內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸�。嚎h域多中心工作模式下的基層治理困局
陳義媛
（中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院副教授）
摘要：隨著國家資源向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，基層治理事務(wù)也日益增多。在縣域范圍內(nèi)，過去以簡約治理為特征的單一中心工作模式正轉(zhuǎn)向“多中心工作”模式。這一轉(zhuǎn)型不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力被切割，也改變了上級政府對基層的“結(jié)果考核”導(dǎo)向，加強了“過程考核”的權(quán)重�？h鄉(xiāng)關(guān)系的科層化趨勢凸顯，導(dǎo)致基層治理體系的剛性化。這帶來了基層治理的兩大困境：一方面，國家資源的大量輸入并未帶來基層治理效率的顯著提升，致使國家資源輸入的內(nèi)卷化；另一方面，基層行政日益走向科層化，基層組織超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，卻無力回應(yīng)群眾的真實訴求，基層政權(quán)仍然懸浮于村莊之上。要走出政權(quán)懸浮困局，國家需要賦予基層組織一定的自主空間，通過資源輸入來重建基層組織與農(nóng)民之間的有機聯(lián)系。
關(guān)鍵詞：內(nèi)卷化；基層政權(quán)懸��；多中心工作；基層治理
一、問題的提出
自農(nóng)村稅費改革以后，國家與農(nóng)民關(guān)系開始從“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，此過程伴隨著國家向鄉(xiāng)村的大量資源輸入，也伴隨著基層政權(quán)結(jié)構(gòu)和基層治理工作的重大調(diào)整。縣、鄉(xiāng)兩級基層政權(quán)是關(guān)聯(lián)國家與農(nóng)民的樞紐，基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的變化是理解國家與農(nóng)民關(guān)系變化的關(guān)鍵。本文主要從縣鄉(xiāng)關(guān)系的變化來討論基層治理邏輯的變遷，以重新思考基層治理“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵。
農(nóng)村稅費改革后，基層治理最突出的變化是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不四處“跑錢”、借債，從而與農(nóng)民脫離了舊有的關(guān)系，變成了表面上看上去可有可無的一級政府組織，導(dǎo)致整個國家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村之上的特征日益明顯（周飛舟，2006）。這一判斷深刻影響了此后的基層治理研究。在稅費改革初期，政權(quán)的“懸浮”主要表現(xiàn)為基層治理事務(wù)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要頻繁地與農(nóng)民打交道。但這一狀況很快發(fā)生了一些變化，因為在稅費改革后，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。在鄉(xiāng)村振興背景下，國家對鄉(xiāng)村的資源輸入更多，基層的治理事務(wù)也日益增多，這對基層治理體系產(chǎn)生了什么樣的影響，是近年來學(xué)界討論的焦點問題。
圍繞著政權(quán)“懸浮”問題，后續(xù)研究展開了進(jìn)一步討論，認(rèn)為在項目制度下，基層政權(quán)從“懸浮型”政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;協(xié)調(diào)型”政權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)和事權(quán)不斷被上收，對縣政府的依附性不斷加強。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面缺乏財權(quán)，是“空殼財政”，另一方面又需要在項目實施中承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)，解決項目進(jìn)入鄉(xiāng)村時可能遇到的各種矛盾（付偉、焦長權(quán)，2015）。這種“協(xié)調(diào)型”政權(quán)是從“懸浮型”政權(quán)演變而來，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政“空殼化”和對縣級政府的“依附”并沒有發(fā)生根本改變。不過，這一研究主要是從項目制角度切入的，但在政府向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型中，很多基層工作并不一定是通過項目制的方式來開展的，例如環(huán)境衛(wèi)生整治、違建拆除等。隨著治理任務(wù)和治理壓力不斷增加，越來越多工作難以用常規(guī)治理的方式完成，推動了縣級政府以中心工作的模式（楊華、袁松，2018）來同時推進(jìn)多項工作，導(dǎo)致縣域中心工作擴大化（仇葉，2021）。在這種情況下，雖然基層干部與農(nóng)民打交道的機會增加了，但政權(quán)“懸浮”的問題是否發(fā)生了改變，國家與農(nóng)民之間的“服務(wù)型”關(guān)系是否已經(jīng)建立，仍是需要討論的問題。
與之相關(guān)的另一類討論是從圍繞中國基層政府是否走向了“科層化”而展開。有研究認(rèn)為，中國的行政體制自改革之初就開始具有“科層制”的某些特征，尤其是在中央與地方的財政關(guān)系上強化了行政科層化的傾向；該研究也指出了行政的科層化也會導(dǎo)致壓縮社會空間的問題（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。不過，也有學(xué)者將中國上下級政府之間的關(guān)系概括為“行政發(fā)包制”，認(rèn)為這是一種介于科層制與外包制之間的關(guān)系。上級政府以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解的方式將行政事務(wù)層層發(fā)包，作為發(fā)包方的上級政府掌握著人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審批權(quán)等正式權(quán)威，也有干預(yù)權(quán)和否決權(quán)等剩余控制權(quán)；作為承包方的下級政府則以自由裁量權(quán)的方式享受很多實際控制權(quán)。更重要的是，行政發(fā)包制不同于科層制，前者的內(nèi)部控制是結(jié)果導(dǎo)向的，對執(zhí)行過程是否合乎程序和規(guī)則并不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管（周黎安，2014）。這與學(xué)者黃宗智關(guān)于“集權(quán)的簡約治理”理論有一致性，這一理論強調(diào)在中國的治理實踐中，“半正式行政”始終占有相當(dāng)重要的位置，即縣以下主要依賴社區(qū)自身任命的“準(zhǔn)官員”來治理，國家不向其支付薪酬，縣以下的治理機構(gòu)盡可能保持了簡約。集權(quán)與簡約治理構(gòu)成了一種相輔相成的二元合一體制（黃宗智，2008）。這一理論不僅限于對中國帝制時期的治理實踐的解釋，也擴展到集體時代和當(dāng)下。簡約治理實際上是用鄉(xiāng)土社會的內(nèi)生精英來進(jìn)行基層治理，準(zhǔn)官員作為半正式行政體系的代表，是連接官僚體系的行政邏輯與宗族共同體的自治邏輯的緩沖地帶，從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部獲取治理資源是簡約治理的重要基礎(chǔ)（趙曉峰，2014）。這些研究盡管對中國的行政體系的特征作出了不同的判斷，但都對科層化可能帶來的治理困境表達(dá)了擔(dān)憂。隨著國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資源越來越多，各類規(guī)則下鄉(xiāng)，基層治理日益規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化（賀雪峰，2019），如何理解這些帶有科層化傾向的治理實踐及其對基層治理體系的影響，也是本文關(guān)注的重點。
本研究基于筆者2021年3月在皖北H鎮(zhèn)為期20多天的調(diào)研，試討論在縣域中心工作擴大化背景下，縣鄉(xiāng)關(guān)系如何被重塑，以及這種重塑會對農(nóng)村社會帶來怎樣的影響。H鎮(zhèn)是一個普通的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但自2014年以來，基層政府的工作不斷增多，基層治理也遇到不少困境。這一狀況在中西部地區(qū)十分常見，因此，本文以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為典型案例，通過探究基層治理任務(wù)和治理方式的變化，嘗試重新理解資源輸入背景下的基層治理困局。
二、簡約主義治理結(jié)構(gòu)下的“多中心工作”困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家正式權(quán)力體系的末端，既代表著國家正式權(quán)威，又與具有高度復(fù)雜性的村莊社會有著密切關(guān)聯(lián)，因此其治理方式就具有雙重性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的出現(xiàn)本身就是國家政權(quán)向基層延伸的一個表現(xiàn)（張靜，2007），在縣級政府以下設(shè)立正式的行政機構(gòu)是封建帝制時期的中國所不曾有過的，它也顯示了自中華民國以來國家治理的“官僚化”和“理性化”過程（黃宗智，2008），這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自產(chǎn)生以來所具有的“科層化”面向。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的又是一個以“熟人社會”（或“半熟人社會”）為特征的村莊社會，事務(wù)繁多、關(guān)系復(fù)雜，在處理基層事務(wù)時，僅靠正式權(quán)威又往往難以有效解決問題，因此對非正式資源，尤其是村莊內(nèi)生資源的調(diào)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做工作的重要方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有國家與社會二元合一的特點，是一種“簡約”型的治理狀態(tài)，這也是“第三領(lǐng)域”機構(gòu)的特征（黃宗智，2019）。同時，這種“簡約主義”還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設(shè)置的靈活性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是正式權(quán)力體系的末端，但長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并不是以科層制的邏輯來運轉(zhuǎn)的。
（一）簡約主義治理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作特點
中國的基層治理在相當(dāng)長時期內(nèi)維持著簡約治理的形態(tài)�？h鄉(xiāng)之間的關(guān)系不完全是科層化的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不單純是縣職能部門的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)也不是按科層制的邏輯來運作的。自家庭承包責(zé)任制實施之初至農(nóng)業(yè)稅費改革前，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要圍繞著收取農(nóng)業(yè)稅費和計劃生育兩項“中心工作”來開展工作。在這一時期，中心工作壓力大、責(zé)任重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要調(diào)用和重組各種資源來完成任務(wù)，其實踐過程往往會突破條線部門的專業(yè)分工；中心工作以外的各條線部門工作則為日常工作，以按部就班的常規(guī)治理形式來完成。這一時期的中心工作十分集中，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)有足夠的空間來統(tǒng)籌調(diào)配各類資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上維系著簡約治理的特征，主要表現(xiàn)為以下兩方面。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往不是標(biāo)準(zhǔn)化、均質(zhì)化的，而有輕重緩急，“中心工作”的設(shè)置本身就體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的緩急之分。與之相應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡管分屬不同條線，但并不是科層體系中分工精確的辦事員，而可以隨時被靈活抽調(diào)到中心工作中，需要具備綜合能力而非單一的專業(yè)技能。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在不同崗位上的調(diào)動也十分頻繁。H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦的現(xiàn)任主任1999年從部隊轉(zhuǎn)業(yè)回來后進(jìn)入鎮(zhèn)政府工作，他先在綜治、司法部門工作了8年，后轉(zhuǎn)崗到黨政辦2年，2011年被調(diào)任到綜治辦，2012年轉(zhuǎn)至信訪辦任主任，2016年調(diào)任紀(jì)委副書記，2020年到農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦當(dāng)主任。對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的中層干部而言，這樣的工作調(diào)動十分普遍。這也使他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面的工作都有所了解，能配合各項工作，而不是只能完成所屬條線的工作。對人員的靈活調(diào)度，是在很長時期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能低成本地完成重要的“中心工作”的原因。盡管這也帶來了一些問題，例如，有研究指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員以開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作為主，提供農(nóng)技服務(wù)的時間被壓縮（胡瑞法、孫藝奪，2018）；但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力、物力有限的情況下，靈活抽調(diào)人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)維系低成本治理的關(guān)鍵。總體而言，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員不多，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以靈活、高效地動員足夠的人力、物力，因此在應(yīng)對單一中心工作時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以低成本地通過化零為整的方式來整合資源，完成任務(wù)。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織也不是完全依賴正式制度運轉(zhuǎn)的，而會調(diào)動大量的非正式資源。皖北H鎮(zhèn)分管綜治和信訪工作的政法委員說，“過去上級政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的任務(wù)少，管理粗放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不多，效率比較高。很多事情是喝酒解決的。”在收農(nóng)業(yè)稅費時，通過正式制度和規(guī)范無法解決的問題，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部到村民家聊天、喝酒反而可以在一定程度上化解。“那時候村民認(rèn)為（鄉(xiāng)、村）干部到自己家吃飯、喝酒，是一種面子。”村干部的人情、面子成為緩和稅費時期國家與農(nóng)民關(guān)系的潤滑劑。通過將人情和面子等私人治理資源引入正式行政權(quán)力的行使中，基層政權(quán)實現(xiàn)了對正式權(quán)力的非正式運作，人情、面子等非正式治理資源成為對正式權(quán)力的彌補（孫立平、郭于華，2010；趙曉峰，2014）。對非正式資源的調(diào)用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以用最小的人力、物力投入來實現(xiàn)基層治理，維持基層秩序。
然而，由于地方政府的財政困難，稅費時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問題始終未能得到解決，直至農(nóng)業(yè)稅費取消。在此期間，基層治理也出現(xiàn)了諸多亂象。但總體而言，在單一中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的模糊化分工、對人力物力的靈活整合，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對各種非正式治理資源的調(diào)用，都使中國的縣鄉(xiāng)治理維持著簡約治理的樣態(tài)，以最小的人力物力來維持基層秩序。這種簡約治理模式并不是科層化的，其主要特點是低成本、高效率、高度靈活。不過，隨著國家資源大量輸入鄉(xiāng)村，基層的治理任務(wù)越來越多，且上級政府對多項任務(wù)都按照“頂格管理”的要求，以“最全事項、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”為目標(biāo)（房寧，2020），這使基層政府不得不以中心工作模式來同時應(yīng)對多項工作。這對中國長期以來形成的簡約主義治理結(jié)構(gòu)形成了巨大的挑戰(zhàn)。
（二）“多中心工作”下的治理困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)的增多與縣域中心工作擴大化直接相關(guān)。中心工作的運轉(zhuǎn)機制需要在各個領(lǐng)域同時展開，就形成了“多中心工作”模式，它也重塑了縣鄉(xiāng)村三級的運轉(zhuǎn)模式，縣級職能部門從職能履行主體變成了協(xié)調(diào)、調(diào)度主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫反復(fù)動員有限的行政資源，村級組織走向行政化（仇葉，2021）。在皖北H鎮(zhèn)，中心工作泛化的趨勢近年來日益明顯。H鎮(zhèn)紀(jì)委書記說，該鎮(zhèn)的中心工作主要包括以下幾項。第一，環(huán)保工作，其中秸稈禁燒是重中之重。第二，人居環(huán)境整治工作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨缺乏資金的困難。第三，采煤沉陷區(qū)的搬遷安置工作，H鎮(zhèn)曾因煤礦開采導(dǎo)致部分土地沉陷，鎮(zhèn)政府對采煤沉陷區(qū)的村民進(jìn)行了搬遷安置，但因安置房分配不公問題導(dǎo)致群眾信訪事件頻發(fā)，直至2020年安置房分配問題才得以解決。第四，養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險繳納工作，每年開展工作時，都需要鎮(zhèn)、村干部逐戶去宣傳、發(fā)動，由于上級政府要求這兩項保險的繳納比例必須達(dá)到100%，因此鎮(zhèn)村干部也面臨著很大的工作壓力。如果此項工作排名靠后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也會被約談。第五，違法用地的處置工作，在H鎮(zhèn)，涉及違法用地的主要是養(yǎng)殖戶違法搭建養(yǎng)殖大棚的問題。按照規(guī)定，養(yǎng)殖大棚必須建在設(shè)施用地上，但養(yǎng)殖戶通常隨意搭建，需要拆除。H鎮(zhèn)分管綜治和信訪工作的政法委員談道，“現(xiàn)在每項工作都抓得很細(xì)，每項工作都排名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每項工作都不能放棄，都要爭第一。所有工作都是齊頭并進(jìn)的。”在單一中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有輕重緩急之分，正因如此，設(shè)定“中心工作”才有意義，集中力量完成中心工作才有可能。當(dāng)所有工作都是中心工作，各項工作都要齊頭并進(jìn)時，在人力物力有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理就會遇到挑戰(zhàn)。
在H鎮(zhèn)，中心工作擴大化與精準(zhǔn)扶貧的政治影響有緊密關(guān)聯(lián)，它極大地改變了基層的治理生態(tài)。該鎮(zhèn)一位干部說，“2014年前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作只有計劃生育，這是‘帽子工程’（即做不好可能會丟掉官職），其他工作正常開展，沒有太大壓力。現(xiàn)在環(huán)保、扶貧、信訪等各項工作都是‘帽子工程’。扶貧工作牽涉鎮(zhèn)里的所有工作，（它）帶動了其他部門效仿扶貧的工作方式，導(dǎo)致現(xiàn)在所有的工作都是中心工作。”精準(zhǔn)扶貧對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響一方面表現(xiàn)在上級職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核上，上級部門會定期或不定期地對工作的完成情況進(jìn)行督查，并按月對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的完成情況進(jìn)行排名；對于排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級領(lǐng)導(dǎo)會約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部。
另一方面則表現(xiàn)在其他工作對扶貧工作方式的效仿上。H鎮(zhèn)的幾位干部都提到，在精準(zhǔn)扶貧工作開始后，越來越多的工作開始學(xué)習(xí)精準(zhǔn)扶貧的做法：不斷細(xì)化檔案材料，高度重視工作過程中的留痕，嚴(yán)格遵照程序執(zhí)行工作等。H鎮(zhèn)分管城建工作的干部說，2020年，習(xí)總書記到安徽省視察，提出“要切實保障采煤沉陷區(qū)群眾的利益”。為了落實這一指示，安徽省各級政府從2020年10月開始執(zhí)行“習(xí)總書記視察安徽政治要件工作”。這項工作主要涉及安置房的建設(shè)和分配，在H鎮(zhèn)，這項工作在啟動之初就要求建立“一戶一冊”。“一戶一冊”工作方法效仿的是精準(zhǔn)扶貧的工作方式。這位干部說，全鎮(zhèn)一共780戶貧困戶，鎮(zhèn)、村數(shù)十名干部投入了大量人力才完成“一戶一檔”的建檔工作；但該鎮(zhèn)的采煤沉陷區(qū)涉及3719戶，上級政府要求在1個月時間內(nèi)完成“一戶一冊”的建檔工作。由于缺乏建檔的參照依據(jù)，上級政府也沒有給出具體的建檔指標(biāo)，只能由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先報上去再研究。到2021年4月，建立的檔案資料已經(jīng)來回改了6次。城建辦一共4個人，除了這位干部之外，只有1個人會操作電腦，村干部中會操作電腦的則幾乎沒有。所以建檔工作需先由各村干部手寫，匯總到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后再由城建辦的2名干部錄入電腦。建檔工作需要收集的信息包括采煤沉陷區(qū)群眾的就業(yè)類型、工作地、參保情況、人口變化等，但這些信息的統(tǒng)計對于推進(jìn)這項工作并沒有太大幫助。分管城建工作的這位干部說，實際上沉陷區(qū)群眾的信息城建辦都了解，否則也沒有辦法把安置房分下去。但為了確保留痕和工作程序的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入了大量資源在建檔工作上。
中心工作的擴大化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)從單中心工作模式走向了多中心工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不反復(fù)動用有限的治理資源同時推進(jìn)多項“中心工作”。這一治理模式轉(zhuǎn)型帶來了三個后果。
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力被切割。隨著國家資源和治理任務(wù)的不斷輸入，上級各職能部門的權(quán)力不斷加大，“條條”的權(quán)力得到加強，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力卻被不斷切割。在單中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面有統(tǒng)籌資源的能力，可以通過強政治動員，迅速整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力物力，化零為整地完成中心工作。另一方面有統(tǒng)籌治理事務(wù)的能力，即為了完成稅費、計劃生育等中心工作，鄉(xiāng)村兩級必須回應(yīng)民眾訴求，比如提供生產(chǎn)和生活所需的公共品；因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成中心工作之余也需要統(tǒng)籌安排內(nèi)生的治理事務(wù)。但在簡約主義的機構(gòu)設(shè)置下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以在資源有限的情況下同時應(yīng)對多項中心共工作。從而，在目標(biāo)考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不高負(fù)荷運轉(zhuǎn)，還往往要以形式主義來應(yīng)對各類考核；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理主體的主動性喪失，缺乏回應(yīng)民眾需求的能力。
第二，多中心工作模式也改變了簡約主義治理下的結(jié)果考核機制，轉(zhuǎn)向過程考核與結(jié)果考核并重的局面，削弱了基層治理的靈活性。在有關(guān)中國治理特征的解讀中，無論是行政發(fā)包制（周黎安，2014）、簡約治理（黃宗智，2008），還是中心工作模式（楊華、袁松，2018），其治理內(nèi)核都是“結(jié)果”導(dǎo)向的，上級政府在對基層政府進(jìn)行考核時，對政策執(zhí)行過程只進(jìn)行有限地監(jiān)察，更關(guān)注政策執(zhí)行的結(jié)果，因此基層組織有一定的靈活空間。然而，在多中心工作模式下，國家不僅自上而下地向基層輸入了治理任務(wù)，還輸入了治理規(guī)則；不僅對結(jié)果進(jìn)行考核，也對過程進(jìn)行監(jiān)督，典型的表現(xiàn)就是要求辦事留痕、程序規(guī)范，對政策執(zhí)行過程的管理與對結(jié)果的考核并重。對過程的嚴(yán)格考核會導(dǎo)致政策執(zhí)行過程的剛性化，基層政府的靈活空間減少，這一治理模式轉(zhuǎn)變也傳導(dǎo)到了村級組織。H鎮(zhèn)W村的村支書說，以前他在調(diào)解村民糾紛上花的時間最多，現(xiàn)在在報材料上花的時間最多。過程考核往往要求辦事留痕，需要基層干部提供各類材料以供檢查，這也擠壓了基層干部與群眾打交道的時間和機會。不僅如此，對政策執(zhí)行過程的規(guī)范化要求也可能增加治理成本。成都市政府推行的村級公共服務(wù)和社會管理改革也體現(xiàn)了過程考核帶來的悖論。為了避免市政府輸入的村級公共服務(wù)資金使用中的貪腐問題，市政府對這一資金的使用過程進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)控，要求嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)化程序來使用這筆資金，其結(jié)果是辦事成本提高，也擠壓了村民自治的空間（陳義媛，2020）。嚴(yán)格的過程管理原本是為了確保資金使用的規(guī)范性，卻降低了治理的靈活性和效率。
第三，縣鄉(xiāng)關(guān)系的科層化趨勢凸顯，導(dǎo)致基層治理體系的剛性化，基層治理中的彈性空間被壓縮。在關(guān)于科層制的論述中，韋伯指出，科層制的特點一方面是行政官員的專業(yè)化（主要表現(xiàn)為受過嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練）和專職化（主要表現(xiàn)為職責(zé)明確），另一方面是行政機構(gòu)分工明確、有嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)和服從關(guān)系，要嚴(yán)格按照程序辦事，注重程序公正（韋伯，1993）。從前一方面來看，就行政官員的專業(yè)化而言，在簡約治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的職能分工是模糊的，其專業(yè)化程度并不高——在相當(dāng)長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有高度專業(yè)化的技能。分工模糊、抽調(diào)靈活恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的特點，也是簡約主義治理能保持低成本的原因之一。但在多中心工作模式下，由于多項工作需要同時推進(jìn)，就需要有相當(dāng)數(shù)量處理專職工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，這種專業(yè)化盡管還沒有完全呈現(xiàn)，但趨勢已經(jīng)開始顯露。這一趨勢不僅出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在村莊層級，村干部職業(yè)化（賀雪峰，2015；高萬芹，2019）的趨勢近年來也受到了很多關(guān)注。從后一方面來看，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過程的精細(xì)化管理，對照章辦事的程序規(guī)范要求，以及不斷強化的自上而下的問責(zé)等，也展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的科層化邏輯。盡管基層組織科層化的趨勢早在稅費改革后就已經(jīng)開始出現(xiàn)——被稱為“技術(shù)治理”（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），但其在各地呈現(xiàn)的程度有所不同，一些中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村因缺乏處理文字材料工作的人員，在很長時期內(nèi)并沒有真正實現(xiàn)規(guī)范化、程序化的精細(xì)治理。然而，在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，為了避免資源使用中的貪腐問題，國家對程序規(guī)范的要求被提到了新的高度，使縣鄉(xiāng)基層政府運作的科層化趨勢日益凸顯。
然而，治理現(xiàn)代化并不等同于科層化，國家治理的現(xiàn)代化應(yīng)是高效率、低成本、適應(yīng)實際的�；鶎又卫硎聞�(wù)的特點是不規(guī)范、復(fù)雜性，還有很強的偶然性，因此需要有一定的靈活空間。這意味著，在處理基層事務(wù)時，需要在規(guī)范性與彈性之間尋求平衡。當(dāng)前對基層治理的專業(yè)化、程序化、規(guī)范化要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的人力物力并不匹配，也就是說，在中國治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，基層政府機構(gòu)的設(shè)置仍然具有簡約主義的特征，治理模式卻開始走向科層化。以簡約主義的組織形態(tài)來對接科層化的治理模式，是當(dāng)前基層治理遭遇困境的主要原因。
三、內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸浮
在大量資源輸入的背景下，中心工作擴大化導(dǎo)致了基層干部高度忙碌的狀態(tài)，“5+2”、“白+黑”的工作模式在各地基層干部中已經(jīng)成為常態(tài)。然而，既有資源又高速運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可能無法回應(yīng)民眾的訴求，形成一種“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”。不同于稅費改革初期的“政權(quán)懸浮”，“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”表現(xiàn)為形式主義和大量的資源虛耗。在稅費改革初期，基層政權(quán)懸浮一方面是因為缺乏資金，另一方面是在取消農(nóng)業(yè)稅費后基層治理事務(wù)減少，因此基層組織不必再與農(nóng)村群眾打交道，呈現(xiàn)出一種消極治理下的政權(quán)懸浮形態(tài)。但在中心工作擴大化背景下，政權(quán)懸浮問題依然沒有得到解決，在國家投入大量資源、設(shè)置多項治理任務(wù)的情況下，基層組織反而疲于應(yīng)付科層化的考核而無力回應(yīng)群眾的真實訴求，因此“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”主要表現(xiàn)為國家資源輸入的內(nèi)卷和基層組織的高速空轉(zhuǎn)。
（一）國家資源輸入的內(nèi)卷化
在稅費改革以后，國家對鄉(xiāng)村的資源輸入逐漸增加，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了大幅度改善。不過，在不少地區(qū)，新建的道路、溝渠在兩三年后就開始破損，甚至無法使用（經(jīng)濟(jì)參考報，2020；邱正，2021）。在H鎮(zhèn)，從2013年開始，全鎮(zhèn)共為6個自然村（通常一個自然村為一個村民小組或兩個村民小組）申報了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目。按照項目申報要求，建設(shè)點必須是500-700人的集中居住點，且需要具備一定的基礎(chǔ)條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報后，由市、區(qū)相關(guān)部門來審核是否具備建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的條件，對于符合條件的建設(shè)點，按照規(guī)劃，省、市等各級政府需為每個建設(shè)點投入340萬元左右的資金進(jìn)行建設(shè)。由于H鎮(zhèn)是一個純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的財力進(jìn)行配套投入，因此每個建設(shè)點的實際投入大約是200萬元左右。H鎮(zhèn)一位干部說，盡管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目給每個點的投入達(dá)到200萬左右，實現(xiàn)了“硬化”（指道路硬化）、“綠化”和“亮化”（指安裝路燈），但這些只是短期效果，沒有長期持續(xù)的維護(hù)機制，通常半年就恢復(fù)成了原樣。H鎮(zhèn)作為一個普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年維持政府基本運轉(zhuǎn)的經(jīng)費也只有600萬-700萬元；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目的一個建設(shè)點就有200萬元左右的項目經(jīng)費，投入不可謂不高，但資金利用效率卻很低。
實際上，從項目申報到協(xié)助項目建設(shè)，鎮(zhèn)、村干部都投入了不少精力，項目資金的數(shù)量也足夠多，但所投入的資金卻沒能發(fā)揮長期效果。對綠化帶的修剪，對道路、路燈的簡單維護(hù)，不需要太多資金投入，但需要對農(nóng)戶進(jìn)行組織。缺乏維護(hù)機制的本質(zhì)是缺乏對農(nóng)戶的組織和動員。從某種意義上說，這是農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問題的延伸。在有關(guān)項目制的研究中，已有不少學(xué)者對資源下鄉(xiāng)和公共品供給的“最后一公里”進(jìn)行了探討，問題主要表現(xiàn)為在項目或涉農(nóng)政策落地時，農(nóng)民積極性不高，農(nóng)民之間的利益難以協(xié)調(diào)，工程難以實施等，其原因也在于基層組織未能將農(nóng)民動員起來，未在鄉(xiāng)村治理中形成公共規(guī)則（劉建平、陳文瓊，2016；王海娟，2015）。在以項目為依托的資源輸入過程中，從項目實施開始，作為受益主體的農(nóng)戶成為被動接受服務(wù)的對象，而不具有自我服務(wù)的主體性。更重要的是，不僅農(nóng)戶是被動參與，鄉(xiāng)村兩級干部的角色也只是“協(xié)調(diào)”者，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被概括為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”（付偉、焦長權(quán)，2015）。這就限制了鄉(xiāng)村干部發(fā)揮“組織者”作用的空間。在以項目為依托的資源輸入方式下，上述問題并不鮮見。國家資源的輸入并未帶來基層治理效率的提升，這是資源輸入內(nèi)卷化的表現(xiàn)之一。
資源輸入內(nèi)卷化的另一個表現(xiàn)是公共品供給與農(nóng)民需求偏好的不匹配。H鎮(zhèn)是糧食種植區(qū)，每年種植一季水稻和一季小麥，水利設(shè)施對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶而言十分重要。H鎮(zhèn)對農(nóng)田灌溉也非常重視，近年來爭取了不少項目資金，鎮(zhèn)、村、組三級的電灌站已成體系，全鎮(zhèn)的干、支、斗渠也已經(jīng)完成了硬化。不過，農(nóng)渠以下（主要指村莊內(nèi)的渠道）還未能全部硬化，導(dǎo)致灌溉水源容易流失，因此農(nóng)戶對水渠修繕的需求十分強烈。在全鎮(zhèn)的15個村莊中，至少有8個村有急迫的渠道硬化需求，這8個村每個村的渠道硬化需要達(dá)到2000米以上，這需要大量的資金投入。同時，全鎮(zhèn)的圩壩雖然沒有什么缺口，但18個涵閘都是1956年用手工磚砌的，質(zhì)量雖然不錯，但多年未修繕，很多閘槽、閘板已經(jīng)丟失，導(dǎo)致防汛難度大。該鎮(zhèn)水利站站長說，每年汛期時，他們需要用1萬條編織袋裝上沙土后堵閘門；汛期后，圩區(qū)的水無法自然排出，得再移走這些編織袋。這位站長說，修好涵閘后防汛工作會輕松很多，如果維修涵閘，每個閘大約5萬元就足夠了，18個涵閘一共需要100多萬元。盡管國家每年向農(nóng)村輸入不少資源來改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，但并未帶來公共品供給效率的提升，這也是資源輸入內(nèi)卷化的表現(xiàn)。
上述問題產(chǎn)生的一個關(guān)鍵原因是國家通過項目的形式輸入資源時，也已經(jīng)設(shè)置了資源使用的范圍和方式。為了防止資源使用中的貪腐問題，鄉(xiāng)村兩級組織在項目執(zhí)行中只承擔(dān)協(xié)調(diào)者的角色。然而，在這種情況下，基層政權(quán)已經(jīng)被深度卷入了科層體系中，基層治理體系的自主空間和彈性空間都被高度擠壓，基層政權(quán)對農(nóng)民的組織和動員能力都遭到了弱化。這導(dǎo)致國家與農(nóng)民之間沒有了中間層，作為服務(wù)者的國家現(xiàn)在需要直面數(shù)量龐大的、作為被動接受者的農(nóng)民。基層組織，尤其是作為村民自治組織的村一級，原本應(yīng)是國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會融合的“第三領(lǐng)域”組織，同時承擔(dān)傳達(dá)國家意志和向上反饋村民訴求的功能，是國家和農(nóng)民之間的緩沖地帶。然而，當(dāng)國家權(quán)力過于強大，正式行政取代了“半正式行政”（黃宗智，2008）時，國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村就會存在內(nèi)卷的風(fēng)險，因為鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性、無數(shù)分散農(nóng)民的不同需求，在當(dāng)下仍難以僅靠自上而下的政策設(shè)計來對接。
（二）行政科層化下的基層政權(quán)“懸浮”
與稅費改革初期的政權(quán)“懸浮”不同，在資源大量輸入的背景下，基層不僅資源更多，治理任務(wù)也更多。為了完成上級布置的各項任務(wù)，基層組織也需要與民眾打交道，以調(diào)解政策落地時的矛盾。然而，基層干部的“5+2”、“白+黑”工作模式卻依然沒能解決基層政權(quán)“懸浮”的問題。
如前文所述，在基層治理現(xiàn)代化背景下，“多中心工作”模式正不斷使縣鄉(xiāng)治理體系走向科層化，從結(jié)果考核轉(zhuǎn)向了結(jié)果考核與過程考核并重的局面。這使基層政權(quán)不得不花費大量精力來迎接檢查。H鎮(zhèn)信訪辦主任說，“現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評比太多，年終進(jìn)行目標(biāo)考核時，上級所有部門都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)打分；還有平時檢查，有些部門可查可不查的，也要來檢查。” 只要有檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須提前準(zhǔn)備各種材料。迎檢壓力在精準(zhǔn)扶貧工作中表現(xiàn)得最為鮮明。H鎮(zhèn)一個貧困村的扶貧隊員說，該村一共43戶貧困戶，他駐村4年，主要工作就是整理材料和迎檢，這部分工作會占用他70%-80%的時間；剩下的20%-30%時間用于入戶走訪。省級檢查年中1次、年底2次，每次至少需要半個月時間準(zhǔn)備材料、入戶確認(rèn)；市級檢查一年至少4次，檢查時間不定，每次迎接市級檢查也大約需要準(zhǔn)備半個月左右；區(qū)級檢查一年有5、6次，每次大約需要準(zhǔn)備3-7天。盡管其他工作在迎檢方面不需要花費如此多的時間，但隨著對過程考核的重視，各級政府在布置任務(wù)時往往會制定細(xì)致的指標(biāo)和規(guī)范，并據(jù)此進(jìn)行考核，這無疑加重了基層的負(fù)擔(dān)。H鎮(zhèn)信訪辦主任說，“層層細(xì)化是造成基層負(fù)擔(dān)（重）的主要原因。過去的工作就是解決問題，只要合規(guī)合法、程序到位就可以了，沒有現(xiàn)在這么多文山會海。”
隨著技術(shù)的進(jìn)步，上級政府對基層的考核方式也在不斷更新。在H鎮(zhèn)，環(huán)保工作是近年來新增的中心工作之一，環(huán)保工作中的一個重要任務(wù)就是秸稈禁燒。2020年，市環(huán)保局通過“秸稈禁燒無死角”項目，在全區(qū)的電信信號塔上都安裝了攝像頭，稱“藍(lán)天衛(wèi)士”監(jiān)測點，H鎮(zhèn)一共有5個監(jiān)測點。一旦有煙霧，秸稈禁燒智能預(yù)警系統(tǒng)平臺就會發(fā)出警報，該系統(tǒng)非常敏銳，村民做飯的炊煙、上墳燃放的鞭炮煙霧也能被其探測到。一旦被藍(lán)天衛(wèi)士報警，需要網(wǎng)格負(fù)責(zé)人在半小時內(nèi)處理，否則就算“火點”。如果是誤報，例如村民上墳時放煙花所致的預(yù)警，鎮(zhèn)、村兩級負(fù)責(zé)相關(guān)工作的網(wǎng)格負(fù)責(zé)人也需要到現(xiàn)場拍照上傳，藍(lán)天衛(wèi)士系統(tǒng)再撤銷預(yù)警。2020年，全鎮(zhèn)共有6個“火點”，皆因村民上墳和焚燒溝塘里的雜草所致，這6個火點所在網(wǎng)格的負(fù)責(zé)人被罰款。技術(shù)進(jìn)步所帶來的監(jiān)控能力提升，使國家權(quán)力更深入地滲透進(jìn)基層治理過程中，上級政府的監(jiān)管與考核能力加強，也推進(jìn)了行政體系的科層化。
在這種情況下，基層政府不得不將幾乎全部精力都用于完成自上而下的任務(wù)，接受各類考核，而無余力設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理事務(wù)。但在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村莊內(nèi)部實際上有很多需要基層組織來統(tǒng)籌安排的工作，除了上文提及的灌溉設(shè)施問題外，還有土地的整合問題。在H鎮(zhèn)，由于土地過于細(xì)碎，村民耕作十分不便。H鎮(zhèn)W村的一個老黨員家有10畝左右承包地，但分散為20余塊小塊土地，他將土地免費給其他村民種也沒有人愿意接手。平均來說，該鎮(zhèn)一戶農(nóng)戶的10畝承包地也常常分散為12個不同地塊，這使農(nóng)戶的耕作十分不便。對于仍然在種地的60%-70%農(nóng)戶而言，他們非常愿意將“小田并大田”。但整合土地是一家一戶辦不好和不好辦的事，需要基層組織來協(xié)調(diào)。開展這項工作必然涉及不同農(nóng)戶之間的利益調(diào)整，因此這也是一項并不容易開展的工作，在中心工作擴大化的情況下，基層組織已經(jīng)超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，并無動力推進(jìn)這類內(nèi)生性的治理事務(wù)。
總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從體制上仍維系著簡約主義的機構(gòu)設(shè)置，但基層治理體系卻被日益深入地卷入科層化的行政結(jié)構(gòu)中。在多中心工作模式下，上級政府的過程考核越是精細(xì)化，基層組織向上負(fù)責(zé)的面向就越凸顯，也就越難以回應(yīng)民眾的訴求。因此基層治理呈現(xiàn)出一種僵持的悖論：基層干部越來越忙，農(nóng)民切實的生產(chǎn)生活需求卻越來越難以被滿足，基層政權(quán)仍然懸浮于鄉(xiāng)村社會之上。
值得強調(diào)的是，基層治理“現(xiàn)代化”并不等于“科層化”，而應(yīng)是高效率、低成本、適應(yīng)實際需要的治理方式�；鶎邮聞�(wù)的特點是不規(guī)則性、復(fù)雜性和偶然性，因此需要有一定的靈活空間。也就是說，基層治理本身需要在規(guī)范性與彈性之間尋求平衡。然而，在多中心工作模式下，基層治理體系的科層化趨勢日益凸顯，國家權(quán)力向基層滲透的能力大大加強。在簡約主義的治理結(jié)構(gòu)下，中央權(quán)力的集中程度高，但國家權(quán)力向基層的滲透力卻相對有限，從而民間社會在基層治理中發(fā)揮著重要作用，國家與社會的交疊之處形成了“第三領(lǐng)域”（黃宗智，2008）。然而，當(dāng)基層治理體系被不斷吸納進(jìn)科層化的正式治理體系中時，可能出現(xiàn)“國家”對“社會”的擠壓，它使國家治理體系的剛性增強，基層組織的靈活性和彈性減弱，同時也會失去簡約治理的低成本優(yōu)勢。
四、討論：走出政權(quán)“懸浮”困局的可能
隨著國家政權(quán)向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)的職能也在發(fā)生變化，教育、醫(yī)療等原本由鄉(xiāng)村社區(qū)來供給的公共品現(xiàn)在由國家來提供了，甚至庭院整潔、廁所改造等私人生活領(lǐng)域的事務(wù)國家也在不斷介入。在這一轉(zhuǎn)型之下，大量自上而下輸入的治理事務(wù)需要由基層政權(quán)來協(xié)調(diào)。這是多中心工作模式出現(xiàn)的背景。這也意味著，鄉(xiāng)村組織的功能正在發(fā)生變化，其治理邏輯也需要發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。
在農(nóng)村稅費改革初期，基層政權(quán)的懸浮問題主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“空殼化”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)脫離了與農(nóng)民舊有的聯(lián)系，鄉(xiāng)、村干部與農(nóng)民打交道的機會日益減少。向鄉(xiāng)村輸入的資源增多，鄉(xiāng)、村干部為了落實各類政策和配合實施項目，與農(nóng)民的關(guān)聯(lián)也在增加，但政權(quán)懸浮的問題卻依然沒有解決。一方面，國家的資源輸入未能很好地對接農(nóng)民的公共品訴求；另一方面，基層組織日益被吸納進(jìn)科層化的行政體系中，對農(nóng)民的動員和組織能力弱化。 “協(xié)調(diào)型”政權(quán)之所以沒有走出政權(quán)“懸浮”的困局，也是因為基層政權(quán)僅為了向上負(fù)責(zé)而承擔(dān)“協(xié)調(diào)者”角色，而未能同時承擔(dān)向下負(fù)責(zé)的“組織者”角色。政權(quán)懸浮的關(guān)鍵不在于基層干部是否與農(nóng)民打交道，而在于以什么樣的形式與農(nóng)民打交道。在國家與農(nóng)民轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”關(guān)系的背景下，通過資源輸入來重建基層組織與農(nóng)民之間的有機聯(lián)系，是走出政權(quán)懸浮困局的關(guān)鍵。重建這一有機聯(lián)系至少有兩點需要考慮。
一方面，需賦予基層組織一定的自主性，通過基層組織來重建農(nóng)民表達(dá)公共品需求偏好的制度通道，以使國家的資源輸入能更有效地滿足農(nóng)民需求。H鎮(zhèn)在組織農(nóng)田灌溉方面提供了一個可參考的案例。該鎮(zhèn)從集體時代以來，一直保持著統(tǒng)一組織農(nóng)田灌溉的傳統(tǒng)，至今仍由鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌，根據(jù)當(dāng)年實際的灌溉支出來向農(nóng)民收取灌溉費用。灌溉費用的收取是維系當(dāng)?shù)厮喔润w系順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也為農(nóng)民表達(dá)公共品需求提供了渠道。交灌溉水費是享受灌溉服務(wù)的村民的義務(wù)，同時，村民也有權(quán)利提出修路、修渠的要求。從H鎮(zhèn)不同村莊的實踐來看，當(dāng)水利設(shè)施出現(xiàn)問題（例如渠道損毀）時，鎮(zhèn)、村干部收水費就會遇到一定的阻礙，村民要求解決問題后再交費。為了能順利收上水費，村干部會迅速上報給鎮(zhèn)政府，后者來考察后提出建議方案，并向上爭取項目。也就是說，鎮(zhèn)、村兩級有收水費的權(quán)利，也有回應(yīng)村民公共品偏好表達(dá)的義務(wù)。通過統(tǒng)籌組織農(nóng)田灌溉，H鎮(zhèn)建立了農(nóng)民表達(dá)公共品需求偏好的渠道——盡管這條表達(dá)渠道還比較有限。但這意味著，當(dāng)基層組織具有一定的自主性時，其有可能通過平衡權(quán)利、義務(wù)關(guān)系來提升治理能力，建立與農(nóng)民之間的有機聯(lián)結(jié)。
另一方面，通過資源輸入激活村集體對村民的組織動員能力，重建村莊社會的公共性。在稅費時代，基層組織有收取稅費的權(quán)利，同時也承擔(dān)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為農(nóng)民提供公共品的義務(wù)。鄉(xiāng)村兩級每年都以籌工籌勞的方式對公共設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。稅費改革改變了這一機制，國家成為農(nóng)村公共品的供給主體，且主要通過項目制的方式來提供。農(nóng)民不再負(fù)有義務(wù)，成為“被服務(wù)”的對象。盡管這減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但也使鄉(xiāng)村兩級組織不再具有組織農(nóng)民的動力和能力。不過，國家資源的輸入也有其他方式，例如，以補貼的形式輸入，補貼數(shù)額公開，村集體在村民的監(jiān)督下——而非國家的監(jiān)管下——自主使用這些資源；或如成都市村級公共服務(wù)資金一樣，輸入資金時并不規(guī)定具體的建設(shè)項目。在這種情況下，村集體成為資金使用的主體，可以通過公共品供給來重建村莊內(nèi)部的利益博弈空間，建立村干部與村民打交道的制度性渠道，還可以在資金監(jiān)管中激活村莊非正式權(quán)威的作用（陳義媛，2019）。這意味著，國家資源的輸入也可能激活村民自治，通過對農(nóng)民的組織和動員來建立村莊內(nèi)部的公共性，從而避免農(nóng)民成為各自為政的原子化個體。這種公共性背后是農(nóng)民共同認(rèn)同的公共規(guī)則，這些規(guī)則是非正式的，卻具有很強的約束力。村民自治依靠的是村莊內(nèi)部共同認(rèn)同的公共規(guī)則，只有在村莊內(nèi)部建立了公共規(guī)則的情況下，農(nóng)民才能被組織起來自己服務(wù)自己，無論在項目實施還是后期維護(hù)中，他們才會有動力參與其中。同時激活正式的基層組織與賦有非正式社會資源的村莊社會，也是基層治理保持低成本的重要原因。
參考文獻(xiàn)：
陳義媛（2019）：《公共品供給與村民的動員機制》�！度A南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第4期，第101-110頁。
陳義媛（2020）：《國家資源輸入的內(nèi)卷化現(xiàn)象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”》�！侗本┕I(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第1期，第34-40頁。
仇葉（2021）：《行政權(quán)集中化配置與基層治理轉(zhuǎn)型困境——以縣域“多中心工作”模式為分析基礎(chǔ)》�！墩螌W(xué)研究》第1期，第78-89頁。
房寧（2020）：《“頂格管理”逼得基層搞形式主義》�！侗本┤請蟆�6月8日第13版。
付偉、焦長權(quán)（2015）：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán):項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》�！渡鐣䦟W(xué)研究》第2期，第98-123頁。
高萬芹（2019）：《村干部職業(yè)化的實踐、后果及其制度監(jiān)控——以南京遠(yuǎn)郊農(nóng)村經(jīng)驗為例》�！赌暇┺r(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第1期，第81-90頁。
賀雪峰（2015）：《村干部收入與職業(yè)化》�！吨袊h政干部論壇》第11期，第64-66頁。
賀雪峰（2019）：《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化:農(nóng)村基層治理的辯證法》�！渡鐣茖W(xué)》第4期，第64-70頁。
胡瑞法、孫藝奪（2018）：《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的困境擺脫與策應(yīng)》�！陡母铩返�2期，第89-99頁。
黃宗智（2008）：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》�！堕_放時代》第2期，第10-29頁。
黃宗智（2019）：《重新思考“第三領(lǐng)域”:中國古今國家與社會的二元合一》。《開放時代》第3期，第12-36頁。
經(jīng)濟(jì)參考報（2020）：《部分地區(qū)水利設(shè)施“建而不管”很“鬧心”》。新華網(wǎng)1月6日 http://www.xinhuanet.com/gongyi/2020-01/06/c_1210426964.htm
劉建平、陳文瓊（2016）：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》�！吨袊姓芾怼返�2期，第57-63頁。
邱正（2021）：《惠民水利設(shè)施因何“青黃不接”》�！肚鄭u日報》4月16日第5版。
渠敬東、周飛舟、應(yīng)星（2009）：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》。《中國社會科學(xué)》第6期，第104-127頁。
孫立平、郭于華（2010）：《“軟硬兼施：正式權(quán)力非正式運作的過程分析》，載謝立中：《結(jié)構(gòu)─制度分析,還是過程─事件分析？》，第188-185頁。北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。
王海娟（2015）：《項目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題》�！度A中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第4期，第62-67頁。
韋伯（1993）：《支配社會學(xué)I》�？禈�、簡惠美譯。臺北:遠(yuǎn)流出版公司。
楊華、袁松（2018）：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》�！豆补芾韺W(xué)報》第1期，第12-22頁。
張靜（2007）：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》。上海：上海人民出版社。
趙曉峰（2014）：《中國農(nóng)村基層的簡約主義治理:發(fā)生機制與功能定位》�！段鞅鞭r(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第6期，第127-131頁。
周飛舟（2006）：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》�！渡鐣䦟W(xué)研究》第3期第1-38頁。
周黎安（2014）：《行政發(fā)包制》�！渡鐣返�6期，第1-38頁。
本文為工作稿，將載《中國鄉(xiāng)村研究》第17、18合輯，英文版載Rural China 19.1（2022）。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論