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賀雪峰
（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院）
內(nèi)容提要：當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化進(jìn)程中。城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，農(nóng)村是中國(guó)發(fā)展穩(wěn)定器。在城市化背景下面如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于理解鄉(xiāng)村振興的階段性。目前階段鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)是為無法進(jìn)城的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序。正是農(nóng)村成為了最廣大農(nóng)民的基本保障和進(jìn)城農(nóng)民的最后退路。有一種錯(cuò)誤的主張，認(rèn)為應(yīng)該通過激活所謂農(nóng)村宅基地這個(gè)“沉睡”的資本，為鄉(xiāng)村振興籌措資金，以建設(shè)一個(gè)強(qiáng)富美的鄉(xiāng)村。至少在目前階段，這種主張是不合時(shí)宜的，因?yàn)樗^激活的“沉睡”資本，實(shí)際上不可能創(chuàng)造出無緣無故的財(cái)富，不過是以農(nóng)村宅基地為媒介以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為工具，將城市資源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村，這種轉(zhuǎn)移又因?yàn)樵鰷p掛鉤政策工具的笨拙，造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)和資源配置的不合理。只有當(dāng)城市化已經(jīng)完成，中國(guó)已經(jīng)走出中等收入階段，基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，中國(guó)的鄉(xiāng)村振興才有條件進(jìn)入強(qiáng)富美建設(shè)階段。目前階段的鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在為需要繼續(xù)依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村的兩億多農(nóng)戶提供基本生產(chǎn)生活秩序的保底。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 城市化 宅基地 鄉(xiāng)村振興
鄉(xiāng)村振興是未來一個(gè)時(shí)期統(tǒng)領(lǐng)三農(nóng)工作的重大戰(zhàn)略。如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期理論界和政策部門需要回答的問題。在城市化的背景下面，鄉(xiāng)村振興依靠誰(shuí)？為了誰(shuí)？錢從哪里來？這些都是需要回答的問題。有一種鄉(xiāng)村振興的思路，就是將農(nóng)民宅基地與農(nóng)民城市化進(jìn)行人地掛鉤，通過盤活農(nóng)民宅基地資源，既為鄉(xiāng)村振興籌集資金，又為進(jìn)城農(nóng)民提供進(jìn)城的第一桶金，從而實(shí)現(xiàn)在城市化背景下面振興鄉(xiāng)村。具體地，人地掛鉤設(shè)計(jì)中，“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”，“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”。這種設(shè)計(jì)中，農(nóng)民進(jìn)城了，他們讓出自己宅基地，讓出的宅基地作為城市建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行城市建設(shè)，從而獲得城市建設(shè)巨額增值收益，將部分增值收益返還農(nóng)村，就可以為鄉(xiāng)村振興提供資金來源。國(guó)務(wù)院參事夏斌在一次演講中提出一個(gè)問題“45萬億土地出讓金多少到了農(nóng)民手中”，就是一個(gè)靈魂之問。原中央政策研究室副主任鄭新立在接受“搜狐財(cái)經(jīng)”采訪時(shí)說：“根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)，河南新鄉(xiāng)一縣的一畝宅基地，到地級(jí)市里能賣到20萬，異地到省會(huì)城市能賣到30萬，要異地賣給浙江和江蘇，就能賣到80-100萬，”“在我看來，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化是一個(gè)必然趨勢(shì)”。農(nóng)村宅基地被稱為“沉睡的資本”，被學(xué)界和政策部門寄以厚望。那么，宅基地是否堪當(dāng)如此重任呢？
一、中國(guó)式的城市化
改革開放以來，僅僅40年時(shí)間，中國(guó)城市化率即由18%上升到60%，幾乎每年上升一個(gè)百分點(diǎn)，更重要的是，中國(guó)城市化可謂“既快又好”，即中國(guó)城市化是以良好基礎(chǔ)設(shè)施和沒有城市貧民窟為鮮明特色的，與一般發(fā)展中國(guó)家城市化是完全不同的，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施甚至不遜于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。
中國(guó)式城市化是建立在兩個(gè)基礎(chǔ)上的：第一個(gè)就是中國(guó)保護(hù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即允許農(nóng)民自由進(jìn)城卻限制城市資本下鄉(xiāng)的體制，既為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲取非農(nóng)收入提供了便利，又為進(jìn)城失敗需要返鄉(xiāng)農(nóng)民保留了退路。中國(guó)城市化進(jìn)程中，很少會(huì)有進(jìn)城失敗農(nóng)民仍然滯留城市，城市也就沒有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟。進(jìn)城失敗農(nóng)民有農(nóng)村退路，他們進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商就無后顧之憂，就更加敢于在城市拚搏奮斗，中國(guó)農(nóng)民因此成為中國(guó)城市化中最為積極主動(dòng)的具有主體性的力量。進(jìn)城農(nóng)民當(dāng)然希望有能力在城市體面安居，若不能在城市體面安居，農(nóng)民也可以回到農(nóng)村這個(gè)熟人社會(huì)過農(nóng)村生活的體面日子，而不愿意漂泊在城市貧民窟中。
這里面應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，保留進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)退路，其重要意義在于保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民，是為弱勢(shì)農(nóng)民提供基本保障。基本保障不應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化是顯而易見的道理。幾乎所有中國(guó)農(nóng)民都有一個(gè)城市夢(mèng)，都希望進(jìn)城，農(nóng)民希望的是體面進(jìn)城，如果不能在城市體面安居，他們就寧愿回到農(nóng)村。在未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，不可能所有進(jìn)城農(nóng)民都可以在城市體面安居，保留農(nóng)村退路對(duì)農(nóng)民就十分重要，尤其對(duì)于缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年農(nóng)民，農(nóng)村退路對(duì)于他們極其重要。
中國(guó)式城市化的第二個(gè)基礎(chǔ)就是中國(guó)土地公有制。在中國(guó)土地制度安排中，土地不是財(cái)產(chǎn)而是生產(chǎn)資料。中國(guó)快速城市化不僅是人口的城市化，而且是土地的城市化，土地城市化主要通過征收農(nóng)村集體土地進(jìn)行城市建設(shè)。
因?yàn)橥恋毓星彝恋厥巧a(chǎn)資料而非財(cái)產(chǎn)，城市化進(jìn)程中，征收農(nóng)村集體土地時(shí)的模式是，按土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，并安排勞動(dòng)力就業(yè)，就使得征收用于城市建設(shè)的土地增值收益絕大部分都以“土地財(cái)政”的形式掌握到地方政府手中，并主要用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。土地增值收益主要用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，這是中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施甚至不遜于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的秘密所在。良好城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市生產(chǎn)生活提供了便利，從而進(jìn)一步提高了城市活力，城市也可以容納更多人口和更快發(fā)展生產(chǎn)力。城市生產(chǎn)力發(fā)展和人口增加需要更多城市建設(shè)用地，更多農(nóng)村集體土地被征收為城市建設(shè)用地，城市就有更多“土地財(cái)政”用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此進(jìn)入到城市發(fā)展的良性循環(huán)。當(dāng)前中國(guó)城市化一直保持了這樣一種良性循環(huán)。
有一種意見認(rèn)為，如此征地，土地財(cái)政收入主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施，是對(duì)農(nóng)民利益的剝奪。這種說法是錯(cuò)誤的。第一，中國(guó)土地是公有的，不是私人財(cái)產(chǎn)，征收土地已按原有用途進(jìn)行了補(bǔ)償且安置了勞動(dòng)力或發(fā)放了勞動(dòng)力安置費(fèi)。第二，征收用于城市建設(shè)土地的升值來源于城市發(fā)展，而非土地本身。是土地位置而非土地本身產(chǎn)生了增值收益，這個(gè)收益來自于城市發(fā)展和城市規(guī)劃，而不是憑空而來。第三，被征地農(nóng)民獲得了足夠補(bǔ)償，且農(nóng)民盼征地已成常識(shí)，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償比種地收入要高得多，因此出現(xiàn)了“征二代”“拆二代”的說法，甚至在一些城郊農(nóng)村出現(xiàn)了土地食利者。第四，2006年取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家開始向農(nóng)村大幅度增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，目前每年惠農(nóng)資金高達(dá)2萬億。這個(gè)意義上講，中國(guó)土地制度防止了出現(xiàn)城郊土地食利集團(tuán)，又將土地增值收益通過國(guó)家財(cái)政的形式反哺給了全體農(nóng)民。
也就是說，改革開放以來，又快又好的中國(guó)城市化是以中國(guó)特色的保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和中國(guó)土地公有制度為基礎(chǔ)的，又快又好的城市化為中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)和中國(guó)現(xiàn)代化提供了保障。中國(guó)當(dāng)前仍然處在中等收入階段，要防止落入中等收入陷阱，最重要的就是要充分發(fā)揮中國(guó)城市化和現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢(shì)。
二、宅基地是“沉睡”的資本？
以鄉(xiāng)村振興統(tǒng)領(lǐng)三農(nóng)工作，是未來一個(gè)時(shí)期的基本方向。鄉(xiāng)村振興是歷史性任務(wù)，需要很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，分階段分區(qū)域推進(jìn)，因此，不同階段的鄉(xiāng)村振興具有不同含義。因?yàn)閷?duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理解的差異以及不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興有多種不同的實(shí)踐樣態(tài)。
總體來講，當(dāng)前理論界和政策部門大都指望通過撬動(dòng)農(nóng)村宅基地改革，來籌措實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需巨額資金。
按照人地掛鉤的設(shè)計(jì)，城市化也就意味著大量農(nóng)民進(jìn)城，進(jìn)城農(nóng)民不再需要農(nóng)村宅基地，農(nóng)民騰退出宅基地，形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，將指標(biāo)交易到城市作為新增建設(shè)用地指標(biāo)，這樣一來，城市就獲得了新增建設(shè)用地指標(biāo)，可以滿足城市化擴(kuò)展的需要，以讓城市可以容納進(jìn)城農(nóng)民。城市購(gòu)買增減掛鉤指標(biāo)的費(fèi)用流入農(nóng)村，一部分給到騰退出宅基地的進(jìn)城農(nóng)民，讓他們帶著資源進(jìn)城，一部分留在村集體作為鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金。而且，因?yàn)槌鞘行略鼋ㄔO(shè)用地的征收或占用是以進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地來獲得的，城市化占用的耕地農(nóng)民進(jìn)城退出宅基地形成新的耕地，中國(guó)城市化就不會(huì)減少耕地，或在耕地沒有減少的情況下面，中國(guó)城市化順利地獲取了建設(shè)用地。
這樣看來，人地掛鉤城市化是一石多鳥的絕佳方案。
這樣一種城市化進(jìn)程中的人地掛鉤，更抽象的表達(dá)則是“要素市場(chǎng)化配置”，試圖借市場(chǎng)的力量來有效配置資源，同時(shí)完成好的城市化和好的鄉(xiāng)村振興任務(wù)。不過，這里的市場(chǎng)并非真正的市場(chǎng)，而是通過政策設(shè)計(jì)出來的市場(chǎng)，因?yàn)?/span>農(nóng)民騰退出宅基地并不會(huì)用來進(jìn)行城市建設(shè)，而只是將宅基地復(fù)墾形成耕地，從而形成農(nóng)村建設(shè)用地的減少，再通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，允許城市新增相應(yīng)城市建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說，通過增減掛鉤政策人為設(shè)計(jì)出來一個(gè)土地要素市場(chǎng)，從而讓本來與城市建設(shè)用地?zé)o關(guān)的農(nóng)民宅基地可以通過騰退復(fù)墾形成聯(lián)系，具有價(jià)值。既然是人為政策設(shè)計(jì)出來的，且制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)不是為了有效配置資源而是為了保護(hù)土地，這個(gè)時(shí)候的要素市場(chǎng)化配置，就只可能是一種特殊的市場(chǎng)。實(shí)際上，城市化占用土地需要的城市建設(shè)用地指標(biāo)，之前一直是由國(guó)家根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要下達(dá)的。指標(biāo)是政策性的而非市場(chǎng)性的。
宅基地與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的更通俗理解，就是媒體報(bào)道時(shí)常用的宅基地是“沉睡”的資本，比如《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道福建晉江宅基地改革試點(diǎn)的標(biāo)題就是“沉睡的資本 這樣被激活”，介紹安徽金寨縣農(nóng)村宅基地改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)的標(biāo)題也是“‘沉睡’的資源這樣被喚醒”，那么，這個(gè)“沉睡”的資源有多少呢？一般性的說法是大概有2億畝農(nóng)村宅基地，因?yàn)樵絹碓蕉噢r(nóng)民進(jìn)城，這2億畝宅基地的一半甚至更多可以騰退出來，作為“沉睡”的資本被激活，僅僅按每畝40萬元計(jì)算，就可以形成40萬億資本量，這么巨大的資本用于鄉(xiāng)村振興，將對(duì)鄉(xiāng)村振興起到相當(dāng)關(guān)鍵的作用。主張通過盤活“沉睡”農(nóng)民宅基地來為鄉(xiāng)村振興籌資的學(xué)者很多，比如周其仁、鄭新立、劉守英、姚樹榮等等，對(duì)農(nóng)村宅基地估值，從50萬億到100萬億都有，總之，這是一筆巨額財(cái)富，農(nóng)民致富、鄉(xiāng)村振興將來都只能靠宅基地了。實(shí)際上政策部門受到這種思路的影響很大，之所以農(nóng)村宅基地制度改革會(huì)不斷引發(fā)整個(gè)社會(huì)關(guān)注也與此有關(guān)。當(dāng)前全國(guó)各級(jí)地方政府正在規(guī)劃鄉(xiāng)村振興，所有項(xiàng)目都涉到巨額資金投入，而幾乎所有地方政府鄉(xiāng)村振興資金來源都是計(jì)劃通過喚醒“沉睡”的宅基地資本。我們?cè)谡{(diào)研中甚至不止一次聽基層干部說，現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興不缺錢，缺的是思路，他們的意見也就是只要允許做宅基地文章，允許跨區(qū)域進(jìn)行增減掛鉤指標(biāo)交易，農(nóng)村就可以通過指標(biāo)交易獲取大量鄉(xiāng)村振興資源。
三、宅基地何種意義上是“沉睡”的資本？
宅基地是農(nóng)民免費(fèi)獲得無償使用的一塊用于自建住房的土地，一般都是坡地、旱地或荒地。因?yàn)槊赓M(fèi)獲得無償使用，農(nóng)民進(jìn)城以后一般也就將宅基地退出來，種樹種大豆，條件好的改造為耕地種糧食�，F(xiàn)在何以宅基地會(huì)引發(fā)廣泛社會(huì)關(guān)注，并突然之間就成為沉睡的資本了呢？
宅基地具有兩個(gè)重要屬性：一是區(qū)位，即每塊宅基地都處在一個(gè)特定區(qū)位上面，這是宅基地的自然屬性，二是政策屬性，即宅基地是用于農(nóng)民建房居住的農(nóng)村建設(shè)用地。建設(shè)用地就是非耕地。在保持18億畝耕地紅線以及最嚴(yán)格耕地保護(hù)的背景下面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺(tái)，就使通過復(fù)墾宅基地為耕地，減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加了農(nóng)村耕地，也就可以為城市增加相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。
現(xiàn)在的問題有二，一是宅基地本來只是集體為農(nóng)民免費(fèi)提供無償使用的一塊用于建住房的荒地，何以現(xiàn)在將宅基地騰退出來復(fù)墾耕地，就可以換取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，且可以獲得比較高的交易指標(biāo)收益呢？顯然，這并非是宅基地復(fù)墾創(chuàng)造出來巨額財(cái)富，而是拜增減掛鉤政策所賜，通過增減掛鉤政策，國(guó)家試圖將本應(yīng)免費(fèi)下達(dá)給地方政府的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)減少了，而讓地方政府通過增減掛鉤來獲得部分新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而以宅基地為媒介向農(nóng)村轉(zhuǎn)移部分財(cái)富，正因此，有人稱中國(guó)增減掛鉤政策使中國(guó)農(nóng)村宅基地具有類似英國(guó)土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)。無論通過增減掛鉤政策以宅基地為媒介將城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移是否合理，增減掛鉤都沒有創(chuàng)造出財(cái)富，最多只是以宅基地為媒介將城市財(cái)富轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。問題是，無論是宅基地復(fù)墾還是復(fù)雜的增減掛鉤制度的實(shí)施，都是有很高成本的，甚至不乏地方政府為了獲取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)而強(qiáng)迫農(nóng)民騰退宅基地，比如山東2020年合村并居的做法。也可能出現(xiàn)本來缺少進(jìn)城安居能力的農(nóng)民將宅基地騰退出來，進(jìn)城失敗后卻無法返鄉(xiāng)的情況。基本保障不允許失去，增減掛鉤卻可能讓農(nóng)民失去宅基地這個(gè)基本保障。
宅基地復(fù)墾為耕地，耕地種糧食，一畝糧食每年產(chǎn)值不會(huì)超過2000元，按5%的財(cái)務(wù)成本，耕地價(jià)值最高不超過4萬元/畝，而實(shí)際上全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)地租很少有超過1000元的。將宅基地復(fù)墾為耕地要付出很高的復(fù)墾成本，而且宅基地大部分都是不便于耕種的荒地，宅基地復(fù)墾出來的耕地質(zhì)量不好，基礎(chǔ)設(shè)施不配套也是肯定的。如此情況下面，宅基地復(fù)墾形成的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)動(dòng)輒幾十萬元，這不能不說相當(dāng)黑色幽默。
以上是由宅基地政策屬性而來的。
除一般農(nóng)業(yè)地區(qū)通過宅基地復(fù)墾借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲取城市轉(zhuǎn)移而來資源以外，宅基地還有作為區(qū)位屬性而來的財(cái)富性質(zhì)。具體地說，位于沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)、城中村、城市郊區(qū)以及風(fēng)景名勝地區(qū)農(nóng)村，其宅基地區(qū)位便利，靠近城區(qū)或就在城區(qū)，宅基地上的房產(chǎn)就有相當(dāng)于城市房產(chǎn)的價(jià)值。大量外來人口流入，城市土地住房稀缺，高昂的城市房?jī)r(jià)、活躍的租房市場(chǎng)和較高的房租，使得這些地區(qū)宅基地及宅基地上的住房具有了相當(dāng)強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，一塊宅基地就可能價(jià)值上百萬元（雖然法律上宅基地是不允許買賣的）。如果允許宅基地進(jìn)入市場(chǎng)交易，宅基地就可以產(chǎn)生出更高價(jià)值。
無疑，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶、城中村、城郊村和風(fēng)景名勝地區(qū)擁有一塊宅基地是相當(dāng)劃算的事情：第一，可以就近就業(yè)，第二，可將房屋出租，第三，可以獲得與當(dāng)?shù)馗邇r(jià)商品房等值住房便利卻幾乎不花錢。如果允許這些具有顯著區(qū)位優(yōu)勢(shì)的宅基地上市，尤其是允許在宅基地上建商品房出售，就相當(dāng)于將當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房合法化了，這些具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)農(nóng)民就真的可以一夜暴富，成為地地道道的土地食利者。只是這些土地食利者的暴富并非他們真正創(chuàng)造了財(cái)富，也不代表全國(guó)所有農(nóng)民因此可以獲利。他們獲利來自于之前由地方政府壟斷、通過“土地財(cái)政”進(jìn)入地方政府手中、最終主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源。簡(jiǎn)單地說，允許占有特定區(qū)位農(nóng)村宅基地入市，沒有創(chuàng)造出財(cái)富，而只是將之前主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到了極少數(shù)城郊土地食利者。無論從城郊土地食利者暴富的合法性，還是土地財(cái)政收入減少對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)面影響的公共性與正義性上，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村宅基地直接入市都有待討論。
四、以宅基地籌措鄉(xiāng)村振興資源的三重困境
試圖主要通過農(nóng)村宅基地來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，籌措鄉(xiāng)村振興資金，會(huì)遇到三重困境。
第一重困境就是在土地城市化已近完成時(shí)期，試圖借城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來將城市建設(shè)用地增值收益轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，已無可能。
改革開放以來，中國(guó)進(jìn)入快速城市化階段，當(dāng)前中國(guó)人口城市化率已超過60%，按學(xué)界相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，中國(guó)城市化中，土地城市化是快于人口城市化的，一般預(yù)期中國(guó)人口城市化率達(dá)到75-80%即完成了城市化，按14億人口計(jì)算，未來二十年時(shí)間中國(guó)將仍然有大約2億農(nóng)村人口進(jìn)城，按每人100m2城市建設(shè)用地來計(jì)算，2億進(jìn)城人口需要新增城市建設(shè)用地3000萬畝。因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)土地城市化事實(shí)上是快于人口城市化的，就是說，未來中國(guó)需要城市建設(shè)用地最多不超過3000萬畝，即使未來中國(guó)所有城市建設(shè)用地指標(biāo)都只允許通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來獲得（這當(dāng)然是不可能的），城市最多也只能容納出3000萬畝農(nóng)村騰退出來的宅基地。而當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村宅基地總面積在大概2億畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于城市建設(shè)需要的3000萬畝。
鄭新立等人希望通過擴(kuò)大增減掛鉤指標(biāo)交易范圍來提高增減掛鉤指標(biāo)價(jià)格。周其仁也有同樣的建議，比如周其仁就說，要是讓貴州騰退出來的宅基地賣到北京，肯定比僅僅賣到貴陽(yáng)價(jià)格更高。中央出臺(tái)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》也提出“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”。鄭新立和周其仁等人忽視了，在農(nóng)村可以騰退宅基地?cái)?shù)量接近無限而城市需要新增建設(shè)用地指標(biāo)有限的情況下面，農(nóng)村宅基地騰退形成增減掛鉤指標(biāo)就一定是一個(gè)買方市場(chǎng)，指標(biāo)價(jià)格就只可能由眾多賣方最低價(jià)來決定，這個(gè)最低價(jià)無限接近農(nóng)村騰退宅基地的成本價(jià)，這個(gè)成本價(jià)在很多地區(qū)可能只有1、2萬元/畝，指望靠這個(gè)價(jià)位的有限資源來進(jìn)行鄉(xiāng)村振興，顯然不靠譜。鄭新立等人指望通過跨區(qū)域增減掛鉤指標(biāo)交易來為大概2億畝農(nóng)村宅基地定價(jià)，從而可以為農(nóng)村籌措數(shù)十萬億甚至一百萬億資金，顯然是不靠譜的。
指望靠宅基地來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的還有第二套方案，就是將農(nóng)民宅基地賣給城里人，讓城市人來農(nóng)村買宅基地造別墅，看星星看月亮，讓農(nóng)民進(jìn)城去。農(nóng)民賣出宅基地拿著賣宅基地的錢進(jìn)城去了，城里有錢人通過買農(nóng)村宅基地建別墅，城里人成為了農(nóng)村人。這樣一來，因?yàn)槭杖胼^低的農(nóng)民進(jìn)城，高收入城市人下鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)之間的收入差距就大幅度降低了。城市人下鄉(xiāng)不僅買宅基地，而且投資建別墅，農(nóng)村就成為有錢人休閑的地方，這樣的農(nóng)村自然也就會(huì)有更好的環(huán)境，美麗鄉(xiāng)村指日可待，鄉(xiāng)村自然而然也就振興了。支持這套方案的學(xué)者如黨國(guó)英就一再講，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民宅基地賣給城市人建別墅，鄉(xiāng)村自然也就振興了。鄭新立多次為黨國(guó)英背書，認(rèn)同黨國(guó)英建別墅的高論。劉守英則認(rèn)為這樣一來就可以讓“城市回歸本質(zhì)，鄉(xiāng)村擁有體面”。
將農(nóng)民宅基地賣給城市人建別墅的方案顯然也沒有可行性。首先的一點(diǎn)是，中國(guó)是人口眾多土地資源稀缺的國(guó)家，在可見的未來，國(guó)家不可能允許城市人同時(shí)在城市有住房又到農(nóng)村建別墅。在資源有限的情況下面，即使允許城市人到農(nóng)村建別墅，國(guó)家也是一定要收取重稅的，也就是說，城市人到鄉(xiāng)下建別墅不可能成為普遍現(xiàn)象，而只可能是少數(shù)特例，因此不可能支撐起城鄉(xiāng)人口的大幅度變動(dòng)，及城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小，以及不可能帶動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村振興。
即使允許資本下鄉(xiāng)，允許城市人到農(nóng)村買宅基地建別墅，城市人也只可能到具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村買地建別墅，區(qū)位優(yōu)勢(shì)包括兩個(gè)方面：交通便利、環(huán)境優(yōu)美。因此，放開農(nóng)村宅基地交易的結(jié)果就是，交通便利和環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村，宅基地可以賣到高價(jià)，一般農(nóng)村宅基地則無人問津。浙江德清縣莫干山就是一處交通便利和環(huán)境優(yōu)美的地區(qū)，宅基地改革、民宿發(fā)展就可以紅紅火火。一般中西部農(nóng)村資本則不愿下去。實(shí)際上，中國(guó)絕大多數(shù)宅基地資源都在中西部農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)也在中西部農(nóng)村，這些農(nóng)村卻幾乎不能從國(guó)家允許資本下鄉(xiāng)中得到好處。
雖然放開城市資本下鄉(xiāng)，缺少區(qū)位優(yōu)勢(shì)的中西部農(nóng)村很難從下鄉(xiāng)城市資本中獲益，卻很可能被泡沫化的過剩城市資本收割宅基地，從而失去進(jìn)城失敗的退路。簡(jiǎn)言之，越是缺少進(jìn)城能力的農(nóng)民越是可能通過將作為基本保障與退路的宅基地低價(jià)交易出去，以增加在城市立足的機(jī)會(huì)，一旦他們進(jìn)城失敗，他們也同時(shí)失去了返鄉(xiāng)的退路。
為了讓更多不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村農(nóng)民也受益，一種建議是讓農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地異地入市，即選擇具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的耕地作為入市地塊，由不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村農(nóng)民的宅基地復(fù)墾為耕地，形成指標(biāo)覆蓋在具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的耕地上面，從而可以獲取優(yōu)勢(shì)區(qū)位地塊的區(qū)位收益。這里的問題是，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)耕地的農(nóng)村和農(nóng)民，憑什么會(huì)將這個(gè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)讓渡給不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)但有建設(shè)用地資源的農(nóng)村和農(nóng)民？有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地是很少的，擁有宅基地的農(nóng)村和農(nóng)民卻是很多的，有區(qū)位優(yōu)勢(shì)土地上的農(nóng)村和農(nóng)民必然傾向選擇要價(jià)最低的建設(shè)用地來覆蓋，結(jié)果就是，沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村和農(nóng)民僅僅獲得土地整理的成本價(jià)，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村和農(nóng)民獲得了所有優(yōu)勢(shì)區(qū)位的增值收益，包括耕地非農(nóng)使用的增值收益。這部分優(yōu)勢(shì)區(qū)位農(nóng)村和農(nóng)民因此成為了事實(shí)上的土地食利者，因?yàn)橥恋亟灰锥灰贡└�，絕大多數(shù)農(nóng)村和農(nóng)民卻受益很少。
通過宅基地來籌集鄉(xiāng)村振興資金的第二重困境是推高了中國(guó)城市化的成本。前面已經(jīng)討論過，中國(guó)城市化創(chuàng)造了世界城市化的奇跡，可謂既快又好，其中一個(gè)根本原因是借土地公有制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)使用的“漲價(jià)歸公”，城市快速發(fā)展與通過土地財(cái)政建設(shè)的良好城市基礎(chǔ)設(shè)施形成了正反饋。城市快速發(fā)展又為進(jìn)城農(nóng)民提供了大量城市就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)城農(nóng)民也就有可能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)收入和在城市體面安居下來。試圖以宅基地為媒介通過城市建設(shè)用地增減掛鉤為農(nóng)村籌措資金，即使宅基地是一個(gè)好媒介，增減掛鉤是一個(gè)好的政策工具，人地掛鉤也會(huì)提高城市建設(shè)用地成本，從而會(huì)造成城市化成本的上升。城市化成本上升，不僅會(huì)影響城市化快慢和城市生產(chǎn)力的發(fā)展，而且會(huì)直接影響進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)的獲取和在城市安居的難易。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民本來都是想進(jìn)城，只有進(jìn)城失敗他們才回農(nóng)村，所以，對(duì)于農(nóng)民來講，他們并沒有期待農(nóng)村生活比城市機(jī)會(huì)更多，質(zhì)量更高，而只是將農(nóng)村作為基本保障與退路，所以農(nóng)民的主要關(guān)切是能在城市安居，鄉(xiāng)村振興對(duì)于農(nóng)民來講則是次要關(guān)切，且他們不能因?yàn)猷l(xiāng)村振興而失去了返鄉(xiāng)退路。
何況當(dāng)前以宅基地為媒介以增減掛鉤為工具的將城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的辦法，存在著兩個(gè)幾乎不可克服的痼疾：一是轉(zhuǎn)移過程中存在嚴(yán)重的資源耗損，甚至一半以上資源都耗損了，二是轉(zhuǎn)移資源分配不均，往往只是造成了少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村和農(nóng)民的一夜暴富與成為土地食利集團(tuán)，而絕大多數(shù)中西部農(nóng)村的農(nóng)民卻受益不多，更惶論鄉(xiāng)村振興了。
五、鄉(xiāng)村振興的階段性與中國(guó)城市化的一般道路
當(dāng)前理論界、政策部門乃至地方政府對(duì)鄉(xiāng)村振興的理解大都存在偏差，有急于求成的傾向。按鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，到2050年才能建成強(qiáng)富美的中國(guó)鄉(xiāng)村，2050年距現(xiàn)在有30年時(shí)間，需要經(jīng)歷六個(gè)“五年計(jì)劃”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能得以成功實(shí)現(xiàn)的前提是，中國(guó)順利完成了城市化和現(xiàn)代化，中國(guó)農(nóng)村大量人口已經(jīng)在城市安居，中國(guó)不僅已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家，而且國(guó)家有足夠能力為所有國(guó)民提供較高水平社會(huì)保障，且國(guó)家也有足夠財(cái)力來重整全國(guó)山河，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。
當(dāng)前階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)是為中國(guó)走出中等收入階段避免落入中等收入陷阱而有所作為，這個(gè)作為最基本一點(diǎn)就是仍然要讓農(nóng)村充當(dāng)中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，讓農(nóng)村仍然能夠成為進(jìn)城可能失敗農(nóng)民的退路。只有中國(guó)城市化完成了，現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)了，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才可以獲得足夠國(guó)家財(cái)力支持，強(qiáng)富美的鄉(xiāng)村才可能建成。
當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，東部沿海發(fā)達(dá)地帶農(nóng)村實(shí)際上已經(jīng)變成沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分，農(nóng)村已經(jīng)就地城市化了，農(nóng)民也以工商就業(yè)為主了。沒有城市化的沿海農(nóng)村，因?yàn)榫嚯x城市很近或在城市帶內(nèi)，具有顯著地利優(yōu)勢(shì)，就有了比較多的發(fā)展休閑旅游業(yè)、養(yǎng)老事業(yè)的機(jī)會(huì)，地方政府也有較多財(cái)力投入，也就可能率先在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上有所作為。一些具有風(fēng)景名勝的地區(qū)通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+風(fēng)景名勝名片吸取游客，發(fā)展旅游等產(chǎn)業(yè)，從而具有率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的條件。對(duì)于全國(guó)絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民正在進(jìn)城，鄉(xiāng)村關(guān)系正在重組，城鄉(xiāng)關(guān)系正在調(diào)整，甚至很多村莊已經(jīng)空心化并將在不久就會(huì)消失，這個(gè)時(shí)候在鄉(xiāng)村大量投入，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，就是浪費(fèi)資源，也是不可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的。
以宅基地為媒介以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為工具的鄉(xiāng)村振興方案之所以行不通，就是因?yàn)檫@個(gè)方案與當(dāng)前中國(guó)正處于快速城市化和正處在現(xiàn)代化關(guān)鍵階段的現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)。這種方案不僅可能讓進(jìn)城農(nóng)民喪失農(nóng)村宅基地從而失去農(nóng)村退路這一基本保障，而且會(huì)大幅度提高城市化成本，增加進(jìn)城農(nóng)民在城市安居的困難。
無疑，鄉(xiāng)村振興的主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興首先是為了農(nóng)民。當(dāng)前城市化背景下面，農(nóng)民正在想方設(shè)法進(jìn)城，他們的夢(mèng)想是在城市體面安居，而不是指望有一個(gè)比城市體面安居更好的農(nóng)村安居。能在城市體面安居就不在農(nóng)村安居，這是當(dāng)前中國(guó)尤其是中西部絕大多數(shù)農(nóng)民的愿望，也是中國(guó)城市化與現(xiàn)代化的必然規(guī)律。只有無法在城市體面安居時(shí)，農(nóng)民才不得不選擇退回農(nóng)村，農(nóng)村只是進(jìn)城農(nóng)民的第二選擇。也就是說，將農(nóng)村建設(shè)得比城市更宜居，更美好，這樣的鄉(xiāng)村振興顯然不是為弱勢(shì)農(nóng)民建設(shè)的，而是為強(qiáng)勢(shì)群體建設(shè)的。
中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的一般規(guī)律是，城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，農(nóng)村是中國(guó)發(fā)展穩(wěn)定器，城市更多市場(chǎng)和更講效率，農(nóng)村更多社會(huì)和更講基本保障。城鄉(xiāng)之間是一動(dòng)一靜，一正一反，一陰一陽(yáng)，對(duì)立統(tǒng)一，相反相承的關(guān)系。當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，中國(guó)現(xiàn)代化的重點(diǎn)在于城市，在于科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在于突破卡脖子工程，在于突圍。只有當(dāng)中國(guó)真正突破國(guó)際上所謂中等收入陷阱，真正可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化成為發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)才有能力來重整山河，建設(shè)美麗中國(guó)。
在中國(guó)現(xiàn)在正處在現(xiàn)代化艱苦突圍的關(guān)鍵時(shí)期，任何分散中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的做法都是不對(duì)的。也是因此，在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要變成對(duì)中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的支撐，農(nóng)村仍然要充當(dāng)中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，而不是相反。
以宅基地為媒介以增減掛鉤為工具的鄉(xiāng)村振興方案，不僅會(huì)破壞農(nóng)村這個(gè)穩(wěn)定器，而且會(huì)影響國(guó)家現(xiàn)代化與城市化大局，無謂消耗大量財(cái)政資源，因此是行不通的方案。
按國(guó)家鄉(xiāng)村振興分步走的戰(zhàn)略，到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，也就是說，到2035年中國(guó)城市化已經(jīng)完成，中國(guó)現(xiàn)代化的突圍已經(jīng)取得決定性成功，國(guó)家也有足夠財(cái)力來投入到重整山河振興鄉(xiāng)村這一激動(dòng)人心的偉大事業(yè)，這個(gè)時(shí)候就可以開始實(shí)施第三階段的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
從現(xiàn)在到2035年還有十五年時(shí)間，這十五年時(shí)期的重點(diǎn)是城市化與現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍然是布局階段，是配合城市化和現(xiàn)代化而非逆向而行。這個(gè)時(shí)候試圖以宅基地為媒介來推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，就是逆向而行的，是行不通的。
2035年以后，中國(guó)已經(jīng)完成城市化，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，國(guó)家當(dāng)然有財(cái)力來振興鄉(xiāng)村，也當(dāng)然就不會(huì)再試圖通過宅基地來籌措鄉(xiāng)村振興資源了。
六、結(jié)語(yǔ)
試圖通過宅基地來籌措鄉(xiāng)村振興資源，建設(shè)強(qiáng)富美農(nóng)村，甚至希望通過宅基地一石多鳥，既為進(jìn)城農(nóng)民籌措進(jìn)城第一桶金，又為鄉(xiāng)村振興籌措資源，還為城市化提供新增建設(shè)用地指標(biāo)，還能堅(jiān)持耕地增減平衡，這顯然是過于理想了。世界上沒有無緣無故的財(cái)富，表面上看起來，通過宅基地籌措鄉(xiāng)村振興資源是一項(xiàng)多贏的方案，實(shí)際上，這種方案無非是通過增減掛鉤政策將城市發(fā)展資源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村，這里只有資源或財(cái)富的轉(zhuǎn)移，沒有產(chǎn)生出新的資源或財(cái)富。也就是說，看起來對(duì)鄉(xiāng)村振興有利的增減掛鉤制度（配套人地掛鉤和城市建設(shè)用地指標(biāo)控制）不過是將城市發(fā)展資源轉(zhuǎn)移過來而已，也就是說是以犧牲城市發(fā)展為代價(jià)的。
更糟糕的是，以宅基地為媒介以增減掛鉤為工具的鄉(xiāng)村振興方案，在將城市發(fā)展資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村時(shí)存在著嚴(yán)重的機(jī)制問題，核心是增減掛鉤是一個(gè)十分笨拙的政策工具，在轉(zhuǎn)移資源的過程中會(huì)產(chǎn)生巨大資源耗損，甚至有一半還多的資源被耗損掉了。此外，宅基地這個(gè)媒介因?yàn)橥瑫r(shí)具有區(qū)位和政策屬性，放開宅基地籌資還會(huì)造成優(yōu)勢(shì)區(qū)位土地食利集團(tuán)的形成，絕大多數(shù)中西部農(nóng)村農(nóng)民基本保障（返鄉(xiāng)退路）喪失等嚴(yán)重問題。地方政府也可能借增減掛鉤政策來侵犯農(nóng)民基本利益，比如山東省借口建設(shè)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等等。
在中國(guó)正處于快速城市化的現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一步就是要服務(wù)和服從于中國(guó)城市化，而非相反。以為宅基地是“沉睡”的資金，指望通過政策來激活所謂“沉睡”資源，以推進(jìn)城市化且籌措鄉(xiāng)村振興資源，達(dá)到所謂多贏目標(biāo)的政策設(shè)計(jì)或方案，是不切實(shí)際的，是既無理論依據(jù)，實(shí)踐中也是行不通的。
本文發(fā)表于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4期。
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