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政府干預(yù)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展：基于國家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)的視角

魏程琳^*

（同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院/中國戰(zhàn)略研究院，上海，200092）

摘要 政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。后稅費(fèi)時代，國家農(nóng)民關(guān)系發(fā)生重要變化，地方政府亦轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)干預(yù)策略，通過重構(gòu)農(nóng)技服務(wù)體系、強(qiáng)化黨政服務(wù)能力引領(lǐng)了地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其經(jīng)驗在于：技術(shù)與行政服務(wù)機(jī)制有機(jī)嵌入了鄉(xiāng)村社會，激活了社群自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的機(jī)制。在這一過程中，由行政部門、科研組織和村社技術(shù)精英構(gòu)成的新農(nóng)技服務(wù)體系，通過示范機(jī)制成功將農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種擴(kuò)散到鄉(xiāng)村；縣域政府通過穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)政策、落實服務(wù)責(zé)任和基層組織動員，順利地將產(chǎn)業(yè)服務(wù)資源輸入鄉(xiāng)村。政府在產(chǎn)業(yè)服務(wù)中與農(nóng)民形成互動式治理機(jī)制，有效回應(yīng)了農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，形塑了以小農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)提供了地方經(jīng)驗，也為新時代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)提供重要啟示。

關(guān)鍵詞 政府干預(yù)  鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)  農(nóng)技服務(wù)體系  黨政服務(wù)引領(lǐng)  國家農(nóng)民關(guān)系

中圖分類號：F327    文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、問題意識與研究進(jìn)路

（一）問題意識：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政治社會基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是化解“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)可持續(xù)減貧、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。既往研究從國家中心論和社會中心論兩個視角闡釋了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力機(jī)制。國家中心論視角主要關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，即地方政府干預(yù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策供給、行政策略和影響成效，社會中心論則主要關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)，即社會支持系統(tǒng)（包括鄉(xiāng)土文化規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等）、主體互動機(jī)制和社會影響。

1980年代中后期以來，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成為地方政府獲�。ㄞr(nóng)林特產(chǎn)）稅收、爭取上級財政支持、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的中心工作之一，“逼民致富”的故事時有發(fā)生（任實，2000；宛詩平，2013）。馬明潔（2000）、古學(xué)斌等（2004）學(xué)者通過深度個案展示了中國南北不同地區(qū)相似的“逼民致富”過程。周飛舟（2012）等人指出，分稅制改革使得中西部地方財政陷入入不敷出的困境，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成為地方政府提升財稅收入、爭取項目資源、獲得政績的動力源泉（馬明潔，2000；馮猛，2014）。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府既是行動者，又是結(jié)構(gòu)性約束條件（Gao，Bai，2016）。符平（2018）指出，宏觀制度環(huán)境相同、自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)組織形式相似的地區(qū)間農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化大相徑庭，根本原因在于地方市場體制的差異——積極主動創(chuàng)新的引領(lǐng)型地方政府與保守穩(wěn)妥取向的自發(fā)型政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、行動積極性、創(chuàng)新能力和政策利用機(jī)會等方面的差異。引領(lǐng)性地方政府不但全權(quán)包攬農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容、規(guī)模和進(jìn)度，而且積極參與產(chǎn)業(yè)收益分配和損失補(bǔ)償，甚至發(fā)生與民爭利的情形（馬明潔，2000）。龔為綱（2016）、孫新華（2017）等人亦指出，國家干預(yù)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中起到主導(dǎo)性作用，地方政府利用項目支持、財政補(bǔ)貼等政策再造了水土（農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)條件）、市場和服務(wù)，實現(xiàn)土地集中流向大戶和農(nóng)業(yè)公司，小農(nóng)戶被排斥在外，引發(fā)普通農(nóng)戶利益受損、農(nóng)民兩極分化、村莊社區(qū)共同體弱化、政府合法性遭受質(zhì)疑等社會問題。

卡爾·波蘭尼（2013）關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動嵌入社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的觀點，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)研究提供了有力的分析視角。鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)是指基于家族、鄰里社會組織的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其中的文化倫理規(guī)范（賀雪峰、仝志輝，2002；楊善華、孫飛宇，2015）。具有先發(fā)優(yōu)勢的東部地區(qū)，在鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展中便充分利用了鄉(xiāng)土社會資源，賀東航（2005）、焦長權(quán)和周飛舟（2015）等人在對“晉江模式”的解讀中，充分肯定了宗族文化、社會倫理和熟人關(guān)系對地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用。付偉（2018）則詳細(xì)考察了浙江農(nóng)村來料加工產(chǎn)業(yè)中務(wù)工農(nóng)民和發(fā)包人（經(jīng)紀(jì)人）間的熟人關(guān)系運(yùn)作及其倫理機(jī)制，揭示了全球產(chǎn)業(yè)鏈嵌入鄉(xiāng)村關(guān)系和倫理規(guī)范的過程機(jī)制。事實上，不僅鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，就連各類中小企業(yè)也對社會關(guān)系資源有所依賴，企業(yè)通過利用社會關(guān)系成功化解了發(fā)展中遇到的人才、技術(shù)和勞動管理難題，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要機(jī)制（李英飛，2015）。

既往研究較為深入地探討鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，然而，卻對國家社會背后的行動主體互動機(jī)制缺乏綜合性分析，容易陷入國家中心論或社會中心論之中，不利于全面深入理解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)理。若將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展視為一項治理活動，代表國家的基層政府（干部）與鄉(xiāng)村社會（農(nóng)戶）間的互動過程，將成為考察分析的主要內(nèi)容。本文將采用國家社會關(guān)系的視角，探討鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政社之間的關(guān)系調(diào)整及互動式治理過程。

（二）研究進(jìn)路：國家社會關(guān)系的視角

孫立平（2000）曾指出國家與社會關(guān)系問題，具體地說就是，國家與農(nóng)民關(guān)系問題。而國家農(nóng)民關(guān)系研究卻起源于“國家—社會”的分析模式（焦長權(quán)，2014）。我國國家社會關(guān)系研究興起于1990年代中后期，直接動因是隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場與社會主體逐漸成長起來，一個相對獨立的社會空間開始出現(xiàn)，相關(guān)研究主要有士紳模式、全能主義模式和國家（治理）能力模式三種范式。

士紳模式主要用于描述分析帝制中國時期的國家社會關(guān)系。在傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)紳群體扮演著國家社會之間的橋梁紐帶角色，是“雙軌政治”得以延續(xù)的關(guān)鍵機(jī)制（費(fèi)孝通，2009）。張仲禮（1991）指出，鄉(xiāng)紳除了協(xié)助國家完成稅賦、兵役任務(wù)外，還要提供村莊治安、調(diào)解、道路、橋梁、學(xué)堂等公共品供給，在災(zāi)荒時節(jié)鄉(xiāng)紳還承擔(dān)著救災(zāi)、減租、義捐等任務(wù)。鄉(xiāng)紳由此獲得農(nóng)民和國家的雙重合法性認(rèn)可。黃宗智（2008）用“集權(quán)的簡約治理”概括帝國采用鄉(xiāng)紳等準(zhǔn)官員行政的邏輯——維護(hù)官僚體系高效率、低負(fù)擔(dān)。當(dāng)今學(xué)界提出的鄉(xiāng)村“接點治理”可以看做士紳模式的延續(xù)（袁明寶，2012）。

在反思西方學(xué)界慣用的集權(quán)主義模式基礎(chǔ)上，鄒讜（1994）提出了在國內(nèi)影響甚廣的全能主義模式。集權(quán)主義通常指社會各領(lǐng)域受國家高度控制、原子化的社會無主體性的強(qiáng)國家情形，吉登斯（1998）將之界定為“存在一個全面滲透的國家，民眾的需要和愿望被置于武斷專橫的國家權(quán)威當(dāng)局的政策之下”。鄒讜所提出的“全能主義”，意味著國家原則上能夠干預(yù)社會的任何領(lǐng)域，但在實踐中這種干預(yù)能力是高度可變的（肖文明，2018）。戴慕珍（1985）提出的“庇護(hù)主義”模式展示了全能主義政權(quán)的變通。郁建興（2014）等學(xué)者指出，當(dāng)前中國的國家社會關(guān)系正處在一個從社會管控走向社會治理的過程中。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消以來，基層政權(quán)從汲取型政權(quán)變?yōu)橘Y源分配型政權(quán)，有些地方政府“懸浮”于社會之上（周飛舟，2006），國家與農(nóng)民關(guān)系從緊密型向分離型轉(zhuǎn)變，地方政府亦轉(zhuǎn)而傾向于通過項目資金支持、扶持工商資產(chǎn)下鄉(xiāng)的方式發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，政府與小農(nóng)戶之間的關(guān)系日漸疏離，甚至出現(xiàn)政府與資本攜手損害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象（龔為綱，2016；孫新華，2017），國家社會關(guān)系一度緊張。

隨著制度性因素在治理領(lǐng)域的凸顯，政治學(xué)界開始強(qiáng)調(diào)“國家自主性”及國家對社會的主導(dǎo)作用，形成國家社會關(guān)系研究中的國家治理能力模式。斯考切波（2009）將國家能力界定為“國家通過克服強(qiáng)有力的社會集團(tuán)的反對力量實現(xiàn)其政策目標(biāo)的能力”。王紹光、胡鞍鋼（1993）則將國家能力簡化為“國家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力”。米格代爾（2013）指出，“國家的外殼可能相像，但內(nèi)在的東西卻驚人地不同”，實踐中的國家呈現(xiàn)出“碎片化”特征，社會組織通過局部動員獲得的社會控制，足以對國家法律與政策的貫徹執(zhí)行造成障礙。與國家治理能力模式相對照的基層經(jīng)驗是鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理實踐，其中心議題是：國家如何實現(xiàn)公共服務(wù)和項目資源下鄉(xiāng)，消解惠農(nóng)政策執(zhí)行中的行政阻隔、社會阻隔，增強(qiáng)農(nóng)民的國家認(rèn)同和合法性支持，增強(qiáng)國家的基礎(chǔ)能力（Michael Mann,1998）。賀雪峰（2011）以上訪為例，展示了中央、地方和農(nóng)民之間的牽連式互動，桂華（2014）則以土地平整項目實施為例，展示了公共品供給中地方政府與社會主體影響下的“最后一公里”難題。如上對“社會中的國家”的分析，為國家社會（農(nóng)民）關(guān)系研究提供了新視野。

為加強(qiáng)國家社會關(guān)系研究的操作性，肖瑛（2014）提出以“制度與生活”這一相對微觀的分析路徑來考察當(dāng)今國家社會關(guān)系，“制度”是指以國家名義制定并支持國家各級代理人行使其職能的“正式制度”，“生活”指社會人的日常活動，在正式制度叢和生活領(lǐng)域中，活躍著各類正式制度代理人與生活主體即行動者。本文將國家社會關(guān)系操作化為負(fù)責(zé)政策制定和執(zhí)行的地方政府與具體發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)民之間的關(guān)系，重點考察農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主體互動和機(jī)制嵌入過程，以期更全面地呈現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制和基層治理樣態(tài)，為我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理提供經(jīng)驗借鑒。

本文經(jīng)驗材料來自筆者及課題組成員2019年5月在隴東平縣的調(diào)研，調(diào)研期間，課題組成員深入縣果業(yè)局、縣蘋果試驗示范站、馳鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、玄鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和三個村莊進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，對該縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史、果業(yè)技術(shù)更新和果業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的過程做了深入了解。基于調(diào)研資料，本文將展示地方政府在落實中央發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的政策中，如何逐步調(diào)適政策和行政干預(yù)策略，推動新科技服務(wù)體系和黨政服務(wù)體系嵌入鄉(xiāng)土社會，激發(fā)社會治理活力，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

二、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府干預(yù)轉(zhuǎn)型

地處隴東黃土高原的平縣是我國蘋果最佳優(yōu)生區(qū)之一。全縣有15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個辦事處153個行政村，總?cè)丝?/span>32萬，其中農(nóng)業(yè)人口24萬，地域總面積2693平方公里，耕地82萬畝，農(nóng)民人均耕地3.4畝。該縣自1950年代開始栽植蘋果，在農(nóng)業(yè)合作社時代，以“不與糧棉爭地”為基本原則，在“上山、下灘、進(jìn)溝”方針指導(dǎo)下，以山地果園且以國營和集體經(jīng)營為主發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)。1980年代分田到戶之后，平縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入小農(nóng)經(jīng)營階段。1990年代開始，地方政府以打造蘋果強(qiáng)縣為政績亮點，進(jìn)入強(qiáng)推農(nóng)民栽植果樹的“逼民致富”階段；2010年左右，該縣蘋果產(chǎn)業(yè)面臨園區(qū)退化、栽植技術(shù)落后、市場競爭力低等困境，正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的地方政府適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，有力推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。

（一）逼民致富：行政強(qiáng)推下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

作為全國蘋果優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)區(qū)，推動蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為平縣歷屆黨委政府領(lǐng)導(dǎo)人的重要任務(wù)，這可從平縣“九五”到“十一五”規(guī)劃持續(xù)將蘋果作為全縣支柱產(chǎn)業(yè)中得到驗證。1990年代以來，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通行做法是將小麥、玉米等大田作物轉(zhuǎn)變?yōu)楣瞎�蔬菜等�?jīng)濟(jì)作物，然而，經(jīng)濟(jì)作物是勞動、資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，投入高、風(fēng)險大，小農(nóng)戶一旦虧本很容易陷入貧困情境。多地經(jīng)驗表明，政府號召種植某類農(nóng)產(chǎn)品，該類農(nóng)產(chǎn)品由于供過于求，很快就會出現(xiàn)農(nóng)民虧本的現(xiàn)象，因而，多數(shù)農(nóng)戶不愿追隨政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，政府不得不“逼民致富”。

在行政推動下，平縣蘋果園面積從1991年的530畝一躍達(dá)到1993年的7.07萬畝，縣政府于該年在馳鎮(zhèn)舉辦了蘋果疏花疏果管理技術(shù)培訓(xùn)。1996年，全縣蘋果園面積達(dá)到8.13萬畝，產(chǎn)量2.49萬噸，這一年，平縣政府開始大面積推廣蘋果套袋管理技術(shù)。2001-2005年是全縣蘋果栽植的高峰期，年均遞增2萬畝，截至2005年底全縣蘋果面積已達(dá)12.32萬畝。

馳鎮(zhèn)是平縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展最早、最為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。1992年，馳鎮(zhèn)黨委書記石正才將從山東調(diào)來的蘋果樹苗免費(fèi)發(fā)給群眾，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，他在馳鎮(zhèn)工作的3年里，全鎮(zhèn)蘋果種植面積提升到耕地面積的30%。隨后接任的鎮(zhèn)黨委書記李振海繼續(xù)推進(jìn)蘋果栽植，到2000年，全鎮(zhèn)蘋果栽植面積占耕地面積的90%左右。2018年底，馳鎮(zhèn)蘋果園面積達(dá)到3.97萬畝，占耕地面積91.88%，年蘋果產(chǎn)量達(dá)3.6萬噸，總收入1.6億元以上，馳鎮(zhèn)成為全縣僅有的兩個無貧困村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。然而，馳鎮(zhèn)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展和多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，經(jīng)歷了從“政府栽苗-農(nóng)民拔苗”到農(nóng)民主動栽植果樹的過程。

1992年，馳鎮(zhèn)來了個石正才書記，他從山東為大家調(diào)蘋果樹苗子，強(qiáng)行栽種。有的村民不理解，就把苗子給鏟了。那時節(jié)蘋果管理技術(shù)的后續(xù)培訓(xùn)少，村民不知道如何種植，積極性不高。2000年左右，第一批蘋果樹見了效益，群眾紛紛跟著栽蘋果樹。（馳鎮(zhèn)邵村原支書陳愛德，20190522）

1990年到2012年間，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有栽植蘋果樹的行政任務(wù)，每逢栽果樹季節(jié)（春秋季），各鄉(xiāng)村干部便分組包片入戶做工作，對農(nóng)民講“種蘋果樹有多好”，2002年在白馬鄉(xiāng)任副鄉(xiāng)長的李博說：

我們天天到農(nóng)戶家里做工作。配合你的（農(nóng)戶），讓你在他地里栽樹。不配合的，硬和你抗。有的人耐不住軟磨硬纏，便說，你們?nèi)ピ园�，反正我不管。夏季收麥子的時候，他們讓收割機(jī)直接把果樹苗子也收了。（李博，20190528）

為了提升蘋果樹的成活率，鄉(xiāng)村干部開始做麥子收割機(jī)師傅的工作。

“我們干部跟著收割機(jī)，見了就發(fā)傳單，告訴他們，如果他們把蘋果樹收割了，就不讓他們走”。（李博，20190528）

從縣統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)看，近20年來平縣蘋果樹面積上下浮動不定，原因在于縣政府只要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報蘋果樹新栽面積，對果樹成活率并不做明確要求，結(jié)果是果樹栽下去的多，成活下來的卻很少。白馬鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長李博曾于2002年至2009年間，在某農(nóng)戶的一塊田里連續(xù)種了8年蘋果樹，最終也沒有將果樹保存下來。在強(qiáng)推蘋果樹栽植的過程中，基層政府也有應(yīng)付性的一面，例如鎮(zhèn)政府通常將果樹栽植重心放在便于上級領(lǐng)導(dǎo)視察的公路兩邊田地上，而上級部門檢查果樹栽植情況時，對栽種面積通常估摸一下，并不精確測量，基層干部間的“共謀”邏輯（周雪光，2008）一定程度上緩和了干群沖突。

在政府推動農(nóng)業(yè)變遷的過程中，也出現(xiàn)了一定的民間自發(fā)參與行動，這得益于成功果農(nóng)的示范效應(yīng)。一向反對種果樹的馳鎮(zhèn)邵村農(nóng)民賈興武，1999年竟然將自家9畝地全部栽上蘋果樹，主要原因是本村果農(nóng)的蘋果收益比自己外出打工收入高得多，他自己一年務(wù)工收入只有3000元左右，而鄰家6-7畝果樹一年就能收入1萬多元。賈興武下定決心發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)，主動參加果樹技術(shù)培訓(xùn)，還免費(fèi)去別家果園幫忙以學(xué)習(xí)栽植技術(shù)。賈興武很快成為蘋果栽植技術(shù)能人，他的9畝蘋果樹在2004年便收入5000元，2005年收入1萬元，2006年收入4萬元，成為邵村致富最快的一戶。2001年前后，平縣馳鎮(zhèn)、白鎮(zhèn)的蘋果栽植面積均超過耕地面積的90%，這與政府的強(qiáng)推密不可分，更與先行果農(nóng)的示范效應(yīng)和市場的正反饋激勵機(jī)制密切相關(guān)，然而，由于示范效應(yīng)影響有限、農(nóng)技服務(wù)和政策支持明顯不足，大多數(shù)鄉(xiāng)村農(nóng)戶并不接受政府強(qiáng)推的產(chǎn)業(yè)政策。

（二）助民致富：服務(wù)引領(lǐng)下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

與由政府法令引起的強(qiáng)制性制度變遷相比，誘致性制度變遷是指一群（個）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性變遷（林毅夫，2014）。2010年左右，在蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸日益凸顯的背景下，地方政府開始探索引進(jìn)科研團(tuán)隊、重塑農(nóng)技服務(wù)體系和行政服務(wù)體系，從強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)變遷轉(zhuǎn)為誘致性農(nóng)業(yè)變遷。

2005年左右，平縣喬化樹果園（樹齡十年以上）樹木郁閉、樹體老化和生產(chǎn)能力下降等問題日益凸顯，老果園升級改造成為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。2012年，平縣縣委、縣政府多次與X農(nóng)業(yè)大學(xué)交流，并于該年底促成平陽市政府、平縣政府與X農(nóng)業(yè)大學(xué)簽署共建蘋果試驗示范站的協(xié)議。2012年，平縣縣委、縣政府制定出臺了《關(guān)于加快全縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《平縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2013-2015年》《平縣蘋果標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程》《平縣蘋果產(chǎn)業(yè)考核管理辦法》《平縣果業(yè)技術(shù)人員考核管理辦法》等專項制度，提出“雙十雙萬”工程，即到2020年全縣新栽優(yōu)質(zhì)高效蘋果10萬畝，郁閉園減伐改造10萬畝，盛果園畝均產(chǎn)值過1萬元，果農(nóng)人均收入達(dá)到1萬元。同年，平縣成立了縣果業(yè)局、8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)果業(yè)服務(wù)站和8個村級果業(yè)技術(shù)服務(wù)隊，并聘用100名果業(yè)專職農(nóng)民技術(shù)員（“土專家”）。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級中，平縣政府以科技優(yōu)勢爭取市場優(yōu)勢，以基層黨組織為產(chǎn)業(yè)發(fā)展前站，以農(nóng)民技術(shù)員為服務(wù)抓手，不斷擴(kuò)大示范站和科技戶的示范引領(lǐng)功能，形成黨政與科技服務(wù)雙引領(lǐng)的助民致富模式。2012至2018年間，平縣新栽植蘋果樹15萬畝（其中矮化密植品種8萬畝，喬化樹短枝結(jié)果品種7萬畝），老園區(qū)減伐改造8萬畝，平縣果業(yè)逐步實現(xiàn)“早果，豐產(chǎn)，優(yōu)質(zhì)，低耗，高效”的目標(biāo)。截止2018年底，全縣蘋果樹面積達(dá)到41.3萬畝，果品產(chǎn)值8.6億元，為農(nóng)民人均收入貢獻(xiàn)3629元，占農(nóng)民人均純收入的30%，蘋果產(chǎn)業(yè)成為全縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（三）發(fā)展型政府的發(fā)展

改革開放以來，發(fā)展型政府在強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的過程中，也帶來了環(huán)境問題、食品安全、社會矛盾、教育失衡等社會問題（葉敬忠，2015）。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)實力增長、執(zhí)政理念變化以及國家社會關(guān)系逐步調(diào)適，我國政府更加注重社會公平，國家治理模式從總體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變（渠敬東、周飛舟等，2009）。顧昕（2014）指出，在發(fā)展主義3.0版本中，國家在經(jīng)濟(jì)中扮演的角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，不再是早期發(fā)展型政府理論所刻畫的絕緣于社會、具有高度自主性、能夠力排社會特殊利益從而高瞻遠(yuǎn)矚推動社會長遠(yuǎn)發(fā)展的政府；相反，成功的政府必須同社會保持密切聯(lián)系，能夠深入社會之中有效推動社會長遠(yuǎn)發(fā)展。

在平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，我們亦看到發(fā)展型政府的發(fā)展，如果說1990年代政府發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的動力是財稅收入（馬明潔，2000），那么今天政府發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的動力更多源自執(zhí)政理念、財稅體制的變化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消深刻地影響著國家與農(nóng)民關(guān)系（周飛舟，2006；賀雪峰，2007），基層政權(quán)從資源汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入型政權(quán)或資源分配型政權(quán)，打造服務(wù)型政府成為新時期的執(zhí)政理念。財稅體系的變化推動著基層政府將更多精力用于“爭資跑項”上，下表顯示了2014-2017年平陽市財政收入情況，由表可知，省級補(bǔ)助收入占市財政收入的66%以上，在2016、2017年占比高達(dá)79%。

（注：數(shù)據(jù)來源于平陽市財政局官網(wǎng)，其中收入總計為一般公共預(yù)算收入和省補(bǔ)助收入之和；省補(bǔ)助收入包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等其他收入，在此僅列出占比最重的前兩項收入。）

分稅制實施后，中央、省府的財政轉(zhuǎn)移支付資金逐漸成為中西部地方政府舉辦各類公益事業(yè)的資金來源，然而，隨著財政資金的專項化，地方政府向中央和省府部門“爭資跑項”的能力決定了地方資金的寬裕程度和地方各類事業(yè)的成效（周飛舟，2012）。2015至2017年，平陽市的專項轉(zhuǎn)移支付資金逐年上升，且均占總收入的30%以上，該市財政局2014年年度總結(jié)中提到：“全市認(rèn)真研究、準(zhǔn)確把握上級支持政策和投資取向，千方百計爭取財力性轉(zhuǎn)移支付和各類專項補(bǔ)助122.46億元，較去年增加6.02億元，增長5.17%，有效緩解了市縣（區(qū)）財政支出壓力�！钡胤秸�府能否爭取到項目資金，除了爭資跑項者的個人能力、關(guān)系資源外，還要看地方政府是否有足夠的理由（合法性），而打造隴東蘋果第一縣、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級無疑是在黨中央高度重視“三農(nóng)”問題背景下的一個有力理由。

國家能力學(xué)派代表人物之一Evans（1995）指出，發(fā)展型政府的制度性特征不僅在于國家自主性，而且在于是否存在制度化的管道讓政府將其發(fā)展戰(zhàn)略與政策滲透并落實到社會和企業(yè)之中。增加政績顯示度、獲得項目資金、落實服務(wù)型政府執(zhí)政理念構(gòu)成平縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政動力，而政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策如何滲透并落實到鄉(xiāng)村社會呢？下文將具體介紹政府通過重塑科技服務(wù)體系和黨政服務(wù)體系引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，其中最為關(guān)鍵的是政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)制有機(jī)嵌入鄉(xiāng)土社會機(jī)制之中，實現(xiàn)國家社會的互動式治理。

三、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的農(nóng)技服務(wù)體系重構(gòu)

將弱小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成高生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)部門是舒爾茨（2006）及諸多農(nóng)業(yè)學(xué)者關(guān)注的核心議題。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)是否充分，很大程度上影響著農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的信心和行為。

（一）果業(yè)農(nóng)技服務(wù)體系重組

既往研究指出，1980年以來中國農(nóng)技服務(wù)體系面臨著：服務(wù)內(nèi)容不能滿足農(nóng)戶需求、投入資金短缺、高素質(zhì)人才缺乏、體制管理有待理順、服務(wù)強(qiáng)度弱化、推廣方式較陳舊等六大問題（孔祥智、樓棟，2012），難以承擔(dān)起農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的技術(shù)支撐（智華勇、黃季焜等，2007），農(nóng)技服務(wù)體系改革迫在眉睫。在相當(dāng)長時間內(nèi)，平縣農(nóng)技服務(wù)部門同樣面臨人、財、物短缺和工作重心不確定等問題，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)通常僅在蘋果樹栽植季節(jié)集中供給，后續(xù)農(nóng)技服務(wù)匱乏，果農(nóng)只得自己摸索果樹栽植經(jīng)驗，失敗的栽植經(jīng)歷強(qiáng)化了農(nóng)民拒絕發(fā)展果業(yè)的心理和行為。

都知道一畝園十畝田，農(nóng)民不是不愿意種果樹，是老百姓不懂技術(shù)不敢種。1992年栽植蘋果樹，農(nóng)戶不會管理，政府也不指導(dǎo)，10年不結(jié)果的樹都有，哎，果樹不結(jié)果的時間比人的壽命都長，把人熬得！當(dāng)時樹干腐爛，不知道用什么藥，農(nóng)民就用堿水刷，沒想到越刷（樹干）越爛，果樹死的越快。（玄鎮(zhèn)廟村支書番強(qiáng)，20190526）

為滿足地域果業(yè)發(fā)展需求，平陽市委、市政府2008年成立市果業(yè)局，平縣政府2010年將隸屬于林業(yè)局的園藝站改為果業(yè)局，2011年該縣果業(yè)局由副科級單位升為正科級單位，2013年與林業(yè)局分開成為獨立的政府部門。根據(jù)上下對齊的組織原則（朱光磊、張志紅，2005），2013年之后，平縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立果業(yè)站并設(shè)立果業(yè)干事一名。至此，平縣有了專門服務(wù)果業(yè)發(fā)展的行政部門，果品技術(shù)更新、產(chǎn)品銷售等系列服務(wù)有了組織保障。

2012年，平陽市政府、平縣和X農(nóng)業(yè)大學(xué)三方共建的蘋果試驗示范站（下文簡稱試驗站）成立，試驗站實行首席專家（X農(nóng)業(yè)大學(xué)的Z教授）負(fù)責(zé)制，形成了以大學(xué)為基礎(chǔ)的農(nóng)技研發(fā)和推廣模式，該模式旨在“通過高素質(zhì)推廣人員提供高質(zhì)量的教育項目以幫助農(nóng)民改善生活”，特點是農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣三位一體，大學(xué)負(fù)責(zé)組織、管理和實施農(nóng)技推廣工作（孔祥智、樓棟，2012）。試驗站是獨立事業(yè)法人單位，功能定位是為全市蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展和果農(nóng)服務(wù)，不從事商業(yè)營利活動，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由縣財政單列。具言之，試驗站的工作主要集中在以下四個方面：第一，果業(yè)病蟲害防治和不同樹形的篩選和培育；第二，定期或不定期地組織農(nóng)技培訓(xùn)、下鄉(xiāng)推廣矮化蘋果品種；第三，承擔(dān)大學(xué)研究人員和縣鄉(xiāng)專業(yè)干部、農(nóng)民技術(shù)員的培訓(xùn)工作；第四，搭建國內(nèi)外技術(shù)交流的平臺。2012年至2019年間，試驗站重點推廣了三項果業(yè)技術(shù)：第一項是旱地矮砧木密植、集約化栽植技術(shù)，矮砧木蘋果樹能夠?qū)崿F(xiàn)3年掛果5年豐產(chǎn)，相對傳統(tǒng)喬化樹8年掛果有明顯優(yōu)勢，且矮砧木田間能夠機(jī)械化耕作，節(jié)約人力物力；第二項是老園區(qū)減伐改型技術(shù)；第三項是蘋果苗木無毒本土化培育技術(shù)，平縣現(xiàn)已建成優(yōu)質(zhì)蘋果苗木繁育基地1000畝，基本滿足縣域蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。平縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展表明，建立公共的、社會化的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系是推動農(nóng)業(yè)技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效制度安排（速水佑次郎、拉坦，2000）。

2012年，經(jīng)試驗站專家和果業(yè)局聯(lián)合考察，縣政府出資聘用了100名農(nóng)民技術(shù)員（即“土專家”），將農(nóng)技服務(wù)的組織體系延伸到鄉(xiāng)村社區(qū)之中。農(nóng)民技術(shù)員通常具備三個基本條件：個人果業(yè)技術(shù)過硬，自家蘋果園管理的好，具備一定的威望，能夠影響周邊村民。實踐中，農(nóng)民技術(shù)員在新果業(yè)技術(shù)應(yīng)用中起到了良好的帶頭示范作用，他們還要及時上報轄區(qū)果業(yè)病蟲害信息、定期為轄區(qū)村民提供免費(fèi)的技術(shù)服務(wù)，成為農(nóng)技服務(wù)的最基層力量。

農(nóng)民技術(shù)員制度培養(yǎng)出更多職業(yè)農(nóng)民。新老果區(qū)、縣鄉(xiāng)村等不同區(qū)域和層次的果業(yè)技術(shù)員有著制度化的交流學(xué)習(xí)機(jī)制，使得新技術(shù)傳播快捷有效。農(nóng)民技術(shù)員在果業(yè)發(fā)展中的帶頭示范作用，使得政府果業(yè)工作有了抓手。（平縣果業(yè)局局長，20190527）

重組之后的平縣農(nóng)技服務(wù)體系將政府系統(tǒng)的（縣）果業(yè)部門、高校系統(tǒng)的科研專家和社會系統(tǒng)的農(nóng)民技術(shù)員有機(jī)整合，形成了更有力的技術(shù)服務(wù)滲透機(jī)制，為地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅實的技術(shù)保障。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)的示范性推廣服務(wù)

農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用存在明顯的分層現(xiàn)象，經(jīng)營規(guī)模越大、實力越雄厚的經(jīng)營主體越是有意愿采用新型農(nóng)業(yè)技術(shù)，相比農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場，小農(nóng)戶采納新技術(shù)的過程往往較為緩慢（佟大建、黃武，2018；張建雷，2019）。而在以小農(nóng)為主體的中國農(nóng)村，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)須符合農(nóng)民重視實效的心理，以可見、可感、可信的技術(shù)應(yīng)用效果引導(dǎo)群眾采納新技術(shù)，本文將之稱為示范性技術(shù)推廣服務(wù)機(jī)制。

“最怕遇到蘋果豐收年”凸顯了當(dāng)?shù)靥O果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。2017-2018年，甘肅、陜西、山東等蘋果主產(chǎn)區(qū)連續(xù)兩年遭遇冰雹、霜凍等自然災(zāi)害，全國蘋果價格一路看漲，直到2019年5月份，平縣蘋果的出庫價格仍高達(dá)6-7元/斤，果農(nóng)收入高達(dá)1-1.5萬元/畝，然而，平縣果農(nóng)增收正是以其他地區(qū)果業(yè)遭受重創(chuàng)為代價的。在2016年全國蘋果大豐收的年份，平縣的果商和果農(nóng)都賠得“一塌糊涂”，大批蘋果被送往果汁廠，有的果商干脆將蘋果倒入山溝。2016年之后，果商要求果農(nóng)自行將果子投放到果庫，以待客商收購，如此一來，果商既減輕了資金壓力又降低了市場風(fēng)險，但果農(nóng)卻被置于更加不利的市場地位。

平縣果業(yè)的發(fā)展困境一方面源自不可控的自然因素和市場因素，一方面源自傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營模式，后者其鎖定在低端蘋果市場。2016年之后，果農(nóng)意識到全國蘋果市場已然形成，只有保證果品質(zhì)量才能在市場上立于不敗之地。新型農(nóng)業(yè)技術(shù)是提升果品質(zhì)量的關(guān)鍵。X農(nóng)業(yè)大學(xué)提供的新技術(shù)為平縣果農(nóng)提供了三項市場優(yōu)勢：第一，部分蘋果品種能夠提前1-2個月上市，可以幫助果農(nóng)搶占市場先機(jī)；第二，矮砧木新栽植技術(shù)和瑞陽瑞雪等新品種能夠明顯提升蘋果質(zhì)量，推動本地蘋果進(jìn)入中高端市場，獲得相對穩(wěn)定的市場份額（例如大型商超蘋果專供）；第三，田間耕作的機(jī)械化、集約化水平提高，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，提升了當(dāng)?shù)靥O果的市場價格優(yōu)勢。

自2012年起，平縣政府開始有組織有規(guī)劃地開展蘋果新品種和新技術(shù)推廣，試驗示范站的近百畝果園、農(nóng)民技術(shù)員的果園以及新建的蘋果園區(qū)都是良好的農(nóng)技推廣示范點。在果農(nóng)遭受重創(chuàng)的2016年，試驗示范站和部分農(nóng)民科技員的新品種蘋果已經(jīng)掛果上市，而經(jīng)過減伐改造的老果園的收入也明顯增加，新農(nóng)技的增收效應(yīng)經(jīng)過市場機(jī)制加速擴(kuò)散，推動更多果農(nóng)采用蘋果新技術(shù)和新品種。2018年秋，玄鎮(zhèn)廟村支書番強(qiáng)2015年采用新技術(shù)栽植的新品種蘋果掛果上市，他5畝蘋果樹在第一年就收入6.2萬元的事一時傳為美談，為新果品技術(shù)的應(yīng)用注入新動力。

新農(nóng)技服務(wù)體系采取實地實效展示、抓典型、抓土專家、開交流會和培訓(xùn)會等方式強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用成功的示范效應(yīng)，為企業(yè)、小農(nóng)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等主體互動式學(xué)習(xí)、知識積累和能力建設(shè)創(chuàng)造了條件（Cooke. P. & Morgan. K，1998）。

四、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的黨政服務(wù)引領(lǐng)

黨始終把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線。在平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，黨政組織通過提供務(wù)實有效的綜合性農(nóng)業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)。黨政服務(wù)是黨組織和政府所提供服務(wù)的總稱，是落實“服務(wù)”執(zhí)政理念的具體實踐活動，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中主要體現(xiàn)黨政部門的政策制定、財政（項目）支持、制度保障以及專業(yè)（技術(shù)）部門和鄉(xiāng)村基層組織所提供的具體服務(wù)工作。

（一）產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展

長期以來，學(xué)界研究關(guān)注于政府行政部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和行動，忽略了黨委組織的決策和引領(lǐng)功能。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，平縣政府所制定的“九五”到“十二五”發(fā)展規(guī)劃，一直將蘋果產(chǎn)業(yè)作為全縣支柱產(chǎn)業(yè)，同時從政策上對蘋果產(chǎn)業(yè)加大人力、物力和技術(shù)保障。在中央提出鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的新時期，平縣“十三五”發(fā)展規(guī)劃把蘋果產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅、富民增收的首位產(chǎn)業(yè)來抓，制定了《平縣蘋果產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅實施方案（2017-2019年）》《平縣蘋果產(chǎn)業(yè) “十三五” 發(fā)展規(guī)劃》，確定了“優(yōu)質(zhì)蘋果生產(chǎn)基地建設(shè)、郁閉園提質(zhì)增效、幼齡園早果豐產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化管理示范、優(yōu)質(zhì)良種苗木繁育、果業(yè)人才培養(yǎng)”等六項工程和“社會化服務(wù)體系、加工貯藏營銷體系、基地品牌認(rèn)證體系”等建設(shè)任務(wù)。

2013-2014年，平縣黨委提出全縣干部學(xué)習(xí)蘋果技術(shù)的黨建活動，包括縣委書記、縣長在內(nèi)的所有黨政干部，都要到試驗示范站和田間地頭學(xué)蘋果知識、講蘋果技術(shù)，宣傳推動蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做到“不是專家也是行家”，期間還組織了蘋果栽植技術(shù)大賽，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)長輪流上臺講解蘋果栽植技術(shù)。這場運(yùn)動式農(nóng)技學(xué)習(xí)活動大大增進(jìn)了基層干部對蘋果技術(shù)、果業(yè)市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)知，統(tǒng)一了黨政干部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思想。截至2017年底，全縣推廣“旱地矮化密植、郁果園提質(zhì)增效、優(yōu)質(zhì)苗木繁育”三大技術(shù)應(yīng)用分別達(dá)到7.8萬畝、5.9萬畝、700畝，形成了喬化提質(zhì)增效主產(chǎn)區(qū)、旱地矮化密植高效區(qū)和山地蘋果栽植示范區(qū)三大蘋果產(chǎn)區(qū)，初步實現(xiàn)蘋果產(chǎn)業(yè)大縣的目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實現(xiàn)，不但需要政策設(shè)計合理，更需要依靠行政機(jī)制貫徹落實，下面從行政發(fā)包制、基層黨組織動員等機(jī)制展示縣域黨政系統(tǒng)服務(wù)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程。

（二）行政發(fā)包制落實產(chǎn)業(yè)服務(wù)責(zé)任

作為市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行動者和結(jié)構(gòu)性約束條件，地方政府對地域產(chǎn)業(yè)成敗具有關(guān)鍵作用。行政發(fā)包制（周黎安，2014）是科層體制完成中心工作的重要機(jī)制，亦是明確和落實責(zé)任邊界的重要制度。2012年以來，待縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂果業(yè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任書之后，果業(yè)局便會依據(jù)考核指標(biāo)在當(dāng)年7月、12月對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核。表2展示了2019年度馳鎮(zhèn)和玄鎮(zhèn)的果業(yè)發(fā)展任務(wù)及工作考核重點。

老果區(qū)馳鎮(zhèn)的蘋果栽植面積在2000年左右已達(dá)土地面積的90%，其面臨的問題是老園區(qū)減伐改造和新技術(shù)引進(jìn)，而蘋果產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要任務(wù)是引進(jìn)新品種新技術(shù)并大力推進(jìn)蘋果栽植，例如玄鎮(zhèn)2015-2018年四年間每年有3000畝的蘋果栽植任務(wù)，2019年蘋果樹栽植任務(wù)降為1000畝。

果業(yè)目標(biāo)責(zé)任管理考核指標(biāo)清晰地展示了縣域果業(yè)得以迅速發(fā)展的行政因素：第一項指標(biāo)是組織領(lǐng)導(dǎo)，主要考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包抓責(zé)任落實情況和經(jīng)費(fèi)保障情況，充分展示地方黨委政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的中心地位；第二項指標(biāo)是宣傳培訓(xùn)，政府依托蘋果試驗站制定了詳細(xì)的培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)人次，充分表明政府對農(nóng)業(yè)技術(shù)的重視。與農(nóng)業(yè)技術(shù)密切相關(guān)的指標(biāo)還有分值占比最高的果園管理（第四項），為保證農(nóng)技推廣效果，考核內(nèi)容明確列舉了工作要點，其中包括老果園間伐改造任務(wù)及示范點建設(shè)、果園標(biāo)準(zhǔn)化管理及有機(jī)蘋果基地建設(shè)等內(nèi)容。第三項考核指標(biāo)果樹栽植，充分表明當(dāng)前與以往只注重栽植面積的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式間的差異。蘋果樹栽植面積是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最直觀數(shù)據(jù)，亦是平縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點工作，然而，它在新考核體系中所占分值并不高，僅為20%，考核內(nèi)容也發(fā)生重大變化——從栽植數(shù)量變?yōu)槌苫盥屎捅４媛剩?/span>90%以上），還明確規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矮化栽植畝數(shù)、喬化短枝栽植畝數(shù)以及栽植環(huán)節(jié)的技術(shù)服務(wù)等。第五、六項指標(biāo)表明地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中越來越有服務(wù)意識。

事實上，不僅各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，平縣從縣委書記、縣長到各縣級部門負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)都有包片抓示范園區(qū)建設(shè)的任務(wù)，僅縣級領(lǐng)導(dǎo)包抓示范園就有51處，其中包括部、省、市級示范園37處1.62萬畝。在平縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)發(fā)包過程中我們看到，政府為農(nóng)戶免費(fèi)提供苗木、地膜、化肥、撐桿等物資材料以及全程的技術(shù)服務(wù)，服務(wù)資源與行政目標(biāo)相對稱，成為政府從“逼民致富”轉(zhuǎn)向服務(wù)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

（三）基層組織動員社會參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2010年以來，平縣果業(yè)的迅猛發(fā)展離不開農(nóng)村基層組織（村兩委）的示范、引領(lǐng)和服務(wù)。玄鎮(zhèn)廟村的案例展示了基層組織有效動員社會參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。廟村有11個自然村，465戶1960口人，6262畝耕地，4年內(nèi)新增蘋果面積2400畝，是全縣果業(yè)發(fā)展最迅速的村莊之一。事實上，廟村自1992年開始栽植蘋果樹，但由于栽培技術(shù)不過關(guān)，栽植效果不理想，全村農(nóng)戶以外出務(wù)工為主，殘留的蘋果園停留在留守老人粗放經(jīng)營階段。強(qiáng)有力的村兩委組織成為村莊產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵。2015年起，村支書番強(qiáng)開始重點抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，他自行開車帶黨員、小隊長和積極分子外出參觀學(xué)習(xí)并到蘋果試驗示范站學(xué)技術(shù)。

我以前沒有意識到蘋果產(chǎn)業(yè)的好處，后來縣鄉(xiāng)政府部門帶著我們?nèi)ゾ笇帯�涇川、延安等地參觀學(xué)習(xí)，看到人家的蘋果那么好，那么賺錢，對我啟發(fā)特別大，我的觀念轉(zhuǎn)變了。（番強(qiáng)，20190526）

對農(nóng)民而言，發(fā)展果業(yè)最大的問題是無經(jīng)驗可循、個人技能低且成本高、風(fēng)險大。然而，村莊一旦有農(nóng)戶種果樹獲得超額利益，農(nóng)民“一窩蜂”式栽植果樹的情形便會出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中邁出第一步的人殊為關(guān)鍵。在玄鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村暫未規(guī)模發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)的背景下，廟村的黨員、干部成了“吃螃蟹的人”。2015年，在村兩委干部的帶頭示范和動員下，廟村100戶村民試栽矮化蘋果樹560畝，其中26戶是黨員家庭、3戶是村干部家庭和11戶小隊長家庭。

縣鄉(xiāng)政府抓支書，支書抓隊長，隊長抓群眾。我們村三個村干部，每個村干部包四個生產(chǎn)隊。隊長是群眾代表，黨員干部一定要先帶頭，老百姓多數(shù)是隨大流，看到效益了，很快就會跟上來。（村支書番強(qiáng)，20190526）

為了連片種植形成規(guī)模示范效應(yīng)，番強(qiáng)積極做群眾工作，希望農(nóng)地在園區(qū)規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)戶參與到果業(yè)發(fā)展中來，遇到實在不愿種果樹的農(nóng)戶，他或者將土地流轉(zhuǎn)過來自己種或者為農(nóng)戶調(diào)整土地位置，如今他流轉(zhuǎn)了9片73畝土地。2018年底，廟村新栽植蘋果面積2400畝（全部是新品種果樹），全村3600畝果園連成一片。為更有效地服務(wù)果農(nóng)，廟村兩委為每個果業(yè)片區(qū)配備了包片村干部、小隊長和技術(shù)員，并設(shè)置農(nóng)技交流微信群，逐漸形成了蘋果樹病蟲害“群防群治”的機(jī)制——在每個勞動時節(jié)上果農(nóng)盡量保持一致行動以達(dá)到病蟲害防治的最佳效果。

深嵌于鄉(xiāng)土社會的村兩委組織是黨和政府感知社會需要、服務(wù)群眾、引領(lǐng)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性組織力量。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)村黨員、干部等鄉(xiāng)村精英主動承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)應(yīng)用失敗的可能風(fēng)險，促成村莊關(guān)鍵少數(shù)群體的合作（羅家德，2015），最終成功動員社會力量參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在此過程中，切實提升了基層黨組織的服務(wù)意識和服務(wù)能力，加強(qiáng)了黨的建設(shè)。

五、結(jié)論與討論

（一）經(jīng)驗啟示：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的互動式治理

30余年來，平縣形成了以農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。截止2019年5月，全縣100畝以上的蘋果園僅有17家，其中500畝以上的園區(qū)有8家，1000畝以上的園區(qū)有2家，絕大多數(shù)蘋果園地由本地農(nóng)戶進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營。本文突破鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究的國家中心論和社會中心論，指出國家社會之間良好的互動式治理關(guān)系，是大量農(nóng)戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來的基礎(chǔ)�；�動式治理的最大特色，在于重新界定了政府職能以及行政治理在新國家治理體系中的作用，即深入探究了市場機(jī)制和社群機(jī)制的行政嵌入性（顧昕，2019）。平縣政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，根據(jù)社會的政策反應(yīng)，對行政強(qiáng)推模式予以反思并調(diào)整產(chǎn)業(yè)干預(yù)策略——更加重視服務(wù)引領(lǐng)，通過推動行政機(jī)制、技術(shù)機(jī)制嵌入社群機(jī)制，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動式治理模式，如下圖1所示。

圖1：平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的互動式治理模型

在新農(nóng)技服務(wù)體系中，專業(yè)的農(nóng)技推廣員和農(nóng)民技術(shù)員更傾向于到田間地頭與果農(nóng)結(jié)合，其中農(nóng)民技術(shù)員來自于農(nóng)村社會，與普通農(nóng)戶最具可比性，他們既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用的典范，又是農(nóng)業(yè)技術(shù)的積極傳播者，農(nóng)業(yè)技術(shù)通過他們的示范性應(yīng)用和終端服務(wù)順利進(jìn)入鄉(xiāng)土社會。而行政機(jī)制中的農(nóng)村黨員干部都是鄉(xiāng)土社會精英，他們帶頭引進(jìn)新品種、采用新技術(shù)，承擔(dān)市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，明顯提升了村民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。通過試驗站、土專家和黨員干部在蘋果產(chǎn)業(yè)經(jīng)營上的成功示范和積極動員，普通農(nóng)戶關(guān)于果業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)的認(rèn)識終于與國家政策達(dá)成一致，轉(zhuǎn)而主動參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。在平縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府通過農(nóng)技機(jī)制來應(yīng)對市場風(fēng)險，通過行政機(jī)制保障產(chǎn)業(yè)政策的落實；同時，農(nóng)技機(jī)制和行政機(jī)制有機(jī)嵌入而非強(qiáng)行介入農(nóng)村社會，使得政府與社會在良性互動中推動了小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，為中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)提供了重要經(jīng)驗。

（二）理論啟示：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)

近代以來，國家在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展變遷中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，也一直面臨著建構(gòu)良性國家社會關(guān)系的困局。平縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗對新時代的國家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)也即國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系重構(gòu)，具有重要意義。后稅費(fèi)時代，政府采取行政強(qiáng)推模式“逼民致富”的現(xiàn)象越來越少，然而，基層政府與普通農(nóng)戶間的聯(lián)系也越來越少：縣鄉(xiāng)政府將主要精力用于“爭資跑項”，農(nóng)村干部將主要精力用于完成上級交辦的任務(wù)（印子，2017），于是在國家向農(nóng)村輸入大量資源的同時，出現(xiàn)了國家農(nóng)民關(guān)系日漸疏離的悖論現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，多數(shù)基層政府傾向于扶持龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民合作社等“大農(nóng)”群體，利用項目資金、政策補(bǔ)貼等公共資源為其提供良好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，集中精力打造亮點工程，以期獲得農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營效應(yīng)。然而，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最應(yīng)得到關(guān)注和支持的小農(nóng)群體卻被忽略了，他們被排斥出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，甚至因政府的水土改造項目、土地流轉(zhuǎn)活動而利益受損，由此引發(fā)農(nóng)民對政府的怨氣，誘發(fā)農(nóng)民集體上訪、不合作甚至對抗行為，惡化了國家與農(nóng)民的關(guān)系。

平縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的不同之處在于，該縣及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)干預(yù)模式，從行政強(qiáng)推轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)引領(lǐng)，通過行政機(jī)制、技術(shù)機(jī)制有機(jī)嵌入鄉(xiāng)村社會、動員社會力量實現(xiàn)了果業(yè)產(chǎn)業(yè)更新，并形成了小農(nóng)為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。這一微觀實踐經(jīng)驗為重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家農(nóng)民關(guān)系提供了思路——適度緊密、良性互動、有效回應(yīng)。既往經(jīng)驗表明，理想的國家農(nóng)民關(guān)系既非汲取型政權(quán)下的高度緊張，亦非“懸浮型”政權(quán)下的明顯分離，而是一種有著制度化聯(lián)系的適度緊密型關(guān)系；國家農(nóng)民之間保持良性互動是增進(jìn)相互信任、維持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，這尤其需要作為國家代理人的政府的制度化努力與行政服務(wù)模式改善；而國家農(nóng)民關(guān)系的質(zhì)量最終取決于國家是否能夠有效回應(yīng)農(nóng)民需求上。綜上，國家農(nóng)民關(guān)系中的理想政府類型應(yīng)是“服務(wù)型政府”，其通過具體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)事件和服務(wù)行動，與農(nóng)民維持適度緊密性聯(lián)系、及時回應(yīng)農(nóng)民需求，并在提供和改善服務(wù)的過程中與農(nóng)民保持良性互動。然而，作為重構(gòu)國家農(nóng)民關(guān)系的“服務(wù)型政府”，其自身建設(shè)卻需中央、地方和基層政府協(xié)同推進(jìn)。從我國行政體制改革進(jìn)程看，中央強(qiáng)化政府服務(wù)意識和服務(wù)能力，推動服務(wù)型政府建設(shè)的頂層設(shè)計基本完成；服務(wù)型政府能否名實合一，取決于在政策執(zhí)行和資源分配中掌握實質(zhì)性權(quán)力的縣域政府和最終決定服務(wù)質(zhì)量的鄉(xiāng)村組織干部。平縣縣鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中較好地解決了為誰服務(wù)和如何服務(wù)的問題，實現(xiàn)了與農(nóng)村社會、農(nóng)民群體的互動式治理，與只注重農(nóng)業(yè)發(fā)展而忽略了農(nóng)民、農(nóng)村社會發(fā)展的行政模式形成鮮明對比。

國家與農(nóng)民關(guān)系的重構(gòu)，具言之是農(nóng)業(yè)型地區(qū)政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系重構(gòu)，在此過程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)村社會現(xiàn)實，關(guān)心社會變化和農(nóng)民需求，以服務(wù)而非強(qiáng)制來引領(lǐng)、整合社會并在服務(wù)中增強(qiáng)國家基礎(chǔ)能力，從這個角度看，農(nóng)業(yè)地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

基金項目

國家社科基金青年項目：黨建引領(lǐng)下的農(nóng)村“三治”協(xié)同機(jī)制構(gòu)建研究（19CDJ032）。

本文發(fā)表于《深圳大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2021年第3期，發(fā)表時略有改動，以刊發(fā)稿為準(zhǔn)。

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英文摘要

Local Government Intervention Strategy Transformation and the Rural Industry Development

—— Also on the Relationship Reconstruction between State and Peasants

Abstract: The government plays a key role in the development of rural industry. Post-tax era, the relationship between state and peasants has changed, local government intervention strategy to rural industry also transformed. Local government leads the regional industry development by reconstructing the agricultural technology service system, strengthening the party and government service capacity , its experience is: technical and administrative service mechanism of are embedded in rural society organically, activating the mechanism of community autonomous on agricultural industry. In this process, the new agricultural technology service system composed by administrative departments, scientific research organizations and technical elites of village communities has successfully spread new agricultural technologies and new varieties to the countryside through demonstration mechanisms. The county governments have successfully introduced industrial service resources into rural areas by stabilizing industrial policies, implementing service responsibilities and mobilizing grass-roots organizations. The interaction governance patters between government and peasants formed in the industrial service, effectively responds to the needs of peasants in agricultural development, shapes the modern agricultural development pattern which make the small peasants family as the main body, provides the local experience to rural revitalization strategy, also for provides important enlightenment to the new era relationship reconstruction between state and peasants in the rural industry development.

Key Words: Government Intervention; Rural Industry; Agricultural Technology Service System; the Party and Government’s Service Leading; the Relationship Between State and Peasants