內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸�。嚎h域多中心工作模式下的基層治理困局
陳義媛
（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院副教授）
摘要：隨著國(guó)家資源向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，基層治理事務(wù)也日益增多。在縣域范圍內(nèi)，過(guò)去以簡(jiǎn)約治理為特征的單一中心工作模式正轉(zhuǎn)向“多中心工作”模式。這一轉(zhuǎn)型不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力被切割，也改變了上級(jí)政府對(duì)基層的“結(jié)果考核”導(dǎo)向，加強(qiáng)了“過(guò)程考核”的權(quán)重。縣鄉(xiāng)關(guān)系的科層化趨勢(shì)凸顯，導(dǎo)致基層治理體系的剛性化。這帶來(lái)了基層治理的兩大困境：一方面，國(guó)家資源的大量輸入并未帶來(lái)基層治理效率的顯著提升，致使國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷化；另一方面，基層行政日益走向科層化，基層組織超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，卻無(wú)力回應(yīng)群眾的真實(shí)訴求，基層政權(quán)仍然懸浮于村莊之上。要走出政權(quán)懸浮困局，國(guó)家需要賦予基層組織一定的自主空間，通過(guò)資源輸入來(lái)重建基層組織與農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)系。
關(guān)鍵詞：內(nèi)卷化；基層政權(quán)懸�。欢嘀行墓ぷ�；基層治理
一、問(wèn)題的提出
自農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系開(kāi)始從“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，此過(guò)程伴隨著國(guó)家向鄉(xiāng)村的大量資源輸入，也伴隨著基層政權(quán)結(jié)構(gòu)和基層治理工作的重大調(diào)整。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層政權(quán)是關(guān)聯(lián)國(guó)家與農(nóng)民的樞紐，基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的變化是理解國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系變化的關(guān)鍵。本文主要從縣鄉(xiāng)關(guān)系的變化來(lái)討論基層治理邏輯的變遷，以重新思考基層治理“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵。
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層治理最突出的變化是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不四處“跑錢(qián)”、借債，從而與農(nóng)民脫離了舊有的關(guān)系，變成了表面上看上去可有可無(wú)的一級(jí)政府組織，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村之上的特征日益明顯（周飛舟，2006）。這一判斷深刻影響了此后的基層治理研究。在稅費(fèi)改革初期，政權(quán)的“懸浮”主要表現(xiàn)為基層治理事務(wù)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要頻繁地與農(nóng)民打交道。但這一狀況很快發(fā)生了一些變化，因?yàn)樵诙愘M(fèi)改革后，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。在鄉(xiāng)村振興背景下，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的資源輸入更多，基層的治理事務(wù)也日益增多，這對(duì)基層治理體系產(chǎn)生了什么樣的影響，是近年來(lái)學(xué)界討論的焦點(diǎn)問(wèn)題。
圍繞著政權(quán)“懸浮”問(wèn)題，后續(xù)研究展開(kāi)了進(jìn)一步討論，認(rèn)為在項(xiàng)目制度下，基層政權(quán)從“懸浮型”政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;協(xié)調(diào)型”政權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不斷被上收，對(duì)縣政府的依附性不斷加強(qiáng)。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面缺乏財(cái)權(quán)，是“空殼財(cái)政”，另一方面又需要在項(xiàng)目實(shí)施中承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)，解決項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村時(shí)可能遇到的各種矛盾（付偉、焦長(zhǎng)權(quán)，2015）。這種“協(xié)調(diào)型”政權(quán)是從“懸浮型”政權(quán)演變而來(lái)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政“空殼化”和對(duì)縣級(jí)政府的“依附”并沒(méi)有發(fā)生根本改變。不過(guò)，這一研究主要是從項(xiàng)目制角度切入的，但在政府向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型中，很多基層工作并不一定是通過(guò)項(xiàng)目制的方式來(lái)開(kāi)展的，例如環(huán)境衛(wèi)生整治、違建拆除等。隨著治理任務(wù)和治理壓力不斷增加，越來(lái)越多工作難以用常規(guī)治理的方式完成，推動(dòng)了縣級(jí)政府以中心工作的模式（楊華、袁松，2018）來(lái)同時(shí)推進(jìn)多項(xiàng)工作，導(dǎo)致縣域中心工作擴(kuò)大化（仇葉，2021）。在這種情況下，雖然基層干部與農(nóng)民打交道的機(jī)會(huì)增加了，但政權(quán)“懸浮”的問(wèn)題是否發(fā)生了改變，國(guó)家與農(nóng)民之間的“服務(wù)型”關(guān)系是否已經(jīng)建立，仍是需要討論的問(wèn)題。
與之相關(guān)的另一類(lèi)討論是從圍繞中國(guó)基層政府是否走向了“科層化”而展開(kāi)。有研究認(rèn)為，中國(guó)的行政體制自改革之初就開(kāi)始具有“科層制”的某些特征，尤其是在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上強(qiáng)化了行政科層化的傾向；該研究也指出了行政的科層化也會(huì)導(dǎo)致壓縮社會(huì)空間的問(wèn)題（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。不過(guò)，也有學(xué)者將中國(guó)上下級(jí)政府之間的關(guān)系概括為“行政發(fā)包制”，認(rèn)為這是一種介于科層制與外包制之間的關(guān)系。上級(jí)政府以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解的方式將行政事務(wù)層層發(fā)包，作為發(fā)包方的上級(jí)政府掌握著人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審批權(quán)等正式權(quán)威，也有干預(yù)權(quán)和否決權(quán)等剩余控制權(quán)；作為承包方的下級(jí)政府則以自由裁量權(quán)的方式享受很多實(shí)際控制權(quán)。更重要的是，行政發(fā)包制不同于科層制，前者的內(nèi)部控制是結(jié)果導(dǎo)向的，對(duì)執(zhí)行過(guò)程是否合乎程序和規(guī)則并不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管（周黎安，2014）。這與學(xué)者黃宗智關(guān)于“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”理論有一致性，這一理論強(qiáng)調(diào)在中國(guó)的治理實(shí)踐中，“半正式行政”始終占有相當(dāng)重要的位置，即縣以下主要依賴社區(qū)自身任命的“準(zhǔn)官員”來(lái)治理，國(guó)家不向其支付薪酬，縣以下的治理機(jī)構(gòu)盡可能保持了簡(jiǎn)約。集權(quán)與簡(jiǎn)約治理構(gòu)成了一種相輔相成的二元合一體制（黃宗智，2008）。這一理論不僅限于對(duì)中國(guó)帝制時(shí)期的治理實(shí)踐的解釋?zhuān)矓U(kuò)展到集體時(shí)代和當(dāng)下。簡(jiǎn)約治理實(shí)際上是用鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生精英來(lái)進(jìn)行基層治理，準(zhǔn)官員作為半正式行政體系的代表，是連接官僚體系的行政邏輯與宗族共同體的自治邏輯的緩沖地帶，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部獲取治理資源是簡(jiǎn)約治理的重要基礎(chǔ)（趙曉峰，2014）。這些研究盡管對(duì)中國(guó)的行政體系的特征作出了不同的判斷，但都對(duì)科層化可能帶來(lái)的治理困境表達(dá)了擔(dān)憂。隨著國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資源越來(lái)越多，各類(lèi)規(guī)則下鄉(xiāng)，基層治理日益規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化（賀雪峰，2019），如何理解這些帶有科層化傾向的治理實(shí)踐及其對(duì)基層治理體系的影響，也是本文關(guān)注的重點(diǎn)。
本研究基于筆者2021年3月在皖北H鎮(zhèn)為期20多天的調(diào)研，試討論在縣域中心工作擴(kuò)大化背景下，縣鄉(xiāng)關(guān)系如何被重塑，以及這種重塑會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)怎樣的影響。H鎮(zhèn)是一個(gè)普通的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但自2014年以來(lái)，基層政府的工作不斷增多，基層治理也遇到不少困境。這一狀況在中西部地區(qū)十分常見(jiàn)，因此，本文以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為典型案例，通過(guò)探究基層治理任務(wù)和治理方式的變化，嘗試重新理解資源輸入背景下的基層治理困局。
二、簡(jiǎn)約主義治理結(jié)構(gòu)下的“多中心工作”困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家正式權(quán)力體系的末端，既代表著國(guó)家正式權(quán)威，又與具有高度復(fù)雜性的村莊社會(huì)有著密切關(guān)聯(lián)，因此其治理方式就具有雙重性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的出現(xiàn)本身就是國(guó)家政權(quán)向基層延伸的一個(gè)表現(xiàn)（張靜，2007），在縣級(jí)政府以下設(shè)立正式的行政機(jī)構(gòu)是封建帝制時(shí)期的中國(guó)所不曾有過(guò)的，它也顯示了自中華民國(guó)以來(lái)國(guó)家治理的“官僚化”和“理性化”過(guò)程（黃宗智，2008），這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自產(chǎn)生以來(lái)所具有的“科層化”面向。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的又是一個(gè)以“熟人社會(huì)”（或“半熟人社會(huì)”）為特征的村莊社會(huì)，事務(wù)繁多、關(guān)系復(fù)雜，在處理基層事務(wù)時(shí)，僅靠正式權(quán)威又往往難以有效解決問(wèn)題，因此對(duì)非正式資源，尤其是村莊內(nèi)生資源的調(diào)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做工作的重要方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有國(guó)家與社會(huì)二元合一的特點(diǎn)，是一種“簡(jiǎn)約”型的治理狀態(tài)，這也是“第三領(lǐng)域”機(jī)構(gòu)的特征（黃宗智，2019）。同時(shí)，這種“簡(jiǎn)約主義”還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是正式權(quán)力體系的末端，但長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并不是以科層制的邏輯來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的。
（一）簡(jiǎn)約主義治理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作特點(diǎn)
中國(guó)的基層治理在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持著簡(jiǎn)約治理的形態(tài)�？h鄉(xiāng)之間的關(guān)系不完全是科層化的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不單純是縣職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)也不是按科層制的邏輯來(lái)運(yùn)作的。自家庭承包責(zé)任制實(shí)施之初至農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要圍繞著收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和計(jì)劃生育兩項(xiàng)“中心工作”來(lái)開(kāi)展工作。在這一時(shí)期，中心工作壓力大、責(zé)任重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要調(diào)用和重組各種資源來(lái)完成任務(wù)，其實(shí)踐過(guò)程往往會(huì)突破條線部門(mén)的專(zhuān)業(yè)分工；中心工作以外的各條線部門(mén)工作則為日常工作，以按部就班的常規(guī)治理形式來(lái)完成。這一時(shí)期的中心工作十分集中，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)有足夠的空間來(lái)統(tǒng)籌調(diào)配各類(lèi)資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上維系著簡(jiǎn)約治理的特征，主要表現(xiàn)為以下兩方面。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往不是標(biāo)準(zhǔn)化、均質(zhì)化的，而有輕重緩急，“中心工作”的設(shè)置本身就體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的緩急之分。與之相應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡管分屬不同條線，但并不是科層體系中分工精確的辦事員，而可以隨時(shí)被靈活抽調(diào)到中心工作中，需要具備綜合能力而非單一的專(zhuān)業(yè)技能。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在不同崗位上的調(diào)動(dòng)也十分頻繁。H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦的現(xiàn)任主任1999年從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)回來(lái)后進(jìn)入鎮(zhèn)政府工作，他先在綜治、司法部門(mén)工作了8年，后轉(zhuǎn)崗到黨政辦2年，2011年被調(diào)任到綜治辦，2012年轉(zhuǎn)至信訪辦任主任，2016年調(diào)任紀(jì)委副書(shū)記，2020年到農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦當(dāng)主任。對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的中層干部而言，這樣的工作調(diào)動(dòng)十分普遍。這也使他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面的工作都有所了解，能配合各項(xiàng)工作，而不是只能完成所屬條線的工作。對(duì)人員的靈活調(diào)度，是在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能低成本地完成重要的“中心工作”的原因。盡管這也帶來(lái)了一些問(wèn)題，例如，有研究指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員以開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作為主，提供農(nóng)技服務(wù)的時(shí)間被壓縮（胡瑞法、孫藝奪，2018）；但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力、物力有限的情況下，靈活抽調(diào)人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)維系低成本治理的關(guān)鍵�？傮w而言，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員不多，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以靈活、高效地動(dòng)員足夠的人力、物力，因此在應(yīng)對(duì)單一中心工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以低成本地通過(guò)化零為整的方式來(lái)整合資源，完成任務(wù)。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織也不是完全依賴正式制度運(yùn)轉(zhuǎn)的，而會(huì)調(diào)動(dòng)大量的非正式資源。皖北H鎮(zhèn)分管綜治和信訪工作的政法委員說(shuō)，“過(guò)去上級(jí)政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的任務(wù)少，管理粗放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不多，效率比較高。很多事情是喝酒解決的。”在收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)，通過(guò)正式制度和規(guī)范無(wú)法解決的問(wèn)題，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部到村民家聊天、喝酒反而可以在一定程度上化解。“那時(shí)候村民認(rèn)為（鄉(xiāng)、村）干部到自己家吃飯、喝酒，是一種面子。”村干部的人情、面子成為緩和稅費(fèi)時(shí)期國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的潤(rùn)滑劑。通過(guò)將人情和面子等私人治理資源引入正式行政權(quán)力的行使中，基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)了對(duì)正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，人情、面子等非正式治理資源成為對(duì)正式權(quán)力的彌補(bǔ)（孫立平、郭于華，2010；趙曉峰，2014）。對(duì)非正式資源的調(diào)用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以用最小的人力、物力投入來(lái)實(shí)現(xiàn)基層治理，維持基層秩序。
然而，由于地方政府的財(cái)政困難，稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題始終未能得到解決，直至農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消。在此期間，基層治理也出現(xiàn)了諸多亂象。但總體而言，在單一中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的模糊化分工、對(duì)人力物力的靈活整合，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)各種非正式治理資源的調(diào)用，都使中國(guó)的縣鄉(xiāng)治理維持著簡(jiǎn)約治理的樣態(tài)，以最小的人力物力來(lái)維持基層秩序。這種簡(jiǎn)約治理模式并不是科層化的，其主要特點(diǎn)是低成本、高效率、高度靈活。不過(guò)，隨著國(guó)家資源大量輸入鄉(xiāng)村，基層的治理任務(wù)越來(lái)越多，且上級(jí)政府對(duì)多項(xiàng)任務(wù)都按照“頂格管理”的要求，以“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”為目標(biāo)（房寧，2020），這使基層政府不得不以中心工作模式來(lái)同時(shí)應(yīng)對(duì)多項(xiàng)工作。這對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的簡(jiǎn)約主義治理結(jié)構(gòu)形成了巨大的挑戰(zhàn)。
（二）“多中心工作”下的治理困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)的增多與縣域中心工作擴(kuò)大化直接相關(guān)。中心工作的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制需要在各個(gè)領(lǐng)域同時(shí)展開(kāi)，就形成了“多中心工作”模式，它也重塑了縣鄉(xiāng)村三級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，縣級(jí)職能部門(mén)從職能履行主體變成了協(xié)調(diào)、調(diào)度主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫反復(fù)動(dòng)員有限的行政資源，村級(jí)組織走向行政化（仇葉，2021）。在皖北H鎮(zhèn)，中心工作泛化的趨勢(shì)近年來(lái)日益明顯。H鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記說(shuō)，該鎮(zhèn)的中心工作主要包括以下幾項(xiàng)。第一，環(huán)保工作，其中秸稈禁燒是重中之重。第二，人居環(huán)境整治工作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨缺乏資金的困難。第三，采煤沉陷區(qū)的搬遷安置工作，H鎮(zhèn)曾因煤礦開(kāi)采導(dǎo)致部分土地沉陷，鎮(zhèn)政府對(duì)采煤沉陷區(qū)的村民進(jìn)行了搬遷安置，但因安置房分配不公問(wèn)題導(dǎo)致群眾信訪事件頻發(fā)，直至2020年安置房分配問(wèn)題才得以解決。第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)繳納工作，每年開(kāi)展工作時(shí)，都需要鎮(zhèn)、村干部逐戶去宣傳、發(fā)動(dòng)，由于上級(jí)政府要求這兩項(xiàng)保險(xiǎn)的繳納比例必須達(dá)到100%，因此鎮(zhèn)村干部也面臨著很大的工作壓力。如果此項(xiàng)工作排名靠后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)被約談。第五，違法用地的處置工作，在H鎮(zhèn)，涉及違法用地的主要是養(yǎng)殖戶違法搭建養(yǎng)殖大棚的問(wèn)題。按照規(guī)定，養(yǎng)殖大棚必須建在設(shè)施用地上，但養(yǎng)殖戶通常隨意搭建，需要拆除。H鎮(zhèn)分管綜治和信訪工作的政法委員談道，“現(xiàn)在每項(xiàng)工作都抓得很細(xì)，每項(xiàng)工作都排名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每項(xiàng)工作都不能放棄，都要爭(zhēng)第一。所有工作都是齊頭并進(jìn)的。”在單一中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有輕重緩急之分，正因如此，設(shè)定“中心工作”才有意義，集中力量完成中心工作才有可能。當(dāng)所有工作都是中心工作，各項(xiàng)工作都要齊頭并進(jìn)時(shí)，在人力物力有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理就會(huì)遇到挑戰(zhàn)。
在H鎮(zhèn)，中心工作擴(kuò)大化與精準(zhǔn)扶貧的政治影響有緊密關(guān)聯(lián)，它極大地改變了基層的治理生態(tài)。該鎮(zhèn)一位干部說(shuō)，“2014年前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作只有計(jì)劃生育，這是‘帽子工程’（即做不好可能會(huì)丟掉官職），其他工作正常開(kāi)展，沒(méi)有太大壓力。現(xiàn)在環(huán)保、扶貧、信訪等各項(xiàng)工作都是‘帽子工程’。扶貧工作牽涉鎮(zhèn)里的所有工作，（它）帶動(dòng)了其他部門(mén)效仿扶貧的工作方式，導(dǎo)致現(xiàn)在所有的工作都是中心工作。”精準(zhǔn)扶貧對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響一方面表現(xiàn)在上級(jí)職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核上，上級(jí)部門(mén)會(huì)定期或不定期地對(duì)工作的完成情況進(jìn)行督查，并按月對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的完成情況進(jìn)行排名；對(duì)于排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部。
另一方面則表現(xiàn)在其他工作對(duì)扶貧工作方式的效仿上。H鎮(zhèn)的幾位干部都提到，在精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)始后，越來(lái)越多的工作開(kāi)始學(xué)習(xí)精準(zhǔn)扶貧的做法：不斷細(xì)化檔案材料，高度重視工作過(guò)程中的留痕，嚴(yán)格遵照程序執(zhí)行工作等。H鎮(zhèn)分管城建工作的干部說(shuō)，2020年，習(xí)總書(shū)記到安徽省視察，提出“要切實(shí)保障采煤沉陷區(qū)群眾的利益”。為了落實(shí)這一指示，安徽省各級(jí)政府從2020年10月開(kāi)始執(zhí)行“習(xí)總書(shū)記視察安徽政治要件工作”。這項(xiàng)工作主要涉及安置房的建設(shè)和分配，在H鎮(zhèn)，這項(xiàng)工作在啟動(dòng)之初就要求建立“一戶一冊(cè)”。“一戶一冊(cè)”工作方法效仿的是精準(zhǔn)扶貧的工作方式。這位干部說(shuō)，全鎮(zhèn)一共780戶貧困戶，鎮(zhèn)、村數(shù)十名干部投入了大量人力才完成“一戶一檔”的建檔工作；但該鎮(zhèn)的采煤沉陷區(qū)涉及3719戶，上級(jí)政府要求在1個(gè)月時(shí)間內(nèi)完成“一戶一冊(cè)”的建檔工作。由于缺乏建檔的參照依據(jù)，上級(jí)政府也沒(méi)有給出具體的建檔指標(biāo)，只能由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先報(bào)上去再研究。到2021年4月，建立的檔案資料已經(jīng)來(lái)回改了6次。城建辦一共4個(gè)人，除了這位干部之外，只有1個(gè)人會(huì)操作電腦，村干部中會(huì)操作電腦的則幾乎沒(méi)有。所以建檔工作需先由各村干部手寫(xiě)，匯總到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后再由城建辦的2名干部錄入電腦。建檔工作需要收集的信息包括采煤沉陷區(qū)群眾的就業(yè)類(lèi)型、工作地、參保情況、人口變化等，但這些信息的統(tǒng)計(jì)對(duì)于推進(jìn)這項(xiàng)工作并沒(méi)有太大幫助。分管城建工作的這位干部說(shuō)，實(shí)際上沉陷區(qū)群眾的信息城建辦都了解，否則也沒(méi)有辦法把安置房分下去。但為了確保留痕和工作程序的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入了大量資源在建檔工作上。
中心工作的擴(kuò)大化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)從單中心工作模式走向了多中心工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不反復(fù)動(dòng)用有限的治理資源同時(shí)推進(jìn)多項(xiàng)“中心工作”。這一治理模式轉(zhuǎn)型帶來(lái)了三個(gè)后果。
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力被切割。隨著國(guó)家資源和治理任務(wù)的不斷輸入，上級(jí)各職能部門(mén)的權(quán)力不斷加大，“條條”的權(quán)力得到加強(qiáng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力卻被不斷切割。在單中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面有統(tǒng)籌資源的能力，可以通過(guò)強(qiáng)政治動(dòng)員，迅速整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力物力，化零為整地完成中心工作。另一方面有統(tǒng)籌治理事務(wù)的能力，即為了完成稅費(fèi)、計(jì)劃生育等中心工作，鄉(xiāng)村兩級(jí)必須回應(yīng)民眾訴求，比如提供生產(chǎn)和生活所需的公共品；因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成中心工作之余也需要統(tǒng)籌安排內(nèi)生的治理事務(wù)。但在簡(jiǎn)約主義的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以在資源有限的情況下同時(shí)應(yīng)對(duì)多項(xiàng)中心共工作。從而，在目標(biāo)考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，還往往要以形式主義來(lái)應(yīng)對(duì)各類(lèi)考核；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理主體的主動(dòng)性喪失，缺乏回應(yīng)民眾需求的能力。
第二，多中心工作模式也改變了簡(jiǎn)約主義治理下的結(jié)果考核機(jī)制，轉(zhuǎn)向過(guò)程考核與結(jié)果考核并重的局面，削弱了基層治理的靈活性。在有關(guān)中國(guó)治理特征的解讀中，無(wú)論是行政發(fā)包制（周黎安，2014）、簡(jiǎn)約治理（黃宗智，2008），還是中心工作模式（楊華、袁松，2018），其治理內(nèi)核都是“結(jié)果”導(dǎo)向的，上級(jí)政府在對(duì)基層政府進(jìn)行考核時(shí)，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程只進(jìn)行有限地監(jiān)察，更關(guān)注政策執(zhí)行的結(jié)果，因此基層組織有一定的靈活空間。然而，在多中心工作模式下，國(guó)家不僅自上而下地向基層輸入了治理任務(wù)，還輸入了治理規(guī)則；不僅對(duì)結(jié)果進(jìn)行考核，也對(duì)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，典型的表現(xiàn)就是要求辦事留痕、程序規(guī)范，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的管理與對(duì)結(jié)果的考核并重。對(duì)過(guò)程的嚴(yán)格考核會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程的剛性化，基層政府的靈活空間減少，這一治理模式轉(zhuǎn)變也傳導(dǎo)到了村級(jí)組織。H鎮(zhèn)W村的村支書(shū)說(shuō)，以前他在調(diào)解村民糾紛上花的時(shí)間最多，現(xiàn)在在報(bào)材料上花的時(shí)間最多。過(guò)程考核往往要求辦事留痕，需要基層干部提供各類(lèi)材料以供檢查，這也擠壓了基層干部與群眾打交道的時(shí)間和機(jī)會(huì)。不僅如此，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的規(guī)范化要求也可能增加治理成本。成都市政府推行的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革也體現(xiàn)了過(guò)程考核帶來(lái)的悖論。為了避免市政府輸入的村級(jí)公共服務(wù)資金使用中的貪腐問(wèn)題，市政府對(duì)這一資金的使用過(guò)程進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)控，要求嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)化程序來(lái)使用這筆資金，其結(jié)果是辦事成本提高，也擠壓了村民自治的空間（陳義媛，2020）。嚴(yán)格的過(guò)程管理原本是為了確保資金使用的規(guī)范性，卻降低了治理的靈活性和效率。
第三，縣鄉(xiāng)關(guān)系的科層化趨勢(shì)凸顯，導(dǎo)致基層治理體系的剛性化，基層治理中的彈性空間被壓縮。在關(guān)于科層制的論述中，韋伯指出，科層制的特點(diǎn)一方面是行政官員的專(zhuān)業(yè)化（主要表現(xiàn)為受過(guò)嚴(yán)格的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練）和專(zhuān)職化（主要表現(xiàn)為職責(zé)明確），另一方面是行政機(jī)構(gòu)分工明確、有嚴(yán)格的等級(jí)結(jié)構(gòu)和服從關(guān)系，要嚴(yán)格按照程序辦事，注重程序公正（韋伯，1993）。從前一方面來(lái)看，就行政官員的專(zhuān)業(yè)化而言，在簡(jiǎn)約治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的職能分工是模糊的，其專(zhuān)業(yè)化程度并不高——在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有高度專(zhuān)業(yè)化的技能。分工模糊、抽調(diào)靈活恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的特點(diǎn)，也是簡(jiǎn)約主義治理能保持低成本的原因之一。但在多中心工作模式下，由于多項(xiàng)工作需要同時(shí)推進(jìn)，就需要有相當(dāng)數(shù)量處理專(zhuān)職工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，這種專(zhuān)業(yè)化盡管還沒(méi)有完全呈現(xiàn)，但趨勢(shì)已經(jīng)開(kāi)始顯露。這一趨勢(shì)不僅出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在村莊層級(jí)，村干部職業(yè)化（賀雪峰，2015；高萬(wàn)芹，2019）的趨勢(shì)近年來(lái)也受到了很多關(guān)注。從后一方面來(lái)看，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過(guò)程的精細(xì)化管理，對(duì)照章辦事的程序規(guī)范要求，以及不斷強(qiáng)化的自上而下的問(wèn)責(zé)等，也展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的科層化邏輯。盡管基層組織科層化的趨勢(shì)早在稅費(fèi)改革后就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)——被稱(chēng)為“技術(shù)治理”（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），但其在各地呈現(xiàn)的程度有所不同，一些中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村因缺乏處理文字材料工作的人員，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、程序化的精細(xì)治理。然而，在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，為了避免資源使用中的貪腐問(wèn)題，國(guó)家對(duì)程序規(guī)范的要求被提到了新的高度，使縣鄉(xiāng)基層政府運(yùn)作的科層化趨勢(shì)日益凸顯。
然而，治理現(xiàn)代化并不等同于科層化，國(guó)家治理的現(xiàn)代化應(yīng)是高效率、低成本、適應(yīng)實(shí)際的�；鶎又卫硎聞�(wù)的特點(diǎn)是不規(guī)范、復(fù)雜性，還有很強(qiáng)的偶然性，因此需要有一定的靈活空間。這意味著，在處理基層事務(wù)時(shí)，需要在規(guī)范性與彈性之間尋求平衡。當(dāng)前對(duì)基層治理的專(zhuān)業(yè)化、程序化、規(guī)范化要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的人力物力并不匹配，也就是說(shuō)，在中國(guó)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，基層政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍然具有簡(jiǎn)約主義的特征，治理模式卻開(kāi)始走向科層化。以簡(jiǎn)約主義的組織形態(tài)來(lái)對(duì)接科層化的治理模式，是當(dāng)前基層治理遭遇困境的主要原因。
三、內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸浮
在大量資源輸入的背景下，中心工作擴(kuò)大化導(dǎo)致了基層干部高度忙碌的狀態(tài)，“5+2”、“白+黑”的工作模式在各地基層干部中已經(jīng)成為常態(tài)。然而，既有資源又高速運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可能無(wú)法回應(yīng)民眾的訴求，形成一種“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”。不同于稅費(fèi)改革初期的“政權(quán)懸浮”，“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”表現(xiàn)為形式主義和大量的資源虛耗。在稅費(fèi)改革初期，基層政權(quán)懸浮一方面是因?yàn)槿狈Y金，另一方面是在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后基層治理事務(wù)減少，因此基層組織不必再與農(nóng)村群眾打交道，呈現(xiàn)出一種消極治理下的政權(quán)懸浮形態(tài)。但在中心工作擴(kuò)大化背景下，政權(quán)懸浮問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決，在國(guó)家投入大量資源、設(shè)置多項(xiàng)治理任務(wù)的情況下，基層組織反而疲于應(yīng)付科層化的考核而無(wú)力回應(yīng)群眾的真實(shí)訴求，因此“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”主要表現(xiàn)為國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷和基層組織的高速空轉(zhuǎn)。
（一）國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷化
在稅費(fèi)改革以后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的資源輸入逐漸增加，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了大幅度改善。不過(guò)，在不少地區(qū)，新建的道路、溝渠在兩三年后就開(kāi)始破損，甚至無(wú)法使用（經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2020；邱正，2021）。在H鎮(zhèn)，從2013年開(kāi)始，全鎮(zhèn)共為6個(gè)自然村（通常一個(gè)自然村為一個(gè)村民小組或兩個(gè)村民小組）申報(bào)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目。按照項(xiàng)目申報(bào)要求，建設(shè)點(diǎn)必須是500-700人的集中居住點(diǎn)，且需要具備一定的基礎(chǔ)條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)后，由市、區(qū)相關(guān)部門(mén)來(lái)審核是否具備建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的條件，對(duì)于符合條件的建設(shè)點(diǎn)，按照規(guī)劃，省、市等各級(jí)政府需為每個(gè)建設(shè)點(diǎn)投入340萬(wàn)元左右的資金進(jìn)行建設(shè)。由于H鎮(zhèn)是一個(gè)純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有足夠的財(cái)力進(jìn)行配套投入，因此每個(gè)建設(shè)點(diǎn)的實(shí)際投入大約是200萬(wàn)元左右。H鎮(zhèn)一位干部說(shuō)，盡管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目給每個(gè)點(diǎn)的投入達(dá)到200萬(wàn)左右，實(shí)現(xiàn)了“硬化”（指道路硬化）、“綠化”和“亮化”（指安裝路燈），但這些只是短期效果，沒(méi)有長(zhǎng)期持續(xù)的維護(hù)機(jī)制，通常半年就恢復(fù)成了原樣。H鎮(zhèn)作為一個(gè)普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年維持政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)也只有600萬(wàn)-700萬(wàn)元；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)建設(shè)點(diǎn)就有200萬(wàn)元左右的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，投入不可謂不高，但資金利用效率卻很低。
實(shí)際上，從項(xiàng)目申報(bào)到協(xié)助項(xiàng)目建設(shè)，鎮(zhèn)、村干部都投入了不少精力，項(xiàng)目資金的數(shù)量也足夠多，但所投入的資金卻沒(méi)能發(fā)揮長(zhǎng)期效果。對(duì)綠化帶的修剪，對(duì)道路、路燈的簡(jiǎn)單維護(hù)，不需要太多資金投入，但需要對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行組織。缺乏維護(hù)機(jī)制的本質(zhì)是缺乏對(duì)農(nóng)戶的組織和動(dòng)員。從某種意義上說(shuō)，這是農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題的延伸。在有關(guān)項(xiàng)目制的研究中，已有不少學(xué)者對(duì)資源下鄉(xiāng)和公共品供給的“最后一公里”進(jìn)行了探討，問(wèn)題主要表現(xiàn)為在項(xiàng)目或涉農(nóng)政策落地時(shí)，農(nóng)民積極性不高，農(nóng)民之間的利益難以協(xié)調(diào)，工程難以實(shí)施等，其原因也在于基層組織未能將農(nóng)民動(dòng)員起來(lái)，未在鄉(xiāng)村治理中形成公共規(guī)則（劉建平、陳文瓊，2016；王海娟，2015）。在以項(xiàng)目為依托的資源輸入過(guò)程中，從項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)始，作為受益主體的農(nóng)戶成為被動(dòng)接受服務(wù)的對(duì)象，而不具有自我服務(wù)的主體性。更重要的是，不僅農(nóng)戶是被動(dòng)參與，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的角色也只是“協(xié)調(diào)”者，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被概括為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”（付偉、焦長(zhǎng)權(quán)，2015）。這就限制了鄉(xiāng)村干部發(fā)揮“組織者”作用的空間。在以項(xiàng)目為依托的資源輸入方式下，上述問(wèn)題并不鮮見(jiàn)。國(guó)家資源的輸入并未帶來(lái)基層治理效率的提升，這是資源輸入內(nèi)卷化的表現(xiàn)之一。
資源輸入內(nèi)卷化的另一個(gè)表現(xiàn)是公共品供給與農(nóng)民需求偏好的不匹配。H鎮(zhèn)是糧食種植區(qū)，每年種植一季水稻和一季小麥，水利設(shè)施對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶而言十分重要。H鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)田灌溉也非常重視，近年來(lái)爭(zhēng)取了不少項(xiàng)目資金，鎮(zhèn)、村、組三級(jí)的電灌站已成體系，全鎮(zhèn)的干、支、斗渠也已經(jīng)完成了硬化。不過(guò)，農(nóng)渠以下（主要指村莊內(nèi)的渠道）還未能全部硬化，導(dǎo)致灌溉水源容易流失，因此農(nóng)戶對(duì)水渠修繕的需求十分強(qiáng)烈。在全鎮(zhèn)的15個(gè)村莊中，至少有8個(gè)村有急迫的渠道硬化需求，這8個(gè)村每個(gè)村的渠道硬化需要達(dá)到2000米以上，這需要大量的資金投入。同時(shí)，全鎮(zhèn)的圩壩雖然沒(méi)有什么缺口，但18個(gè)涵閘都是1956年用手工磚砌的，質(zhì)量雖然不錯(cuò)，但多年未修繕，很多閘槽、閘板已經(jīng)丟失，導(dǎo)致防汛難度大。該鎮(zhèn)水利站站長(zhǎng)說(shuō)，每年汛期時(shí)，他們需要用1萬(wàn)條編織袋裝上沙土后堵閘門(mén)；汛期后，圩區(qū)的水無(wú)法自然排出，得再移走這些編織袋。這位站長(zhǎng)說(shuō)，修好涵閘后防汛工作會(huì)輕松很多，如果維修涵閘，每個(gè)閘大約5萬(wàn)元就足夠了，18個(gè)涵閘一共需要100多萬(wàn)元。盡管?chē)?guó)家每年向農(nóng)村輸入不少資源來(lái)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，但并未帶來(lái)公共品供給效率的提升，這也是資源輸入內(nèi)卷化的表現(xiàn)。
上述問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)關(guān)鍵原因是國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目的形式輸入資源時(shí)，也已經(jīng)設(shè)置了資源使用的范圍和方式。為了防止資源使用中的貪腐問(wèn)題，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在項(xiàng)目執(zhí)行中只承擔(dān)協(xié)調(diào)者的角色。然而，在這種情況下，基層政權(quán)已經(jīng)被深度卷入了科層體系中，基層治理體系的自主空間和彈性空間都被高度擠壓，基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民的組織和動(dòng)員能力都遭到了弱化。這導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民之間沒(méi)有了中間層，作為服務(wù)者的國(guó)家現(xiàn)在需要直面數(shù)量龐大的、作為被動(dòng)接受者的農(nóng)民�；鶎咏M織，尤其是作為村民自治組織的村一級(jí)，原本應(yīng)是國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)融合的“第三領(lǐng)域”組織，同時(shí)承擔(dān)傳達(dá)國(guó)家意志和向上反饋村民訴求的功能，是國(guó)家和農(nóng)民之間的緩沖地帶。然而，當(dāng)國(guó)家權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，正式行政取代了“半正式行政”（黃宗智，2008）時(shí)，國(guó)家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村就會(huì)存在內(nèi)卷的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性、無(wú)數(shù)分散農(nóng)民的不同需求，在當(dāng)下仍難以僅靠自上而下的政策設(shè)計(jì)來(lái)對(duì)接。
（二）行政科層化下的基層政權(quán)“懸浮”
與稅費(fèi)改革初期的政權(quán)“懸浮”不同，在資源大量輸入的背景下，基層不僅資源更多，治理任務(wù)也更多。為了完成上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)，基層組織也需要與民眾打交道，以調(diào)解政策落地時(shí)的矛盾。然而，基層干部的“5+2”、“白+黑”工作模式卻依然沒(méi)能解決基層政權(quán)“懸浮”的問(wèn)題。
如前文所述，在基層治理現(xiàn)代化背景下，“多中心工作”模式正不斷使縣鄉(xiāng)治理體系走向科層化，從結(jié)果考核轉(zhuǎn)向了結(jié)果考核與過(guò)程考核并重的局面。這使基層政權(quán)不得不花費(fèi)大量精力來(lái)迎接檢查。H鎮(zhèn)信訪辦主任說(shuō)，“現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評(píng)比太多，年終進(jìn)行目標(biāo)考核時(shí)，上級(jí)所有部門(mén)都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)打分；還有平時(shí)檢查，有些部門(mén)可查可不查的，也要來(lái)檢查。” 只要有檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須提前準(zhǔn)備各種材料。迎檢壓力在精準(zhǔn)扶貧工作中表現(xiàn)得最為鮮明。H鎮(zhèn)一個(gè)貧困村的扶貧隊(duì)員說(shuō)，該村一共43戶貧困戶，他駐村4年，主要工作就是整理材料和迎檢，這部分工作會(huì)占用他70%-80%的時(shí)間；剩下的20%-30%時(shí)間用于入戶走訪。省級(jí)檢查年中1次、年底2次，每次至少需要半個(gè)月時(shí)間準(zhǔn)備材料、入戶確認(rèn)；市級(jí)檢查一年至少4次，檢查時(shí)間不定，每次迎接市級(jí)檢查也大約需要準(zhǔn)備半個(gè)月左右；區(qū)級(jí)檢查一年有5、6次，每次大約需要準(zhǔn)備3-7天。盡管其他工作在迎檢方面不需要花費(fèi)如此多的時(shí)間，但隨著對(duì)過(guò)程考核的重視，各級(jí)政府在布置任務(wù)時(shí)往往會(huì)制定細(xì)致的指標(biāo)和規(guī)范，并據(jù)此進(jìn)行考核，這無(wú)疑加重了基層的負(fù)擔(dān)。H鎮(zhèn)信訪辦主任說(shuō)，“層層細(xì)化是造成基層負(fù)擔(dān)（重）的主要原因。過(guò)去的工作就是解決問(wèn)題，只要合規(guī)合法、程序到位就可以了，沒(méi)有現(xiàn)在這么多文山會(huì)海。”
隨著技術(shù)的進(jìn)步，上級(jí)政府對(duì)基層的考核方式也在不斷更新。在H鎮(zhèn)，環(huán)保工作是近年來(lái)新增的中心工作之一，環(huán)保工作中的一個(gè)重要任務(wù)就是秸稈禁燒。2020年，市環(huán)保局通過(guò)“秸稈禁燒無(wú)死角”項(xiàng)目，在全區(qū)的電信信號(hào)塔上都安裝了攝像頭，稱(chēng)“藍(lán)天衛(wèi)士”監(jiān)測(cè)點(diǎn)，H鎮(zhèn)一共有5個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。一旦有煙霧，秸稈禁燒智能預(yù)警系統(tǒng)平臺(tái)就會(huì)發(fā)出警報(bào)，該系統(tǒng)非常敏銳，村民做飯的炊煙、上墳燃放的鞭炮煙霧也能被其探測(cè)到。一旦被藍(lán)天衛(wèi)士報(bào)警，需要網(wǎng)格負(fù)責(zé)人在半小時(shí)內(nèi)處理，否則就算“火點(diǎn)”。如果是誤報(bào)，例如村民上墳時(shí)放煙花所致的預(yù)警，鎮(zhèn)、村兩級(jí)負(fù)責(zé)相關(guān)工作的網(wǎng)格負(fù)責(zé)人也需要到現(xiàn)場(chǎng)拍照上傳，藍(lán)天衛(wèi)士系統(tǒng)再撤銷(xiāo)預(yù)警。2020年，全鎮(zhèn)共有6個(gè)“火點(diǎn)”，皆因村民上墳和焚燒溝塘里的雜草所致，這6個(gè)火點(diǎn)所在網(wǎng)格的負(fù)責(zé)人被罰款。技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的監(jiān)控能力提升，使國(guó)家權(quán)力更深入地滲透進(jìn)基層治理過(guò)程中，上級(jí)政府的監(jiān)管與考核能力加強(qiáng)，也推進(jìn)了行政體系的科層化。
在這種情況下，基層政府不得不將幾乎全部精力都用于完成自上而下的任務(wù)，接受各類(lèi)考核，而無(wú)余力設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理事務(wù)。但在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村莊內(nèi)部實(shí)際上有很多需要基層組織來(lái)統(tǒng)籌安排的工作，除了上文提及的灌溉設(shè)施問(wèn)題外，還有土地的整合問(wèn)題。在H鎮(zhèn)，由于土地過(guò)于細(xì)碎，村民耕作十分不便。H鎮(zhèn)W村的一個(gè)老黨員家有10畝左右承包地，但分散為20余塊小塊土地，他將土地免費(fèi)給其他村民種也沒(méi)有人愿意接手。平均來(lái)說(shuō)，該鎮(zhèn)一戶農(nóng)戶的10畝承包地也常常分散為12個(gè)不同地塊，這使農(nóng)戶的耕作十分不便。對(duì)于仍然在種地的60%-70%農(nóng)戶而言，他們非常愿意將“小田并大田”。但整合土地是一家一戶辦不好和不好辦的事，需要基層組織來(lái)協(xié)調(diào)。開(kāi)展這項(xiàng)工作必然涉及不同農(nóng)戶之間的利益調(diào)整，因此這也是一項(xiàng)并不容易開(kāi)展的工作，在中心工作擴(kuò)大化的情況下，基層組織已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，并無(wú)動(dòng)力推進(jìn)這類(lèi)內(nèi)生性的治理事務(wù)。
總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從體制上仍維系著簡(jiǎn)約主義的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但基層治理體系卻被日益深入地卷入科層化的行政結(jié)構(gòu)中。在多中心工作模式下，上級(jí)政府的過(guò)程考核越是精細(xì)化，基層組織向上負(fù)責(zé)的面向就越凸顯，也就越難以回應(yīng)民眾的訴求。因此基層治理呈現(xiàn)出一種僵持的悖論：基層干部越來(lái)越忙，農(nóng)民切實(shí)的生產(chǎn)生活需求卻越來(lái)越難以被滿足，基層政權(quán)仍然懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。
值得強(qiáng)調(diào)的是，基層治理“現(xiàn)代化”并不等于“科層化”，而應(yīng)是高效率、低成本、適應(yīng)實(shí)際需要的治理方式。基層事務(wù)的特點(diǎn)是不規(guī)則性、復(fù)雜性和偶然性，因此需要有一定的靈活空間。也就是說(shuō)，基層治理本身需要在規(guī)范性與彈性之間尋求平衡。然而，在多中心工作模式下，基層治理體系的科層化趨勢(shì)日益凸顯，國(guó)家權(quán)力向基層滲透的能力大大加強(qiáng)。在簡(jiǎn)約主義的治理結(jié)構(gòu)下，中央權(quán)力的集中程度高，但國(guó)家權(quán)力向基層的滲透力卻相對(duì)有限，從而民間社會(huì)在基層治理中發(fā)揮著重要作用，國(guó)家與社會(huì)的交疊之處形成了“第三領(lǐng)域”（黃宗智，2008）。然而，當(dāng)基層治理體系被不斷吸納進(jìn)科層化的正式治理體系中時(shí)，可能出現(xiàn)“國(guó)家”對(duì)“社會(huì)”的擠壓，它使國(guó)家治理體系的剛性增強(qiáng)，基層組織的靈活性和彈性減弱，同時(shí)也會(huì)失去簡(jiǎn)約治理的低成本優(yōu)勢(shì)。
四、討論：走出政權(quán)“懸浮”困局的可能
隨著國(guó)家政權(quán)向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)的職能也在發(fā)生變化，教育、醫(yī)療等原本由鄉(xiāng)村社區(qū)來(lái)供給的公共品現(xiàn)在由國(guó)家來(lái)提供了，甚至庭院整潔、廁所改造等私人生活領(lǐng)域的事務(wù)國(guó)家也在不斷介入。在這一轉(zhuǎn)型之下，大量自上而下輸入的治理事務(wù)需要由基層政權(quán)來(lái)協(xié)調(diào)。這是多中心工作模式出現(xiàn)的背景。這也意味著，鄉(xiāng)村組織的功能正在發(fā)生變化，其治理邏輯也需要發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。
在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，基層政權(quán)的懸浮問(wèn)題主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空殼化”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)脫離了與農(nóng)民舊有的聯(lián)系，鄉(xiāng)、村干部與農(nóng)民打交道的機(jī)會(huì)日益減少。向鄉(xiāng)村輸入的資源增多，鄉(xiāng)、村干部為了落實(shí)各類(lèi)政策和配合實(shí)施項(xiàng)目，與農(nóng)民的關(guān)聯(lián)也在增加，但政權(quán)懸浮的問(wèn)題卻依然沒(méi)有解決。一方面，國(guó)家的資源輸入未能很好地對(duì)接農(nóng)民的公共品訴求；另一方面，基層組織日益被吸納進(jìn)科層化的行政體系中，對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員和組織能力弱化。 “協(xié)調(diào)型”政權(quán)之所以沒(méi)有走出政權(quán)“懸浮”的困局，也是因?yàn)榛鶎诱䴔?quán)僅為了向上負(fù)責(zé)而承擔(dān)“協(xié)調(diào)者”角色，而未能同時(shí)承擔(dān)向下負(fù)責(zé)的“組織者”角色。政權(quán)懸浮的關(guān)鍵不在于基層干部是否與農(nóng)民打交道，而在于以什么樣的形式與農(nóng)民打交道。在國(guó)家與農(nóng)民轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”關(guān)系的背景下，通過(guò)資源輸入來(lái)重建基層組織與農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)系，是走出政權(quán)懸浮困局的關(guān)鍵。重建這一有機(jī)聯(lián)系至少有兩點(diǎn)需要考慮。
一方面，需賦予基層組織一定的自主性，通過(guò)基層組織來(lái)重建農(nóng)民表達(dá)公共品需求偏好的制度通道，以使國(guó)家的資源輸入能更有效地滿足農(nóng)民需求。H鎮(zhèn)在組織農(nóng)田灌溉方面提供了一個(gè)可參考的案例。該鎮(zhèn)從集體時(shí)代以來(lái)，一直保持著統(tǒng)一組織農(nóng)田灌溉的傳統(tǒng)，至今仍由鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌，根據(jù)當(dāng)年實(shí)際的灌溉支出來(lái)向農(nóng)民收取灌溉費(fèi)用。灌溉費(fèi)用的收取是維系當(dāng)?shù)厮喔润w系順利運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也為農(nóng)民表達(dá)公共品需求提供了渠道。交灌溉水費(fèi)是享受灌溉服務(wù)的村民的義務(wù)，同時(shí)，村民也有權(quán)利提出修路、修渠的要求。從H鎮(zhèn)不同村莊的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)水利設(shè)施出現(xiàn)問(wèn)題（例如渠道損毀）時(shí)，鎮(zhèn)、村干部收水費(fèi)就會(huì)遇到一定的阻礙，村民要求解決問(wèn)題后再交費(fèi)。為了能順利收上水費(fèi)，村干部會(huì)迅速上報(bào)給鎮(zhèn)政府，后者來(lái)考察后提出建議方案，并向上爭(zhēng)取項(xiàng)目。也就是說(shuō)，鎮(zhèn)、村兩級(jí)有收水費(fèi)的權(quán)利，也有回應(yīng)村民公共品偏好表達(dá)的義務(wù)。通過(guò)統(tǒng)籌組織農(nóng)田灌溉，H鎮(zhèn)建立了農(nóng)民表達(dá)公共品需求偏好的渠道——盡管這條表達(dá)渠道還比較有限。但這意味著，當(dāng)基層組織具有一定的自主性時(shí)，其有可能通過(guò)平衡權(quán)利、義務(wù)關(guān)系來(lái)提升治理能力，建立與農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)。
另一方面，通過(guò)資源輸入激活村集體對(duì)村民的組織動(dòng)員能力，重建村莊社會(huì)的公共性。在稅費(fèi)時(shí)代，基層組織有收取稅費(fèi)的權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為農(nóng)民提供公共品的義務(wù)。鄉(xiāng)村兩級(jí)每年都以籌工籌勞的方式對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。稅費(fèi)改革改變了這一機(jī)制，國(guó)家成為農(nóng)村公共品的供給主體，且主要通過(guò)項(xiàng)目制的方式來(lái)提供。農(nóng)民不再負(fù)有義務(wù)，成為“被服務(wù)”的對(duì)象。盡管這減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但也使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織不再具有組織農(nóng)民的動(dòng)力和能力。不過(guò)，國(guó)家資源的輸入也有其他方式，例如，以補(bǔ)貼的形式輸入，補(bǔ)貼數(shù)額公開(kāi)，村集體在村民的監(jiān)督下——而非國(guó)家的監(jiān)管下——自主使用這些資源；或如成都市村級(jí)公共服務(wù)資金一樣，輸入資金時(shí)并不規(guī)定具體的建設(shè)項(xiàng)目。在這種情況下，村集體成為資金使用的主體，可以通過(guò)公共品供給來(lái)重建村莊內(nèi)部的利益博弈空間，建立村干部與村民打交道的制度性渠道，還可以在資金監(jiān)管中激活村莊非正式權(quán)威的作用（陳義媛，2019）。這意味著，國(guó)家資源的輸入也可能激活村民自治，通過(guò)對(duì)農(nóng)民的組織和動(dòng)員來(lái)建立村莊內(nèi)部的公共性，從而避免農(nóng)民成為各自為政的原子化個(gè)體。這種公共性背后是農(nóng)民共同認(rèn)同的公共規(guī)則，這些規(guī)則是非正式的，卻具有很強(qiáng)的約束力。村民自治依靠的是村莊內(nèi)部共同認(rèn)同的公共規(guī)則，只有在村莊內(nèi)部建立了公共規(guī)則的情況下，農(nóng)民才能被組織起來(lái)自己服務(wù)自己，無(wú)論在項(xiàng)目實(shí)施還是后期維護(hù)中，他們才會(huì)有動(dòng)力參與其中。同時(shí)激活正式的基層組織與賦有非正式社會(huì)資源的村莊社會(huì)，也是基層治理保持低成本的重要原因。
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本文為工作稿，將載《中國(guó)鄉(xiāng)村研究》第17、18合輯，英文版載Rural China 19.1（2022）。
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