當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 劉銳：治理困境背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成邏輯
摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的產(chǎn)生是多重因素共同作用的結(jié)果。治理現(xiàn)代化帶來三大變化,即中心工作增多、組織科層化、治理法治化。在總體性體制下,縣級(jí)組織出于自保的考慮,合謀下沉事務(wù)治理責(zé)任。當(dāng)前的中西部農(nóng)村,村級(jí)治理能力普遍弱化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法再向下甩包袱,被迫成為基層兜底主體。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源同樣匱乏,難以按要求完成任務(wù)�？h級(jí)組織則加大督查的力度,強(qiáng)化問責(zé)壓實(shí)屬地責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能以形式主義方式回應(yīng),既對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行形式化應(yīng)對(duì),又對(duì)基層事務(wù)實(shí)施形式化治理。展望未來,如何在兼顧上級(jí)權(quán)威性與基層自主性之間找到平穩(wěn),既發(fā)揮基層靈活性又促進(jìn)政策統(tǒng)一性,是治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的重點(diǎn)。
關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;縣鄉(xiāng)關(guān)系;基層治理;形式主義;
一、問題的提出
在我國，形式主義是一個(gè)長期存在的問題。早在革命戰(zhàn)爭時(shí)期，毛澤東就指出， “為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪”[1]（p111）。黨的十八大以來， 黨中央在加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)， 糾正 “四風(fēng)” 問題上不斷用力。2019年，中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于落實(shí)解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確將該年定為 “基層減負(fù)年”；2020年， 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)， “要堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義， 讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線”[2]。
從中央到地方，都試圖通過解決形式主義問題推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)再上新的臺(tái)階。不過，從多地調(diào)查及媒體報(bào)道看，基層形式主義問題仍然較為復(fù)雜，在解決形式主義問題的過程中，還會(huì)出現(xiàn)新的形式主義問題，如 “以文件落實(shí)文件”、基層調(diào)查變成 “走秀”、工作評(píng)價(jià)搞 “痕跡主義”、履職述職變得敷衍應(yīng)付，等等。只有透過表面的作風(fēng)問題發(fā)掘深層次的原因，才能主次結(jié)合、循序漸進(jìn)地進(jìn)行解決。結(jié)合當(dāng)前學(xué)界和政策部門的相關(guān)研究，有關(guān)于此的研究視角大致可以分為三類。
第一類是政府體制研究。這類研究認(rèn)為，基層政府是國家政權(quán)的末端，基層形式主義與政府治理體制有關(guān)。具體說來，各層級(jí)政府的職責(zé)同構(gòu)，政府職責(zé)體系不健全，帶來層層加碼和形式主義[3]；基層政府在權(quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)下，無能力應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性治理風(fēng)險(xiǎn)，傾向于采取形式主義策略避責(zé)[4]； 在壓力型體制下，上級(jí)易過度使用政治機(jī)制，帶來責(zé)任的 “泛政治化”，基層便會(huì)采取形式主義策略[5]。
第二類是治理變遷研究。這類研究認(rèn)為，基層治理是國家治理的重要部分，國家治理邏輯變化會(huì)帶來基層治理變化。具體說來，十八大以來，制度 化、規(guī)范化成為改革方向，該項(xiàng)戰(zhàn)略改革在制止基層政府 “政績沖動(dòng)” 的同時(shí)，帶來其為避責(zé)生出的形式主義策略[6]。當(dāng)政府工作重心轉(zhuǎn)向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，上級(jí)無法對(duì)下級(jí)績效清晰測量時(shí)，只能采取“印象政績” 評(píng)估方式考核， 自然帶來基層政府形式主義作風(fēng)[7]�？h級(jí) “條條” 工作的政治化下達(dá)，帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理任務(wù)的增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力有限又要應(yīng)付上級(jí)，形式主義運(yùn)作方式便產(chǎn)生[8]。
第三類是組織關(guān)系研究。這類研究認(rèn)為，基層政府受多重因素影響，分析府際關(guān)系現(xiàn)狀及運(yùn)行方式，能縷析基層形式主義的直接原因。具體說來，科層壓力型治理強(qiáng)化，削弱了基層政府自主性，解 構(gòu)了行政發(fā)包制運(yùn)作模式，基層政府圍繞上級(jí)考核運(yùn)轉(zhuǎn)，帶來多類型形式主義現(xiàn)象[9]。當(dāng)上級(jí)政府適度包容，默會(huì)下級(jí)政府的變通時(shí)，基層政府的積極性不足，形式主義就有生長空間[10]。深層次看，國家治理 “簡單化” 及過程 “狹窄性”， 造成行政督查的泛濫和 “痕跡管理” 的過度[11]。
本文是對(duì)上述研究的延伸和拓展，重點(diǎn)基于基層治理現(xiàn)代化背景，探討縣域治理下的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義問題。本文試圖在過程－ 機(jī)制視角下，探討作為國家與社會(huì)結(jié)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如何應(yīng) 付上壓下擠的各類事務(wù)。鄉(xiāng)村是典型的基層社會(huì)， 是制度實(shí)施的 “最后一公里”， 思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義問題，不僅要了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)，還要理 解農(nóng)村事務(wù)的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀， 爬梳基層治理的變遷邏輯，汲取制度主義研究進(jìn)路。
本文來自筆者及研究團(tuán)隊(duì)的各地調(diào)研，尤其是川中A縣和川西Ｂ縣調(diào)研。調(diào)查的Ａ縣和B縣多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 均是一般農(nóng)村的典型形態(tài)， 不同處是B縣的工業(yè)基礎(chǔ)稍好，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有征地拆遷現(xiàn)象，Ａ縣是一般農(nóng)業(yè)縣， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展幾乎停滯。2018年11月和2019年5月， 我們先后調(diào)查兩縣共計(jì)15天，訪談對(duì)象包括鄉(xiāng)村干部、紀(jì)委干部。本文基于田野 調(diào)查和集體討論而完成。
二、縣級(jí)組織下沉責(zé)任
縣級(jí)組織作為政策執(zhí)行者，長期具有治理的自主性，這種自主性的好處是，可以因地制宜治理，及時(shí)有效地回應(yīng)縣域矛盾，但是，縣級(jí)組織會(huì)基于利益考量，為自身的不作為、濫作為尋找借口。十八大后，中央推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并通過科層體系法治化和一票否決制強(qiáng)化政府管理�？h級(jí)組織出于自�？紤]，傾向下沉責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。
（一）一般工作與中心工作
十八大以前，為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性，中央一般在證據(jù)確鑿情況下，啟動(dòng)對(duì)下級(jí)和縣級(jí)政府的考核和問責(zé)，否則，就會(huì)基于組織權(quán)力鏈條，推動(dòng) 政策的逐級(jí)執(zhí)行。具體說來，壓實(shí)責(zé)任和推動(dòng)落實(shí)會(huì)通過科層權(quán)威層層復(fù)制壓力,上級(jí)不檢討決策中可能出現(xiàn)的問題，而是讓執(zhí)行者承擔(dān)所有責(zé)任。處 于行政鏈條中的政府，上下級(jí)關(guān)系是個(gè)相對(duì)概念， 縣級(jí)組織作為執(zhí)行者，要盡量完成上級(jí)任務(wù)。
從上到下的放活和激勵(lì)，帶來縣級(jí)治理的自主性，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是縣級(jí)組織會(huì)對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行排序，將自上而下的工作分為兩類：一類 是必須完成的中心工作，一類是可以打折扣的一般工作。一般說來，如果上級(jí)下發(fā)紅頭文件強(qiáng)調(diào)，又 在正式和非正式場合反復(fù)告誡，還提供了完成任務(wù) 的時(shí)間表，就可以稱其為中心工作。對(duì)于可以量化 的中心工作，一般會(huì)實(shí)施政治錦標(biāo)賽體制，即上級(jí) 以績效考核方式，將目標(biāo)層層分解到縣級(jí)，輔以目 標(biāo)責(zé)任書簽訂。上級(jí)考核是動(dòng)態(tài)和彈性的，競爭優(yōu)勝者能獲得晉升，反之， 會(huì)啟動(dòng)逐級(jí)淘汰程序[12]。當(dāng)上級(jí)激勵(lì)效應(yīng)過強(qiáng)，縣級(jí)組織就可能造假。比如 調(diào)查的蘇北某縣，為完成經(jīng)濟(jì)增長考核任務(wù)，到蘇 南引進(jìn)空頭外資企業(yè)，給予中間人一定的補(bǔ)貼，再 將稅費(fèi)憑據(jù)引入當(dāng)?shù)亍?/span>
對(duì)無法量化的中心工作， 以一票否決推動(dòng)完成，如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、執(zhí)行計(jì)生政策。如果一票否 決事項(xiàng)出現(xiàn)，上級(jí)會(huì)就地 “否決” 執(zhí)行者，直接領(lǐng)導(dǎo)短期難以晉升。但是，上級(jí)不考核一票否決事項(xiàng)的完成過程，而是以結(jié)果論英雄，縣級(jí)既不用在乎 外在條件限制， 又不用在乎執(zhí)行對(duì)象反對(duì)和反抗， 只以完成上級(jí)命令作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，哪怕實(shí)施無原則 的策略主義行為。比如，在 “搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平” 激勵(lì)下， 縣級(jí)組織為避免農(nóng)民頻繁上訪，或者以暴制暴，或者 “花錢買穩(wěn)定”， 甚至直接將上訪者關(guān)進(jìn)黑屋子。
對(duì)于既沒有競爭排名壓力，又不一票否決的一般工作，縣級(jí)組織傾向于消極治理。從性質(zhì)上講， 一般工作本身較為模糊，難以有明確考核依據(jù)，如 萬畝良田、鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目，調(diào)查的鄂南某縣，為了獲得 “產(chǎn)糧大縣” 的招牌，縣級(jí)組織修建專門景觀大道，在看得見的地方種植優(yōu)質(zhì)稻，甚至為上級(jí) 視察提供觀景臺(tái)， “產(chǎn)糧大縣” 對(duì)糧田面積和質(zhì)量有要求，但種田畝數(shù)的核查成本高，糧食產(chǎn)量指標(biāo) 清晰性差，糧食質(zhì)量的科學(xué)量化有困難。
二是從績效上講，一般工作的投入與結(jié)果關(guān)聯(lián)過程復(fù)雜，易出現(xiàn) “前人栽樹、后人乘涼” 的遲滯和扭曲現(xiàn)象，縣級(jí)組織無動(dòng)力完成非對(duì)稱任務(wù)。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，調(diào)查的鄂北某縣，政府打造的某民生項(xiàng)目， 開工建設(shè)后進(jìn)展緩慢，一直到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)升遷調(diào)走，建設(shè)項(xiàng)目仍然沒有完工，知情人說，主要是項(xiàng)目投入資金大，需要縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有高超的領(lǐng)導(dǎo)水平，保證項(xiàng)目 “做了” 但又沒 “做成”，如果把握不好時(shí)滯性[13]， 不僅會(huì)增加治理風(fēng)險(xiǎn)，成果還會(huì)為下屆摘得。
十八大后，中央推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，帶來縣級(jí)治理兩大變化。一是組織結(jié)構(gòu)科層化，有兩大基 本特征：下級(jí)服從上級(jí)的等級(jí)制，上級(jí)指示必須有效貫徹，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的高度集中，下級(jí)行為被嚴(yán) 格規(guī)制；基于理性原則構(gòu)建組織形式，依據(jù)權(quán)力鏈科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，明確不同機(jī)構(gòu)的職務(wù)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部非人格化[14]（p282）。二是治理方式法治化，體現(xiàn)為兩大要求：一是將政府權(quán)力裝進(jìn)法律的籠子，用法治保障政府職能權(quán)責(zé)，避免管理過程缺位和越位；二是以政府的權(quán)力清單為基礎(chǔ)，提高政 府依法治理的水平，壓縮各級(jí)政府的裁量權(quán)。這對(duì) 縣級(jí)組織意味著以后不能再選擇性執(zhí)行上級(jí)政策， 一切運(yùn)作和治理都要有法可依和有法必依。
2013年，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，提出中央有關(guān)部門不能把生產(chǎn)總值和經(jīng)濟(jì)增長率作為評(píng)價(jià)政績主要指標(biāo)，而是全面看待經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)保、安全等任務(wù)的治理成效。盡管發(fā)展經(jīng) 濟(jì)和維護(hù)穩(wěn)定仍是中心工作，但是，既有的一般工 作現(xiàn)在變得同等重要，縣級(jí)組織要基于科層法治原則，執(zhí)行具有同等政績效力的眾多一般工作。
為保證下級(jí)嚴(yán)格貫徹政令措施，中央將下放的激勵(lì)權(quán)收歸，同時(shí)進(jìn)行一系列針對(duì)性的改革，如中央出臺(tái) “八項(xiàng)規(guī)定” 嚴(yán)肅黨紀(jì)，以高壓姿態(tài)持續(xù)懲治腐敗，強(qiáng)調(diào) “看齊意識(shí)” 統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。如果地方領(lǐng)導(dǎo)為獲得單一政績，影響其他工作或者群眾利益，或者不嚴(yán)格執(zhí)行中央重大決策，會(huì)被嚴(yán)明的黨紀(jì)和法治問責(zé)。當(dāng)以目標(biāo)管理為核心的行政體制演變?yōu)檎文繕?biāo)制和政治責(zé)任終身制，縣級(jí)組織的一票否決事務(wù)就會(huì)增多。
一票否決能促進(jìn)縣級(jí)完成任務(wù)，不一定能保證其依法依規(guī)。中央于是強(qiáng)化垂直管理力度，推動(dòng)檢 查考核權(quán)的實(shí)質(zhì)化。比如，中央推動(dòng)強(qiáng)化 “上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”[15] (p43)，“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”[15] (p46)，促進(jìn)紀(jì)檢部門立足職能職責(zé)， 提升落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察問責(zé)的水平。類似地，中央上收環(huán)境 監(jiān)察職能，將執(zhí)法權(quán)下沉至地方政府，以縱向條線 壓實(shí)執(zhí)法責(zé)任，各級(jí)建立環(huán)保督查組，頻繁地督查 地方政府， 一旦發(fā)現(xiàn)有環(huán)保問題， 輕者約談和誡勉，重者立案偵查和拘留，嚴(yán)重者直接一票否決。
縣級(jí)組織不能再 “選擇性執(zhí)行”， 對(duì)糾正縣級(jí)任務(wù)執(zhí)行的梗阻現(xiàn)象，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，縣級(jí)治理生態(tài)得以快速凈化。不過，當(dāng)依法問責(zé)和一票
否決任務(wù)快速增多，縣級(jí)就要在既有少數(shù)中心工作外，完成新增的工作，這種變化會(huì)沖擊既有組織運(yùn)作模式�？h級(jí)組織一方面全力應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的變化，一方面在職權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)新方式分擔(dān)責(zé)任。
（二） 條塊合作避責(zé)
治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是建立責(zé)任政府�？h級(jí)治理的一般邏輯是，鄉(xiāng)村組織處理 “小事”， 縣級(jí)組織處理 “大事”[16]（pp.154-157）。事務(wù)的 “大小”程度有兩大影響因素，分別是科層化程度和社會(huì)影響力。從科層程度看，農(nóng)村的不少事務(wù)是 “小事”，需要依托鄉(xiāng)村組織治理， 主要源于農(nóng)村事務(wù)的特征：其一是基層事務(wù)的連帶性。我們將基層事務(wù)分 為兩類：一類是人－事結(jié)合型，一類是人－事分離 型。相較城市基層事務(wù)的人－事分離特征，農(nóng)村基層事務(wù)多屬人－ 事結(jié)合型[17]（pp．92-93）。針對(duì)前一類事務(wù)，重點(diǎn)是做好群眾工作。群眾工作的核 心是人心治理，群眾正因?yàn)檎J(rèn)可對(duì)方，才對(duì)具體矛 盾有所釋懷。基層組織的工作方式，既可以依托村 莊結(jié)構(gòu)，講血緣地緣和人情面子；又可以依據(jù)組織 結(jié)構(gòu)，講黨政權(quán)威和以心換心。其二是基層事務(wù)的 整體性。人-事結(jié)合型事務(wù)，不少是多因素交疊催生，如果不對(duì)矛盾進(jìn)行通盤考慮，單刀直入地解決 會(huì)擴(kuò)大矛盾。基層組織只有深嵌農(nóng)村，系統(tǒng)梳理矛 盾的前因后果，才能基于整體治理視角探索契合實(shí)際的方法。
按照現(xiàn)行分級(jí)治理體制，基層矛盾應(yīng)在基層化解。但是，稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)村體制改革，大大削弱了基層組織的治理能力。一方面，基層組織普遍不作為，不愿處理瑣碎事務(wù)，這會(huì)上溢到縣級(jí)組織；另一方面，基層組織遵循 “不得罪” 的邏輯，不愿化解潛在風(fēng)險(xiǎn)較大的矛盾，部分矛盾的風(fēng)險(xiǎn)性快速提升。依據(jù)組織責(zé)任屬性， 我們將縣級(jí)組織分為兩類，分別是承擔(dān)政治責(zé)任的縣政府和承擔(dān)行政責(zé)任的科層部門。進(jìn)入縣級(jí)組織的 “大事”， 常規(guī)模式是基于事務(wù)的權(quán)責(zé)邊界，分給責(zé)任部門實(shí)施科層化處置。
部門治理存在兩大問題：一是上移的基層事務(wù)過多過頻，會(huì)對(duì)部門治理提出挑戰(zhàn)。理論上講，科層部門可以依法處置上移的事務(wù)，但是，依法處置不一定獲得滿意，民眾有時(shí)會(huì)因爭一口氣而發(fā)動(dòng)不屈不撓的纏訪鬧訪。對(duì)此，不少科層部門會(huì)選擇性治理，即優(yōu)先回應(yīng)對(duì)社會(huì)影響大的事務(wù)，至于其他普通基層事務(wù)，則或者有意推脫，或者進(jìn)行形式化的回應(yīng)。該類應(yīng)對(duì)模式易帶來蝴蝶效應(yīng)，推動(dòng)越來越多的村民把事情 “鬧大”。二是上移的基層事務(wù)復(fù)雜難解，對(duì)部門而言意味著治理風(fēng)險(xiǎn)增大。如果引發(fā)群眾普遍不滿，則會(huì)惹禍上身。本著 “多一事不如少一事” 原則， 相關(guān)部門大多會(huì)考慮如何推諉，辦法是基于事務(wù)的模糊性，將矛盾分解給眾多責(zé)任部門。但是，相關(guān)部門同樣了解矛盾屬性，沒有積極性實(shí)施合作治理。即使多個(gè)科層部門基于各種因素，能針對(duì)特定矛盾協(xié)同治理，總有某個(gè)部門負(fù)主導(dǎo)責(zé)任。如果處置不當(dāng)引發(fā)穩(wěn)定問題，就會(huì)受到后續(xù)的追責(zé)，因此，無論主要次要部門，多傾向消極應(yīng)對(duì)矛盾，協(xié)調(diào)過程一般較差。
縣級(jí)部門要解決自身問題，會(huì)選擇依附縣政府的權(quán)威。問題的關(guān)鍵在于，科層部門是否將事務(wù)納入政府議程�？h政府關(guān)注社會(huì)治理問題，主要源于 上級(jí)的一票否決規(guī)定及上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的注意力分 配。如果科層部門將治理難題與穩(wěn)定掛鉤，讓縣政 府領(lǐng)導(dǎo)感到潛在的風(fēng)險(xiǎn)，或者科層部門的治理難題在其他地方同樣存在，被更高級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)作為中心工作，縣政府就會(huì)將部門工作視為中心工作，整 合縣域資源進(jìn)行整體性治理。具體說來，縣政府利 用政黨力量落實(shí)工作，凡是下級(jí)黨組織必須無條件執(zhí)行，如果某項(xiàng)事務(wù)涉及多個(gè)部門，相關(guān)部門要聽 從黨的指揮，放下部門利益相互配合；如果某項(xiàng)工 作涉及鄉(xiāng)村黨組織， 他們同樣圍繞黨政要求運(yùn)作， 將潛在風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。縣政府啟動(dòng)的中心工作，因其具較強(qiáng)政治色彩， 大多實(shí)施運(yùn)動(dòng)式治理， 執(zhí)行過程有力、工作績效較高。不過，該機(jī)制對(duì)過 程合規(guī)要求弱， 實(shí)施中易出現(xiàn)違法亂紀(jì)問題。另外，中心工作數(shù)量不能多，啟動(dòng)次數(shù)不能過頻，否 則會(huì)打破基本治理架構(gòu)， 引發(fā)組織混亂和制度沖突[18]。
十八大后，自下而上的治理要求變化不大，但是，自上而下的條塊制度發(fā)生質(zhì)變。按照國家治理 現(xiàn)代化要求，縣政府運(yùn)作不僅遵循科層邏輯，還因獨(dú)特的 “政治承包責(zé)任制” 而承擔(dān)縣域?qū)俚毓芾碡?zé)任，但是，縣政府推動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式治理的風(fēng)險(xiǎn)增大。在普通民眾看來，政府能干 “大事” 如修馬路、修廣場，卻不能解決 “小事” 滿足訴求，這是典型的不負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，部分群眾脅迫政府回應(yīng)，互動(dòng)的意 外風(fēng)險(xiǎn)增大。不僅縣政府的治理風(fēng)險(xiǎn)增大，科層部 門亦面臨同樣困境。十八大后， 國家推動(dòng)依法治理，縣級(jí)部門作為掌握治理資源的主體，當(dāng)然要承 擔(dān) “誰負(fù)責(zé)誰落實(shí)” 責(zé)任。但是， 針對(duì)基層事務(wù)， 如果科層部門貿(mào)然回應(yīng)，如何避免溯源性風(fēng)險(xiǎn)，部門履職了又沒有到位，后續(xù)可能以 “不作為” 被問責(zé)。另外，受總體性體制形塑，部門權(quán)力都向上集中，縣級(jí)部門要承擔(dān)徹底的執(zhí)行角色，事務(wù)處置同樣承擔(dān)政治責(zé)任[19]。該種責(zé)任履行類似壓力型體制，排名落后的部門要接受批評(píng)，甚至在年度被一票否決，直接影響部門一把手的晉升。
縣政府和部門在強(qiáng)大的問責(zé)壓力下，基于識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)及其原因分析，發(fā)現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)的匯聚源于下級(jí)的治理不力，他們就有動(dòng)力建立政績共同體，利用權(quán)責(zé)不對(duì)等下沉責(zé)任：一方面，縣級(jí)部門會(huì)延續(xù)既有的與政府合作路徑，創(chuàng)造條件將自身工作嵌入政府治理；另一方面，縣級(jí)部門會(huì)主動(dòng)分享擁有的治理資源，提供幫助強(qiáng)化政府對(duì)自己的依賴。從縣政府角度看，調(diào)動(dòng)部門資源處理基層事務(wù)，可大幅降低自身政治風(fēng)險(xiǎn)， 并且， 從與部門互利共贏角度，下級(jí)組織理應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任。行政任務(wù)的政治化運(yùn)作，政治任務(wù)的行政化執(zhí)行，帶來的后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責(zé)任被強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔(dān)諸多職責(zé)外事務(wù)。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境深化
縣鄉(xiāng)政府作為基層政府， 面對(duì)類似的制度環(huán)境，都要執(zhí)行上級(jí)眾多任務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn) 還是縣級(jí)政府，都抱怨權(quán)小責(zé)大任務(wù)重。但是，縣 鄉(xiāng)政府行政層級(jí)不同， 當(dāng)縣政府的治理壓力增大， 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無利益紐帶， 縣政府就傾向下沉責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因村級(jí)治理能力弱， 無法再向下下沉任務(wù)，被迫成為基層兜底主體。
（一） 基層治理困境現(xiàn)狀
縣鄉(xiāng)政府要共同應(yīng)對(duì)基層事務(wù)，在基層場域具有諸多的共性。從干部群體看，縣鄉(xiāng)組織有頻繁的社會(huì)交往， 是擴(kuò)大版熟人社會(huì)關(guān)系[20]。如果縣級(jí)任務(wù)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)的結(jié)果考核大于過程考核，縣 鄉(xiāng)就可以圍繞共同利益， 合謀營造和維系安全網(wǎng)。以征地拆遷為例， 當(dāng)中央對(duì)土地資源的控制偏緊， 導(dǎo)致下級(jí)以地生財(cái)面臨制度約束，縣政府會(huì)權(quán)衡制 度約束的程度。當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為中心工作，縣政府 就有違規(guī)開發(fā)動(dòng)力，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極征地，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn) 適當(dāng)利益空間，庇護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)不當(dāng)行為，縣鄉(xiāng)政 府就是類政治聯(lián)盟關(guān)系。
十八大以后，自上而下的剛性任務(wù)變化，帶來縣鄉(xiāng)利益紐帶變化。比如，盡管獲得土地財(cái)政仍是縣政府的中心工作，但是，中央的激勵(lì)制度和問責(zé)約束發(fā)生了變化，中央不再只是要求不出現(xiàn)穩(wěn)定問題，而是以保障群眾利益為標(biāo)準(zhǔn)；公眾參與不只是被動(dòng)的抗?fàn)�，而是加�?qiáng)行政問責(zé)保證調(diào)動(dòng)公開。同時(shí)，強(qiáng)化同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)力，以提升橫向問 責(zé)力度和水平。問責(zé)約束的驟升削弱了激勵(lì)效用， 縣鄉(xiāng)政府很難再有利益關(guān)聯(lián)。另外，縣級(jí)下沉到鄉(xiāng) 鎮(zhèn)的工作如安檢、信訪、黨建，作為中心工作面臨著一票否決約束�？h鄉(xiāng)政府關(guān)系的正規(guī)化，及縣鄉(xiāng) 信息的大致對(duì)稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難再組織變通。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府有豐富的治理資源，能自主調(diào)動(dòng)和整合組織資源，就能基于任務(wù)設(shè)定時(shí)間進(jìn)度，自如地應(yīng)對(duì)各個(gè)上級(jí)的檢查考核。但是，稅費(fèi)改革以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，治 理資源緊張局面日趨加重。
首先看財(cái)政資源，受城鄉(xiāng)關(guān)系及行政體制影響，不少中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者 “去工業(yè)化”， 或者不多的工業(yè)都向縣城集中， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有財(cái)政收入來源，“鄉(xiāng)財(cái)縣管” 又進(jìn)一步剝離財(cái)權(quán)。盡管2006年后資源快速下鄉(xiāng)，但多數(shù)項(xiàng)目直接繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能獲得少量協(xié)調(diào)費(fèi)。在川中A縣， 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)除開基本工資支出， 人均有9000元辦公經(jīng)費(fèi)， 只能夠維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，無論促進(jìn)鎮(zhèn)域發(fā)展，還是從事公共建設(shè)，均不太可能。每次執(zhí)行上級(jí)事務(wù)，要按照預(yù)算執(zhí)行。特殊時(shí)候，縣級(jí)下達(dá)任務(wù)卻不給經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要靠借債完成工作。
再來看人力資源。這方面主要存在三大問題： 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕人易被縣借調(diào)， 不少是 “不打招呼、不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見”， 尤其是縣委兩辦、組織部， 只要下了指令， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能放人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇較低。我們獲取的某鎮(zhèn)工資表顯示，黨委書記算工齡是4249.98元／月， 一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在2600元／月浮動(dòng)。訪談某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記， 他工齡接近３０ 年、科級(jí)履歷24年， 工資剛過5000元／月。相較于以前有部分經(jīng)費(fèi)可用，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本無預(yù)算外收益。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失嚴(yán)重，不少年輕人上崗后，不僅要 維持基本生活的體面， 還要考慮感情和家庭問題， 離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為多數(shù)人的愿望。
基于組織關(guān)系， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用黨政渠道， 以包干制方式下沉責(zé)任。但是，村組織面臨的問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似。Ａ縣多個(gè)農(nóng)村，村莊選舉參與不積極，選出的多是前任干部，不少老干部年齡較大， 甚至有的年過60，主要的青壯年人口外流嚴(yán)重，村組織找不到合適的后備干部，且村民認(rèn)為當(dāng)干部待遇低、任務(wù)重。以某村為例，村支書為1580元／月，兩委委員530元/月。且不論村干部年齡較大，又對(duì)信息技術(shù)陌生，有可能帶來協(xié)助難題，更大的問題是，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)將過多事務(wù)下沉，村干部必須成為全職干部，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏可用報(bào)酬激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦可以基于感情動(dòng)員村干部，但是，新增任務(wù)多是長期性的，安排太多會(huì)引起關(guān)系裂痕。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示，給村干部安排工作會(huì)不好意思，有時(shí)見到村干部會(huì)覺得很歉疚。
理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向縣政府申訴，減少部分不合理的任務(wù)，尤其是部門的攤派型任務(wù)。在縣域 社會(huì)，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級(jí)關(guān)系，按照既有的職務(wù)流 動(dòng)路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可任職縣級(jí)部門，不過近年來鄉(xiāng) 鎮(zhèn)晉升通道變窄， 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流多年， 卻極少有機(jī)會(huì)調(diào)到縣部門。在B縣， 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職升正職需7-8年， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職調(diào)到縣級(jí)部門者鳳毛麟角。2015年省委巡視Ｂ 縣所在市， 提出頻繁流動(dòng)有突擊提拔嫌疑， 易出現(xiàn)買官賣官和帶病提拔， 該市一刀切控制流動(dòng)人數(shù)和次數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)流動(dòng)情況從此停滯。調(diào)查的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示， 近10年沒有調(diào)到縣級(jí)的，且他們認(rèn)為到縣里工作體現(xiàn)上級(jí) “提拔重用”。另外， 縣級(jí)部門不僅擁有物資資源， 還掌握人員、權(quán)力、政策等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行過程中，難免 向縣級(jí)部門請(qǐng)求行政協(xié)助，或者申請(qǐng)傾斜政策性資源，如果前期不能建立不錯(cuò)的私交，或者沒有基于 任務(wù)互動(dòng)拉關(guān)系， 就可能在關(guān)鍵時(shí)候受部門牽絆。比如，Ｂ縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果不與公安部門協(xié)調(diào)好 關(guān)系，一旦動(dòng)員他們依法出警， 經(jīng)常會(huì)找借口拖延。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了打理關(guān)系，每年以強(qiáng)化后盾建設(shè)的名義，支付公安部門５萬元�？偨Y(jié)起來，從實(shí)質(zhì) 層級(jí)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在行政體系的末端。
當(dāng)縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有支配權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使能基于充分的信息，知道哪些部門在 “狐假虎威”， 也會(huì)基于事實(shí)的下級(jí)關(guān)系， 遵照要求完成層級(jí)性工作�，F(xiàn)在的問題是，眾多的任務(wù)共同涌向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn) 治理資源委實(shí)有限。上級(jí)增加了超額任務(wù)，但卻既 沒有撥付任務(wù)經(jīng)費(fèi)，又沒有增加人員編制。不少鄉(xiāng) 鎮(zhèn)便將工作分為兩類，即重點(diǎn)中心工作和一般中心工作，劃分的依據(jù)是縣政府注意力，及自身對(duì)部門 的依賴程度。對(duì)重點(diǎn)中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)組織保質(zhì) 保量完成；對(duì)一般中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)盡量兼顧但難免臨時(shí)抱佛腳。縣級(jí)組織了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作方式，只 能利用考查和檢查督促完成。
（二） 督查下鄉(xiāng)壓實(shí)責(zé)任
縣域督查主體有三個(gè)： 縣目督辦， 縣鄉(xiāng)紀(jì)委， 縣級(jí)部門。目督辦是縣政府下設(shè)部門，負(fù)責(zé)目標(biāo)運(yùn) 行考核，貫徹落實(shí)決策實(shí)施， 督查督辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。
縣目督辦下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目督辦， 縣目督辦每年督辦100多項(xiàng)事務(wù)，會(huì)將部分事項(xiàng)下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目督辦，縣目督辦只對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行督查， 占比40％ 左右。具體運(yùn)作是，縣目督辦不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一 思想認(rèn)識(shí)，目督辦根據(jù)縣政府要求設(shè)計(jì)指標(biāo)體系， 對(duì)分值高的指標(biāo)完成過程進(jìn)行通報(bào)，對(duì)主體目標(biāo)及 專項(xiàng)工作實(shí)施過程進(jìn)行督查，有時(shí)會(huì)與縣紀(jì)委和組織部合作督查。由于目督辦對(duì)縣政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，督查項(xiàng)目的清單化規(guī)范化程度高，每次通報(bào)都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽字， 還要對(duì)排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍重視并盡量落實(shí)任務(wù)。
縣紀(jì)委每年完成的紀(jì)檢工作，要在全市進(jìn)行工作排名。相較以前的預(yù)防和提醒為主，十八大以后要求比學(xué)趕幫超，紀(jì)委工作同樣進(jìn)行標(biāo)尺競爭。年度排位靠前幾無獎(jiǎng)勵(lì)， 但如果縣紀(jì)委排在倒數(shù)三名，市紀(jì)委將約談縣長和縣紀(jì)委，并在全市進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。問題是， 縣紀(jì)委不知道其他縣的紀(jì)檢情況，沒辦法保障自己的排名座次。本著 “寧可錯(cuò)殺一千、不可放過一人” 原則，縣紀(jì)委將任務(wù)壓力復(fù)制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委開展高壓式督查，并利用垂直權(quán)力對(duì)下級(jí)監(jiān)督， 以保證壓力責(zé)任的有效落實(shí)。
“螺絲釘越擰越緊” 的后果是， 縣紀(jì)委從三方面強(qiáng)化監(jiān)督。一是專項(xiàng)督查工作常態(tài)化，如治理亂發(fā)津貼、治理微腐敗。不僅每個(gè)月暗訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還鼓勵(lì)村民舉報(bào)，模仿上級(jí)錦標(biāo)賽體制，實(shí)行 “慵懶散浮拖” 排名。二是改變只監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作監(jiān)察范圍，逐步將其所有工作納入考核，內(nèi)容越來越細(xì)化，考核越來越規(guī)范。三是建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行程序，比如，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易資源中心，要求公開進(jìn)行資產(chǎn)和項(xiàng)目交易，5萬以上到鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心，20萬以上的要到縣級(jí)交易平臺(tái)。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立臺(tái)賬制度，將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢范圍。
在前兩類督查大行其道的背景下，縣級(jí)部門啟動(dòng)督查有三大考慮：一是利用行政渠道復(fù)制合法性壓力，獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的象征性遵從，以下沉事務(wù)治理責(zé)任。例如 Ａ 縣扶貧移民局， 以進(jìn)村開展專項(xiàng)檢查的方式，依照清單對(duì)照目錄清點(diǎn)資料，只要項(xiàng)目內(nèi)容清單齊全，就會(huì)進(jìn)行肯定和表揚(yáng)。反之，當(dāng)資料歸檔凌亂和部分資料不全，檢查組就會(huì)指責(zé)鎮(zhèn)村工作不力。曾經(jīng)出現(xiàn)過多名一線干部申訴，只因?yàn)槊τ诜鲐殯]及時(shí)做，請(qǐng)求找貧困戶現(xiàn)場核實(shí)，檢查組不予理會(huì)而要求整改，做好記錄后便匆匆離開。細(xì)究原因，主要是上級(jí)驗(yàn)收主要看資料，縣檢查組扎扎實(shí)實(shí)例行檢查， 除了常規(guī)性的圍繞資料指出問題，更重要的是體現(xiàn)自身對(duì)任務(wù)重視，將其作為亮點(diǎn)工作寫入總結(jié)匯報(bào)，以獲得上級(jí)部門的指標(biāo)性認(rèn)可，避免競爭中處于不利的地位[21]。
二是傳達(dá)上級(jí)政策精神， 推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一思想， 保證自身工作完成。部門在縣級(jí)組織的地位層級(jí)有差異，獲得縣政府注意程度有區(qū)別，會(huì)呈現(xiàn)中心－ 邊緣的梯次分布。比較起來，目督辦督查主要為完成高分值指標(biāo)， 縣紀(jì)委督查主要為依法懲治腐敗， 而半邊緣和邊緣部門的任務(wù)，因在組織縫隙中易被忽視，因此，部門必須利用頻繁的檢查，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳 遞壓力，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行密切的溝通，以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重 視程度，爭奪有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行資源。部門只有利用 督查機(jī)會(huì)，彌合執(zhí)行中的怠政難題，協(xié)調(diào)任務(wù)、解 決疑難矛盾，才能促進(jìn)自身工作的落實(shí)。比如，人居環(huán)境整治，自上而下要求每村配保潔員，普通農(nóng) 村包括公共運(yùn)維費(fèi)、村組織辦公費(fèi)為8萬元／年， 還要從事設(shè)施維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等工作，村上沒有集 體經(jīng)濟(jì)可供支配， 就向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請(qǐng)公共經(jīng)費(fèi)。但是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算平均每年減少１０％， 傾向?qū)⑵溆迷陉P(guān)鍵的領(lǐng)域�？h環(huán)保部門只有多下鄉(xiāng)溝通，在法律范圍 給予互惠性支持， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有動(dòng)力落實(shí)部分村級(jí)經(jīng)費(fèi)。
三是不少自上而下的部門政策，任務(wù)本身較為模糊和原則化，部門必須下鄉(xiāng)檢查考核，推動(dòng)工作 清晰化落地實(shí)施。首先， 有些治理制度目標(biāo)抽象， 缺乏可供操作的細(xì)則。 比如，2017年中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，旨在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 的現(xiàn)代化公共服務(wù)能力。但是，有些要求過于原則 和寬泛，難以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性的措施。中央強(qiáng)調(diào)滿足 群眾對(duì)美好生活的向往，政府容易異變?yōu)?span> “保姆型政府”，這與轉(zhuǎn)變職能建立有限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能轉(zhuǎn)變只是 “紙上畫畫”。其次， 有些政策信號(hào)具有多重屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均衡治理存在操作難題。如村內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村民習(xí)慣了 政府大包大攬，不僅不愿意掏出一分錢，還提出出 工要按工時(shí)計(jì)價(jià)，占用田邊地角要求給補(bǔ)償。按現(xiàn) 行的政策，一方面希望理清政府職能邊界，另一方 面引導(dǎo)群眾理性表達(dá)意見。當(dāng)政策的多屬性相互纏繞，各項(xiàng)政策信號(hào)存在較大張力時(shí)，就會(huì)帶來績效 的模糊性。無論是哪種情況，縣級(jí)部門會(huì)啟用檢查考核權(quán)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)遵照要求執(zhí)行任務(wù)，至于決策問 題及執(zhí)行偏差，則不在部門的考量范圍內(nèi)。
當(dāng)縣級(jí)督查越來越頻繁，越來越重視全方位痕跡時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)重心逐漸變化，治理過程陷入惡性循環(huán)，即縣級(jí)組織利用權(quán)力優(yōu)勢，復(fù)制科層權(quán)威強(qiáng)化屬地管理責(zé)任， 隨意安排任務(wù)和分配任務(wù)資金， 有時(shí) “第一天索要資料， 第二天就要上交”。工作一旦安排下去，縣級(jí)就派人隨時(shí)督查，如果發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)紕漏，不問青紅皂白予以問責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期高 負(fù)荷推進(jìn)工作，干部身心疲憊，稍不注意還受到懲罰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部設(shè)法逃避額外責(zé)任，上級(jí)因此進(jìn)一步加大督查考核力度， 以壓實(shí)屬地責(zé)任強(qiáng)化問責(zé)， “白加黑、５+２、８＋Ｘ”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作寫照。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成
治理下鄉(xiāng)，包括規(guī)則下鄉(xiāng)和責(zé)任下鄉(xiāng)，明晰了鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須全面完成任務(wù)，圍繞督查問責(zé)強(qiáng)化執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行的后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)付，應(yīng)付的主要標(biāo)準(zhǔn)是上級(jí)滿意。所謂上級(jí)滿意，無非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能承擔(dān)事務(wù)治理責(zé)任，包括形式責(zé)任和實(shí)際治責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理能力缺乏的情況下，以形式主義方式進(jìn)行回應(yīng)。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)來源差異，我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義分為兩類。
（一） 行政建設(shè)的形式主義
基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一，是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行 規(guī)范化是很有必要的，比如為調(diào)動(dòng)村組織工作積極性，獎(jiǎng)勵(lì)任務(wù)完成的得力村干部。Ａ 縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)開展年度性獎(jiǎng)勵(lì)，一般是全鎮(zhèn)開年終總結(jié)，間或發(fā)幾個(gè)榮譽(yù)證書， 獎(jiǎng)金不超過500元/人。從獎(jiǎng)勵(lì)過程來看，獎(jiǎng)金來自自用經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無不妥當(dāng)處。但是，上級(jí)巡視組 “回頭看”，要求把獎(jiǎng)金都退回去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被點(diǎn)名通報(bào)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能找到依據(jù)，制定 制度通過審核，就不會(huì)有類似問題。理論上講，縣級(jí)部門與縣政府深度合作，通過下基層走訪召開會(huì)議，聽取鄉(xiāng)村干部和群眾的意見，能擬定接地氣的治理制度。反過來，當(dāng)縣級(jí)組織沒有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，或 者縣級(jí)組織的協(xié)同性差，將行政建設(shè)的內(nèi)容丟給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只利用檢查權(quán)督促落實(shí)，就會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上的形式主義。
一是開會(huì)學(xué)習(xí)走形式。政策學(xué)習(xí)培訓(xùn)是政策執(zhí)行的重要載體，如果縣級(jí)組織在領(lǐng)會(huì)上級(jí)精神的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r和階段工作務(wù)實(shí)培訓(xùn)，就會(huì)大大提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行水平，但是，當(dāng)前的開會(huì)學(xué)習(xí)只有形式，陷入到折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的境地。這主要有兩大表現(xiàn)：第一，會(huì)議形式內(nèi)容化。即原來只是輔助說
明政策內(nèi)容的會(huì)議， 縣級(jí)組織要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化學(xué)習(xí)。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長告訴我們，他每周到縣里去開會(huì)，平均 每天要到縣一次。最多時(shí)一天連續(xù)開會(huì)，中午吃完 飯趕下一場會(huì)。會(huì)議學(xué)習(xí)涉及的部門眾多，既有常 委會(huì)、臨時(shí)性會(huì)議，又有重要工作會(huì)議、中心學(xué)習(xí) 會(huì)議，還有部門森林防火會(huì)、重點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)會(huì)等， 平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)２/３的時(shí)間用來開會(huì)，根本沒有充分時(shí)間思考如何落實(shí)政策。第 二，會(huì)議內(nèi)容形式 化。即本應(yīng)有實(shí)際內(nèi)容的會(huì)議，卻將內(nèi)容虛化為務(wù)虛會(huì)議，開會(huì)淪為形式化地執(zhí)行[22]。以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開會(huì)的普遍認(rèn)知。凡涉及到某些重大會(huì)議，本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)視頻學(xué)習(xí)，縣級(jí)組織又要求現(xiàn)場學(xué)習(xí)，有些會(huì)議雖反復(fù)學(xué)習(xí)多次， 縣級(jí)組織強(qiáng)調(diào)重視執(zhí)行， 卻 “依葫蘆畫瓢” 再念一遍文件， 并不提供接地氣的操作性意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)后仍不清楚如何細(xì)化。
二是制度建設(shè)走形式。理論上講，要推動(dòng)制度的有效運(yùn)行，不應(yīng)停留于制度建設(shè)，還應(yīng)有后續(xù)制 度試點(diǎn)評(píng)估，如刪繁就簡優(yōu)化制度的運(yùn)行流程，強(qiáng) 化宣傳提供制度認(rèn)同保障，上級(jí)的監(jiān)督和問責(zé)雖然重要，只是制度建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)。問題在于，上級(jí) 已經(jīng)提出重要指示，在部分指標(biāo)化競爭壓力下，縣 鄉(xiāng)組織如何向上級(jí)表明， 自己重視指示并已執(zhí)行？ 縣級(jí)組織的理想策略是，以痕跡性重視貫徹上級(jí)精神，這主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面： 第一是縣級(jí)制造痕跡，要求下級(jí)貫徹落實(shí)。如縣級(jí)除正式發(fā)文貫徹精神，還會(huì)利用電話傳真和短信，后來用微信、電子郵箱、QQ渠道等發(fā)文件。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦干部告訴我們，現(xiàn)在各項(xiàng)工作流行 “群建發(fā)文”， 他手機(jī)里光工作群就有20多個(gè)， 很多時(shí)候他不敢看微信信息，下班后想把微信直接刪除。每天上班的第一件事就是看微信，然后在各工作群里 “爬格子”。第二是縣級(jí)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主留痕，美其名曰發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為事實(shí)的派出機(jī)構(gòu)，多數(shù)時(shí)候是 “按葫蘆畫瓢”， 沒有條件依法出臺(tái)制度， 細(xì)化制度更是難上加難。比如， 按照2017年的改革精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完善六大服務(wù)和管理職能， 但是，教育、衛(wèi)生、執(zhí)法等權(quán)力垂直，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平時(shí)與垂直部門來往較少，很難動(dòng)員垂直部門參與改革。縣級(jí)依據(jù)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求創(chuàng)新落實(shí)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就從網(wǎng)上照抄內(nèi)容再以文字和宣傳痕跡落實(shí)。
三是改革未解決問題。2018年， 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)， “要把力戒形式主義、官僚主義作為加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的重要任務(wù)”。2019年被定為 “基層減負(fù)年”，要著力解決基層文山會(huì)海問題。Ａ縣由紀(jì)委牽頭開展專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)格控制發(fā)文頻次并合并重復(fù)督查內(nèi)容， 提出 “深、實(shí)、細(xì)、準(zhǔn)、效” 嚴(yán)控作風(fēng)。表面上，縣級(jí)督查考核事務(wù)減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能 騰出手做事，事實(shí)是形式主義仍然存在。首先，凡 事留痕考核的要求沒變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的痕跡管理要求更高。比如，以前幫扶貧困戶要拍照，主要證明自己 走訪過，改革后變?yōu)楦刹?span> “刷臉” 簽到，打開專門軟件與貧困戶合影， 留下他的面貌行跡。其次， “以材料論英雄” 要求更嚴(yán)，“材料出成績” 的導(dǎo)向更明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上報(bào)材料，要反復(fù)修改十多次，把規(guī)劃當(dāng)成現(xiàn)實(shí)、把思路當(dāng)作成績。添油加醋式展示，缺點(diǎn)模糊表述等，仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員解釋說， 發(fā)文開會(huì)考核 “三板斧” 的減少，意味著無法再跟著上級(jí)流程走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要自主思考如何落實(shí)任務(wù)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源本身沒有增加，縣級(jí)直接指導(dǎo)機(jī)會(huì)又少之又少，只能以更硬的痕跡展示。
要說明的是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義不僅源于縣級(jí)卸責(zé)，還源于縣鄉(xiāng)兩級(jí)組織合謀避責(zé)。當(dāng)上級(jí)組織的任務(wù)設(shè)定和考核有偏差，又以錦標(biāo)賽形式督促下級(jí)完成，縣鄉(xiāng)組織就會(huì)合謀形式化應(yīng)付。比如，Ａ 縣所在市不區(qū)分事務(wù)性質(zhì)，建立一致性清晰化指標(biāo)體系，以群眾滿意度評(píng)估作為考核標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年得分末尾要被問責(zé)，帶來的后果是，到達(dá)縣維穩(wěn)辦的事務(wù)大多是難解決的復(fù)雜矛盾，從化解角度看成功率低，群眾打分最低。維穩(wěn)辦為擺脫問責(zé)壓力，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達(dá)信訪考核任務(wù)， 要求其盡量拖延解決時(shí)間，刺激群眾到維穩(wěn)辦上訪。維穩(wěn)辦做好文字留痕后例行回應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法解決本該解決的事，信訪的結(jié)案率因此提升，群眾對(duì)信訪效果同樣滿意，縣維穩(wěn)辦排名遂提升。
（二） 事務(wù)治理的形式主義
基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵目標(biāo)，是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)回應(yīng)性，提升群眾的滿意度，群眾訴求事務(wù)得到及時(shí)有效的回應(yīng)。隨著農(nóng)村社會(huì)開放程度提高，村民訴求和活動(dòng)邊界的擴(kuò)大， 民眾的權(quán)利意識(shí)快速上漲，有些事務(wù)溢出傳統(tǒng)層級(jí)邊界，呈現(xiàn)出越來越多的 “剩余事務(wù)” 屬性[23]， 亟待縣鄉(xiāng)村多主體及時(shí)回應(yīng)。
我們依據(jù)基層事務(wù)現(xiàn)狀，將剩余事務(wù)分為兩大類，一類是科層和自治交叉的事務(wù)。比如農(nóng)村建房 管理、農(nóng)民垃圾清理， 既不是完全的自治型事務(wù)， 又不是純粹科層法治事務(wù)。理想的治理是科層部門下鄉(xiāng)，與村社組共同處理模糊事務(wù)。但是，村級(jí)治理動(dòng)力能力均弱，難以與科層部門攜手共治，單靠部門自身治理較有限。另一類是科層和自治邊界外的事務(wù)，以不少歷史遺留問題為典型，這類問題產(chǎn)生過程復(fù)雜，既有村民與村組織的矛盾，還有政府治理不規(guī)范的問題。比如，不少部門過去較為注重現(xiàn)場結(jié)果，沒有及時(shí)記錄當(dāng)時(shí)的處置信息，隨著時(shí)間的推移，當(dāng)事人的不公平感提高，就會(huì)找機(jī)會(huì)挑起原有事務(wù)，質(zhì)疑治理主體以權(quán)謀私。
剩余事務(wù)的增多，要求賦予基層組織一定的自主性，運(yùn)用綜合治理方法靈活解決。治理有效的核 心是組織非科層化，及治理中的多元主體參與。但 是，當(dāng)前的基層組織行政化色彩強(qiáng)，治理過程受壓力型問責(zé)的干擾明顯。2015－2018年，Ａ縣各類督查的問責(zé)比例， 每年按20％ 的比例上升。尤其是村社一級(jí)，幾乎沒有成文的制度可依循，村干部 很難清楚用權(quán)的邊界�？h級(jí)面對(duì)指標(biāo)壓力，傾向于下村進(jìn)行檢查，“經(jīng)常是一查一個(gè)準(zhǔn)”。Ａ 縣有村書記因公無心違規(guī)，被上級(jí)審問后倍感委屈自殺，在鄉(xiāng)村產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響， 鄉(xiāng)村組織從此消極治理，致使治理風(fēng)險(xiǎn)潛滋暗長。理論上講，縣級(jí)組織可以 學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立網(wǎng)格化管理體制識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，再基于行政層級(jí)邊界分流治責(zé)。事實(shí)是，網(wǎng)格 化管理的行政成本較高。調(diào)查四川某網(wǎng)格化創(chuàng)新 縣，每年網(wǎng)格化管理支出近１億元。普通縣級(jí)既無 力負(fù)擔(dān)成本，又擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)不定時(shí)爆發(fā)，唯一可行的 辦法是將層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)下壓，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為風(fēng)險(xiǎn)治理主體。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可分為三類層次，第一層次是領(lǐng)導(dǎo)干部，第二層次是年輕干部， 第三層次是中堅(jiān)干部， 以中層干部為主體[24]。中層干部作為事務(wù)治理者，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)間較長，年齡普遍在40歲以上，他們大多是本地人，熟悉鄉(xiāng)村事務(wù)特點(diǎn)，擁有豐富治 理經(jīng)驗(yàn)，擅長用人情面子等社會(huì)化方式展開工作，是化解矛盾、維系鄉(xiāng)村秩序的主力。中層干部治理 有兩大缺點(diǎn)：一是對(duì)現(xiàn)代管理技術(shù)陌生，對(duì)文字表 述類工作不精通，掌握的某些治理技術(shù)，雖然具有 鄉(xiāng)土實(shí)用性，但可能與法治要求相悖，且他們重結(jié)果不重過程，易帶來后續(xù)治理隱患；二是中層干部制度激勵(lì)弱，工作責(zé)任心可能不強(qiáng)。他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部輪崗現(xiàn)象普遍，晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或異地調(diào)動(dòng)的較少。調(diào)查的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎沒有中層干部晉升的案例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)全部是從外面調(diào)過來的。
在新型制度環(huán)境下，中堅(jiān)干部負(fù)責(zé)的事務(wù)較為關(guān)鍵，是上級(jí)檢查考核的重點(diǎn)對(duì)象。隨著懲罰機(jī)制的加強(qiáng)，他們時(shí)時(shí)能感受到治理風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)設(shè)法逃離本職工作，如要求按職務(wù)職級(jí)并軌，轉(zhuǎn)為議事型的非領(lǐng)導(dǎo)干部。如果仍要從事基層事務(wù)治理，他們會(huì)利用規(guī)則保護(hù)自己，即從事剩余事務(wù)治理，他們不再 “擺平搞定”，而是將問題直接上報(bào)，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)，自己只是意見提供者，領(lǐng)導(dǎo)拍板后再執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)多是副職干部，作為鄉(xiāng)村中堅(jiān)干部一員，他們對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)敏感，如果能找到明確依據(jù)，就會(huì)與下級(jí)共同實(shí)施，否則，再上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)。黨委會(huì)討論注重痕跡管理，會(huì)按 “法無規(guī)定不可為” 原則決策，凡討論的事務(wù)都進(jìn)行詳細(xì)記錄，會(huì)議決策結(jié)果要共同簽字，以盡量將決策風(fēng)險(xiǎn)分散開來。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)現(xiàn)規(guī)則化解決困難，或者解決過程可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就會(huì)延緩決策繼續(xù)向縣級(jí)上報(bào)。問題是，當(dāng)縣級(jí)組織識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)，同樣不給出明確意見，會(huì)議因此久議不決，但疑難事務(wù)經(jīng)過上報(bào)分轉(zhuǎn)，從程序上看已經(jīng)達(dá)到目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只需再利用層級(jí)性權(quán)力，將處置權(quán)力甩給中層干部。中層干部作為一線人員，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的不愿擔(dān)當(dāng)很無奈，畢竟， 當(dāng)前的問責(zé)是 “重執(zhí)行、輕決策”，決策不力不帶來決策問責(zé)[25]。中層干部因此注重合規(guī)性程序，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只給口頭意見，中層干部會(huì)索要書面意見，如果上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)實(shí)干，又提出按照法治原則辦事，中層干部就形式化解釋。該類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義治理邏輯，在組織間及組織內(nèi)部默會(huì)共識(shí)下，變成凡是難以議決的基層事務(wù)，中層干部選擇性上報(bào)以免自找麻煩，同時(shí)以拖、磨、耗的方法延緩處理。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是科層組織又是基層組織，其組織職責(zé)本應(yīng)是結(jié)合二者，做好事務(wù)治理的啟承轉(zhuǎn)合。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織為科層組織淹沒，法治建設(shè)與自治沒有有效結(jié)合， 既無法實(shí)行半正式的基層行政， 造成“小事” 匯聚變異為 “大事”，又因權(quán)力部門的垂直化，使科層治理面臨依法無權(quán)困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依循程序 上報(bào)和等待，特殊時(shí)期夸大風(fēng)險(xiǎn)倒逼。但是，由于 不少縣級(jí)部門職權(quán)相互交叉，單一部門擔(dān)心依法行政風(fēng)險(xiǎn)，遂帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義循環(huán)。具體說來，即 使縣級(jí)部門能有所行動(dòng)， 會(huì)越發(fā)重視形式合法性， 而不是治理結(jié)果的有效。間斷性治理和避重就輕型治理，帶來矛盾治理的政策統(tǒng)一性問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù) 形式化說明和應(yīng)付，使得形式主義貫穿事務(wù)治理始終。
五、結(jié)語
鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義問題的產(chǎn)生是多重因素共同作用的結(jié)果，既不能歸結(jié)于基層治理現(xiàn)代化，又不能歸結(jié)于政府權(quán)責(zé)的不對(duì)等，更不能歸結(jié)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的不作為，我們以為，其根源是政府和條塊間權(quán)責(zé)關(guān)系的失調(diào)。權(quán)責(zé)不對(duì)等是中國治理的現(xiàn)狀，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和助力國家治理方面作用重大[26]， 治理權(quán)責(zé)失調(diào)的關(guān)鍵是， 平衡上級(jí)權(quán)威性與基層自主性，既發(fā)揮基層靈活性又促進(jìn)政策統(tǒng)一性。
如果能把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理特質(zhì)，在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)性的同時(shí)，基于農(nóng)村基層事務(wù)的屬性，創(chuàng) 新群眾工作方法并加以有效治理，注重法治與自治 建設(shè)相結(jié)合，就能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的空間。如果能在 下沉責(zé)任的同時(shí)，改革縣鄉(xiāng)行政管理體制，優(yōu)化鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府的配套改革措施， 拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升渠道， 健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，就能激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體有為。當(dāng)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)治理能力逐步提高，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義問題才能逐步消失。我們期待鞏 固改革成果，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革水平，開辟基層治 理的新境界。
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