【內(nèi)容提要】將農(nóng)民組織起來是實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本前提。如何將農(nóng)民組織起來？本文提出了一個(gè)可供學(xué)界和政策部門討論的方案。其關(guān)鍵是，充分利用中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢(shì)，借助農(nóng)地“三權(quán)分置”制度將土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分別賦權(quán)，讓農(nóng)地回歸生產(chǎn)資料這一本質(zhì)，重建新型集體經(jīng)濟(jì)，再造村社集體。只有建立了村莊內(nèi)村民之間基于利益分配的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，村民才會(huì)真正介入到村莊事務(wù)中，農(nóng)民也才可能組織起來。
［關(guān)鍵詞］農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 生產(chǎn)資料 農(nóng)地“三權(quán)分置” 農(nóng)民組織 鄉(xiāng)村振興
鄉(xiāng)村振興的前提是將農(nóng)民組織起來，而組織農(nóng)民最有利的制度條件就是中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度，包括農(nóng)村土地集體所有制。本文試圖提供一個(gè)將農(nóng)民組織起來，再造村社集體的方案或者建議。
一、 分田到戶以來的土地制度
中國(guó)實(shí)行土地公有制，農(nóng)村土地集體所有。分田到戶、實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地屬于村社集體所有，農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了保障農(nóng)民相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，中央強(qiáng)調(diào)土地承包期限為十五年以上，到第二輪土地承包時(shí)中央要求土地承包期限延長(zhǎng)三十年不變，2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。
分田到戶后，農(nóng)民具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，有了剩余索取權(quán)，農(nóng)民煥發(fā)出巨大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力被挖掘出來，在很短時(shí)間內(nèi)，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅增加，農(nóng)村形勢(shì)一片大好。
不過，分田到戶后仍然存在兩個(gè)問題。第一，農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小，不僅對(duì)接市場(chǎng)很困難，而且諸多共同生產(chǎn)事務(wù)難以解決，比如抗旱排澇、農(nóng)技推廣、防蟲防病、機(jī)耕機(jī)收等，都會(huì)因農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小而產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題。更糟糕的是，為了公平，分田到戶時(shí)往往將集體土地分等分級(jí)，再按人均分，導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地不僅規(guī)模很小，而且地塊分散，由此造成普遍“一家一戶不好辦、辦不好”的生產(chǎn)困境。第二，在農(nóng)戶規(guī)模很小且農(nóng)業(yè)收入有限的情況下，國(guó)家向農(nóng)戶收取稅費(fèi)的成本很高。理論上“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，但實(shí)際上，農(nóng)戶是獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)業(yè)收入有限，甚至收不抵支，他們可能無(wú)力或不愿“交夠國(guó)家”和“留足集體”。現(xiàn)實(shí)正是如此，在20世紀(jì)90年代，“收糧派款”被公認(rèn)為“天下第一難事”。為了完成稅費(fèi)任務(wù)，就可能采取強(qiáng)制措施，地方政府為了調(diào)動(dòng)村干部的協(xié)稅積極性，傾向獎(jiǎng)勵(lì)及時(shí)完成協(xié)稅任務(wù)的村干部，從而很容易形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，并因此造成嚴(yán)重的干群矛盾。“三農(nóng)問題”成為黨和國(guó)家工作中的重中之重。
當(dāng)國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)之時(shí)，地方政府和鄉(xiāng)村兩級(jí)都借國(guó)家收稅來搭車收費(fèi)，比較典型的是“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費(fèi)和各種集資。共同生產(chǎn)費(fèi)主要用于解決一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務(wù)，比如抗旱排澇。雖然“收糧派款”很困難，但借“收糧派款”收起來的共同生產(chǎn)費(fèi)卻可以解決農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)本身的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題，倒也具有一定的合理性。
進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)，之前的農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、集資、共同生產(chǎn)費(fèi)以及農(nóng)民“兩工”義務(wù)一并取消。為了解決農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的籌資問題，國(guó)家允許在村民會(huì)議同意的情況下按不超過人均15元收取“一事一議”專項(xiàng)建設(shè)費(fèi)用。然而現(xiàn)實(shí)情況是，因?yàn)檎匍_村民會(huì)議很困難，加之向農(nóng)戶收取“一事一議”經(jīng)費(fèi)仍然面臨有農(nóng)戶不交的困境，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村“一事一議”未能落實(shí)，超出一家一戶的公共事業(yè)建設(shè)缺少經(jīng)費(fèi)。
村社集體無(wú)法從農(nóng)民那里籌集到公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)，絕大多數(shù)村社集體不僅沒有收入，而且普遍負(fù)債。取消農(nóng)業(yè)稅后，為緩解農(nóng)村公共品供給的不足，國(guó)家開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，主要是用于建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如醫(yī)療、教育等。轉(zhuǎn)移支付的主要方式是“項(xiàng)目制”。
按照憲法規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，其中的“統(tǒng)”就是由村社集體來解決“一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)，農(nóng)戶則自主經(jīng)營(yíng)。村社集體要有能力為一家一戶提供共同生產(chǎn)服務(wù)，就需要有兩個(gè)權(quán)力：一是調(diào)整農(nóng)戶土地的權(quán)力；二是向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，向農(nóng)戶收費(fèi)不只是籌集共同生產(chǎn)費(fèi)，同時(shí)還是分配農(nóng)戶責(zé)任與義務(wù)、形成責(zé)權(quán)利均衡的重要方面，也就是村社集體內(nèi)“算平衡賬”，即分配每一個(gè)農(nóng)戶從村社集體建設(shè)中的獲益以及每一個(gè)農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。沒有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，沒有無(wú)責(zé)任的利益，土地調(diào)整可以進(jìn)一步強(qiáng)化村社集體籌資機(jī)制，從而達(dá)到平衡：凡是不承擔(dān)義務(wù)的農(nóng)戶就不能享受權(quán)利，包括從土地中獲取收益的權(quán)利。
實(shí)踐中，“雙層經(jīng)營(yíng)”的集體統(tǒng)籌一直效果一般，尤其是第二輪土地延包要求“增人不增地、減人不減地”，使得村社集體喪失了調(diào)整土地的權(quán)利，也無(wú)法再借調(diào)整土地來“算平衡賬”。相對(duì)來講，在第二輪土地承包期延長(zhǎng)后很長(zhǎng)一段時(shí)期，山東等一些農(nóng)村仍然具有通過調(diào)整土地來調(diào)整村莊內(nèi)村民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的能力，且越是有土地調(diào)整能力的村莊，其治理也越好。不過，經(jīng)過2016年以來的土地確權(quán)，山東農(nóng)村調(diào)整土地變得越來越困難了。
造成“雙層經(jīng)營(yíng)”更大困難的是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，村社集體不再能向農(nóng)民收取費(fèi)用。集體雖有土地所有權(quán)，卻不能向承包集體土地的農(nóng)戶收取任何地租或其他費(fèi)用，這樣一來，村社集體就無(wú)法與承包土地的農(nóng)戶建立起雙向平衡的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任利益關(guān)系，從而喪失了借此將農(nóng)民按權(quán)責(zé)利相一致原則組織起來的條件，最終造成了“雙層經(jīng)營(yíng)”的困境。
20世紀(jì)90年代，中國(guó)城市化加速，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商。剛開始時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城只是要緩解農(nóng)村勞動(dòng)力的過剩。隨著中國(guó)城市化的加速，越來越多的農(nóng)戶家庭全家進(jìn)城，不再種地，他們將土地流轉(zhuǎn)給仍然留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶耕種。因?yàn)闊o(wú)法確定是否有能力在城市安居，這些進(jìn)城農(nóng)戶傾向保留回農(nóng)村的退路，他們一般都是將土地非正規(guī)、無(wú)期限、無(wú)合同地私下流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種，以便隨時(shí)返鄉(xiāng)就能要回土地耕種。留村務(wù)農(nóng)戶通過流入土地?cái)U(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但流入的土地卻因無(wú)固定流轉(zhuǎn)期限而只有很有限的土地使用權(quán)。由此造成留村務(wù)農(nóng)戶雖然經(jīng)營(yíng)土地面積不大（比如50畝），卻因地權(quán)分散、地塊細(xì)碎而難于經(jīng)營(yíng)。若能集中地權(quán)，將分散細(xì)碎土地集中連片，留村務(wù)農(nóng)戶可能要降低1／3的生產(chǎn)投入和減少一半的勞動(dòng)投入。
集中地權(quán)的辦法之一是將進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過有固定期限的合同流轉(zhuǎn)出來。其存在的問題是，進(jìn)城農(nóng)戶若進(jìn)城失敗，他們回村就無(wú)地可種。進(jìn)城農(nóng)戶為了以防萬(wàn)一，傾向非正規(guī)、無(wú)固定期限地流轉(zhuǎn)土地。
二、 農(nóng)地“三權(quán)分置”
中國(guó)的土地制度是公有制，土地是生產(chǎn)資料，這一點(diǎn)很重要，后面我們要重點(diǎn)討論。
我們先討論當(dāng)前為應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城所產(chǎn)生的土地承包者與經(jīng)營(yíng)者分離的政策安排。當(dāng)前，國(guó)家的應(yīng)對(duì)之策是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行“三權(quán)分置”，主要是將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
之所以提出“三權(quán)分置”，是因?yàn)椤半S著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了大量新型經(jīng)營(yíng)主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)主體行使經(jīng)營(yíng)權(quán)的新格局”。
一般的“三權(quán)分置”策略是通過推動(dòng)承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益”，并且“經(jīng)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營(yíng)主體可以依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并按照合同約定獲得合理補(bǔ)償”。問題是，承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體往往只有較低租金，且租金一般一年一結(jié)清，承包土地的農(nóng)戶當(dāng)然不愿意通過正規(guī)合同將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體，更不愿意新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地進(jìn)行改造，因?yàn)橐坏└脑炝耍r(nóng)戶再收回經(jīng)營(yíng)權(quán)將很困難。
正因如此，“三權(quán)分置”在保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)和新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在著難以調(diào)和的矛盾。
“據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，我國(guó)實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實(shí)際耕地面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營(yíng)�！碑�(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)戶家庭耕種自家承包土地并非全家耕種，一般是中老年父母種地，年輕子女進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，通過家庭代際分工來獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩筆收入。土地主要是在親朋鄰里之間非正規(guī)地流轉(zhuǎn)，正是這一土地流轉(zhuǎn)形成了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中十分重要的“中堅(jiān)農(nóng)民”。僅有少數(shù)耕地通過正規(guī)合同按固定期限流轉(zhuǎn)給以大戶為主的新型經(jīng)營(yíng)主體，并且這樣一種有正規(guī)合同、固定期限的土地流轉(zhuǎn)，多半有地方政府的推動(dòng)，有國(guó)土整治項(xiàng)目的支持。更糟糕的是，從我們?cè)谌珖?guó)調(diào)研的情況來看，雖然新型經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶簽訂了固定期限的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)合同，卻仍然普遍存在流出土地農(nóng)戶毀約的情況以及更加普遍的資本跑路的情況。一旦資本跑路，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶就找地方政府要說法，地方政府就只好挪用惠農(nóng)資金來安撫農(nóng)民。“三權(quán)分置”保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)滋生了一種可能，即新型經(jīng)營(yíng)主體一年一付的土地租金，可用經(jīng)營(yíng)權(quán)來抵押，以及有學(xué)者還主張經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，這就可能產(chǎn)生新型經(jīng)營(yíng)主體跑路而承包權(quán)利益受損的情況。而如果要求新型經(jīng)營(yíng)主體一次性付清土地流轉(zhuǎn)租期的全部租金，在農(nóng)業(yè)利潤(rùn)空間本身就不大且農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)還很高的情況下，新型經(jīng)營(yíng)主體又根本不可能獲利。
小結(jié)一下，在農(nóng)村城市化背景下，隨著農(nóng)地承包者與經(jīng)營(yíng)者的普遍分離，國(guó)家試圖通過農(nóng)地“三權(quán)分置”的方式，既保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)又保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既讓承包土地農(nóng)民有保障，又讓土地經(jīng)營(yíng)主體形成預(yù)期，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)�，F(xiàn)實(shí)卻可能是，億萬(wàn)承包土地農(nóng)戶為了保障自己的土地權(quán)利，并不傾向用固定期限的正式合同流轉(zhuǎn)土地。地方政府為了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，往往會(huì)強(qiáng)勢(shì)介入。到目前為止，真正通過正規(guī)合同流轉(zhuǎn)的土地十分有限。
概括起來，“三權(quán)分置”主要是要解決兩個(gè)問題：一是保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，其中最重要的是保證進(jìn)城失敗的農(nóng)戶有返鄉(xiāng)種地的權(quán)利；二是將承包者與經(jīng)營(yíng)者分離以后的農(nóng)地整合好，以便于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，比如耕地連片成塊、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、方便農(nóng)業(yè)投入等。
要解決以上兩個(gè)問題，也許有一個(gè)很簡(jiǎn)單的辦法，就是回歸農(nóng)地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，當(dāng)前國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排就是一個(gè)典型。具體而言，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地國(guó)有，農(nóng)場(chǎng)代行所有權(quán)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)普遍實(shí)行租賃承包制，將土地租賃給農(nóng)場(chǎng)職工，為了做到公平，一般都要保障每個(gè)農(nóng)場(chǎng)職工相對(duì)平等的租賃權(quán)利。與農(nóng)村體制不同的是，農(nóng)場(chǎng)仍然強(qiáng)調(diào)土地是生產(chǎn)資料，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，農(nóng)場(chǎng)職工租賃農(nóng)場(chǎng)土地必須承擔(dān)土地租賃費(fèi)；其二，租賃土地不得流轉(zhuǎn)，職工只有耕種租賃土地的權(quán)利，不再耕種的租賃土地需退回農(nóng)場(chǎng)，由農(nóng)場(chǎng)重新進(jìn)行土地招租，農(nóng)場(chǎng)職工有優(yōu)先租賃權(quán)；其三，農(nóng)場(chǎng)租賃土地每隔幾年調(diào)整一次，一般是五年調(diào)整一次；其四，農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地有較大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，比如對(duì)灌溉、病蟲害防治，甚至播種季節(jié)、種植作物有統(tǒng)一要求。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)這樣一種制度安排同時(shí)達(dá)到了三個(gè)目的：第一，所有農(nóng)場(chǎng)職工都有同等的土地租賃權(quán)，只要他們?cè)敢夥N地就可以獲得土地，同時(shí)，他們進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商也沒有后顧之憂，他們從城市回到農(nóng)場(chǎng)，隨時(shí)可以再?gòu)霓r(nóng)場(chǎng)租賃土地耕種；第二，不種地的職工將土地退還農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)場(chǎng)就可以按生產(chǎn)便利的原則安排土地重新招租，從而防止地塊細(xì)碎以及地權(quán)分散造成的農(nóng)業(yè)效率損失；第三，因?yàn)橥恋厥杖∽赓U費(fèi)以及土地可以調(diào)整，就使得農(nóng)場(chǎng)具有很強(qiáng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)能力，真正形成了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的體制。
正是因?yàn)檗r(nóng)場(chǎng)保持了土地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制較好地解決了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制中存在的弊病，擇要有三：一是真正保證了職工以土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利，其外出務(wù)工、經(jīng)商，不再種地，將租賃土地退回農(nóng)場(chǎng)，不外出或外出回來要種地可以隨時(shí)租賃土地耕種（有時(shí)需要有一個(gè)周期，比如五年一調(diào)整，很多農(nóng)場(chǎng)有一定的機(jī)動(dòng)地，可以隨時(shí)滿足職工租賃土地的需求）；二是地權(quán)相對(duì)集中以及經(jīng)營(yíng)戶（農(nóng)場(chǎng)職工家庭等）可以將租賃土地相對(duì)集中，對(duì)于降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)效率十分關(guān)鍵；三是農(nóng)場(chǎng)具有相當(dāng)強(qiáng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)能力，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、抗旱排澇、病蟲害防治，普遍比農(nóng)村要好很多。
除此之外，農(nóng)場(chǎng)還有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：可以通過收取租賃費(fèi)來均衡分配經(jīng)營(yíng)戶（職工家庭）的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及具有很強(qiáng)的對(duì)接國(guó)家資源的能力。以土地整理項(xiàng)目為例，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)普遍要比農(nóng)村高效得多。這兩個(gè)優(yōu)勢(shì)其實(shí)都在于農(nóng)場(chǎng)具有高度的組織能力。
三、重新設(shè)計(jì)農(nóng)村土地制度的可能性
回到農(nóng)村集體土地制度，如果強(qiáng)調(diào)土地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地制度就可能大為不同。
當(dāng)前農(nóng)地制度強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，集體所有的土地承包給全體村社集體成員，村社集體成員具有土地承包權(quán)，土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變；第二，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到與所有權(quán)、承包權(quán)同等的保護(hù)，以提高土地經(jīng)營(yíng)效益。問題是，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地確權(quán)確地，具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶同時(shí)也具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶是否愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及能轉(zhuǎn)讓到什么程度，土地承包者都會(huì)依據(jù)個(gè)人實(shí)際來與土地流入方簽訂合同，無(wú)論如何，由承包權(quán)派生出來的經(jīng)營(yíng)權(quán)很難與承包權(quán)同等重要。在農(nóng)業(yè)利潤(rùn)很少、土地租金普遍很低的情況下，土地承包者肯定不會(huì)在流轉(zhuǎn)土地時(shí)給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以巨大權(quán)能。也就是說，新型經(jīng)營(yíng)主體即使流入了適度規(guī)模的土地，也往往面臨地權(quán)分散、地塊分散的困境，難以便利、高效地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
參照國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的機(jī)制，當(dāng)前農(nóng)村土地制度只要微調(diào)就可能極大地優(yōu)化，其中的要點(diǎn)是將農(nóng)地回歸到生產(chǎn)資料，重建村社集體經(jīng)營(yíng)這個(gè)層次，并真正重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。有了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不僅可能順利解決土地經(jīng)營(yíng)中的難題，而且可以將農(nóng)民組織起來對(duì)接國(guó)家資源，建設(shè)農(nóng)民自己的美好生活。
具體而言，當(dāng)前農(nóng)村土地制度安排需做出三點(diǎn)調(diào)整：第一，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，所有村社成員平等享有土地承包權(quán)，以及從土地中獲取收益的權(quán)利；承包土地的農(nóng)戶，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，只能自種；不再耕種土地的農(nóng)戶仍然保留土地承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)退回村社集體，村社集體給予相應(yīng)的土地租金補(bǔ)償（類似返租）。第二，土地確權(quán)不確地，具體地塊可以調(diào)整，每戶所確土地承包面積不變。第三，村社集體收回的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，本村社農(nóng)戶有優(yōu)先招標(biāo)權(quán)。村社集體也有義務(wù)盡可能將招標(biāo)土地集中連片，以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
在越來越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、不再種田的背景下，相應(yīng)地，有越來越多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退回到村社集體，村社集體將這部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先流轉(zhuǎn)給本村社愿意種地的農(nóng)戶家庭。這樣，村莊里就會(huì)同時(shí)有三種農(nóng)戶：第一種是留守家庭種地的中老年農(nóng)民，他們主要耕種自家承包地；第二種是留守村莊種地的青壯年勞動(dòng)力，通過優(yōu)先流入外出農(nóng)戶退出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而形成適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，變成村莊中的“中堅(jiān)農(nóng)民”；第三種是具有土地承包權(quán)卻進(jìn)城不再種地，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退還村社集體同時(shí)從村社集體獲取地租補(bǔ)償，可以隨時(shí)回村要地耕種的農(nóng)戶。進(jìn)城農(nóng)戶越多，退給村社集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)越多，村社集體就可以優(yōu)先將這部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給留村的青壯年農(nóng)民，這部分青壯年農(nóng)民就越可能在不離村的情況之下擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，獲得不低于外出務(wù)工的收入，成為“中堅(jiān)農(nóng)民”。進(jìn)城不再種地的農(nóng)民越多，他們讓渡出來的農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)（包括讓渡出經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地）就越多，村莊就可以容納越多的“中堅(jiān)農(nóng)民”，從而保持村莊原住民的主體性，而不是由外來新型經(jīng)營(yíng)主體占有原住民的土地。只要本村的“中堅(jiān)農(nóng)民”仍在堅(jiān)守，進(jìn)城農(nóng)民就可以隨時(shí)退回農(nóng)村，以及保持與村莊的血肉聯(lián)系，留住“鄉(xiāng)愁”。
這樣一來，既可以保障農(nóng)戶的承包權(quán)，又可以保障經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)可以從便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)效率等方面進(jìn)行有效的地權(quán)整合和地塊集中。更重要的是，因?yàn)檗r(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)只能退回村社集體，村社集體可以通過地權(quán)整合和地塊集中，優(yōu)先將經(jīng)營(yíng)權(quán)向本村社集體成員流轉(zhuǎn)，從而形成一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的“中堅(jiān)農(nóng)民”群體。
在新時(shí)期，國(guó)家試圖通過設(shè)計(jì)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度同時(shí)達(dá)到保障農(nóng)民承包權(quán)與保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重目標(biāo)，以上設(shè)想有可能達(dá)到目標(biāo)。
四、將農(nóng)民組織起來
更重要的是，通過以上設(shè)想可以在兩個(gè)層面將農(nóng)民組織起來，而這兩個(gè)層面都是通過“三權(quán)分置”來培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，化解農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)困境所不具備的。
這兩個(gè)層面分別是：第一個(gè)層面，為所有農(nóng)戶提供集體層面的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，比如土地集中連片、抗旱排澇、病蟲害防治、機(jī)耕道修建以及統(tǒng)一機(jī)耕機(jī)收等；第二個(gè)層面，重在重新將農(nóng)民組織起來，真正讓農(nóng)民成為建設(shè)其美好生活的主體。
第一個(gè)層面，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的共同生產(chǎn)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)問題，可以在五個(gè)方面回應(yīng)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。
其一，可以比較有效地解決農(nóng)地細(xì)碎化的問題。主要是通過地塊調(diào)整，盡可能做到一個(gè)農(nóng)戶一塊地，讓耕地連片成塊，集中經(jīng)營(yíng)。其二，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營(yíng)者分離，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過于細(xì)碎以及地塊過于分散的問題，由村社集體統(tǒng)一（有償）收回外出打工者退回的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，再按本村社成員優(yōu)先原則進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的招標(biāo)，可以將（有償）收回的土地承包權(quán)按便利生產(chǎn)原則進(jìn)行整合，從而防止當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的無(wú)序問題。其三，可以為農(nóng)戶提供統(tǒng)一的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，比如集體灌溉、機(jī)耕機(jī)收。其四，可以為退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民保留承包權(quán)，提供退出經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，以及提供隨時(shí)返回農(nóng)村種地的保障。正是因?yàn)橥顺鼋?jīng)營(yíng)權(quán)后有地租補(bǔ)償，且仍然保留了承包權(quán)，可以隨時(shí)要回經(jīng)營(yíng)權(quán)自行耕種，進(jìn)城農(nóng)戶就會(huì)依據(jù)家庭實(shí)際情況進(jìn)行理性決策，而不會(huì)為了保留返鄉(xiāng)退路，不理性地抓住具體的土地，從而為依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要進(jìn)行土地整理提供了條件。其五，不再種地的農(nóng)戶退出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為仍然留村種地的農(nóng)戶提供了擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的機(jī)會(huì)，從而孕育出一批村莊中的新“中堅(jiān)農(nóng)民”。當(dāng)前農(nóng)村土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的“中堅(jiān)農(nóng)民”通過流入外出農(nóng)戶的土地形成了一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這些“中堅(jiān)農(nóng)民”普遍存在流入土地地塊細(xì)碎、地權(quán)分散的問題。新“中堅(jiān)農(nóng)民”則可以通過村社集體統(tǒng)一進(jìn)行土地整理與招標(biāo)來解決這一問題。
第二個(gè)層面，相對(duì)于具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，新土地制度設(shè)計(jì)更重要的方面是以土地制度為基礎(chǔ)，重建一個(gè)基于土地集體所有制而組織起來的機(jī)制。
具體來說，村社集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)戶具有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地收益權(quán)。農(nóng)戶承包土地只能自己經(jīng)營(yíng)，不能流轉(zhuǎn)。自己不經(jīng)營(yíng)就要將土地退還給村社集體，獲得村社集體的租金補(bǔ)償。集體在村社集體成員優(yōu)先的基礎(chǔ)上將收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開招標(biāo)，招標(biāo)獲得土地租金。這樣，在農(nóng)地制度安排中就涉及五個(gè)主體：村社集體、承包并經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶、退出經(jīng)營(yíng)權(quán)仍擁有承包權(quán)的農(nóng)戶、流入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，此外還可能有外來流入土地經(jīng)營(yíng)的資本。主要是前面四個(gè)主體。
村社集體的土地面積是相對(duì)固定的，比如，一個(gè)村社集體有3000畝土地，全村有300戶，那么，按人均分配到戶，平均每戶有10畝承包地。承包土地的300戶中，有120戶年輕人進(jìn)城，年老父母種地，自家種自家地，既不流入土地，也不流出土地；有150戶全家進(jìn)城不再種地，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共計(jì)1500畝退還村社集體，村社集體將這1500畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分成30份成塊連片的土地進(jìn)行招標(biāo)，村社集體成員優(yōu)先。村莊有30戶青壯年夫妻勞動(dòng)力家庭通過招標(biāo)，獲得了每戶50畝的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加上自家10畝承包地，就有60畝成片連塊、適度規(guī)模的土地，這個(gè)土地經(jīng)營(yíng)收入加上其他農(nóng)村副業(yè)收入，可能讓這些農(nóng)戶的家庭收入不低于外出務(wù)工水平的收入，從而成為農(nóng)村“中堅(jiān)農(nóng)民”。
外出農(nóng)戶退回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村社集體應(yīng)當(dāng)保留農(nóng)戶承包權(quán)，同時(shí)支付一定的地租補(bǔ)償，比如每畝300元，村社集體再按照本村社成員優(yōu)先原則將收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給“中堅(jiān)農(nóng)民”，按每畝400元收取租金。這樣就建立了一個(gè)基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而來的村社集體制度。
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體制不存在給退出經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶以地租補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，因?yàn)樵谵r(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)并沒有取消租賃費(fèi)，如前已述，當(dāng)前國(guó)有農(nóng)場(chǎng)仍然向租賃土地職工家庭收取土地租賃費(fèi)。正是土地租賃費(fèi)和按耕地面積收取的共同生產(chǎn)費(fèi)，使得農(nóng)場(chǎng)有能力為職工提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。
當(dāng)前再向農(nóng)戶收取稅費(fèi)當(dāng)然是不可能的，不過，國(guó)家有大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資源，如果將一部分轉(zhuǎn)移資源按承包耕地面積轉(zhuǎn)移到村社集體，比如每畝300元，則3000畝耕地就可以有90萬(wàn)元國(guó)家轉(zhuǎn)移的服務(wù)農(nóng)業(yè)的資金，該資金只能用于為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)，且必須要經(jīng)由村民通過民主程序討論決策。
將農(nóng)民組織起來的一個(gè)基本前提是要讓農(nóng)民真正成為一個(gè)集體，這個(gè)集體有“算平衡賬”的能力或權(quán)利。算平衡賬就是算分配，其主要依據(jù)是勞動(dòng)和生產(chǎn)資料的投入。具體而言，村社集體每年獲得的總收入有四項(xiàng)：第一，國(guó)家按承包耕地面積給予的專項(xiàng)補(bǔ)貼，相當(dāng)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)向租賃農(nóng)場(chǎng)土地職工家庭收取的租賃費(fèi)（因?yàn)橐呀?jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，再向承包土地農(nóng)戶收取承包費(fèi)已不可能，通過國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)貼來替代向農(nóng)戶收取承包費(fèi)，可以為重建村社集體經(jīng)濟(jì)提供基礎(chǔ)）；第二，通過招標(biāo)將不再種地的農(nóng)戶家庭退回村社集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租金收入；第三，向種田農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費(fèi)，據(jù)實(shí)收取；第四，村社集體提供各種農(nóng)業(yè)有償服務(wù)所得。
村社集體每年支出有三項(xiàng)：支付退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶家庭的土地租金補(bǔ)償；進(jìn)行農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)服務(wù)的投入，包括勞動(dòng)工資、管理費(fèi)、購(gòu)買設(shè)備、電費(fèi)等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，包括農(nóng)田整理等，這方面的大型工程項(xiàng)目可以申請(qǐng)政府立項(xiàng)，獲得國(guó)家財(cái)政資源的支持。
這樣一來，每年村社集體總收入減去總支出，就是每年的集體收入。集體收入可以用于分配，分配主要按土地權(quán)利進(jìn)行，比如將村社集體全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予權(quán)能分，土地承包權(quán)為每畝1分，經(jīng)營(yíng)權(quán)為每畝1分，若農(nóng)戶既承包又經(jīng)營(yíng)，則為每畝2分，村社3000畝承包耕地，可以獲得6000分的分配總分。再依據(jù)村莊具體承包經(jīng)營(yíng)情況，將分配總分計(jì)算到每一個(gè)農(nóng)戶，比如有一個(gè)“中堅(jiān)農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng)60畝土地，其中10畝為自己承包地自己耕種，可以獲得20分，另外流轉(zhuǎn)50畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以獲得50分。一個(gè)有10畝承包地的農(nóng)戶，全家進(jìn)城將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，就只能獲得10分。如果全村當(dāng)年總收入減去總支出的節(jié)余有60萬(wàn)元，這60萬(wàn)元就是集體收入。按全村6000分的分配總分計(jì)算，每分的賦值就是：60萬(wàn)元 ÷ 6000分=100元／分。一個(gè)有70分的“中堅(jiān)農(nóng)民”就有7000元的年終集體分配收入，有10分的進(jìn)城農(nóng)戶就只有1000元的年終集體分配收入。反之亦然，即超支了也要分?jǐn)偂?
建立以上集體經(jīng)濟(jì)分配機(jī)制的關(guān)鍵不是能分配到多少收入，而是形成村莊內(nèi)的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制。只有建立了基于利益分配的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，村莊民主決策才能真正落地，村民也才會(huì)真正介入到村莊事務(wù)中，成為村莊事務(wù)的主體，農(nóng)民也才可能借此組織起來。
基于土地權(quán)利進(jìn)行分配，形成責(zé)權(quán)利的平衡機(jī)制，將農(nóng)民組織起來，有可能激活村莊的各種關(guān)系，建立與村社集體的利益聯(lián)系，促使所有村民關(guān)注村社集體，形成農(nóng)民的主體性，只有這樣，農(nóng)民才會(huì)具有解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中遭遇各種難題的積極性與主動(dòng)性。
五、擴(kuò)展性討論
基于土地權(quán)利設(shè)置而建立起所有農(nóng)戶家庭與村社集體的利益聯(lián)系，將農(nóng)民組織起來，在當(dāng)前快速城市化和國(guó)家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的背景下，就可能具有更為重大的意義。
有一個(gè)顯而易見的事實(shí)，就是僅靠單家獨(dú)戶的農(nóng)戶力量很難達(dá)到“治理有效”。如前已述，在農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小且土地細(xì)碎的情況下，“一家一戶辦不好、不好辦、辦起來不合算”的事情需依靠農(nóng)民組織起來。同時(shí)，無(wú)論是從農(nóng)村提取資源還是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，國(guó)家都無(wú)力直接對(duì)接分散的億萬(wàn)小農(nóng)戶。分田到戶以后，國(guó)家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅時(shí)缺少組織抓手，“收糧派款”很快引發(fā)各種矛盾，三農(nóng)問題演變成黨和國(guó)家工作的重中之重。當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的難度不低于向農(nóng)民收取稅費(fèi)，道理同樣在于國(guó)家無(wú)法直接面對(duì)分散的億萬(wàn)小農(nóng)戶。因此，將農(nóng)民組織起來，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展才有抓手。
當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源主要通過兩種方式：一種是“項(xiàng)目制”，由國(guó)家部辦委局通過“條條”直接為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)；一種是通過“一卡通”直接將國(guó)家資源發(fā)給農(nóng)戶。兩種方式的共同點(diǎn)都在于不通過村社集體組織及村社集體，原因是為了防止村社組織截留資源，改變資源用途。問題是，這樣的資源輸入雖然提高了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)水平，卻沒有同時(shí)提高農(nóng)民的組織能力，更沒有激發(fā)農(nóng)民自己建設(shè)美好生活的動(dòng)力。相反，倒是農(nóng)民普遍產(chǎn)生了“等靠要”思想。在中國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別、農(nóng)民需求差異極大的情況下，缺少了農(nóng)民的組織，國(guó)家資源輸入農(nóng)村的效果就要大打折扣。而一旦農(nóng)村建立了前述基于土地權(quán)利設(shè)置形成的村社集體，國(guó)家向農(nóng)村的資源轉(zhuǎn)移就可以通過村社集體來對(duì)接。一個(gè)具有利益再分配能力或可以“算平衡賬”的村社集體，應(yīng)該具有很強(qiáng)的對(duì)接國(guó)家資源的能力。
村社集體經(jīng)濟(jì)一旦被激活，這個(gè)村社集體就可以向各方面延展形成影響力，舉兩個(gè)例子：第一個(gè)例子是借村社集體再分配的能力，建立“村莊內(nèi)置金融”。“村莊內(nèi)置金融”是李昌平發(fā)明的一個(gè)概念，在實(shí)踐中已有一些成果，其中的關(guān)鍵是將集體資金借貸給本村農(nóng)民，收取一定利息，比如10%的年息。一方面村莊總有農(nóng)戶需要借貸進(jìn)行生產(chǎn)，另一方面，每個(gè)農(nóng)戶都可以以自己的土地權(quán)利作為抵押擔(dān)保，村莊集體就可以獲得相對(duì)穩(wěn)定的利息收入，以此提高村社組織能力。第二個(gè)例子是將農(nóng)村老年人組織起來。在當(dāng)前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)機(jī)械化的條件之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是田間管理，身體健康的老年人完全可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強(qiáng)的季節(jié)性，老年人農(nóng)閑時(shí)間很多，將老年人農(nóng)閑時(shí)組織起來進(jìn)行文化活動(dòng)，就可以極大地提高老年人的幸福指數(shù)。比組織文化活動(dòng)更重要的是組織養(yǎng)老互助，比如由相對(duì)年輕的老年人照料生活不能自理的老年人，并通過“實(shí)踐銀行”形成“道德券”等計(jì)分，被照料老人的子女承擔(dān)部分費(fèi)用，國(guó)家提供部分補(bǔ)貼，村社集體組織和支持老年人互助，就可能在農(nóng)村形成一個(gè)相當(dāng)有效的互助養(yǎng)老體系。
六、結(jié)語(yǔ)
在快速城市化背景之下，大量具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶家庭進(jìn)城，造成土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。通過重新對(duì)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)賦權(quán)，以此再造村社集體經(jīng)濟(jì)，激活農(nóng)民主體性，重建農(nóng)村組織體系，是當(dāng)前農(nóng)村工作尤其是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工程，應(yīng)當(dāng)引起理論界和政策部門的高度重視。
本文只是一個(gè)設(shè)想，權(quán)作拋磚引玉。
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