結(jié)束，土地城鎮(zhèn)化已經(jīng)接近尾聲，但常住人口城鎮(zhèn)化率才達(dá)到64%，若以戶籍城鎮(zhèn)化率衡量則剛到45%。
二是常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率不同步。2020年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了64%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然只有45%，二者之間有19個(gè)百分點(diǎn)的巨大鴻溝。這一問題更為復(fù)雜，其中有部分原因是已經(jīng)真正城市化的農(nóng)村居民不愿意轉(zhuǎn)換戶口，導(dǎo)致戶籍人口城鎮(zhèn)化率增加緩慢。但更主要的原因還在于，大規(guī)模農(nóng)民工長(zhǎng)期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，造成其日常居住和生活空間與戶籍所在地的分離，本質(zhì)上是一種“半城市化”現(xiàn)象。
黨的十八大以后，中央提出了以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，更加積極主動(dòng)地推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程�！秶�(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，到2020年，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。從結(jié)果來看，常住人口城鎮(zhèn)化率在2020年達(dá)到了64%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45%，二者之間的差距高達(dá)19個(gè)百分點(diǎn)，與2014年相比并未下降。主要原因在于，常住人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度明顯較預(yù)期更快，或者說從農(nóng)村新轉(zhuǎn)移出來的流動(dòng)人口仍然在快速增長(zhǎng)，中國(guó)仍然處于大規(guī)模農(nóng)村人口不斷掙脫鄉(xiāng)土流入城市的階段。
當(dāng)前，中國(guó)仍然處于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)時(shí)期，但是城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)會(huì)發(fā)生顯著的變化。過去20年，中國(guó)經(jīng)歷了人類有史以來最劇烈的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以土地城鎮(zhèn)化為代表的空間城鎮(zhèn)化在很短時(shí)間內(nèi)基本完成，并形成了較好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。但是，從人的城鎮(zhèn)化來看，過去20年城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是大規(guī)模農(nóng)村人口掙脫土地的束縛，流動(dòng)到城市和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但又未在城市真正扎根，長(zhǎng)期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間。顯然，大規(guī)模流動(dòng)人口既是過去20年中國(guó)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵主體，也是當(dāng)下和未來中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要挑戰(zhàn)。在空間城鎮(zhèn)化基本完成，大規(guī)模流動(dòng)人口已經(jīng)掙脫鄉(xiāng)土而未在城市真正扎根落地的背景下，可以說中國(guó)城鎮(zhèn)化仍然只基本走完了上半程。未來很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該會(huì)轉(zhuǎn)移到流動(dòng)人口的落地扎根上來，進(jìn)而完成城鄉(xiāng)關(guān)系的徹底重構(gòu)，這可以稱為中國(guó)城鎮(zhèn)化的下半程。
三、回歸鄉(xiāng)土：城鎮(zhèn)化的下半程
從人的城鎮(zhèn)化來看，兩種城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)差異中的戶籍因素的重要性不應(yīng)被夸大。目前，除北京、上海等超一線城市外，戶籍所連帶的社會(huì)權(quán)利已經(jīng)很弱，尤其是廣大中西部地區(qū)的中小城市，基本已經(jīng)放開了落戶限制。對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民工來講，他們很難在北京、上海等城市落戶，但中小城市(鎮(zhèn))的落戶則取決于其落戶意愿。目前，國(guó)家政策允許農(nóng)民自由進(jìn)入城市務(wù)工，允許農(nóng)民自主選擇是否將戶籍轉(zhuǎn)入城市，但對(duì)城市工商資本下鄉(xiāng)采取了諸多限制措施，也嚴(yán)禁城市居民轉(zhuǎn)換為農(nóng)村戶籍或到農(nóng)村購置宅基地。因此，國(guó)家在城鄉(xiāng)之間設(shè)置的不平衡的政策體系，實(shí)際形成了對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的一種保護(hù)機(jī)制(林輝煌，賀雪峰，2016)，主要是保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)利和宅基地權(quán)利。
雖然國(guó)家政策已經(jīng)強(qiáng)調(diào)不以退出農(nóng)村宅基地和對(duì)土地的承包權(quán)利為前提轉(zhuǎn)入城市戶籍，以確保農(nóng)民在戶籍轉(zhuǎn)換后的土地權(quán)利；但是很多農(nóng)民對(duì)自身能否真正徹底在城市扎根以及國(guó)家政策的延續(xù)性尚存疑慮，轉(zhuǎn)換戶籍的積極性很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)為城市非農(nóng)戶籍(張翼，2011)�？梢�，戶籍城鎮(zhèn)化率的重點(diǎn)不在戶籍，戶籍轉(zhuǎn)換只是一個(gè)象征和符號(hào)，更關(guān)鍵在于流動(dòng)人口能否在城市享受基本公共服務(wù)，并最終實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。
從流動(dòng)人口安居樂業(yè)的角度來看，首先需要判斷的是他們是否能夠(及愿意)在東部沿海務(wù)工的城市地帶扎根下來。從現(xiàn)實(shí)情況來看，絕大部分人的回答是否定的。
當(dāng)前，阻礙農(nóng)民工在東部城市地帶扎根的首要因素仍然是住有所居問題。“經(jīng)營(yíng)城市”模式在大力改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、促進(jìn)工業(yè)園區(qū)開發(fā)和建設(shè)的同時(shí)，也必然導(dǎo)致城市住房?jī)r(jià)格高企。“經(jīng)營(yíng)城市”的本質(zhì)，是地方政府以土地要素為核心來完成城市化的原始資本積累，城市化的主體則通過購買商品住宅等方式分擔(dān)城市化的成本，為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和園區(qū)建設(shè)開發(fā)融資(趙燕菁，2014)。總體而言，農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)福利保障水平都還比較低，他們根本無力負(fù)擔(dān)東部沿海地區(qū)的安居成本，因此只能長(zhǎng)期在東部沿海城市和中西部家鄉(xiāng)之間“候鳥式”流動(dòng)。在北京、上海等一線城市，即使那些受過良好高等教育擁有穩(wěn)定收入的新市民階層，都對(duì)其高房?jī)r(jià)感到壓力巨大，遑論絕大多數(shù)普通農(nóng)民工了。就是在東部城市地帶的二三線城市，其房?jī)r(jià)也超出了大部分農(nóng)民工的承受范圍。
東部城市地帶高昂的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和日常生活成本，也是阻礙農(nóng)民工扎根的重要因素。從筆者在東部沿海一些二三線城市(鎮(zhèn))的調(diào)研來看，雖然目前本地義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但是由于東部沿海城市帶的本地城鄉(xiāng)居民普遍有較高的資產(chǎn)性收入(典型的表現(xiàn)是宅基地增值和住房出租，還包括一些村莊社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)分紅等)，且擁有更多具有正式社會(huì)保障的企業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的經(jīng)濟(jì)收入，導(dǎo)致東部沿海城市(鎮(zhèn))尤其是中小型城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)成本(有些是隱形成本)都較高，日常生活成本也被哄抬得很高，大房子、高彩禮、豪車等消費(fèi)名目層出不窮。
與東部沿海城市帶不同，農(nóng)民工家鄉(xiāng)的中小城市(鎮(zhèn))的住房?jī)r(jià)格、公共服務(wù)和生活成本都明顯更低，在農(nóng)民工群體能夠咬牙承擔(dān)的范圍內(nèi)，因此很多農(nóng)民工都將家鄉(xiāng)以縣城為代表的中小城市(鎮(zhèn))作為下一步的主要?dú)w宿之處(李曉江，鄭德高，2017；宋國(guó)愷，陳欣蕾，2021)。
除前述經(jīng)濟(jì)性因素外，農(nóng)民工之所以更傾向于選擇家鄉(xiāng)的中小城市(鎮(zhèn))落地扎根，還與社會(huì)文化性因素密切有關(guān)。一方面，中國(guó)人具有很強(qiáng)的鄉(xiāng)土或家鄉(xiāng)情結(jié)，這是鄉(xiāng)土中國(guó)最深沉的社會(huì)底蘊(yùn)之一。不僅人們的生活生產(chǎn)方式長(zhǎng)期束縛于鄉(xiāng)土，人們的價(jià)值觀念也對(duì)鄉(xiāng)土具有特別的感情和依戀。家是中國(guó)人最重要的根和本，家鄉(xiāng)實(shí)際上是家的外推和擴(kuò)大，因此鄉(xiāng)土或家鄉(xiāng)情結(jié)對(duì)中國(guó)人社會(huì)行動(dòng)具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性。另一方面，農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有很強(qiáng)的完整性，一旦其遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)在東部沿海地帶徹底扎根，就在很大程度上脫離了這一重要的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。他們?cè)诩亦l(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中重新扎根，則在很大程度上保持了原有社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的完整，并可進(jìn)一步擴(kuò)展和外推，進(jìn)而嵌入家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會(huì)之中，浸潤(rùn)和汲取這一社會(huì)的養(yǎng)分，避免成為城市化洪流中的原子化個(gè)體，家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會(huì)是他們的棲居地和避風(fēng)港。正是因?yàn)閷?duì)家鄉(xiāng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)土情結(jié)的依戀，大部分農(nóng)民工都不愿意遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)而在東部沿海城市地帶徹底扎根。
我們?cè)痛嗽跁x江市做了調(diào)研。晉江市是全國(guó)著名的農(nóng)民工務(wù)工地點(diǎn)，全市常年有外來農(nóng)民工110萬人左右，與本市戶籍人口相當(dāng)。由于農(nóng)民工是晉江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和支柱，地方政府很早就特別注重對(duì)農(nóng)民工各種權(quán)益的保護(hù)。早在2010年之前，晉江市就出臺(tái)了“流動(dòng)人口服務(wù)管理十五條”的意見，對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育等方面給予有力保障。2011年出臺(tái)了居住證制度，在晉江務(wù)工的農(nóng)民工都可以無條件辦理居住證，辦理居住證后可享受子女接受義務(wù)教育、參加職工醫(yī)療互助、申請(qǐng)承租或購買保障性住房等30項(xiàng)晉江市民待遇。其中，最受歡迎的是子女義務(wù)教育，外來農(nóng)民工子女可與晉江市民一樣免費(fèi)享受十二年義務(wù)教育。到2016年，全市有外來學(xué)生共21.53萬名，占在讀學(xué)生總數(shù)的60%，其中有93.2%就讀于公辦學(xué)校(王春光等，2019：94-95)。2012年，晉江直接出臺(tái)了“零門檻”落戶制度，只要在晉江居住滿一年，有固定居所和就業(yè)，無房也可落戶。同時(shí)，由于晉江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)政收入充盈，城市建設(shè)主要依賴地方一般公共預(yù)算投入，對(duì)土地財(cái)政的依賴度較低，因此其房?jī)r(jià)在同級(jí)別城市中也一直比較理性，在不少農(nóng)民工可承受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民工還可以申請(qǐng)購買保障性住房。雖然地方政府給予了農(nóng)民工完全的市民化待遇，也取消了落戶限制，房?jī)r(jià)也處于可負(fù)擔(dān)范圍，但真正選擇在晉江購房落戶、徹底扎根下來的農(nóng)民工卻比預(yù)想的少很多。比如，“零門檻”落戶政策出臺(tái)兩年后，也只有11569位外來人口落戶晉江，其中無房落戶的只有150多人，購房落戶的也只有2000多人，其他途徑落戶的占80%(很多人不是典型的農(nóng)民工)。截至2016年底，也只有28467位外來人口落戶(王春光等，2019：94-95)。顯然，這些在晉江扎根落戶的外來人口中很大部分并不是農(nóng)民工，即使他們?nèi)寝r(nóng)民工，與110萬人的總量比起來也顯得規(guī)模很小。
當(dāng)然，現(xiàn)在的家鄉(xiāng)已經(jīng)不再僅僅局限于傳統(tǒng)小規(guī)模的村落社區(qū)，而是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中橫跨城鄉(xiāng)的新社會(huì)空間。由于交通、通信等各種基礎(chǔ)設(shè)施的改善，市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的鋪展，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)關(guān)系等都從相對(duì)封閉和自成一體的村莊社區(qū)中解放出來，傳統(tǒng)村莊也被高度整合到了更大范圍的市場(chǎng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。這一更大的新社會(huì)空間，最典型的就是城鄉(xiāng)縣域社會(huì)，即以縣城為中心、以小城鎮(zhèn)/集鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、以村莊社區(qū)為基礎(chǔ)的層級(jí)分明而又高度整合的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間。因此，農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)重新扎根沉淀下來的過程，也是其主動(dòng)參與重構(gòu)縣域社會(huì)的過程。這既是對(duì)城鄉(xiāng)之間新社會(huì)空間的重構(gòu)，也是對(duì)新社會(huì)形態(tài)的重塑�？h域城鎮(zhèn)化的真正完成，就是縣域社會(huì)真正實(shí)現(xiàn)重新整合構(gòu)造的過程，農(nóng)民工是參與這一過程的主體力量。
綜上可見，農(nóng)民工的真正城鎮(zhèn)化和市民化很大程度上會(huì)通過返回家鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)，他們會(huì)在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中重新分層級(jí)扎根下來，縣域范圍內(nèi)的縣城和小城鎮(zhèn)是農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)后的主要空間載體。我們也許可以將其稱為農(nóng)民工的“分層沉淀”過程，即農(nóng)民工根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)收入、家庭結(jié)構(gòu)等因素，主動(dòng)選擇在家鄉(xiāng)的中小城市、小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)和村莊等不同層級(jí)空間中重新扎根落地的過程。農(nóng)民工“分層沉淀”的過程，也是回歸鄉(xiāng)土的過程。
但是，從當(dāng)前來看，農(nóng)民工逐步回歸鄉(xiāng)土，在家鄉(xiāng)“分層沉淀”還只是一個(gè)趨勢(shì)和勢(shì)能，尚面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和困難。首先，能否有效獲得重要的基本公共服務(wù)，是農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中能否扎根下來的重要挑戰(zhàn)。農(nóng)民工市民化的一個(gè)關(guān)鍵，就是能夠和城市居民一樣均等地享受基本公共服務(wù)，其中最典型的是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等。農(nóng)民工只有能夠在城市獲得一系列基本公共服務(wù)，才能夠在城市體面而穩(wěn)定地安居樂業(yè)，并順利完成家庭和人口再生產(chǎn)。
比如，過去十多年，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的一個(gè)主要?jiǎng)恿褪墙逃?span>(聶洪輝，2019；雷望紅，2020)。自農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家逐漸推動(dòng)教育實(shí)行“以縣為主”的模式，農(nóng)村中小學(xué)布局大規(guī)模調(diào)整，小微學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)大規(guī)模撤并，教育資源日益向縣城和小城鎮(zhèn)聚集(熊春文，2009；聞翔，亓昕，2015)。與此同時(shí)，縣域內(nèi)私立中小學(xué)異軍突起。在大部分地區(qū)，私立中小學(xué)在教學(xué)質(zhì)量上較公立學(xué)校有優(yōu)勢(shì)，它們基本都設(shè)立在縣城，這進(jìn)一步推動(dòng)了教育資源向縣城聚集。教育資源向城鎮(zhèn)聚集，在很大程度上推動(dòng)了縣域城鎮(zhèn)化，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。
目前，在中西部很多地區(qū)，城鎮(zhèn)中小學(xué)“大班化”成了一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村中小學(xué)生源則嚴(yán)重流失，國(guó)家投入大量財(cái)政資金建設(shè)的教育教學(xué)設(shè)施使用率很低，甚至直接空置。與教育資源布局相似，縣域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生體系也面臨同樣的挑戰(zhàn)，由于群眾追求更好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，看病經(jīng)常直奔縣城，縣城主要醫(yī)院人滿為患；鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)雖然投入巨大，但發(fā)揮的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)功能日益萎縮，村衛(wèi)生室的主要職能基本轉(zhuǎn)向了基本公共衛(wèi)生服務(wù)。教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，既是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿�，也是農(nóng)民工真正市民化的重要保障。在城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的進(jìn)程中，如何確保城市基本公共服務(wù)的有效供給，并日益擴(kuò)大覆蓋面，讓以農(nóng)民工為代表的新市民群體能夠享受優(yōu)質(zhì)價(jià)廉的公共服務(wù)，仍然還有很長(zhǎng)的路要走。
其次，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域社會(huì)能夠提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足，這對(duì)農(nóng)民工真正扎根落地形成根本性的障礙。農(nóng)民工能否在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入，以維持在城市的各種生活支出，進(jìn)而在城市完成家庭和人口再生產(chǎn)，是他們能否在城市長(zhǎng)期扎根立足的關(guān)鍵。然而，正是在穩(wěn)定就業(yè)問題上，越是農(nóng)民工能夠承擔(dān)城市化成本的中西部中小城鎮(zhèn)，其就業(yè)吸納能力往往越小，工資收入水平也越低。
全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，2011年全國(guó)外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)外縣內(nèi)務(wù)工的占20.2%，縣外省內(nèi)務(wù)工的占32.7%左右，省外務(wù)工的占47.1%左右。其中，東部地區(qū)鄉(xiāng)外縣內(nèi)務(wù)工的占32.1%，縣外省內(nèi)務(wù)工的占51.3%，省外務(wù)工的只有16.6%；中、西部地區(qū)鄉(xiāng)外縣內(nèi)務(wù)工的分別占13%和15.4%，縣外省內(nèi)務(wù)工的分別占19.8%和27.6%，省外務(wù)工的占比分別高達(dá)67.2%和57.0%。2012年的情況與2011年高度一致。2013年后，農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告再未區(qū)分鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)的比重，只是籠統(tǒng)地報(bào)告鄉(xiāng)外省內(nèi)的農(nóng)民工占比。歷年報(bào)告顯示，2010年后省內(nèi)農(nóng)民工的比重逐年緩慢提高，2019年省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的比重為56.9%，比2011年提高了4個(gè)百分點(diǎn)；根據(jù)這一趨勢(shì)，鄉(xiāng)外縣內(nèi)農(nóng)民工比重較2011年也應(yīng)略有提升，應(yīng)該在22%左右。
2019年，全國(guó)農(nóng)民工總量為29077萬人；本地農(nóng)民工11652萬人，其中東部地區(qū)5624萬人，中西部地區(qū)6028萬人；外出農(nóng)民工17425萬人，其中東部地區(qū)4792萬人，中西部地區(qū)12633萬人。全國(guó)跨省農(nóng)民工為7508萬人，占外出農(nóng)民工總量的43.09%，比2012年下降3.71個(gè)百分點(diǎn)。其中東部地區(qū)821萬，占東部地區(qū)外出農(nóng)民工的17.13%，比2012年增長(zhǎng)0.83個(gè)百分點(diǎn)；中西部地區(qū)6687萬人，占中西部地區(qū)外出農(nóng)民工的52.93%，比2012年下降8.81個(gè)百分點(diǎn)。由于2013年后農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告不再報(bào)告外出農(nóng)民工在省內(nèi)就業(yè)的層級(jí)分布，我們只能依據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)予以一定推算。由上述分析可見，與2012年相比，來自東部地區(qū)的外出農(nóng)民工在省內(nèi)就業(yè)的占比下降了0.83個(gè)百分點(diǎn)，來自中西部地區(qū)在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工占比則增加了8.81個(gè)百分點(diǎn)。若假定來自東部地區(qū)和中西部地區(qū)的農(nóng)民工在省內(nèi)就業(yè)的增減規(guī)模，分別平均分布在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)兩個(gè)層級(jí)中，則2019年來自東部地區(qū)的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)就業(yè)的比重分別為31.17%、50.87%，來自中西部地區(qū)的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)就業(yè)的比重分別為18.57%、28.51%。
可見，2019年東部地區(qū)農(nóng)民工總量雖然規(guī)模巨大，但以本地就業(yè)為主，縣域范圍內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工合計(jì)約7118萬人，占農(nóng)民工總量的68.34%，縣外省內(nèi)就業(yè)2477萬人，占總量的23.78%，跨省就業(yè)只有821萬人，占總量的比重僅為7.89%。相反，中西部地區(qū)農(nóng)民工則以外地就業(yè)為主，中西部地區(qū)農(nóng)民工總量為18661萬人，其中本地農(nóng)民工6028萬人，鄉(xiāng)外縣內(nèi)就業(yè)約2346萬人，因此縣域范圍內(nèi)就業(yè)合計(jì)約8374萬人，占農(nóng)民工總量的44.87%；縣外省內(nèi)就業(yè)約3602萬人，占農(nóng)民工總量的19.3%，跨省就業(yè)6687萬人，占總量的35.83%。因此，對(duì)中西部地區(qū)而言，在本縣以外務(wù)工的農(nóng)民工合計(jì)達(dá)10287萬人，占農(nóng)民工總量的比重高達(dá)55.13%。
顯然，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域內(nèi)農(nóng)民工就業(yè)總量為8000萬出頭，占農(nóng)民工總量的比重為40%出頭，三分之一以上農(nóng)民工仍然是跨省就業(yè)，鄉(xiāng)外縣內(nèi)就業(yè)人數(shù)總量?jī)H為2000萬出頭，占縣域內(nèi)農(nóng)民工就業(yè)總量的比重僅約四分之一，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的本地農(nóng)民工反而占四分之三。由此可見，中西部地區(qū)農(nóng)民工就業(yè)呈現(xiàn)兩頭集聚態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)本地就業(yè)和跨省外出就業(yè)農(nóng)民工分別占農(nóng)民工總量的32.3%和35.83%；中西部地區(qū)縣城的就業(yè)吸納能力非常有限，鄉(xiāng)外縣內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重僅約12.57%，而且這還不完全是在縣城就業(yè)，縣城吸納的農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重應(yīng)只有10%左右。
中西部地區(qū)縣城總體的吸納就業(yè)能力非常有限，這對(duì)農(nóng)民工在家鄉(xiāng)重新落地扎根形成了巨大挑戰(zhàn)。一些中西部縣城甚至出現(xiàn)了一種奇特的“去工業(yè)化”現(xiàn)象，在縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重持續(xù)走低，并顯著低于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)(安永軍，2019)，縣域第三產(chǎn)業(yè)則呈現(xiàn)繁榮景象。以生活服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，主要是一種消費(fèi)功能，縣域第三產(chǎn)業(yè)的繁榮本質(zhì)上是農(nóng)民工群體將東部沿海地區(qū)的務(wù)工收入轉(zhuǎn)移到中西部家鄉(xiāng)消費(fèi)的結(jié)果，因此縣域第三產(chǎn)業(yè)具有一定“虛假繁榮”性質(zhì)，甚至有可能讓縣域城鎮(zhèn)化的主體(以農(nóng)民工為主)過早形成一種低收入、高消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)模式，這會(huì)對(duì)他們真正扎根和融入城市形成阻礙。
實(shí)際上，以縣域?yàn)榛A(chǔ)的新社會(huì)空間和新社會(huì)形態(tài)的重塑，家庭仍然是最基本的行動(dòng)單元。當(dāng)前，由于農(nóng)村中青年群體大規(guī)模外出務(wù)工，老齡人口留守在家種地，因此中西部地區(qū)普遍形成了一種“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家庭形態(tài)(夏柱智，賀雪峰，2017)。由于中西部地區(qū)縣城非農(nóng)就業(yè)吸納能力太弱，縣域內(nèi)其他非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)也相當(dāng)有限，許多農(nóng)民工雖然可能會(huì)在縣城、小城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)，并將子女送入縣城享受更好的教育資源，但是他們?nèi)匀粫?huì)長(zhǎng)期跨地域到東部沿海或省內(nèi)大中城市務(wù)工，年老的父母也仍然會(huì)繼續(xù)在老家耕種土地，憑借家庭中父代務(wù)農(nóng)和子代務(wù)工的雙份收入，支撐在家鄉(xiāng)縣域城鎮(zhèn)化的生活成本。
因此，在農(nóng)民工通過“分級(jí)沉淀”的方式逐步實(shí)現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化的過程中，這種“半工半耕”的家庭形態(tài)還會(huì)長(zhǎng)期存在。只有隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，縣域非農(nóng)就業(yè)空間進(jìn)一步增大，全社會(huì)適齡勞動(dòng)力進(jìn)一步減少，勞動(dòng)力供求關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整，工資水平進(jìn)一步提高，中國(guó)大規(guī)模農(nóng)民工的跨區(qū)域流動(dòng)所導(dǎo)致的獨(dú)特的“半工半耕”家庭形態(tài)才會(huì)逐漸消解，但在短時(shí)期內(nèi)還很難快速消解。比如，2019年中西部地區(qū)仍然有6687萬跨省農(nóng)民工，縣外省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工也有3602萬人，二者合計(jì)達(dá)10289萬人，縣外就業(yè)的農(nóng)民工有約三分之二是跨省務(wù)工。雖然自2014年全國(guó)跨省外出農(nóng)民工達(dá)到7867萬的峰值后，外出農(nóng)民工數(shù)量呈緩慢下降趨勢(shì)，但下降速度非常緩慢，到2019年仍然高達(dá)7508萬，五年時(shí)間只減少了359萬，年均減少只有70萬左右。顯然，農(nóng)民工(尤其是跨省農(nóng)民工)還沒有進(jìn)入快速下降和大規(guī)模徹底返鄉(xiāng)的時(shí)期。
總之，大規(guī)模農(nóng)民工的真正市民化，是中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程最關(guān)鍵的任務(wù)之一。無論是基于經(jīng)濟(jì)方面還是社會(huì)文化方面的考慮，農(nóng)民工都不太可能在東部沿海地區(qū)大規(guī)模落地扎根，返回家鄉(xiāng)并分層級(jí)在以縣域?yàn)橹黧w的城鄉(xiāng)空間體系中沉淀下來，是他們城鎮(zhèn)化和市民化的最優(yōu)路徑。但是，由于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限，縣域城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民家庭可能在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)均無法達(dá)成“產(chǎn)城融合”的狀態(tài)，年輕人在東部沿�；蚴�(nèi)大中城市務(wù)工，老人在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，家庭同時(shí)在城市和農(nóng)村擁有居所的這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“過渡性”形態(tài)將長(zhǎng)期持續(xù)，這也是中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程中的常態(tài)。
四、簡(jiǎn)要的結(jié)論
從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的轉(zhuǎn)型，是一個(gè)巨型農(nóng)業(yè)大國(guó)向巨型城市大國(guó)的轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城市化是近代西方大轉(zhuǎn)型的后果，是人類社會(huì)最重大的社會(huì)變遷之一。經(jīng)過近世一百余年的發(fā)酵醞釀，中國(guó)從世紀(jì)之交開始經(jīng)歷了一個(gè)史無前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，目前仍然處于城市化的高速推進(jìn)時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系也正在劇烈調(diào)整。
中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)關(guān)鍵特征是戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大鴻溝，這是由城鄉(xiāng)之間的大規(guī)模流動(dòng)人口造成的。進(jìn)入21世紀(jì)，長(zhǎng)期蓄積于農(nóng)村的大規(guī)模勞動(dòng)力在短期內(nèi)井噴式地涌入城市務(wù)工，他們逐漸從土地和家鄉(xiāng)掙脫出來，投入異地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的巨大洪流之中，但卻長(zhǎng)期“候鳥式”漂泊于城鄉(xiāng)之間，處于“半城市化”狀態(tài)。大規(guī)模農(nóng)民工的“半城市化”，本質(zhì)上只是在生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)收入上掙脫了土地的束縛，不再主要依賴土地和農(nóng)業(yè)為生，轉(zhuǎn)而從工業(yè)和城市中獲取經(jīng)濟(jì)收入。因此，中國(guó)城鎮(zhèn)化率雖然已接近65%，但由于大規(guī)模農(nóng)民工的存在，仍然只邁過了城鎮(zhèn)化的上半程。
農(nóng)民工的真正市民化是中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程的關(guān)鍵任務(wù)之一。受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等多方面因素的影響，中西部地區(qū)農(nóng)民工市民化的主要目的地不是東部沿海地區(qū)，而是返回家鄉(xiāng)，在家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)空間體系中分層級(jí)重新扎根沉淀下來。在這個(gè)“分層沉淀”的過程中，返鄉(xiāng)農(nóng)民工作為主體力量，將對(duì)以縣域?yàn)楹诵牡某青l(xiāng)空間體系和社會(huì)形態(tài)完成重塑，一個(gè)新的社會(huì)空間和社會(huì)形態(tài)將被塑造出來。因此，中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程的核心是農(nóng)民工回歸鄉(xiāng)土并重構(gòu)鄉(xiāng)土的過程。但是，由于縣域非農(nóng)就業(yè)空間有限，農(nóng)民工家庭以代際分工為基礎(chǔ)的跨區(qū)域的“半工半耕”家庭形態(tài)仍然會(huì)長(zhǎng)期存在，這也反映了中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程的長(zhǎng)期性和艱巨性。
顯然，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較明顯地表現(xiàn)出了兩個(gè)不同的歷史階段，可以稱為城鎮(zhèn)化的上半程和下半程。在城鎮(zhèn)化的上半程，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了空間和產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民掙脫了土地和農(nóng)業(yè)的束縛，加入到了城鎮(zhèn)和工業(yè)的洪流之中，但這也形成了極大規(guī)模的長(zhǎng)期“漂泊”于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)人口。大規(guī)模流動(dòng)人口的重新落地扎根，是城鎮(zhèn)化下半程的核心，他們將在家鄉(xiāng)的不同城鄉(xiāng)空間體系中沉淀下來。中國(guó)城鎮(zhèn)化的上半程是掙脫鄉(xiāng)土的過程，而回歸鄉(xiāng)土則是下半程的主題。從掙脫鄉(xiāng)土到回歸鄉(xiāng)土，是中國(guó)社會(huì)和中華文明的一次巨變。
當(dāng)前，與高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴隨，國(guó)家正在著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程的路徑和形態(tài)來看，中國(guó)的鄉(xiāng)村振興不能機(jī)械和靜態(tài)地來理解，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略放在城鎮(zhèn)化下半程的歷史進(jìn)程中、放在城鄉(xiāng)關(guān)系劇烈調(diào)整的動(dòng)態(tài)格局中來把握。因此，鄉(xiāng)村振興就不是簡(jiǎn)單的村莊振興，而是以城鄉(xiāng)融合為軸線的縣域振興、以縣城為核心的全面發(fā)展。站在中國(guó)城鎮(zhèn)化的上半程和下半程交會(huì)的歷史瞭望臺(tái)上，我們相信中國(guó)能夠統(tǒng)籌好城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的動(dòng)態(tài)辯證關(guān)系，為第三世界的現(xiàn)代化探索出一條獨(dú)特的中國(guó)道路。
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