摘要：當前的學術理論話語，多扎根于要么是西方經(jīng)典自由民主主義意識形態(tài)，要么是其對立面的經(jīng)典馬克思主義-社會主義，包括中國革命的“群眾路線”意識形態(tài)。本文試圖探索綜合與超越兩者的道路，從歷史回顧和前瞻愿想的雙維來論析，介于上述二元之間的、或許可以稱作“人民參與”，不簡單是“民主”或“群眾”，乃是最符合中國歷史實際和當今需要的理念、最能夠代表中國自身在憲法和黨章中設定的“最大多數(shù)人民的根本利益”的崇高治理目標。近四十多年來，國家已經(jīng)大規(guī)模讓權于人民，先是賦予農(nóng)民其“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的耕地經(jīng)營權，而后是通過市場經(jīng)濟而賦予（城鄉(xiāng)）人民其在市場化了的經(jīng)濟中的私有創(chuàng)業(yè)、營業(yè)權，更是非常廣泛地在治理實踐中，采納發(fā)包與承包的互動運作模式和激勵機制，包括在中央與地方政府，以及國家與社會人民之間的關系。今后國家應該更進一步朝著如此的方向來激發(fā)更強大的政府領導+民眾積極參與的能量，并借此來更有效地抑制長期以來的“官僚主義”問題，據(jù)此來建立一個獨特的政治經(jīng)濟體制方式。
關鍵詞：經(jīng)典自由民主主義和經(jīng)典馬克思主義-社會主義與群眾主義、官僚主義、發(fā)包與承包、人民參與、振興農(nóng)村
Abstract: Present-day academic discourse is generally anchored on the ideology of either classical Western liberal-democracy or classical Marxism-socialism, including the “mass line” tradition of the Chinese Revolution. This article seeks to integrate and go beyond both of those, from a retrospective-historical as well as a prospective-visionary point of view, to argue for participation of the people人民參與，neither simply “democracy”民主 – i.e. “rule by the people” as juxtaposed against “rule by the king”-- or rule by “the masses” 群眾or “the mass-line”群眾路線. The term people’s participation in fact best captures the relevant parts of the Chinese historical tradition and also meets China’s present-day needs, by capturing the lofty ideal avowed in both the state and party constitutions of aiming toward “the fundamental interests of the greatest majority of the Chinese people” 最大多數(shù)人民的根本利益. In the past forty-plus years, the state in China has in fact yielded enormous powers and rights to the people, including management powers and rights over cultivated land to peasants, the rights and powers to the (rural and urban) people to establish private enterprises and businesses in the marketized economy, and, within its system of governance, adopted very widely the interactive principal-agent mode of operation and incentives, both among different levels of its government, and between the government and society. Further combining of such strong state leadership with active participation of the people can become also a major counter against the longstanding problem in Chinese governance of “bureaucratism,” and contribute toward developing an even more distinctive mode of Chinese governance.
Keywords：classical liberal democracy and classical Marxism-Socialism and “the mass line,” “bureaucratism,” participation of the people, responsibility assignments, revitalizing rural China
在當前的學術理論話語中，人們多要么扎根于西方經(jīng)典自由民主主義意識形態(tài)，要么其對立面的經(jīng)典馬克思主義-社會主義意識形態(tài)。在治理理論層面上，有的論者更將其認作要么是西方的國家最小化的自由民主主義政治理念，要么是中國革命中的共產(chǎn)黨+群眾路線政治傳統(tǒng)。同時，論者大多簡單接納自由主義和馬克思主義關于小農(nóng)經(jīng)濟的共識，即認為在“現(xiàn)代”發(fā)展過程中，小農(nóng)經(jīng)濟和農(nóng)村社區(qū)必將消失，被產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)和城市化所取代；那樣的共識其實不符合中國實際，因為小農(nóng)經(jīng)濟和農(nóng)村社區(qū)無疑將較長期繼續(xù)存在。
本文試圖指出一條不同的綜合和超越過去的兩大經(jīng)典意識形態(tài)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展道路，也是一條綜合和超越兩者的政治經(jīng)濟體系的發(fā)展道路。其關鍵不在西式的自由民主liberal-democratic +“無為國家”laissez-faire state，也不在中國革命傳統(tǒng)中的共產(chǎn)黨領導+群眾路線體系，而在一條超越性的，介于（自由）“民主主義”和“群眾路線”之間的、以人民參與為核心的政治經(jīng)濟體系。
中國，由于西方既是其帝國主義敵人也是其現(xiàn)代化典范，過去長期受困于要么過度拒絕西方、要么過度模仿西方的困境，但如今則已經(jīng)進入更自信的新型綜合性視野和超越性愿想。在經(jīng)濟政策方面已經(jīng)向全球提出新型的“一帶一路”倡議（和亞投行）并引起全球的關注和眾多西方國家的支持。在治理模式方面，今后也可以邁向類似的綜合性視野和超越性愿想。
中國早已應該清晰地認識到西方現(xiàn)代的兩面性——優(yōu)良的自由民主理念和丑惡的帝國主義和霸權主義實際。認識到自由主義和新自由主義關于“無為”的國家一定程度上不過是個理想化的虛構，過去其實多成為帝國主義-殖民主義以及全球霸權主義的說辭和自我正當化。同時也明確，并不需要，也不可能，放棄面對帝國主義和霸權主義所必須形成的富強國力和國家機器。（黃宗智2021a、2020、2019b）
中國在實踐之中更認識到，“市場經(jīng)濟”其實不一定要像新自由主義建構那樣，與無窮逐利的資本主義和私有產(chǎn)權相伴合一，甚至將三者當作相互通用之詞。中國在實踐中已經(jīng)將三者拆開，擰出其中為至關鍵的真正洞見：即平等互利的貿易會對雙方都有利，協(xié)助推動雙方的經(jīng)濟發(fā)展。中國還加上了來自中國自身經(jīng)驗的、將國家角色聚焦于貿易和發(fā)展不可或缺的基礎設施建設，由此形成“一帶一路”的倡議和推進沒有資本霸權的、附有國家積極帶動和參與的平等互利貿易。由此得出強國家+市場經(jīng)濟、公有+私有經(jīng)濟體系的實踐道路。（黃宗智2021a、2020）
2018年，中共中央 國務院更提出了“鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展戰(zhàn)略，其中包括推廣更蓬勃的城鄉(xiāng)貿易的設想。（中共中央 國務院 2018）倡導者也許并沒有充分認識到中國當代之前的城鄉(xiāng)貿易其實并非亞當·斯密所看到和概括的城鄉(xiāng)（以及國際）間的平等互利貿易以及其所導致的螺旋似的發(fā)展，而是在嚴重農(nóng)業(yè)內卷化以及巨大“城鄉(xiāng)差別”下形成了“畸形”單向的、榨取遠多于平等互利的貿易。正因為如此，中國更需要大力推進其“戰(zhàn)略規(guī)劃”所設想的貫穿城鄉(xiāng)的基礎設施建設和平等互利貿易，擴大國內市場和內需，建立更可持續(xù)的發(fā)展。
本文進而聚焦于中國治理模式的過去和未來，從歷史回顧與前瞻愿想的雙重角度來探索新的概括和道路。其中一個關鍵部分在將綜合平等互利市場經(jīng)濟和國家領導和參與的戰(zhàn)略，也用于城鄉(xiāng)之間的關系，借此來推動中國鄉(xiāng)村的振興。（黃宗智2021b）同時，探索一條以人民參與為中心的超越性發(fā)展道路。它既不同于西方的“自由民主”道路，也不同于中國革命經(jīng)驗中的“群眾路線”道路，而是一條綜合與超越兩者的，正在形成中的新型政治經(jīng)濟體系。其核心在借助國家與人民二元互動結合的巨大能量來推進全國民經(jīng)濟和治理體系的更可持續(xù)的發(fā)展，
一、 既非民主主義也非群眾主義
首先，我們要將人民參與區(qū)別于民主主義。民主的概念一般是一個相對（君主）政府或國家、非此即彼的二元對立的理論和理念。它設定要限制政府/國家的權力，建立被理想化為不干預市場經(jīng)濟“看不見的手”運作的“無為”國家，堅持最大的個人自由乃是最理想的國家政治經(jīng)濟制度。由此宗旨而衍生出行政、立法、司法三權分立的基本框架，要憑借民主代表制的立法機構和獨立執(zhí)法的司法機構來限制行政權力。
我們要明確，西方的民主主義所理想化的無為國家不僅不符合西方的歷史實際，更不符合中國的現(xiàn)、當代歷史的實際和需要。在帝國主義、霸權主義的侵略或支配下，一個后發(fā)展國家第一必要乃是富強的國家機器，那樣才有可能獨立自主。在被侵略、被壓迫、被支配的客觀實際之下，西方主流的無為國家理念只可能更進一步弱化發(fā)展中國家的政治機器。追隨西方（特別是英美）那樣的自由民主意識形態(tài)的話，后發(fā)達國家只可能長期繼續(xù)被置于受外國支配的實際之下，最多只能希望達到唯老大哥是從的次級國家的地位。這是中國在中華民國時期已經(jīng)經(jīng)歷過的歷史，也是如今的“新”自由民主主義意識形態(tài)對中國這樣的發(fā)展中國家的實際含義。（黃宗智2021a）
同時，我們也要將本文主題的人民參與與“群眾主義”和“群眾路線”區(qū)別開來。后者是中國在革命戰(zhàn)爭中成長的一個傳統(tǒng)。其原先的設想無疑帶有一定的傳統(tǒng)民本、現(xiàn)代西方民主，乃至于本文所謂的人民參與成分，當然更是革命黨的、動員民眾來推翻舊專制政權而建立新的基于人民的政權的要求和方法。但是，在實際運作層面上，它是一個遵循領導遠多于其自身主體性的群眾。這是來自革命客觀環(huán)境中，由少數(shù)的先覺、先進分子領導革命過程中所產(chǎn)生的思維傳統(tǒng)和習慣。因此，導致諸多由上而下的概括和用詞：譬如，“發(fā)動”、“動員”和“組織”群眾，并在“群眾”間區(qū)別其中的“積極分子”、“中間分子”和“落后分子”。那些在革命過程中的普遍用詞都源自由上而下的視野和態(tài)度。在革命與抗戰(zhàn)的雙重客觀環(huán)境下，幾乎必然如此。
更有進者，“群眾”一詞與“人民”的不同是，群眾容易演化為一個運動型的現(xiàn)像，可以成為一種過分積極、過分感情化的現(xiàn)像，就如當代前期的“大躍進”或“文化大革命”那樣。它帶有脫離實際的情緒化傾向。在革命或抗戰(zhàn)時期，它固然可以激發(fā)可貴的自我犧牲的精神和完全的投入、發(fā)揮強大的能量，但同時，也可能成為過激的運動、無政府似的混亂，甚或被一小撮弄權者為自身的狹窄利益而掌控、擺布。（在西方德國和意大利的法西斯主義運動和政權中，民眾運動甚至形成了至為惡劣的侵略型國家下的極端領導+民眾暴力的結合。）在中國的革命時期，在過左的群眾運動化“整黨”或“肅反”中出現(xiàn)過一些過激的行為，更不用說在大躍進和文化大革命時期所展示的趨向和混亂。
以上兩種傾向都是中國經(jīng)歷過的偏差，當然不適用于今天的中國。如今中國需要的是在西方自由民主主義和革命群眾主義兩者之間探尋更平穩(wěn)中允的、可持續(xù)的能量和動力。它應該具有一定的民眾主體性和參與性，但又配和而不是妨礙國家對國力、富強和穩(wěn)定的追求，更要成為可持續(xù)的、不會成為偏激的混亂或暴動的能量。它需要的是，既能夠發(fā)揮民眾參與的能量又能夠防范過分運動化的錯誤。這是本文對人民參與愿想的第一層次的考量。它的目標在追求良性的、可持續(xù)的國家與人民二元互動與合一，而不是非此即彼的對立，或由上而下的“動員”和“組織”，當然也不是無政府的混亂、暴動或被擺布。
二、 作為抑制中國政治體系長期以來的“官僚主義”弊端的方法
長期以來，中國政治體制的一個特別頑強的問題是“官僚主義”。它的起源之一是相對集權的一個政治體系。大家知道，如果中央（皇帝）權力或其分塊的地方主要官員（縣令）權力高度集中，很容易促使其手下的官員們較普遍的“媚上”和“欺下“的行為作風。這是難免的一種現(xiàn)像，也是中文語境中的常用官僚主義一詞所批判的要點之一。
同時，在任何相當高度官僚化，乃至于韋伯型的（Weber 1978）現(xiàn)代“科層制”化的治理體系之中，常規(guī)性的運作和復雜繁瑣的運作規(guī)則都難免會導致一種比較僵硬的，不講實質，只講形式化規(guī)則的運作。這也是中國的官僚體系長期以來直到今天幾乎不可避免的一個常見問題，同樣可見于官僚主義和“形式主義”兩個貶詞長期被廣泛使用的實際。
即便是高度專業(yè)化分工和分層化的韋伯型“形式理性”科層制中的官員，也同樣具有較強烈的脫離實質的偏向（中國語境中的）形式化官僚主義規(guī)則的弊端。即便是韋伯自己，尤其是在其晚期，已經(jīng)觀察到并提出這樣的問題，甚至使用（被用英語翻譯為）“鐵籠”iron cage的隱喻來描述這個問題：即“理性化”的科層制怎樣才能避免過度（近似中國語境中的）官僚主義化的實際運作？（賴駿楠2016；Reed 2018）
在中國的群眾路線運動傳統(tǒng)中，不乏借助群眾來抑制政黨國家內的官僚主義弊端的歷史嘗試。毛澤東便多次依賴動員民眾來試圖克服官僚主義：譬如，解放戰(zhàn)爭時期的“開門整黨”，或后一段時期中近乎普遍地要求官員們不可“脫離民眾”，要求干部們參與勞動、深入調查，甚或“下放”到民間與其“三同”（同吃、同住、同勞動），來克服官僚主義傾向。毛澤東自身還老早就采用與民眾“座談”的“調查研究”方式來了解實際情況，抑制“脫離群眾”、“脫離實際”的弊端（尤見其《興國調查》文——毛澤東，1931）。在文化大革命中，甚至全面動員群眾來試圖克服官僚主義。
當前新一代的改革時期的青中年人們沒有親身經(jīng)歷過這樣的一個群眾運動或其所要求的“三同”傳統(tǒng)，大多已經(jīng)遠離革命時期的群眾運動。那些制度以及群眾路線本身一定程度上已經(jīng)成為過去，就連“三同”一詞也已經(jīng)多被賦予其它的含義來使用（如完全不同含義的“三同時”等），不再附有其革命和文革時期的威信。我們要探索的是，在中國過去的革命式群眾主義和西方的（半虛構的）自由民主主義和國家最小化之間，一個比較中允的、符合中國實際的、以人民為主的，人民參與的中間地帶。
三、 借助“第三領域”傳統(tǒng)來建立新型的民眾化政治體系
與西方傳統(tǒng)不同，中國長期以來一直都比較突出地采用介于中國革命時期的群眾路線和西方現(xiàn)代化民主主義治理兩大傳統(tǒng)之間的比較特殊的（筆者稱作）“第三領域”傳統(tǒng)。它是由官方正式體系和民間非正式體系的互動而組成的，在過去和現(xiàn)在都滲透政府與人民之間的關系的實際運作，更滲透政府自身內部上下層關系的運作。
（一）半正式治理
與西方（的古代和現(xiàn)代）不同，中國一直都沒有接納將國家與人民、政府與民眾認作非此即彼的對立二元的形式主義邏輯思維，而是，一直都更傾向將經(jīng)國家和人民視作一個二元合一、二元互動的，類似于乾與坤、陽與陰的二元，與西方形式邏輯截然不同。這是一個深層的思維方式層面上的不同，部分源自中國文明在農(nóng)耕期間便已形成的關于人間和人與自然間的關系的深奧宇宙觀傳統(tǒng)。
同時，中國的半正式治理也是一個比較獨特的、根植于中國長期以來的“集權的簡約治理”傳統(tǒng)而產(chǎn)生的一個現(xiàn)象。一方面是中央（皇帝）高度集權，而正因為是高度集權，它會盡可能避免中央和社會基層間過多的不同層級化。這是因為，在中央集權（和模仿中央的地方分塊政治體系之下）每多隔離一層便會造成多一層的離心威脅，因此而盡可能試圖將層級最小化，由此導致一個基層滲透度較淺的治理體系。我們從地方政府檔案獲知，遲至19世紀后期，正式官僚體系僅只達到縣一級（平均25萬人口），其下僅設半正式人員的簡約基層治理體系。在19世紀后期，其最基層的人員乃是縣衙門之下一級的半正式“鄉(xiāng)保”（平均每名鄉(xiāng)保負責20個村莊），由其來協(xié)助縣衙門征稅、治安、傳達官府諭令等職務。他是不帶薪酬、不帶文書記錄的，由社會顯要人士推薦、官府認可的半正式人員。（黃宗智2019a、2008）
簡言之，中國的乃是一個高度中央集權但低度基層滲透權力的治理體系，與西方現(xiàn)代民主傳統(tǒng)中相對低度中央集權但是高度滲透基層的科層制體系十分不同（Mann 1984）。即便是與前現(xiàn)代的西方相比也如此。中國皇帝的專制威權遠遠大于西方的國王（更不用說西方現(xiàn)代三權分立的中央政府），但其滲透基層的權力要遠低于西方。即便是前現(xiàn)代的西方，這個差別可以具體見于兩者間稅收的不同。在西方，即便是在非常低度中央集權的封建制度時期，其政府機構在基層的征收所占的總產(chǎn)出比例也遠高于中國——約10%（具體體現(xiàn)于“什一稅”tithe一詞）， 而19世紀晚期的中國的則才約2-4%。(Wang Yeh-chien1973a、1973b) 如今在信息時代和高度金融化的西方的巨大國家預算和專業(yè)化科層制下，其強大的滲透社會能力更不用說了。
這是筆者“集權的簡約治理”概括的實際，與西方傳統(tǒng)和現(xiàn)代都十分不同。伴之而來的是西方體系中所少見的簡約治理，并由其正式和非正式政府兩者互動而產(chǎn)生的巨型半正式、半非正式的“第三領域”。上述的鄉(xiāng)保便是一個實例，而且，不僅是治理和治安方面，也是正義體系方面，都呈現(xiàn)眾多迥異于西方的半官方、半民間的第三領域機構和組織。它長期以來成為中國政經(jīng)體系之與西方不同的一個基本“特色”。
即便在當前的中國，一個具體的第三領域實例是，行政村級的村委會和自然村級的村小組組織（乃至于城市社區(qū)的居民委員會——見馬衛(wèi)紅2016），它既不是純粹的正式政府，也不是純粹的民間組織，而是介于兩者之間的，具有雙重性質的半政府、半民間的制度。其成員大多來自本社區(qū)，但又受到黨組織的領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府機構一定程度的管轄。它的領導層一般不會進入正規(guī)的“國家干部”或“官員”的體系，一定程度上延續(xù)了傳統(tǒng)基層行政人員的模式，即由社區(qū)推薦，官方（縣政府）認可的制度。在清代和民國時期一般不帶有薪俸，在集體化時期則是以村莊社區(qū)集體的“工分”來計算，如今雖然有的帶有薪俸，一定程度上已被正式化，但大多仍然沒有。
我們如果去掉“行政村”的“村委”（村委主任）和村黨支部書記，而聚焦于更低一層的“自然村”或村“小組”，就更加完全如此。他們與民國時期的“村長”比較相似，不帶薪俸、沒有正式化的官職或“工資”、全是本社區(qū)的人員。這是官府與民間二元合一的一個具體實例。
從如此的角度來考慮，一個尚待充分挖掘的制度性資源是原有的集體產(chǎn)權和整合的社區(qū)傳統(tǒng)，可以借之來推進扎根于自然村社區(qū)紐帶的合作組織（本書第10章；黃宗智2021c），包括自助性的產(chǎn)、加、銷“縱向一體化”的新型物流體系，來協(xié)助小農(nóng)戶應對大市場（并輔之以國家建設的服務性批發(fā)市場），一如過去非常成功的“東亞模式”那樣（黃宗智2018），也可以借之來建設其他更有效的村社公共服務體系。那樣，既可以協(xié)助國家完成其“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃”的關鍵性“最后一公里”，也可以重新振興鄉(xiāng)村社區(qū)。（本書第9章；黃宗智2021b）
（二）正義體系
另一具體例子是中國比較特殊的正義體系。長期以來，在縣級的正式基層衙門/法院之下，首先是最底層的村莊級的非正式民間調解體系廣泛存在，可見于二十世紀的實地調查資料，特別是滿鐵在1930年代后期和1940年代初期對眾多村莊所做的扎實系統(tǒng)的實地調查。(黃宗智2009：尤見第二章，20-61頁)
今天仍然如此。如表1所示，在最基層的村莊社區(qū)中，非正式的民間調解仍然在正義體系整體中起著極其重要的作用，組成其最基層的首要部分，如今每年在全國平均1030萬起有記錄的糾紛之中，成功地調解結案不止一半，530萬起（52%）。而高一層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的法律服務所則既為村民提供法律服務，又具有一定的半正式、半政府權威，每年平均處理約70萬起糾紛，其中，調解結案的有63萬起（90%）。我們如果將社區(qū)的民間調解定性為“非正式”，縣級的基層法院定性為“正式”，那么，法律服務所的類型無疑乃是“半正式”的“第三領域”組織，既非純粹的官方機構，也非純粹的民間的服務性組織，而是兩種性質皆有的、來自正式與非正式體系間的結合而產(chǎn)生的半正式體系。類似的糾紛處理組織還有（工商管理部門下屬的）消費者協(xié)會（75萬起）和公安部門（247萬起）。最后則是正式法院體系所進行的調解。合起來，調解結案的總數(shù)達到1075萬，即所有糾紛中的43%。
表1 各種主要類型調解的總數(shù)（萬），2005-2009
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人民調解 行 政 調 解 司法調解 |
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村、居民調解委員會 |
基層司法服務 |
消費者協(xié)會（工商管理部門） |
公安部門 |
民事法院（一審結案） |
總數(shù) |
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每年平均處理糾紛/案件數(shù) |
1030 |
70* |
75 |
840 |
492 |
2507 |
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調解結案數(shù) |
530 |
63 |
67 |
247 |
168 |
1075 |
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調解結案% |
52% |
90% |
89% |
29% |
34% |
43% |
數(shù)據(jù)來源：朱景文編，2011：表4-2，303-304頁；表4-4，334-335頁；表4-13，372-373頁；表4-15，374頁；表4-16，376頁。
*沒有2006年數(shù)據(jù)
無論是純民間的調解體系還是半正式的調解，還是正式的法院調解，都絕少見于西方的正義體系。西方最近幾十年中興起的“非訴訟糾紛解決”運動alternative dispute resolution，簡稱ADR，不是一個具有像中國這樣來自民間社區(qū)的長期以來的傳統(tǒng)，而是一個在近幾十年來，相應其必分勝負的正規(guī)法庭體系費用過高，而后產(chǎn)生的“另類”糾紛解決制度。它所處理的糾紛一般最多僅占到所有糾紛中才2-4%的比例，并且是（正式與正式）兩者截然分開（一般規(guī)定非正式調解過程中的證據(jù)和討論都不可被用于正式法庭訴訟）,與中國第三領域調解，以及正式的基層法院的調解不成，便即判決的制度完全不同。（黃宗智2016）
（三）中國共產(chǎn)黨作為第三領域半正式組織
如今，即便是中國共產(chǎn)黨組織本身，顯然也是一個類似的半官方、半民間的第三領域組織。它同時具有集中的領導和廣泛的民間成員參與，其成員人數(shù)已經(jīng)達到一個中型國家人口的幅度（不止9000萬，僅次于排名第15的、9.6千萬人口的越南）；融合兩者是它的一個重要特色。如今，它已經(jīng)納入了不同的社會基礎，包括知識分子、職工、農(nóng)民和企業(yè)家。而且，黨內兼有左、右、中三方不同意見的成員。它不僅僅代表企業(yè)家或馬克思主義，也不僅僅代表上層精英或基層工人，而是一個比較典型的“第三領域”組織，既非純正式官員，也非純社會民眾，而是一個試圖有機地綜合兩者的組織。相比西方，毋庸說乃是個非常罕見的組織。（黃宗智2019b）
總而言之，無論在治理、正義或革命傳統(tǒng)的共產(chǎn)黨組織等領域中，我們都能看到中國之與西方的鮮明不同：即，比較廣泛依賴非正式體系，以及伴隨其與正式體系互動所產(chǎn)生的第三領域的半官方、半民間的一系列組織，與西方現(xiàn)代極其高度正式化的、科層制化的，與民間社會截然分開的治理體系十分不同。它不是二元對立的正式國家vs.非正式社會的、非此即彼的體系，而更多是一個二元合一的體系。
四、 中國古今的發(fā)包與承包治理體系
中國治理體系長期以來的上下和官民互動、互補的治理方式和機制，也可見于其官場本身的運作中。它一直借助同一種運作機制來進行官方自身不同層次間的互動。發(fā)包與承包實際上不僅是政府與社會間的治理操作方式，也是國家機構內上層與下層間的治理運作方式和機制。
（一）傳統(tǒng)的內包與外包制度
在傳統(tǒng)中國分塊的集權的簡約治理基本體制框架下，長期以來其實一直都在使用如今被稱作“發(fā)包”與“承包”的行政手段和機制。（與西方理論所稱作“委托-代理”principal-agent關系的理論有一定的相似之處，雖然，也要看到其間的不同。）皇帝將某地的責任委托/發(fā)包給其緊密控制的官僚體系中的地方官員，特別是負責某塊地方的主要官員，主要如（清代的）（二三省的）總督和（單一�。┑难矒幔ńy(tǒng)稱督撫）、和州、縣級的（知州和）知縣。一方面，這些地方官員屬于被皇帝（中央）緊密控制的正式行政體系，其委任、升降、罷免都取決于中央（皇帝），州縣令基本同樣。同時，地方政權高度塊塊化和集中，基本是復制中央的一個小塊型體系，其最高官員具有較大的權力，包括一定的自主權力。
縣令具有分別的、區(qū)別于其正規(guī)收入（薪俸）的半正規(guī)的“養(yǎng)廉銀”和非正規(guī)的（慣常性）“陋規(guī)”收入。根據(jù)瞿同組的關于清代地方官員的權威性研究，清代一位知縣的正規(guī)收入才80銀兩一年，其半正規(guī)的養(yǎng)廉銀則500-2000兩；此外，還有多種非正式的、可多可少的“陋規(guī)”收入——時人甚至據(jù)此將高收入的和低收入的空缺知縣職位稱作“美缺”，相對于“丑缺”。同時，每位縣令上任都會帶有自身的幕友（主要是司法的“刑名”和稅收的“錢谷”兩位），書啟/書稟、賬房，以及長隨等。他們的薪俸都由知縣自身的收入而不是衙門的正規(guī)預算來承擔。（Ch’ü, 22-32, 93-103）
如此的中央和地方官員治理體系人員，顯然不同于現(xiàn)代西方帶有固定薪水和專職的科層制人員，而更符合我們這里說的“半正式”“第三領域”模式。一方面，承包職責者帶有一般科層制專業(yè)化官員所沒有的對其塊塊化的地方轄地的自主權；另一方面，他們當然也處于皇帝/中央政府權力的嚴密控制范圍之內。這樣的制度與西方現(xiàn)代的科層制的專業(yè)化領薪官員十分不同。一方面，知縣的職責帶有更為寛闊的集權自主權力，但也帶有體系內一定的管控和激勵機制（主要是官場晉升機會），更包括半正規(guī)和非正規(guī)的收入；另一方面，中央具有絕對的嚴密控制其官員的權力，包括委任、晉升或降職、罷免，乃至于生死大權。正是如此的操作方式給予“集權的簡約治理”體系比較具體的闡釋。
以上是官場內部的發(fā)包與承包關系和機制，可以稱作“內包”，用以區(qū)別于正式的官府與官府之外的社會間的關系，后者可以稱作“外包”。（周黎安2019、2018）這里我們可以再次以清代的19世紀制度為例：相當豐富的檔案資料已經(jīng)證明，當時，連接官府與社會的關鍵性的最基層人員是位于縣衙門和村莊間的“鄉(xiāng)保”（原來的設計藍圖中的“鄉(xiāng)約”和“地保”兩個制度在實際運作中合二為一的職位）。在華北平原，平均每一名鄉(xiāng)保負責約20個村莊。他們是由地方顯要們推薦，縣衙批準的人員，協(xié)助稅收和治安，傳達官府諭令、調解糾紛等職務。他們是非正式的、不帶薪酬、不帶書面記錄文書的最基層半正式人員。而且，地方檔案資料更說明，縣衙一般不會介入鄉(xiāng)保的慣常工作，要到（由于其執(zhí)行職務而）出現(xiàn)糾紛或更替鄉(xiāng)保人員時才會介入。由此，我們可以看到清政府的基層治理體系是多么簡約的一個第三領域體系。（黃宗智2007：11-13）
根據(jù)縣政府檔案資料，我們還可以看到，如此的運作方式還被廣泛用于縣衙門本身�？h令和其下的各房（特別是管理司法的刑房和管理稅務的戶房）間的關系也高度依賴發(fā)包與承包的運作方式。各房都帶有一定的收入，而縣令委任負責各房的“典吏”所采用的方式基本還是發(fā)包的方式：將一房的責務發(fā)包給某人。由于各房都帶有一定的（主要是）非正規(guī)的收入（特別是刑房所收納的訴訟相關費用），“承包”該房職責的人士必須繳納給縣令一定的“參費”（從100兩到1000兩），由此而獲得該房收入的支配權。之后，“承包”該房職責的典吏會采用同樣的方式來委任該房的其他常在書吏，同樣要求后者交付一定的參費。此中的邏輯其實是和就任該縣的知縣與其與上級的關系基本一致的，不像一般的現(xiàn)代科層制的帶薪官員。承包者在職期間同樣具有相當程度的自主權，同樣具有薪俸以上的財源，不是韋伯型科層制理論所能認識和理解的。（Reed 2000: 尤見第2章；亦見黃宗智2019a：45-46）
這種委托-代理關系在現(xiàn)代西方也可以看到，但一般都是作為一種正式常規(guī)治理以外的輔助性操作方式（譬如，為了某種特殊任務的需要而建立跨部門的臨時委員會ad hoc committee），但不是正式科層制中的常規(guī)運作方式或機制。一般的公務員都會帶有較明確的正式工資和職責，而不是像中國發(fā)包-承包制這樣運作。
這一切說明的是，在中國前現(xiàn)代的基層治理體系中，類似于發(fā)包與承包的關系是多么廣泛地被采用的。它是如今的內包與外包運作機制的歷史根源。（見黃宗智2019a、2007；亦見周黎安2019、2018）
（二）當代的發(fā)包與承包體系
官場的發(fā)包與承包如今已是中國政府最常用的治理手段，包括至為關鍵的中央與地方政府之間的（官場內的）“內包”關系，也包括諸如“項目制”下各政府層級之間的關系，以及政府與社會（包括村莊）、私企和個人之間的（官場與社會間的）“外包”關系。
在迄今至為關鍵的中央和地方政府關系中，它所采納的是幾種不同的激勵機制。一方面是中央緊密控制的人事權，對地方官員的評審權力以及對其晉升的競爭激勵機制。至于政府和社會或企業(yè)和個人的外包關系之中，其激勵機制則在政府發(fā)包的項目資金。另一方面，由于設定的目標主要是經(jīng)濟發(fā)展，這樣的做法還會間接地受到市場競爭機制的檢驗和約束：最好的地方政府業(yè)績是發(fā)展出市場經(jīng)濟中最成功的國營和私營企業(yè)。那樣的競爭對濫用政府資源形成一定的約束：地方政府設立的虧本的的企業(yè)在這個體系的運作中是缺乏競爭力的。周黎安教授已經(jīng)詳細論析和證明（周黎安2018、2019），這些是政府運作中至為關鍵的機制。它是一個具有明確針對性的發(fā)包與承包的體系和機制的運作方式。它成功地推進了中國近幾十年的快速經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)了眾多好的計劃與項目，包括政府、企業(yè)和個人的項目，當然也有一定比例的走形式的“形象工程”或官員腐敗的私人逐利等“異化”現(xiàn)像。但總體來說，發(fā)包與承包無疑乃是目前的治理體系中至為關鍵和相對成功的一個制度和機制。
西方的委托-代理關系則不多被用于其官僚體制之內，而是更多被用于其外的市場化的私營企業(yè)或個人之間。作為一個治理體系和機制，它僅是一個協(xié)助高度科層制化政府運作中的一個輔助性“臨時”ad hoc方法和機制，遠遠沒有像在中國這樣將發(fā)包與承包、內包與外包，建立成為滲透全治理體系的至為重要的運作方法和機制。
其中原委來自中國與西方現(xiàn)代治理模式的根本性不同。一個是高度中央集權而又低度滲透基層的治理體系，一個是其相反的低度中央集權但高度基層滲透的體系，但又是高度私有化的社會經(jīng)濟和企業(yè)制度。正是前者的特殊組織方式促使更多、更廣泛的發(fā)包與承包機制滲透治理體系內部層次間的關系和其外部與社會間的關系。西方依賴的則主要是韋伯型科層制，絕對沒有像中國治理體系中這樣廣泛依賴發(fā)包-承包關系來貫穿、主導整個治理體系。
它既非一個高度科層制化的、政府與社會截然劃分乃至對立的體系，也非西方據(jù)其“自由民主”意識形態(tài)而建構和想象的無為國家，更不是其據(jù)此而建構和投射于中國的、設定為與其自身自由民主制度邏輯上截然對立的“極權控制體系”totalitarianism。實際上，中國的絕非那么簡單的一個體系，而是一個高度由上而下和由下而上互動的體系。它是一個（從西方視角來看的話）獨特的、政府與社會之間的，由上層和下層、政府和民眾間互動所組成的第三領域體系。它依賴的不是西方設想的由社會來限制政府專制權力的自由民主體系，也不是一個完全由政府控制的體系，而是一個上下層以及政府與社會互動組成的二元合一體系。
固然，在過去它也顯示了不容忽視的異化現(xiàn)像，會導致有沒有實力和沒有市場競爭力的“形象工程”以及不少的個別官員腐敗行為，也會由于地方競爭激烈而出現(xiàn)一些過分的、不經(jīng)濟的補貼現(xiàn)象（Tjia 2020），更會出現(xiàn)無顧民眾意愿和僅是追求政府業(yè)績和收入的行為——譬如，在部分地方征地過程中，借助黑社會勢力來打擊“釘子戶”等行為（耿羽2015）。
雖然如此，從整體大局來看，中國迄今的第三領域和發(fā)包（包括內包與外包）方法，應該可以說基本還是一個比較成功的經(jīng)驗和機制，推動了中國幾十年來的舉世矚目的發(fā)展，實在無可厚非。如今，它已經(jīng)成為中國政經(jīng)體系中至為突出的，與西方截然不同的中國“特色”的現(xiàn)代政經(jīng)體系運作方式和機制。
至于筆者多次提出的基于社區(qū)合作的自助性合作組織設想（黃宗智2021b、2021c、2018），它當然也會是一個第三領域性質的組織，僅可能在國家領導+社區(qū)自助、自主的動力下才可能成功建立。它無疑也必須來自國家與社會良性互動的機制，不僅可以協(xié)助推進、落實“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃”，也可以協(xié)助抑制、化解長期以來的“官僚主義”弊端。
五、 邁向人民參與化的政治經(jīng)濟體系
以上所舉的一些具體例子的主要特色乃是結合由上而下的領導和由下而上的參與。那樣的一個體系的運作是好是壞的關鍵其實在人民的意愿�？傮w來說，獲得民眾積極支持或持久參與的國家戰(zhàn)略、計劃、工程、措施一般都會是好的，是真正受人民歡迎的；受民眾抵制或導致異化的實施的一般都是需要重新考慮的政策或措施。這也是歷代諺語“得民心者得天下”至理的部分含義。
中國的第三領域化、人民化治理模式與西方的自由民主理念十分不同。后者固然有其自由、民主選舉和三權分立等較良好的理念的一面，但它同時又將其虛構為一個政府對市場干預最小化的體系，憑借“自由貿易”、“理性”、“科學”等虛詞而將其建構為一個自我美化的意識形態(tài)，實際上則同時也是帝國主義侵略和殖民化他國的說辭和自我辯護，如今則是在全球占到支配性霸權的體系的說辭和意識形態(tài)。對中國和其他發(fā)展中國家來說，不干預經(jīng)濟的國家或最小化的政府等理念，根本就沒有可能領導中國這樣的反帝國主義革命，或建立中國這樣的獨立自主國家，或推進近幾十年那么快速的經(jīng)濟發(fā)展（黃宗智2019b、2020b）
但是，我們也要考慮到中國這個治理模式所包含的弊端，特別是在國家權力過分壓倒社會的情況下，很容易導致完全是由上而下脫離實際的“瞎指揮”、權力濫用、官員貪污、欺下媚上（或騙上）、偏重形式化規(guī)定多于實質、一刀切等中國政體長期以來的“官僚主義”弊端。如今，中國應該有意識地更多借助社會的由下而上的力量來抑制和預防那樣的偏頗，不是憑借之前曾經(jīng)借助過的帶有過分反對政權的、過分運動化，乃至于暴力化傾向的“群眾路線”，或無目標、無政府的混亂。
由下而上的均勻持續(xù)的積極參與乃是國家政策和措施最好的測驗器；受到民眾歡迎和積極參與和貫徹的國家政策才是真正符合共產(chǎn)黨和國家憲法設定的追求“最大多數(shù)人的根本利益”的核心治理理念和宗旨。國家如今應該有意識地更進一步放權賦能予人民和社會，包括各級的人民代表大會、媒體、商界、學術界、專業(yè)界、社團組織、社區(qū)組織等，有意識地借助那樣的放權來克服自身由于集權而可能產(chǎn)生的官僚主義傾向，不僅依賴黨內紀律而更依賴民意和人民的權力，有意識地追求真正的國家與人民的二元合一理想狀態(tài)。改革以來國家實際上已經(jīng)一直朝著這個方向在做，譬如，廣泛使用聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將土地經(jīng)營權出讓給小農(nóng)，廢棄之前主要是由上而下的計劃經(jīng)濟。又譬如，積極推進私營企業(yè)的發(fā)展，將計劃經(jīng)濟中的國家決策權力大規(guī)模出讓給市場經(jīng)濟中的私營企業(yè)。再譬如，將發(fā)包制度廣泛用于內包和外包，賦權和賦能予下層以及官僚體系之外的社會，由此釋放了極大的能量。當然，在其它諸如媒體、商界、專業(yè)界、學術界、網(wǎng)絡信息和討論等方面，也都展示類似的傾向和現(xiàn)象，即便也有“放”與“收”的擺動。這些是大家有目共睹的實際經(jīng)驗。這些措施并不來自西方理論所設想的與國家對立的“市民社會”，而是來自國家積極扶持或賦權的人民的能量。它不是一個相互對立的虛構所能認識和理解的。我們要實事求是地認識和追求中國國家自身的，符合其基本實際中的最好的決策和最有效的實施。
早在中國延安時期的陜甘寧革命根據(jù)地，我們便已經(jīng)看到過生氣蓬勃的、將領導和民眾差異最小化的比較理想狀態(tài)。我們看到其慣常性的上下互動，政黨-國家與民眾的互動合一，由此形成其特別突出的、少有官僚主義弊端的氛圍。我們也在國內抗戰(zhàn)和革命戰(zhàn)爭中看到過民眾支持共產(chǎn)黨及解放軍軍隊的巨大能量和效應，更在朝鮮戰(zhàn)爭中看到通過全民投入來克服科技相對落后的弱點的巨大能量。（黃宗智2019b）
迄今的改革時期所展示的生氣的相當部分正是來自將人民從唯令是從的計劃經(jīng)濟，改革、解放為農(nóng)村人民積極自我經(jīng)營，以及放任的市場經(jīng)濟激勵所發(fā)揮出的民間自我創(chuàng)業(yè)和建業(yè)能量（當然也包括眾多其它方面的類似現(xiàn)象）。而且，并不與國營企業(yè)相矛盾，而是建立了兩者并存，既結伴、結合、互動，又在市場經(jīng)濟中競爭的體系，借此做到顯著的經(jīng)濟發(fā)展。
六、鄉(xiāng)村振興
雖然如此，國家在已經(jīng)過去的幾十年中，確實一定程度上對農(nóng)村人民的利益關注不足，長期主要偏重由上而下的資本化、產(chǎn)業(yè)化了的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)組織——龍頭企業(yè)、大戶、所謂的（成規(guī)模的）“家庭農(nóng)場”以及同樣性質的大型“專業(yè)合作社”，較少關注小農(nóng)戶，基本忽視1980年以來真正促進農(nóng)村的“隱性農(nóng)業(yè)革命”的“新農(nóng)業(yè)”小農(nóng)戶。（黃宗智2016b；2014；2010）但是，自從2018年以來，國家的策略已經(jīng)有一定的轉向，已經(jīng)擬定（長達37章、78頁的） “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃”，要求2050年做到一個現(xiàn)代化的、旺盛的鄉(xiāng)村。這是非常重要的轉向，也是具有巨大潛能的戰(zhàn)略。（中共中央 國務院2018；黃宗智2021b）
筆者長期以來一直提倡，要瞄準推薦小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，因為它是中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和文化傳統(tǒng)的根本，也仍然是大多數(shù)人民所在或緊密關聯(lián)之地。特別需要的是，更積極地支持新農(nóng)業(yè)的小農(nóng)戶，為其建立新型的服務型物流體系。同時，像“振興”規(guī)劃所提倡的，要積極創(chuàng)建現(xiàn)代化的基礎設施，創(chuàng)建納入所有農(nóng)戶的交通（即“加快推進通村組道路、入戶道路建設”——中共中央 國務院，2018：第二十章、第二節(jié)）和信息化網(wǎng)絡與物流體系，借此來更大規(guī)模地推進城鄉(xiāng)的雙向貿易和平等互利發(fā)展，借此做到巨大的國內市場和更可持續(xù)的發(fā)展。那樣的舉措只可能獲得農(nóng)村人民廣泛積極的支持和參與，其所能釋放的巨大能量可以預期。（黃宗智2021a）
國家還可以借此機會來推進迄今被忽視的農(nóng)村社區(qū)的振興，進一步強化承繼中華傳統(tǒng)文化和其優(yōu)良的社區(qū)紐帶與社區(qū)正義體系,并將其進一步發(fā)揚光大。那無疑將是至為具體和深入的、能夠激發(fā)農(nóng)村全民眾積極性的舉措和方向，更進一步發(fā)揮人民參與化和社區(qū)化的新型上下互動、攜手合一的政治經(jīng)濟體系的真正能量。（見第10章；黃宗智2021c）
我們可以據(jù)此預見到一些歷史性的正面后果：促進城鄉(xiāng)的平等發(fā)展，真正解決目前的城鄉(xiāng)差別問題；建立克服之前幾十年以來中國政體中對待農(nóng)村的脫離實際的官僚主義政策弊端的問題；借助城鄉(xiāng)平等互利的雙向貿易來推進更寬大更可持續(xù)的全國民經(jīng)濟發(fā)展；發(fā)揚光大長期以來的社區(qū)組織與合作傳統(tǒng)；同時，推進政經(jīng)體系整體的“人民參與化”，不是西式的、與共產(chǎn)黨權力相悖的自由民主化和國家最小化，也不是由上而下的群眾動員或運動，而是由共產(chǎn)黨領導的國家與社會的長期良性互動，真正做到黨章和憲法所一再申明的“最廣大人民的根本利益”的優(yōu)良治理理念，邁向綜合與超越自由民主主義和群眾主義兩大對立傳統(tǒng)的人民參與治理體系。
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