田先紅 張慶賀：再造秩序：“元治理”視角下城市住宅小區(qū)的多元治理之道
摘要 在城市住宅小區(qū)中，由政府、市場、社會等不同主體協(xié)商互動形成的多元治理模式時常陷入治理失靈的困境。住宅小區(qū)治理失靈主要由治理主體缺位、治理主體關系失衡所致。在“元治理”理論視角下，克服治理失靈需要在治理中“找回國家”，發(fā)揮國家和政府在治理中的主導地位。政府“元治理”的角色主要體現(xiàn)在兩個方面：一是“政府補位”，政府通過再造治理主體，重構(gòu)多元共治體系；二是“政府協(xié)調(diào)”，政府設立職能機構(gòu)專門負責住宅小區(qū)治理，以構(gòu)建多元主體協(xié)商平臺，協(xié)調(diào)治理主體關系。這兩方面的本質(zhì)都是強化政府在住宅小區(qū)治理中的主導地位，發(fā)揮政府“對治理進行治理”的“元治理”功能，從而確保住宅小區(qū)建立有序高效的多元共治模式。
一、問題的提出
隨著城市社區(qū)建設以及住房市場化改革，住宅小區(qū)成為城市居民的主要居住場所。“產(chǎn)權(quán)內(nèi)部化”使得住宅小區(qū)具有一定的封閉性和排他性：一是地理空間上的封閉性，小區(qū)都有明顯的圍墻與城市公共空間相區(qū)隔；二是物權(quán)的排他性，小區(qū)業(yè)主擁有建筑物區(qū)分所有權(quán)，這使得住宅小區(qū)具有私人特性，對于非業(yè)主人員或外部組織機構(gòu)產(chǎn)生排他性。“社區(qū)制”取代“單位制”使得國家力量逐漸從城市基層社會中退出，市場力量、社會力量成為城市基層社會治理中的重要角色。在封閉的住宅小區(qū)中，政府力量式微，業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等主體參與小區(qū)治理，形成多元共治的治理格局。
然而，業(yè)主自治、多元共治的治理模式仍不成熟，使小區(qū)難以實現(xiàn)善治，反而時常陷入失序狀態(tài)。在由業(yè)委會、物業(yè)公司、居委會、房管所等多元主體組成的治理體系中，治理主體的功能失靈、角色缺位以及彼此關系失衡是住宅小區(qū)治理面臨的問題，也是導致矛盾糾紛的主要原因。而無論學界還是實踐部門都提倡“多中心治理”模式，盡可能規(guī)避國家對基層社會治理的干預。這可能會使城市基層治理陷入“無政府主義”的風險之中。對于這些“新自由主義城市治理理論”，我們既要看到其產(chǎn)生的背景及其在治理中的優(yōu)勢，更要看到其本身固有的缺陷。
在理論供給不足、實踐經(jīng)驗欠缺的當下，城市基層社會應該如何達到善治？住宅小區(qū)的秩序應該如何維持？這是本文試圖回答的問題。在實踐中，政府力量在住宅小區(qū)治理中的作用不容忽視，住宅小區(qū)治理主體的激活、治理秩序的再造需要發(fā)揮政府的作用。由于社會力量以及市場力量發(fā)育不均衡且缺乏穩(wěn)定性，兩者在治理中的功能失靈、角色缺位，或與其他治理主體關系失衡會導致住宅小區(qū)治理失靈。而在此情況下，政府作為秩序保障者必須采取措施以維持住宅小區(qū)的正常秩序。強調(diào)政府在治理中發(fā)揮重要功能的“元治理”理論與住宅小區(qū)內(nèi)治理困境有很強的契合性，故本文結(jié)合“元治理”理論，探討政府如何在住宅小區(qū)的治理中發(fā)揮“元治理”的功能。本文的材料來源于筆者及團隊于2019年1月、4月于浙江紹興市BH街道XH社區(qū)、廣東東莞市HL鎮(zhèn)HQ社區(qū)進行的田野調(diào)查。調(diào)研方式主要是深度訪談，訪談對象包括但不限于房管所工作人員、社區(qū)工作人員、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理、業(yè)委會成員。
二、文獻回顧及研究進路
學界對于城市住宅小區(qū)治理狀況的研究主要從業(yè)主自治的視角展開。關于業(yè)主自治的研究存在兩種不同路徑：一是從權(quán)利視角切入，探討業(yè)主在權(quán)利受損時的維權(quán)方式、維權(quán)路徑以及維權(quán)意義，可謂之“維權(quán)路徑”；二是從治理的視角出發(fā)，研究業(yè)主(業(yè)主委員會)在與其他治理主體協(xié)商互動、共建住宅小區(qū)秩序中的困境及應對策略，這一路徑可稱之為“治理路徑”。
(一)相關研究回顧
1．維權(quán)路徑：從被動維權(quán)到秩序重建。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，建筑物區(qū)分所有權(quán)是指“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”。法律賦權(quán)為業(yè)主自治奠定了法理基礎，住宅小區(qū)的治理結(jié)構(gòu)正是建立在業(yè)主自治的基礎之上。業(yè)主雖有自治的權(quán)利，但是由于業(yè)主的原子化、分散化，以及業(yè)主委員會等業(yè)主組織發(fā)育不足，業(yè)主常常無法實現(xiàn)自治，其權(quán)力還會遭受其他治理主體的侵犯。業(yè)主維權(quán)行動具有正當性、合法性，但是，如同有的研究者所指出，業(yè)主維權(quán)也具有相當?shù)谋Ｊ匦�，業(yè)主不是為了爭取新的權(quán)利，而是使自身正當權(quán)益合法化。業(yè)主維權(quán)運動不僅可以推動財產(chǎn)權(quán)的完善，還可以培養(yǎng)民主自治能力，有學者概括為“行動鍛造公民，抗爭生產(chǎn)社會，維權(quán)改變中國”。當然也有研究指出，業(yè)主維權(quán)沒有停留于保守、被動的階段，而漸轉(zhuǎn)向主動，通過建構(gòu)小區(qū)治理秩序、加強小區(qū)制度建設來主動維護自身權(quán)利。有研究者指出，社區(qū)居民在維權(quán)的過程中更加偏向于組織化、理性化，而且業(yè)主的維權(quán)行動并不是目的，最根本的是要重建住宅小區(qū)的秩序格局，維權(quán)行動中的民主精神要轉(zhuǎn)化為積極自治的信念，要著手推動小區(qū)內(nèi)公共規(guī)則的重建。
2．治理路徑：從精英個體到制度建設。治理路徑不是從業(yè)主個體權(quán)利出發(fā)，而是從業(yè)主、物業(yè)公司、社區(qū)居委會等多元主體之間的互動關系出發(fā)，側(cè)重分析業(yè)主以及業(yè)主委員會參與住宅小區(qū)治理的路徑。業(yè)主是住宅小區(qū)治理的核心主體，業(yè)主群體的組織狀況直接影響住宅小區(qū)的治理情況，而業(yè)主中的精英個人對于業(yè)主群體的引導和組織至關重要。有研究者指出，住宅小區(qū)內(nèi)的強人依靠個人的資源、稟賦與個人特性，通過帶領業(yè)主維權(quán)、與物業(yè)公司談判等行為確立業(yè)委會在治理中的權(quán)力地位，能夠在一定程度上實現(xiàn)業(yè)主自治；但是強人治理往往會將業(yè)主自治變成少數(shù)人的事業(yè)，形成寡頭式治理。社區(qū)中精英群體與普通群體的脫嵌使兩者出現(xiàn)斷裂，精英群體無法真正有效動員普通群體，社區(qū)動員中出現(xiàn)“精英替代”的現(xiàn)象。甚至，缺乏制度約束的業(yè)主自治也易出現(xiàn)準派系斗爭。
依靠業(yè)主中的精英個人無法真正實現(xiàn)業(yè)主自治，必須完善業(yè)主委員會制度，以業(yè)主委員會為平臺激活普通業(yè)主參與治理的動力。有研究者提出“社區(qū)政體”的概念，指出住宅小區(qū)從“市場專制型－他治政體”向“業(yè)主主導型－自治政體”的轉(zhuǎn)型是異常艱難的過程，以業(yè)委會為核心建制的社區(qū)政體能夠釋放出“制度紅利”，能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)善治。但是從目前業(yè)委會的組織運行狀況來看，業(yè)委會面臨諸多現(xiàn)實困境。其中，業(yè)委會與業(yè)主之間關系松散、業(yè)委會與其他治理主體之間權(quán)責關系不明、業(yè)委會的組織和相關制度不健全等是業(yè)委會面臨的主要困境。而且，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)未對業(yè)委會的性質(zhì)、法律地位進行明確。處于襁褓之中的業(yè)主委員會受到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)欠完善、業(yè)主群體公共意識不足、政策制度缺陷以及市場力量強勢的“四重阻抑”，業(yè)委會對于社區(qū)治理、城市治理的積極作用相對有限。
(二)超越治理：“元治理”視角下住宅小區(qū)多元治理秩序的建構(gòu)
二十世紀九十年代以來，治理理論風靡全球。作為對國家中心主義的反叛，治理理論強調(diào)削弱國家和政府的權(quán)力，強化社會力量在治理中的作用。雖然治理概念的定義并不統(tǒng)一，但都包含以下幾點特征：治理意味著國家與社會關系的調(diào)整，政府之外的力量被更多強調(diào)，國家的中心地位被國家、市場、社會的組合所取代。治理理論自誕生起就被看作是有別于政府科層制和市場制的“第三條道路”，是對政府失靈、市場失靈的補救性理論。它主要有兩方面要義：一是強調(diào)社會利益協(xié)調(diào)主體的多元性；二是對一元化治理尤其是政府權(quán)力的反思性。
無論是維權(quán)路徑還是治理路徑，其內(nèi)在的理論假設都是城市住宅小區(qū)的治理模式是多元之治，政府、市場、社會三方力量的合作博弈塑造了住宅小區(qū)的治理樣態(tài)。確實，隨著國家力量在城市基層社會的退出以及住房的市場化改革，社會力量與市場力量成為城市基層社會治理的重要主體。城市社會多元主體的興起與治理理論相符合。治理理論強調(diào)治理的多中心化、多元化，側(cè)重市場、社會在治理中的作用。作為政府失靈、市場失靈的補償性理論，治理理論強調(diào)多元治理主體間的談判與協(xié)作，表現(xiàn)出比較強的彈性和互動性。但是，與市場失靈、政府失靈類似，治理也會失靈。
正如“元治理”理論的提出者杰索普所言：“市場、國家、治理均會失靈，這并不奇怪。因為失靈是所有社會關系的核心特點：‘治理本身并不完善，因此必然會導致失靈’。”去權(quán)威化、去中心化的治理理論的內(nèi)涵包括多中心、分權(quán)、公民參與、自治等要素。雖然地位平等的多元主體可以協(xié)商合作，但也正是由于權(quán)威性主體的缺失，極易出現(xiàn)由于多元主體之間邊界不清、權(quán)責模糊而導致的治理失靈現(xiàn)象。多元主體的治理理念、目標定位以及責任邊界都存在差異，多元主體協(xié)商共治容易引發(fā)權(quán)責不明、治理效率低下的問題。
基于對治理理論的反思，“元治理”理論是“對治理的治理”，倡導在治理過程中“找回國家”，發(fā)揮國家或政府在治理過程中協(xié)調(diào)治理主體關系、構(gòu)建多元共治平臺的作用。“元治理”理論對政府作用的強調(diào)并不是“國家中心論”的復述，也不是要恢復全能政府，而是強調(diào)國家和政府在與其他主體合作治理的過程中發(fā)揮“同輩中的長者”的功能。在城市住宅小區(qū)中，市場力量過于強勢，社會力量發(fā)育不足的情況下，一味削弱政府的作用會使小區(qū)陷入失序的困境。而且在當下的制度安排下，政府也缺乏引導住宅小區(qū)治理的有效途徑。即使業(yè)主能夠組成業(yè)主委員會與開發(fā)商、物業(yè)公司進行協(xié)商對話，但由于雙方信息不對稱、資源不均衡也無法形成平等的共治體系。更何況業(yè)主內(nèi)部容易出現(xiàn)集體行動困境，無法組織和運行業(yè)主委員會。
有學者指出，住宅小區(qū)住房管理其實是一種國家強制下的私人自治安排，這種自治安排是以國家力量從城市基層社會退出為前提的。但由于國家力量退出后，相關制度、政策、法律等正式規(guī)則供給不足，住宅小區(qū)內(nèi)治理秩序無法得到保障。另外，由于住宅小區(qū)的封閉性和排他性，政府在住宅小區(qū)治理秩序中往往處于缺位的狀態(tài)，不能起到監(jiān)督和引導小區(qū)治理的作用。而這正是住宅小區(qū)治理困境形成的重要原因。在既有研究中，無論是維權(quán)路徑還是治理路徑，都很少提及政府在住宅小區(qū)治理中的角色和功能。當然，強調(diào)政府在住宅小區(qū)內(nèi)的角色作用并不是要回歸全能政府模式，而是要政府在與其他治理主體平等的前提下，充分利用自身的資源優(yōu)勢，擔當起“同輩中的長者”角色，積極構(gòu)建和維護住宅小區(qū)多元治理模式。本文在“元治理”的理論視角下，結(jié)合筆者在浙江省、廣東省的實地調(diào)研經(jīng)驗，探討政府如何在住宅小區(qū)治理中擔當適當角色，從而克服住宅小區(qū)治理失靈、構(gòu)建住宅小區(qū)多元治理模式。
三、治理失靈：治理主體的角色缺位及關系失衡
改革開放以來，政府的簡政放權(quán)為社會力量、市場力量的發(fā)展創(chuàng)造了良好的機遇和空間。隨著單位制的解體，城市中社會主體、市場主體的活力被激活。住宅小區(qū)的出現(xiàn)是住房商品化改革的產(chǎn)物，政府不再負責私人房產(chǎn)的物業(yè)管理，轉(zhuǎn)而交由市場或社會力量來承擔。雖然政府不直接參與住宅小區(qū)物業(yè)管理，但是仍負有監(jiān)督指導之責。與此同時，以業(yè)主委員會為代表的各類社會組織也在住宅小區(qū)內(nèi)興起。至此，市場力量、社會力量和政府力量三類性質(zhì)迥異的主體均參與到住宅小區(qū)的治理中，形成以業(yè)主自治為主要內(nèi)容的多元主體共同參與的治理結(jié)構(gòu)。
(一)治理主體角色缺位帶來的治理失靈
相較于單一治理主體而言，治理主體的多元使得不同性質(zhì)的主體能夠資源共享、拾遺補缺，而且還能克服單一治理主體帶來的權(quán)力壟斷。但是多元主體共治也存在一定的脆弱性，各治理主體都存在角色缺位、功能失靈的風險，任一治理主體的角色缺位或功能失靈都會威脅多元治理體系的健康運行。物業(yè)公司、業(yè)主委員會、居委會或房管所都存在退出住宅小區(qū)治理體系的可能，從而造成住宅小區(qū)陷入失序狀態(tài)。
1．監(jiān)管不足與強贏利導向——缺乏穩(wěn)定的物業(yè)公司
物業(yè)公司缺乏穩(wěn)定性有兩方面表現(xiàn)：一是物業(yè)服務水平下降，引發(fā)物業(yè)糾紛；二是物業(yè)公司撤離住宅小區(qū)，造成住宅小區(qū)物業(yè)失管。雖然物業(yè)公司受到業(yè)主、業(yè)委會以及社區(qū)居委會、房管所的監(jiān)督，但是監(jiān)督者并沒有實際的管理權(quán)力或約束手段。物業(yè)公司作為市場主體以營利為目標，遵循利潤最大化的原則。除了市場因素外，對其行為具有直接約束力的是《物權(quán)法》《物業(yè)管理條例》以及與業(yè)委會簽訂的物業(yè)管理合同。法律、契約對物業(yè)公司的行為約束具有滯后性，而且物業(yè)服務缺乏統(tǒng)一標準，即使通過法律途徑也較難判定物業(yè)公司的違約行為。
在外部監(jiān)管不足的情況下，物業(yè)公司會采取各種手段提高利潤，而有些手段是以犧牲業(yè)主利益為代價的，比如減少保潔人員數(shù)量、減少小區(qū)設備維修次數(shù)、降低服務質(zhì)量等。物業(yè)公司服務水平的下降，會直接導致業(yè)主對物業(yè)公司心懷不滿，進而引發(fā)一系列物業(yè)管理糾紛，比如業(yè)主拒繳物業(yè)費。業(yè)主拒繳物業(yè)費會壓縮物業(yè)公司的贏利空間，致使物業(yè)公司不得不繼續(xù)削減成本，降低物業(yè)服務質(zhì)量。這樣就形成“物業(yè)服務質(zhì)量降低——業(yè)主拒繳物業(yè)費——物業(yè)公司削減成本——物業(yè)服務質(zhì)量降低”的惡性循環(huán)。當物業(yè)費收繳率降低到一定水平時，物業(yè)公司會選擇撤離該小區(qū)。
物業(yè)公司服務水平下降也與物業(yè)費漲價困境有關。多數(shù)住宅小區(qū)物業(yè)收費標準仍停留在多年前的水平，但是物業(yè)管理所涉及的人力、物資成本卻逐年增長，利潤空間被嚴重壓縮。而物業(yè)費漲價卻是非常敏感的話題，非但業(yè)主不會輕易同意，政府相關部門也不允許物業(yè)公司隨意調(diào)價，物業(yè)公司只能通過壓縮人力成本和偷工減料來維持利潤水平。
另外，作為以營利為導向的市場主體，物業(yè)公司在選擇服務對象時有一系列標準，比如住宅小區(qū)的規(guī)模、新舊程度、物業(yè)收費難度等。一些達不到標準的老舊小區(qū)、拆遷安置小區(qū)往往很難順利招標物業(yè)公司，只能依靠自我管理或政府兜底，或者任由物業(yè)失管。
2．正向激勵缺失與消極分子——業(yè)委會運行困境
通過業(yè)主委員會進行公共事務管理是實現(xiàn)業(yè)主自治的主要途徑。但在實際運行中，業(yè)主委員會面臨諸多困境，有時非但不能發(fā)揮促進業(yè)主自治的功能，反而可能侵害業(yè)主利益。對積極分子的正向激勵不足，且缺乏約束消極分子的相應機制，是導致業(yè)主委員會陷入困境的主要原因。
業(yè)委會成員一般由小區(qū)內(nèi)的積極分子組成。雖然積極分子有很強的奉獻精神，但是正向激勵的缺失同樣會導致積極分子的積極性下降。一方面，積極分子一般不領取經(jīng)濟報酬，其工作動力全憑個體積極性；另一方面，積極分子也很難獲取社會性激勵。住宅小區(qū)中的業(yè)主流動性高，彼此之間的信任度很低。在這種陌生化社會中，積極分子的一些主動作為非但不能贏得其他業(yè)主的贊賞，反而可能成為業(yè)主猜忌的對象。久而久之，積極分子的熱情就會消退。
消極分子的破壞也是業(yè)委會陷入困境的原因。消極分子的消極行為表現(xiàn)為低度參與、搭便車、侵占公共利益以及攻擊積極分子。每位業(yè)主都可能表現(xiàn)出消極行為，這是由住宅小區(qū)的性質(zhì)以及業(yè)主特征所決定，但是侵占公共利益、攻擊積極分子的消極行為必須得到約束。消極分子的產(chǎn)生多源自小區(qū)自治過程中的“內(nèi)耗”。業(yè)委會的成立一般是在業(yè)主面臨共同困境的時期，比如在更換前期物業(yè)時期。此時業(yè)主群體異常團結(jié)，并支持業(yè)委會的各項行動。但是在共同困境消除之后，由個人利益不同而產(chǎn)生的分歧開始顯性化。業(yè)委會在處理公共事務時往往會依據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，但是少數(shù)群體會因為自己的需求沒有被滿足而遷怒于業(yè)委會，進而轉(zhuǎn)變成破壞業(yè)主集體行動的消極分子。這些消極分子可能會無端指責甚至捏造虛假信息攻擊業(yè)委會成員，在這種情況下業(yè)委會成員的積極性會受到嚴重打擊，業(yè)委會的行動力也會隨之下降。
除此之外，業(yè)委會也容易被某些懷有私心的消極分子所挾持，進而轉(zhuǎn)變?yōu)橹\取個人私利的工具。住宅小區(qū)是陌生人社會，業(yè)主之間交往很少且互不了解，這為某些消極分子“混”入業(yè)委會提供了空間。雖然在業(yè)委會選舉之前，籌委會會將業(yè)委會候選人的基本信息公之于眾，但根據(jù)這些信息不能對候選人的性格、人品做出準確的判斷，業(yè)主在投票時仍屬于“盲選”。而且，由于程序上的合法性和民主性，即使居委會和房管所的工作人員了解某個參選者的動機不純，但也沒有具體的權(quán)力和手段進行阻止。當這類懷有私心的人“混”入業(yè)委會之后，一方面會千方百計為自身牟利，甚至損害業(yè)主的公共利益，另一方面是當他的私人目的達到后也就喪失了積極性。
3．私人空間與業(yè)主自治——政府監(jiān)管渠道缺失
隨著城市單位制管理模式走向終結(jié)，國家力量逐漸從基層社會退出，總體性治理被科層化的技術治理取代，全能型政府也逐漸轉(zhuǎn)向服務型政府。在居民自治的話語下，國家和政府主要通過輸入制度、規(guī)則進行基層社會治理。隨著住房私有化以及業(yè)主產(chǎn)權(quán)意識的提高，住宅小區(qū)被看作是建立在私人產(chǎn)權(quán)之上的私人空間。而且隨著《物權(quán)法》《物業(yè)管理條例》等法規(guī)的出臺，業(yè)主享有的建筑物區(qū)分所有權(quán)得到明確界定。基于此，業(yè)主自治也成為住宅小區(qū)的主要治理模式。
封閉式的住宅小區(qū)把公共性的城市服務設施隔離在外，形成基于私權(quán)的私民社會，而在私民社會中不存在國家權(quán)力的作用場域，國家力量的介入存在合法性問題。在住宅小區(qū)內(nèi)，業(yè)主、物業(yè)公司、房產(chǎn)開發(fā)商通過市場契約建立聯(lián)系，通過正式規(guī)則約束彼此。但是由于法律、政策等正式規(guī)則的供給不足，治理主體的違約成本很低，這使得各項契約難以履行，甚至引發(fā)矛盾糾紛。比如物業(yè)公司提供的服務質(zhì)價不符、業(yè)主拒繳物業(yè)費等。以居委會和房管所為代表的政府力量要監(jiān)督住宅小區(qū)內(nèi)各項契約的實施情況，并要適時介入到住宅小區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛中。
但在現(xiàn)實中，居委會、房管所缺少介入住宅小區(qū)治理的途徑。在物業(yè)公司、業(yè)委會等治理主體功能失靈時，政府部門無法及時糾偏。物業(yè)公司作為獨立的市場主體，與居委會、房管所地位平等，后者缺乏約束前者的權(quán)力手段。而且，由于居委會、房管所治理資源不足，在政策執(zhí)行時可能還要以情感治理的方式求助于物業(yè)公司，比如拆除違建、垃圾分類、文明城市建設等政策的推行。對于業(yè)委會的健康運行，居委會、房管所能夠采取的保障性措施也極為有限。業(yè)主委員會是城市基層民主實踐的重要形式，而居委會、房管所是國家公權(quán)力的代理人，兩者必須保持適度的距離。否則，將會降低業(yè)委會的公信力。正如XD社區(qū)居委會書記所說：“業(yè)委會的事情還是讓他們自己解決，社區(qū)不能介入太多，否則居民會覺得業(yè)委會與社區(qū)‘勾搭在了一起’。”
(二)治理主體關系失衡導致治理失靈
住宅小區(qū)和諧秩序的達成離不開各治理主體良好的合作關系。去中心化的治理理論倡導多元主體協(xié)商共治，而且各治理主體之間地位平等，不存在絕對權(quán)威和上下級關系。但不同的治理主體有不同的利益訴求和治理目標，不同的利益訴求之間容易產(chǎn)生沖突。在缺乏制度保障和監(jiān)督機制的情況下，各治理主體之間會形成非良性的關系，而這也會導致住宅小區(qū)治理失靈。
1．“失控”的業(yè)委會——業(yè)主與業(yè)委會之間的對立。業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，負責執(zhí)行業(yè)主大會的決議并代表和維護業(yè)主的利益，兩者之間存在利益一致性。但是正如上文分析，業(yè)委會在被消極分子挾持的情況下容易導致業(yè)主與業(yè)委會之間的對立。另外，“議事民主與決策集中”也勢必造成少數(shù)業(yè)主與業(yè)委會的對立。除此之外，業(yè)委會的中立立場有時也會引起業(yè)主的誤解和不信任。業(yè)委會的成立多是在業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生激烈沖突之時，業(yè)主委員會成立的初衷往往是更換物業(yè)公司，當這一任務完成后，業(yè)委會便進入到常規(guī)運行階段。在常規(guī)運行階段，業(yè)委會的職責是監(jiān)督物業(yè)服務、管理小區(qū)公共事務。隨著業(yè)委會成員工作經(jīng)驗和專業(yè)知識的增加，他們對物業(yè)公司的運行模式和角色職責的認識越來越清晰。這樣業(yè)委會在處理與物業(yè)相關的問題時會更加理性化和中立化，一改成立之初跟物業(yè)公司的對抗立場。而且在物業(yè)公司與業(yè)主的矛盾糾紛中，有些原因在于業(yè)主的無理取鬧、吹毛求疵，業(yè)委會在調(diào)解雙方矛盾糾紛時傾向于公平公正。但這種態(tài)度會讓業(yè)主認為業(yè)委會跟自己不是“一條心”，或者懷疑業(yè)委會已經(jīng)被物業(yè)公司“收買”，進而兩者產(chǎn)生隔閡，甚至互相對立。
2．對立與合謀——物業(yè)公司與業(yè)委會關系的失衡。物業(yè)公司與業(yè)委會的關系失衡表現(xiàn)為兩種截然不同的狀態(tài)：一是兩者之間極端對立，二是兩者之間合謀形成利益共同體。物業(yè)公司是業(yè)主雇傭的負責提供物業(yè)服務的“管家”。業(yè)委會對物業(yè)公司進行監(jiān)督，目的在于督促物業(yè)公司提供高質(zhì)量服務，而不是為了行使權(quán)力，更不是為了“找碴”。正如HL鎮(zhèn)某小區(qū)物業(yè)主任所說：“業(yè)委會與物業(yè)公司就像夫妻，吵吵鬧鬧很正常，但是不能主動找事吵架，更不能動不動就‘離婚’。”業(yè)委會對自身定位不清晰是導致業(yè)委會與物業(yè)公司極端對立的原因之一。HL鎮(zhèn)房管所主任解釋說：“在本鎮(zhèn)上，一些業(yè)委會總想著讓物業(yè)公司聽他們的話，覺得自己很有權(quán)力，事事都想挑物業(yè)的毛病。”業(yè)委會雖然可以提議更換物業(yè)公司，但是更換物業(yè)公司并不是目的，只是一種為了提高小區(qū)物業(yè)服務水平的手段，不能把手段當作目的。業(yè)委會與物業(yè)公司的合謀還會表現(xiàn)在物業(yè)公司對業(yè)委會成員進行利益輸送，即物業(yè)公司每年都會給業(yè)委會成員經(jīng)濟回扣，或者免收業(yè)委會成員物業(yè)費、停車費。有些物業(yè)公司正是依靠這種非法手段拿到小區(qū)物業(yè)服務合同，為了順利續(xù)約，物業(yè)公司更會常年對業(yè)委會進行利益輸送。除此之外，業(yè)委會與物業(yè)公司還可能結(jié)成聯(lián)盟，合作侵占本屬于全體業(yè)主的集體收入，比如住宅小區(qū)內(nèi)的廣告收入、營業(yè)房收入等。
3．誤解與不信任——業(yè)主與物業(yè)公司的對立。業(yè)主與物業(yè)公司往往處于互不信任的對立狀態(tài)。物業(yè)公司與業(yè)主是服務者與被服務者的關系，誤解和對立并不是兩者關系的正常狀態(tài)。造成兩者關系失衡的原因一方面在于物業(yè)服務的性質(zhì)和特點，另一方面在于正式規(guī)則的失效。物業(yè)服務具有一定的隱蔽性，除了安全巡邏、衛(wèi)生清掃等這些業(yè)主可以看得到的服務之外，還包括很多技術性服務，比如水電箱、下水管道、壓力箱的維護。由于業(yè)主缺乏專業(yè)知識，對于這些隱蔽性的服務缺乏感知，從而不能全面、準確地評估物業(yè)公司的服務，可能會形成一種物業(yè)公司“不做事”的錯誤論斷。物業(yè)服務的隱蔽性特征會使自身難以得到業(yè)主認可，甚至引發(fā)業(yè)主的誤解。業(yè)主會認為物業(yè)公司提供的服務“質(zhì)價不符”，自身的滿足感和獲得感不強。在這種情況下，業(yè)主往往會采取拒繳物業(yè)費的方式進行抗爭。除了物業(yè)公司服務確實不到位的情況，業(yè)主拒繳物業(yè)費的原因還在于業(yè)主違約的成本非常低。“集體締約，個人履約”是造成物業(yè)公司收費難的重要原因：業(yè)委會負責與物業(yè)公司簽訂物業(yè)服務合同，而實際履約人卻是業(yè)主，業(yè)委會不需要承擔具體的契約性義務。這就使得物業(yè)公司要面對大量異質(zhì)化、原子化的業(yè)主，契約之治在這一過程中被軟化，規(guī)則能夠起到的作用也大打折扣。對于業(yè)主拒繳物業(yè)費的行為，物業(yè)公司缺乏約束手段，即使求助于業(yè)委會，業(yè)委會也可能因為自身的立場而拒絕調(diào)解。
四、住宅小區(qū)秩序再造：政府的補位與協(xié)調(diào)
住宅小區(qū)失序狀態(tài)是治理失靈的表現(xiàn)。為了應對治理失靈，“元治理”理論倡導在治理的過程中重新找回國家和政府。有研究者把“元治理”理論內(nèi)涵概括為三點：一是強調(diào)國家和政府在治理中的首要地位；二是協(xié)調(diào)官僚制、市場和網(wǎng)絡三種治理形式；三是對治理進行控制，達到自治和控制的平衡。正如上文分析，治理主體的角色缺位以及治理主體關系失衡是導致住宅小區(qū)治理失靈的主要原因。針對治理主體的缺位，政府的“元治理”角色體現(xiàn)在再造治理主體，維持市場、社會多元力量在場，確保不同主體的功能發(fā)揮；針對治理主體關系失衡，政府“元治理”角色則體現(xiàn)為塑造多元主體協(xié)商平臺，由專門的行政部門協(xié)調(diào)治理主體間相互關系。
(一)政府補位：再造治理主體，重塑治理體系
住宅小區(qū)和諧秩序的達成離不開物業(yè)公司、業(yè)委會(業(yè)主)以及居委會(房管所)三方主體的協(xié)商合作。但物業(yè)公司和業(yè)委會都有很強的脆弱性和不穩(wěn)定性。物業(yè)公司以市場為導向，當某一住宅小區(qū)內(nèi)物業(yè)服務利潤下降時，物業(yè)公司就極有可能撤出該小區(qū)，從而導致小區(qū)物業(yè)失管；另外，雖然《物業(yè)管理條例》中明確規(guī)定住宅小區(qū)要成立業(yè)主委員會，但囿于住宅小區(qū)內(nèi)社會資本不足的現(xiàn)狀，抑或無法成立業(yè)委會，抑或業(yè)委會無法正常運行。在物業(yè)公司或業(yè)主委員會缺位的狀態(tài)下，政府勢必要承擔起補位的責任。下面以浙江紹興的“準物業(yè)管理模式”以及廣東東莞的“社區(qū)購買社工服務”為例，分析政府在不同治理主體缺位時如何進行補位。
1．準物業(yè)管理模式：主導小區(qū)物業(yè)管理，塑造新型物業(yè)管理模式
紹興市BH街道，為解決老舊小區(qū)物業(yè)失管、物業(yè)管理不規(guī)范等諸多問題，采取由政府主導的物業(yè)管理模式。其運行模式是由街道成立物業(yè)總公司，各個社區(qū)成立物業(yè)分公司，將一些無物業(yè)或者物業(yè)管理質(zhì)量差的小區(qū)由社區(qū)物業(yè)分公司接管。物業(yè)總公司工作人員由街道干部擔任，社區(qū)分公司工作人員由社區(qū)居委會工作人員擔任。截至2018年底，BH街道轄區(qū)內(nèi)準物業(yè)管理模式覆蓋率高達85%。根據(jù)小區(qū)類型的不同，準物業(yè)管理模式又分為三類：準物業(yè)一類是1998年以后成立的商品房小區(qū)，這種物業(yè)類型無街道補貼，清掃員、保安工資由各分公司自行支付，居民要交物業(yè)費，物業(yè)費的收取標準由社區(qū)物業(yè)分公司與業(yè)委會商議決定；準物業(yè)二類包括一部分1998年以來的商品房小區(qū)，還包括1998—2006年之間的安置小區(qū)，這一類物業(yè)模式部分清掃員工資由街道撥付，也需要收物業(yè)費；準物業(yè)三類主要包括1998年以前的老舊小區(qū)，這一類型的物業(yè)管理模式清掃員工資由街道撥付，而且街道還負責公共設施的維修工作，這類物業(yè)不用收取物業(yè)費，所有物業(yè)費用由財政資金進行補貼。
準物業(yè)管理模式是政府參與住宅小區(qū)物業(yè)管理的典型模式。一方面，對于物業(yè)失管小區(qū)來說，以政府為主導的準物業(yè)管理模式能夠為其提供物業(yè)服務，恢復小區(qū)治理秩序；另一方面，準物業(yè)管理模式還將小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理納入到政府的治理體系中，為城市基層社會治理提供了抓手。
物業(yè)公司在選擇服務對象時主要考慮以下五個因素：一是小區(qū)的物業(yè)費標準；二是小區(qū)的規(guī)模；三是政府支持力度(如公租房、廉租房小區(qū))；四是小區(qū)的年份；五是物業(yè)收費的難易程度。符合這五項標準的住宅小區(qū)并不多，很多小規(guī)模的老舊小區(qū)根本無法順利招標物業(yè)公司，只能任由小區(qū)物業(yè)失管。準物業(yè)管理模式從根本上解決了住宅小區(qū)物業(yè)管理混亂以及物業(yè)失管的問題。準物業(yè)管理模式不以營利為目的，而是以公共利益為出發(fā)點，通過成立物業(yè)公司為小區(qū)再造治理主體，恢復小區(qū)的正常秩序。之所以稱為“準物業(yè)管理模式”，是因為該模式在市場化的物業(yè)管理模式包裝之下，以政府公共服務為內(nèi)核。準物業(yè)管理模式既能解決住宅小區(qū)物業(yè)管理混亂問題，實現(xiàn)公共利益最大化，同時還能避免公權(quán)力對住宅小區(qū)的直接介入，兼顧業(yè)主的私權(quán)保護。社區(qū)物業(yè)分公司與市場化物業(yè)公司的運行模式相同，而且在同等物業(yè)費的條件下，社區(qū)物業(yè)比物業(yè)公司的服務質(zhì)量高。由于有街道財政為后盾，社區(qū)物業(yè)公司不用擔心財務營收狀況，更不會因為利潤下降而撤離小區(qū)。有了社區(qū)準物業(yè)兜底，老舊小區(qū)、拆遷安置小區(qū)、公租房小區(qū)等被市場“拋棄”的住宅小區(qū)也能夠享受到高質(zhì)量的物業(yè)服務。
準物業(yè)管理模式的另一個重要功能是把封閉性住宅小區(qū)的物業(yè)管理納入到城市基層社會的治理體系中。政府通過準物業(yè)管理模式能夠打通城市“最后一公里”，提高城市基層社會的治理能力。隨著單位制的破產(chǎn)，國家力量逐漸從城市基層社會中退出，政府不再扮演全能型角色，居民自治、業(yè)主自治成為城市基層社會的主流治理模式。但是，國家力量的退出并沒有伴隨社會力量的發(fā)展。由于社會資本不足、居民參與度低，居民自治逐漸走向形式化。社區(qū)居委會治理資源不足、治理能力不夠，加上市區(qū)、街道下派的行政任務繁多，居委會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊招再|(zhì)的行政科層機構(gòu)。有研究者指出，建立在業(yè)主私權(quán)之上的住宅小區(qū)是培養(yǎng)業(yè)主自治和民主意識的最佳土壤。但在目前階段，住宅小區(qū)業(yè)主的自治意識、自治能力仍顯欠缺。準物業(yè)管理模式使得政府治理深入到住宅小區(qū)內(nèi)，切實提高政府在城市基層社會的治理能力。首先，對于社區(qū)居委會來說，成立物業(yè)分公司能夠提供充足的人力去處理住宅小區(qū)內(nèi)部事務。一般來說，社區(qū)居委會工作人員不超過十名，僅應付市區(qū)、街道下派的行政任務就已經(jīng)捉襟見肘，沒有時間去主動發(fā)現(xiàn)和回饋社區(qū)居民的需求。社區(qū)物業(yè)分公司成立后，公司雇傭的保潔人員、安全巡邏員等物管人員都可以聽候社區(qū)工作人員的調(diào)配，能夠解決社區(qū)人手不足的問題。其次，準物業(yè)管理模式為政府介入住宅小區(qū)治理提供了合法的平臺�；谒綑�(quán)的住宅小區(qū)對公權(quán)力有排斥性，而且業(yè)主的權(quán)利意識也日漸提高，政府介入住宅小區(qū)治理需要有充足的法律依據(jù)。準物業(yè)管理模式則賦予了政府參與住宅小區(qū)治理的合法性。最后，準物業(yè)管理模式把住宅小區(qū)治理納入到城市整體治理之中，使住宅小區(qū)內(nèi)部治理與城市治理對接，城市各項政策可以快速在小區(qū)內(nèi)部執(zhí)行。比如在垃圾分類政策的推廣過程中，社區(qū)物業(yè)在住宅小區(qū)中設置專門的垃圾分揀員。不止于垃圾分類政策，在城市創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)運動、拆違運動等政策執(zhí)行中，社區(qū)準物業(yè)都能夠起到打通城市“最后一公里”的作用。
2．社區(qū)購買社工服務：培育社會組織，激活小區(qū)社會活力
東莞市HL鎮(zhèn)HQ社區(qū)從2011年開始作為政府購買社工服務的試點單位。政府面向社會公開招標社工機構(gòu)，對于社工機構(gòu)服務質(zhì)量的監(jiān)督和評估由第三方機構(gòu)進行。目前HQ社區(qū)與LM社工服務機構(gòu)合作，社區(qū)每年給社工機構(gòu)支付費用60萬元(其中25萬是鎮(zhèn)政府補貼)，并且為其提供辦公場所。LM社工針對社區(qū)內(nèi)不同群體開展不同的項目，比如針對兒童的青少年舞蹈大賽、針對婦女的“婦女集市”、針對中老年人的乒乓球俱樂部等。LM社工機構(gòu)在進行社區(qū)調(diào)研時，會注重發(fā)掘和培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)積極分子，鼓勵其自主開展活動，也鼓勵小區(qū)內(nèi)積極分子組織業(yè)主委員會。目前LM機構(gòu)在社區(qū)范圍內(nèi)培育的項目已有4個能夠獨立、長期運行，包括乒乓球協(xié)會、墻上美食、樂善小站等。從治理的角度看，政府購買社工服務是政府與市場、社會力量的合作，以構(gòu)建多元主體共同參與的治理體系。專業(yè)社工機構(gòu)能夠培育社會組織、積累社會資本，有利于社區(qū)營造。雖然政府購買的社工服務并不專門針對住宅小區(qū)，但住宅小區(qū)也會因此受益。
(1)發(fā)掘積極分子，解決業(yè)委會運行難題
業(yè)委會是住宅小區(qū)治理中不可缺失的社會組織，但業(yè)委會在實際運行中面臨諸多問題。正如前文所分析，業(yè)委會運行不善的原因之一在于積極分子的倦怠。不斷發(fā)掘、激勵積極分子是保障業(yè)委會順利運行的關鍵。政府通過購買社工服務，由社工機構(gòu)發(fā)掘和培育小區(qū)積極分子，并對積極分子進行培訓，指導其成立業(yè)委會。在業(yè)委會運行過程中，社工機構(gòu)參與建立積極分子激勵機制以及消極分子約束機制，從而確保業(yè)委會健康長久運行。
社工機構(gòu)在住宅小區(qū)內(nèi)開展活動時，有些積極分子會主動參與，這些積極分子自然就成為重點培育的對象。除此之外，社工機構(gòu)會根據(jù)業(yè)主的職業(yè)、年齡等特征，篩選出“有錢、有閑、有特長”的業(yè)主，勸說其參選業(yè)委會或組織活動團體。當然，并不是所有表現(xiàn)積極的業(yè)主都會成為培養(yǎng)對象。社工機構(gòu)工作人員介紹說，篩選積極分子的首要條件是業(yè)主須為黨員，黨員不僅積極性高而且個人品質(zhì)也有保障。社工機構(gòu)不但會鼓勵積極分子成立業(yè)委會，而且會對積極分子進行培訓，培訓內(nèi)容包括業(yè)委會的成立流程、業(yè)委會職責、業(yè)委會困境應對之策等。建立積極分子激勵機制和消極分子約束機制是確保業(yè)主委員會長久運行的重要措施。HQ社區(qū)居委會、社工機構(gòu)針對此問題進行了探索，比如社會激勵、經(jīng)濟激勵。在陌生化的小區(qū)環(huán)境下，積極分子通過自身行動贏得個人榮譽和聲望的機會不多。社工機構(gòu)代表居委會、房管所授予積極分子榮譽證書，對積極分子進行名譽激勵。經(jīng)濟激勵則較為敏感，一旦激勵不當會適得其反，甚至有損積極分子的名聲。經(jīng)濟激勵機制的建立需要全體業(yè)主進行授意，同時也需要社區(qū)居委會、房管所等部門的積極介入，多元主體的共同協(xié)商。消極分子約束機制的關鍵是完善小區(qū)內(nèi)的業(yè)主監(jiān)督機制，加強業(yè)委會的信息公開，壓縮消極分子攻擊業(yè)委會的空間。社工機構(gòu)不僅會監(jiān)督業(yè)主委員會，也會及時搜集業(yè)主的意見，化解業(yè)主對業(yè)委會的誤解，避免消極分子利用謠言攻擊業(yè)委會。
(2)培育社會資本，開展公共活動
處于陌生人環(huán)境下的住宅小區(qū)缺乏社會資本，業(yè)主之間關系淡薄。趨于原子化的業(yè)主參與小區(qū)公共事務的積極性很低，松散的個體無法轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌^(qū)治理主體。雖然同一小區(qū)的業(yè)主具有強地緣性，但是彼此的職業(yè)不同、生命周期不同、生活節(jié)奏不同，僅是共同居住并不能形成共同體性質(zhì)的社區(qū)。即使業(yè)主有共同財產(chǎn)為紐帶，但仍不能激發(fā)業(yè)主群體的團結(jié)。生活于同一小區(qū)的業(yè)主本身具有互相交往和結(jié)社的需求以及可能性，關鍵是缺乏外部力量的引導。
在HQ社區(qū)，社工機構(gòu)為培育住宅小區(qū)社會資本、促進小區(qū)業(yè)主團結(jié)采取了三種措施：第一種是開辟公共空間。在有條件的小區(qū)，比如存在空置的、歸全體業(yè)主共有的經(jīng)營用房，樓盤小組會建議并幫助把這類空置房建設成公共娛樂活動室，具體的管理和維護由小區(qū)業(yè)主委員會負責。即使缺乏專門的娛樂活動室，社工機構(gòu)也會主動申請資金幫助小區(qū)設立各種小型娛樂體育設施，這些戶外體育健身區(qū)也會成為業(yè)主聊天、交流的場所。除了建立線下公共空間外，網(wǎng)絡虛擬空間也是業(yè)主交流溝通的重要途徑。除了物業(yè)服務交流群，社工機構(gòu)鼓勵業(yè)主建立樓棟群、各種興趣團體群，盡可能增強業(yè)主之間的交流互動。第二種是孵化小區(qū)公共項目。依托專門的社工機構(gòu)，HQ社區(qū)內(nèi)的公共活動形式多樣，有些項目專門針對住宅小區(qū)，比較有代表性的有“婦女集市”、“親子活動日”等。第三種是小區(qū)內(nèi)積極分子的發(fā)掘和培育。只有充分激活小區(qū)內(nèi)生的積極分子，才能夠真正使小區(qū)公共空間發(fā)揮作用，也才能保障小區(qū)內(nèi)各種公共活動長期化、制度化運行。
當然，住宅小區(qū)社會資本的培育不能急于求成。小區(qū)內(nèi)業(yè)主松散的社會關聯(lián)有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)性原因，工作空間與生活空間的背離、業(yè)主的脫嵌化生存決定了住宅小區(qū)不太可能建設成“守望相助”的共同體。但是在業(yè)主自治的制度安排下，業(yè)主必須具備基本的公共行動能力，否則業(yè)主團體無法擔負治理的責任，也無法維護自身利益。政府和社工機構(gòu)對小區(qū)內(nèi)社會資本的培育，旨在增強業(yè)主的歸屬感、責任感和公共意識，真正把業(yè)主群體培養(yǎng)成為住宅小區(qū)的治理主體。
(二)政府協(xié)調(diào)：設置職能部門，創(chuàng)建協(xié)作平臺
多元主體共同參與的治理模式雖然可以克服市場失靈、政府失靈的問題，但多元主體間角色地位不明、權(quán)責關系不確定同樣會導致治理效率低下。在住宅小區(qū)中，物業(yè)公司、業(yè)主委員會、業(yè)主、居委會(房管所)等多元治理主體性質(zhì)不同，所遵循的價值理念、行為準則也不相同。在缺乏統(tǒng)一行動框架或權(quán)力規(guī)制的情況下，多元主體間無法協(xié)商合作，甚至會出現(xiàn)互相排斥、互相對立的關系失衡現(xiàn)象。治理主體間的關系失衡在本質(zhì)上是治理模式的失靈。克服治理失靈的關鍵在于確定“對治理進行治理”的“元治理”角色，即是指在多元治理主體中要有制定治理規(guī)則、確定權(quán)責邊界、協(xié)調(diào)主體關系的責任主體。政府有能力也有責任擔任住宅小區(qū)治理中的“元治理”角色。政府有足夠的資源來規(guī)制其他治理主體的行為，這種資源包括但不局限于政策資源、制度資源、權(quán)力資源，資源優(yōu)勢能夠確保政府擔任多元治理主體中“同輩的長者”。此外，雖然住宅小區(qū)是基于私人產(chǎn)權(quán)的私人領域，但是業(yè)主基于公民身份產(chǎn)生的公共事務卻在政府的治理范圍之內(nèi)，比如住宅小區(qū)的治安問題、秩序穩(wěn)定問題等，政府有責任參與住宅小區(qū)治理，并發(fā)揮監(jiān)督和指導的功能。當然，這不是要回歸全能政府，而是在地位平等的治理框架下，要求政府作為多元主體行動的協(xié)調(diào)者、權(quán)責邊界的劃分者、矛盾糾紛的仲裁者。
東莞市HL鎮(zhèn)住宅小區(qū)服務與治理小組(以下簡稱樓盤小組)成立于2018年，直屬鎮(zhèn)政法辦領導，負責全鎮(zhèn)范圍內(nèi)住宅小區(qū)內(nèi)部事務治理工作。目前樓盤小組共有5名工作人員。據(jù)主任ZXG介紹說，樓盤小組的主要工作有四大類：資源下沉、平安小區(qū)建設、住宅小區(qū)社會組織培育、住宅小區(qū)矛盾調(diào)解。所謂資源下沉，是指將鎮(zhèn)文化辦等相關部門的資源順利引入小區(qū)；平安小區(qū)建設，主要是配合應急管理局、環(huán)保局、公安局等職能部門，確保各項政策真正在小區(qū)落地；小區(qū)社會組織培育是指幫助和扶植各住宅小區(qū)成立各類社會組織；矛盾調(diào)解則是調(diào)解業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會等多元治理主體之間的矛盾糾紛，維護小區(qū)治理秩序。樓盤小組并沒有具體的權(quán)力，主要扮演“牽線搭橋”的角色。
1．確立中心主體，引導多元共治
去中心化、去權(quán)威化的多元共治模式的前提是存在多元主體共同遵守的價值理念或行為框架，否則多元主體不僅不能形成共治的局面，反而會陷入治理失靈的困境。在多元治理主體中，應當確立能夠發(fā)揮“元治理”功能的中心主體，由中心主體制定共同遵守的行動規(guī)則，協(xié)調(diào)多元主體的價值目標，以確保多元共治模式發(fā)揮最佳效率。
作為市場主體的開發(fā)商、物業(yè)公司遵循經(jīng)濟利益最大化的原則，往往會將社會責任、業(yè)主的公共利益置之不理。而以業(yè)主委員會為代表的社會主體以維護業(yè)主的公共利益為治理目標，難免會與市場主體的利益訴求產(chǎn)生沖突。對于政府來說，維護社會公共利益是其核心目標。但在業(yè)主自治的制度安排下，政府科層化的治理方式難以進入小區(qū)，缺乏監(jiān)督和平衡各治理主體的渠道。
HL鎮(zhèn)樓盤小組的設置則明確了政府在住宅小區(qū)治理中的中心地位：首先，樓盤小組的設置是政府治理愈加科學化、精細化的體現(xiàn)。HL鎮(zhèn)特殊的土地開發(fā)模式導致住宅小區(qū)分散在各個村莊內(nèi)，而小區(qū)業(yè)主多是非村籍，屬地村莊拒絕對其進行管理。這就導致各住宅小區(qū)淪為政府治理的“飛地”。樓盤小組的設置正是要把住宅小區(qū)重新納入到政府有效治理之中。從全國范圍來看，樓盤小組的成立都是極具開創(chuàng)性的制度設計。即使是在某些住宅小區(qū)開發(fā)較為成熟的地區(qū)，小區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛也日漸凸顯，亟待進行規(guī)范化、制度化地治理。其次，樓盤小組并不是要利用公權(quán)力把住宅小區(qū)“管起來”，其目的是對小區(qū)各治理主體進行監(jiān)督，并把公共利益、社會責任確立為各行動主體必須堅持的價值取向。在維護業(yè)主公共利益這一基本原則之上，各治理主體可按照自身的行為準則行事。樓盤小組把業(yè)主公共利益確立為各治理主體行為的“最大公約數(shù)”，這也是各治理主體協(xié)商合作共同治理的基礎。只有具備了共同價值認同，多元主體才能夠協(xié)商合作，住宅小區(qū)的多元共治模式才能夠真正建立。
2．理清權(quán)責邊界，促進主體合作
多元共治模式中不存在具有絕對權(quán)威的主體，各個主體都能夠遵循各自的利益目標行事。但是各主體在行動中容易模糊自身的權(quán)力和責任邊界，過度追求權(quán)力而忽略應當承擔的責任。根據(jù)布爾迪厄的場域和資本理論，在同一場域中，經(jīng)濟資本、社會資本以及文化資本可以積累并互相轉(zhuǎn)化。在住宅小區(qū)中，各主體可以通過資源轉(zhuǎn)化擴大自身權(quán)力邊界，從而使利益最大化。但是，這種轉(zhuǎn)化往往以損害其他治理主體的利益為代價。
治理主體的權(quán)責邊界不確定，多元主體共治的治理格局就難以達成。樓盤小組的功能之一就是盡可能明確各主體在治理中的權(quán)力和責任，防止由治理主體權(quán)力越界或互相推諉而造成住宅小區(qū)治理失序。首先，樓盤小組對房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司等處于強勢地位的市場主體的權(quán)力進行規(guī)制，防止商業(yè)力量侵入到業(yè)主委員會等社會組織中，避免物業(yè)公司與業(yè)委會進行利益合謀；其次，對于處于弱勢地位的業(yè)主，樓盤小組一方面通過發(fā)掘積極分子成立業(yè)主委員會，另一方面通過開展活動培育小區(qū)社會資本，確保業(yè)主自我治理、自我管理權(quán)利的實現(xiàn)；最后，樓盤小組會監(jiān)督業(yè)主委員會等其他社會組織的運行，防止出現(xiàn)損害業(yè)主利益的行為。當然，樓盤小組不具備把各治理主體都“管起來”的權(quán)力，樓盤小組更多的是扮演監(jiān)管者的角色，監(jiān)督物業(yè)公司、業(yè)主委員會等治理主體的行為是否在法律、政策所允許的范圍之內(nèi)，督促治理主體積極履行自身義務和責任。
3．再造協(xié)商平臺，化解矛盾糾紛
住宅小區(qū)內(nèi)的問題往往會牽涉到多方責任主體，比如房屋質(zhì)量出現(xiàn)問題，既會牽涉到房產(chǎn)開發(fā)商，也會牽涉到物業(yè)公司，同時也可能會涉及到房管所。多方主體必須有協(xié)商議事的平臺和紐帶，這樣才能使問題得以解決。另一方面，協(xié)商平臺的建立也可主動化解各治理主體間的矛盾糾紛，防止因為矛盾的積壓而導致小區(qū)失序。比如業(yè)主拒繳物業(yè)費，且拒繳理由充足，而物業(yè)公司也可能會拒不讓步，在這種情況下需要有主體進行調(diào)解，防止兩者關系進一步惡化而影響小區(qū)整體秩序。
樓盤小組主任口中的“牽線搭橋”功能就是對樓盤小組作為多方主體協(xié)商平臺的形象比喻。首先，樓盤小組可以召集物業(yè)公司、業(yè)主委員會、居委會、房管所四方主體召開聯(lián)席會議，針對住宅小區(qū)內(nèi)某一具體問題進行協(xié)商。比如住宅小區(qū)內(nèi)修建充電樁的問題、小區(qū)地上車位劃定問題等。其次，作為鎮(zhèn)政法辦下屬的職能部門，樓盤小組能夠較為方便地聯(lián)絡其他職能部門，促使多部門協(xié)商合作以解決問題。比如，在處理工廠廢氣污染小區(qū)環(huán)境的問題上，樓盤小組先后聯(lián)系環(huán)保局、應急管理局，最后在多方主體的協(xié)商下，工廠接受安裝廢氣過濾設備的方案，事情得以順利解決。與之類似的問題還有很多，比如住宅小區(qū)內(nèi)大型供電設施的更換、小區(qū)大修基金的使用等。
五、總結(jié)與討論
在“元治理”理論視角下，治理模式同樣會出現(xiàn)失靈。治理模式強調(diào)多元主體之間的互動和協(xié)商，具有很強的彈性和互補性，能夠克服政府失靈或市場失靈。但性質(zhì)不同的治理主體秉持不同的價值理念，在不同的責任目標指導下各自行動，一旦缺乏強有力的制度約束，極易出現(xiàn)各治理主體拒絕合作、各行其是的情況。與此同時，注重協(xié)商和彈性互動的治理模式也缺乏對治理主體權(quán)責范圍的界定，各主體權(quán)力的擴張可能會導致彼此沖突，而責任歸屬的模糊也會降低治理主體的積極性。以上諸種情況都是治理模式失靈的表現(xiàn)。
克服治理失靈需要“對治理進行治理”，要在治理模式中樹立“元治理”角色，而有能力、有責任擔當“元治理”角色的是政府。政府要在治理中協(xié)調(diào)市場主體、社會主體以及政府主體之間的關系，保持市場、科層和社會網(wǎng)絡治理機制之間的平衡，并采取直接或間接的干預手段確保治理模式發(fā)揮最大效率。當然，確立政府的“元治理”角色，并不是回歸政府一元主導的科層化治理，而是要政府在治理中扮演“同輩中的長者”，提供多元主體協(xié)商合作的平臺、制定多元主體合作的行動框架、明晰多元主體的權(quán)責范圍，并主動調(diào)解多元主體之間的矛盾沖突。所以，“元治理”本質(zhì)上并不是對治理模式的否定，而是對治理模式的擴展和修補，強調(diào)政府力量也并不是要對市場力量、社會力量進行控制，而是對多方力量進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)合。
單位制解體、社區(qū)建設以及住房商品化改革重塑了城市基層社會形態(tài)，全能政府的退場使得市場力量、社會力量得到釋放，并成為基層社會治理中不可或缺的角色。而建立在業(yè)主私權(quán)之上的住宅小區(qū)成為市場主體、社會主體、政府主體等多元主體協(xié)商共治的場域。在具體實踐中，多元主體合作的治理模式往往不能為住宅小區(qū)提供良好的秩序，反而會陷入治理失靈的困境中。首先，治理主體缺乏穩(wěn)定性，主體的功能失靈或角色缺位會導致住宅小區(qū)陷入失序。這一點多表現(xiàn)在市場主體的行為選擇上。比如物業(yè)公司有選擇性地進駐或撤離某些小區(qū)，這種基于市場利益的考量會造成住宅小區(qū)物業(yè)失管。另外，治理主體發(fā)育不成熟同樣會使治理主體缺位，并導致住宅小區(qū)治理失靈。其次，治理主體之間的關系失衡也會導致治理失靈。一方面因為治理主體的性質(zhì)不同，不同的價值理念和行為規(guī)則難免會產(chǎn)生沖突；另一方面，正式規(guī)則的供給不足會導致治理主體權(quán)責范圍不明，治理主體的權(quán)力過度擴張以及缺乏責任約束，都會造成治理主體間的關系失衡。
解決住宅小區(qū)治理失靈問題，重塑住宅小區(qū)治理秩序，必須確立政府在治理中的“元治理”角色。“準物業(yè)管理模式”以及“政府購買社工服務”是政府針對治理主體缺位采取的補救性措施，而“樓盤小組”的設立則是針對治理主體間關系失衡而采取的措施。這些實踐是政府在遵循多元治理模式的前提下，通過再造治理主體、創(chuàng)造協(xié)商平臺來重構(gòu)住宅小區(qū)多元共治模式，維持住宅小區(qū)治理秩序。由以上的實踐也可看出，“元治理”模式是在城市基層社會治理中“找回國家(政府)”，由政府承擔起資源分配、權(quán)力平衡、維持秩序的功能。尤其是在業(yè)主治理能力缺乏、社會力量發(fā)展不足、市場缺乏規(guī)制的住宅小區(qū)之內(nèi)。
也許會有人以“個體私人空間不容公權(quán)力干涉”為由反對國家力量對住宅小區(qū)的介入。這種認知是一種從“國家－社會”二元對立的角度做出的價值判斷，過于絕對化而且與現(xiàn)實不符。首先，住宅小區(qū)并不完全是私人空間。除了業(yè)主私有、共有的財產(chǎn)外，小區(qū)仍有大量公共資源，包括小區(qū)內(nèi)的河流、道路、水電設施等。而且住宅小區(qū)必須依賴整個城市，是一種不能脫離城市公共服務體系的“不完全生活體”。其次，建立在建筑物區(qū)分所有權(quán)之上的業(yè)主自治其實有一定的限度，業(yè)主共同治理的事務是建立在共同財產(chǎn)之上的事務，而除了這些事務之外，小區(qū)內(nèi)仍存在需要政府管理的公共事務，比如家庭關系、婚姻關系、房屋租賃關系等等。政府介入住宅小區(qū)的治理有正當性和合理性。最后，政府介入住宅小區(qū)治理，也并不意味著會壓縮小區(qū)內(nèi)社會力量、市場力量的生存空間。事實可能會與之相反，政府在資源、人力、技術等多方面的支持，可能會進一步推動社會力量的發(fā)育，有利于住宅小區(qū)多元共治模式的建立。
當然，任何一種治理模式都不是萬能的，“元治理”模式也有失敗的風險。杰索普指出，首先要正視“元治理”失敗的可能，但同時要通過明確治理目標、提升治理的靈活性、強調(diào)自我“反諷”來防止“元治理”模式走向失敗。筆者選擇“元治理”理論作為本文的理論解釋框架，是基于該理論與目前我國住宅小區(qū)治理狀況有一定的契合性，可以對住宅小區(qū)的治理提供一定的指導和借鑒。但是，事物總是發(fā)展的，尤其是在中國城市化高速發(fā)展的當下，沒有哪種理論或模式能夠完全準確地預測或指引現(xiàn)實的發(fā)展方向。我們也不應迷戀某一種具體的治理模式，無論是多元治理、多中心治理還是“元治理”，都產(chǎn)生于具體的社會環(huán)境中。在借鑒這些治理理論時，一定要注重與中國的社會環(huán)境相結(jié)合，避免陷入“削足適履”、“以理論剪裁事實”的陷阱之中。
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