杜鵬 ：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的集體經營機制：類型與比較——基于村莊治理能力的視角
集體的政治屬性是鄉(xiāng)村社會內生活力的深層基礎。當然，集體的政治屬性既不同于傳統(tǒng)倫理性的村莊政治，也不宜簡單等同為國家政治的延伸，而是貫穿于集體能動性經營的實踐過程。在這個過程中，國家、市場既是集體經營的約束性變量，也構成集體經營的資源性條件。
作者簡介
杜鵬，南開大學周恩來政府管理學院助理研究員
經營性是集體的實踐內核，反映了集體的能動性和適應性�；凇敖y(tǒng)分結合”與“政經合一”的實踐屬性及其要素配置，經營性集體的實踐形態(tài)大致可劃分為福利化集體、公司化集體、動員性集體和服務性集體等四種理想類型。集體經營的能動性實踐再生產了集體的治理結構，從而突破了集體土地制度的產權界定。對四種經營類型的比較分析發(fā)現(xiàn)，經濟導向的集體經營模式可能消解農民與集體的政治關聯(lián)，強化農民與集體的對立，導致集體經營的“經濟陷阱”，抑制了村莊治理能力。政治導向的集體經營則展現(xiàn)了更為廣闊的實踐面向，從而免于陷入集體經濟資源本身的競爭和分配，促進了村莊治理能力的持續(xù)生成。可見，村莊治理能力并不能簡單還原為集體經濟資源的多少。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的集體經營不應局限于發(fā)展集體經濟的層次，還應著眼于激發(fā)集體的政治活力，以村社集體的組織振興推動鄉(xiāng)村振興。
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問題的提出
進入21世紀以來，隨著中國城市化進程加速，鄉(xiāng)村人財物急劇流失，城鄉(xiāng)差距逐漸擴大。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略任務。鞏固和完善農村基本經營制度，發(fā)展和壯大集體經濟是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應了轉型期鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，成為重新審視集體經營體制的政策契機。如何由集體經營通往鄉(xiāng)村振興，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。取消農業(yè)稅以來，由于國家停止從農村汲取資源，集體失去向農民汲取資源的權利，集體日益空殼化，甚至陷入債務處境。與此同時，鄉(xiāng)村社會的空心化進一步壓縮了集體經濟的發(fā)展空間。總體來看，集體經濟發(fā)達的村莊主要分布于東部沿海發(fā)達地區(qū)和中西部大中城市郊區(qū)，其集體經濟收入主要來源于城市化進程中的土地增值收益分配。而廣大的中西部農村則普遍缺乏集體經濟發(fā)展的條件，國家主要通過財政轉移支付的方式向這些區(qū)域的農村提供公共服務，并日益增加涉農財政資金投入，資源下鄉(xiāng)構成后稅費時代鄉(xiāng)村治理的主要景觀。但是，國家資源下鄉(xiāng)普遍存在“最后一公里”難題，影響了國家資源利用效率。
國家資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”難題凸顯了激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力的必要性。事實上，鄉(xiāng)村治理具有自身的制度基礎與實踐特征，而非國家治理體制在鄉(xiāng)村的直接延伸。集體土地制度是鄉(xiāng)村社會運行的制度基礎，它不僅在村莊社會基礎上塑造了“集體社會關聯(lián)”，而且奠定了村民自治的經濟基礎。集體土地所有制的實現(xiàn)形式決定了集體的實踐形態(tài)，改革開放以來，中國農村逐漸形成以家庭承包責任制為基礎、統(tǒng)分結合的經營體制，“統(tǒng)分結合”與“政經合一”賦予集體經營實踐形態(tài)以鮮明的能動性、適應性和多樣性，并體現(xiàn)為集體產權秩序的差異。但是，長期以來學界和政策部門關于集體經營的主體、動力和規(guī)則等方面的認識存在明顯的偏向性，限制了集體的能動性實踐空間。
具體而言，既有研究主要存在如下三個方面的特點。第一，集體經營重視“分”而忽視“統(tǒng)”。統(tǒng)分結合的經營體制旨在調動集體和農民的“兩個積極性”。但是，在集體土地制度變遷過程中，“統(tǒng)”的層面缺乏適應性的制度設計。有研究者發(fā)現(xiàn)，土地調整等鄉(xiāng)村社會的非正式實踐雖然支撐了集體“統(tǒng)”的功能，但面臨著日益嚴苛的制度約束。保護農民權利的政策話語和法律設置極大地壓縮了“統(tǒng)”的制度空間，“統(tǒng)分結合”走向了實質上的“統(tǒng)分對立”。分田到戶初期確立的土地政策是“大穩(wěn)定、小調整”的原則，而20世紀90年代以后，隨著“增人不增地、減人不減地”和“30年不變”逐漸從政策話語落實為法律實踐，豐富的地方性集體經營形態(tài)逐漸失去存在的空間。第二，集體經營重視“經濟”而忽視“政治”。集體是“政經合一”的組織形態(tài)，集體所有權行使兼具集體資產管理和集體利益分配的功能，但是，現(xiàn)實中的集體經營往往被化約為集體的經濟經營，并體現(xiàn)為集體經濟發(fā)展的具體目標。集體經濟發(fā)展水平是集體經營狀態(tài)的主要標志，能否促進集體經濟發(fā)展和農民收入增加，成為衡量集體代理人的基本標準。在“雙強雙帶”的黨建話語下，經濟能人進入村莊政治舞臺，推動村莊精英更替。第三，集體經營重視“產權”而忽視“治理”。集體是土地所有權的歸屬主體，但是，在西方產權話語下，產權關系模糊不清被認為是當前集體資產管理無效的主要原因，是致使農民保障自身權益、對代理人進行監(jiān)督缺乏有效的產權基礎。如此一來，集體內部的治理問題主要歸因為產權的模糊。以產權明晰為目標的集體產權建設構成了集體土地制度變革的焦點，從而將集體資產的治理結構通約為產權結構。
總之，由于對集體經營機制的認識偏差，集體經營主要指向集體經濟的發(fā)展，且以“股權量化”作為集體經濟發(fā)展的旨歸，進而將集體還原為通往農民財產權利的工具。追溯改革開放以來農村土地制度變遷邏輯，有研究者發(fā)現(xiàn)集體土地制度逐漸從經營制度變?yōu)樨敭a制度。在財產權話語之下，集體經濟是否能夠有效地支撐集體“統(tǒng)”的功能依然存在實踐的不確定性，而集體資產是否可以明確到農民個體則構成了集體經濟發(fā)展的焦點。這樣一來，集體土地公有制蛻變?yōu)橥恋毓灿兄�，集體的能動性不過是農民個體抽象權利的表達，從而完成了對集體的“去政治化”改造。問題是，關于農民財產權利的建構忽視了集體有效經營的現(xiàn)實基礎條件。當集體不再是一個資源聚合體時，農民的財產權利則無從談起。事實上，以“股權量化”為核心的產權改革在其他農村地區(qū)普遍面臨著因集體經濟薄弱而難以落地的實踐困境。然而，財產化改革的實踐困境并不必然意味著這些地區(qū)集體活力的缺失。在這個意義上，需要進一步廓清集體經營的實踐基礎與功能定位，破除集體經營的財產化想象，進而將集體經營從“集體經濟發(fā)展—集體產權改革”的觀念枷鎖下解放出來，回歸集體經營的政治屬性與治理邏輯。
本文將集體經營置于廣闊的田野經驗，從村莊治理能力的視角探討集體經營的實踐邏輯。經營性是集體的實踐內核，它反映了集體的能動性和適應性。集體經營是扎根于鄉(xiāng)村社會并根據(jù)其制度環(huán)境而實現(xiàn)集體再生產的實踐過程。集體經營伴隨著集體形態(tài)再造和調適，從而超越了集體土地制度的初始規(guī)定，呈現(xiàn)為經營性集體的形態(tài)。經營性集體兼具經濟發(fā)展和村莊治理的實踐面向。若片面強調集體經營的經濟發(fā)展面向，無疑遮蔽了集體經營的能動性治理意涵。從區(qū)域差異看，集體經濟發(fā)達的村莊仍然可能陷入混亂的村治格局，而在一些集體經濟稀薄的中西部地區(qū)，同樣也可能達成良好的村治效果。從變遷過程看，為了推進集體經濟發(fā)展的舉措可能為后續(xù)的村莊治理埋下隱患。集體的經濟狀況與治理效果之間的關系意味著集體經濟資源并不具有轉化為集體治理能力的必然性，從而凸顯了村莊政治對于理解治理能力的重要意義。良好的村莊政治不僅依賴于集體的資源條件，而且依賴于集體自主配置資源的能力和方式，從而形成對治理結構與變遷過程的靈活應變和主動調適。基于以上反思，本文試圖立足中國鄉(xiāng)村的經驗場景，基于集體經營機制的比較分析，探究集體治理能力的實踐基礎，進而為國家治理轉型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度改革的啟示。
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集體經營的實踐屬性與類型建構
集體土地制度是國家制度建構的產物，也是國家改造鄉(xiāng)村社會的重要媒介，因此，集體土地制度具有深厚的政治底蘊。在國家力量改造鄉(xiāng)土社會的過程中，集體逐漸契合于村莊熟人社會范圍，呈現(xiàn)為“村社集體”的形態(tài)。“統(tǒng)分結合”是在“村社集體”的框架下演變而來的基本原則。從這個角度看，“統(tǒng)分結合”不僅是一種農業(yè)經營方式，而且是集體公共治理職能的實現(xiàn)方式。集體經營實踐嵌入鄉(xiāng)村社會，且再造了鄉(xiāng)村的經濟、社會與政治結構。可見，集體不僅遵循國家的制度邏輯，而且具有一定的實踐自主性。國家與村莊等變量對于村莊治理的影響往往需要在一定程度上順應集體的實踐脈絡。由于村莊社會結構和經濟發(fā)展程度的差異，中國鄉(xiāng)村社會存在顯著的區(qū)域差異。作為農民與國家、市場互動的媒介，集體吸納并緩和了國家、市場與鄉(xiāng)村社會遭遇的張力，并形成了豐富多樣的集體經營形態(tài)和村莊政治格局。評估集體經營的治理效能，不宜局限于外顯的集體經濟資源存量，而應深入集體經營的實踐邏輯，從集體與農民、國家和市場的互動中探究村莊政治的路徑與機制。基于農民集體的內在屬性，集體經營的實踐邏輯包含目標指向與動力機制兩個維度。其中，目標指向是由農民與集體的關系規(guī)定的，而動力機制是由經濟與政治的關系規(guī)定的。
首先，集體經營的目標指向存在集體與其成員的優(yōu)先性差異。集體所有權的主體是集體范圍的農民集體，即“農村一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體”。農民集體是集體成員的集合，亦可稱為“成員集體”，集體成員內在于成員集體之中。因此，農民與集體的關系是集體經營實踐中的基本關系。在理論上講，農民與集體的利益具有統(tǒng)一性，農民以集體成員權資格分享集體福利，而集體所有權行使則依賴于農民的共同意志。但是，如果將這種結構性關系置入集體經營過程，則難免產生集體公共積累與農民福利分配的張力，從而在集體經營實踐中形成個體本位與集體本位的差異。
其次，集體經營的動力機制存在經濟導向與政治導向的差異。集體是“政經合一”的組織，兼有經濟屬性和政治屬性。經濟屬性是指集體作為一定量的集體資產（主要是土地）的所有者，具有自主支配、管理和增值資產的權能。政治屬性是指集體具有在其內部調控和分配成員之間以及成員與集體之間權利義務關系的權能。集體的經濟屬性和政治屬性共同定義了集體經營的動力機制，且二者不可分割。但是，由于集體經營實踐面臨的內外部條件差異，經濟屬性與政治屬性并不平衡，二者的配置關系因而存在頗為顯著的差異，進而產生經濟導向與政治導向的動力機制差異。
基于以上分析，根據(jù)集體經營的目標指向和動力機制的不同屬性與類型匹配，可以建構經營性集體的四種類型，即福利化集體、公司化集體、動員性集體和服務性集體。由于集體經營面對復雜的制度環(huán)境與多樣的社會條件，上述類型劃分具有理想類型建構的色彩，難以完全呈現(xiàn)集體經營形態(tài)的多樣性。具體而言，福利化集體是經濟導向與個人本位的結合，呈現(xiàn)為經濟驅動政治的經營機制；公司化集體是經濟導向與集體本位的結合，呈現(xiàn)為經濟吸納政治的經營機制；動員性集體是政治導向與集體本位的結合，體現(xiàn)了政治驅動經濟的經營機制；服務性集體是政治導向與個人本位的結合，體現(xiàn)了政治吸納經濟的經營機制。從村莊有效治理的視角來看，政治導向的集體經營模式具有更為顯著的治理效能，集體經營必須突出政治導向的調控能力。在下文中，筆者將闡釋經營性集體的四種形態(tài)，繼而揭示集體經營形態(tài)的治理結構和治理能力。
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經營性集體的實踐邏輯
集體經營是在特定的制度結構與社會場域中展開的。在村莊、國家、市場共同定義的制度環(huán)境中，集體經營的能動實踐展現(xiàn)了一定的適應性，并具體體現(xiàn)為“農民－集體”和“經濟－政治”的不同配置關系�；诩w經營的實踐屬性，本文建構了經營性集體的四種類型，以擴展關于集體經營形態(tài)的認識（表1）。在這一部分，將分別闡釋經營性集體的實踐邏輯，由此揭示集體所有權能動行使的多元路徑。面對不同的內外部環(huán)境，集體經營機制呈現(xiàn)出相對的自主性和適應性，從而再生產了相對獨立于國家和市場的治理秩序。
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福利化集體
福利化集體是經濟導向與個體本位結合的經營形態(tài)。集體經營聚焦于集體經濟發(fā)展，且以集體成員福利分配為旨歸。福利化集體主要存在于珠三角地區(qū)農村和大城市郊區(qū)農村。在城市化擴張過程中，這些地區(qū)的集體土地因城市輻射逐漸增值，集體依托其優(yōu)越的區(qū)位條件，或是自主開發(fā)土地，或是與地方政府協(xié)商共同開發(fā)，從而形成規(guī)模龐大的物業(yè)經濟，并以此分享土地的增值收益。集體的經營邏輯主要是通過土地資本化的方式獲得租金收益。由于集體經濟主要源于持續(xù)穩(wěn)定的租金收益，農民傾向于以其集體成員權申張集體收益分配。通過“集體分紅”“股權量化”等方式，集體經濟收益大量轉化為集體成員福利。農民與集體的關系逐漸固化為福利分配關系，農民的福利預期進一步強化了集體的經營動力。為了回應農民的經濟利益要求，地方政府對于集體的土地開發(fā)行為采取默許甚至支持的態(tài)度。集體逐漸成為土地開發(fā)和土地經營的市場主體，形成了“滿山放羊”的土地開發(fā)格局。
案例一：20世紀80年代，廣東東莞的集體經濟發(fā)展大致呈現(xiàn)為兩種土地開發(fā)模式：一種是由于集體缺乏經濟積累，難以“筑巢引鳳”，因而采取了“直接賣地”的開發(fā)模式，獲得短期大量經濟收入；另一種是集體依托原始積累和農民集資，自建廠房等物業(yè)進行出租，這種“細水長流”的方式雖然有利于集體經濟的持續(xù)發(fā)展，但也要承受較大的集體經營壓力。例如，H鎮(zhèn)G村最初主要以農民有償提供宅基地的形式獲得初始積累（2000年左右，一處100平方米左右的宅基地依其區(qū)位價格在5萬～10萬元不等) ，此外，G村采取向“農民集資”的方式，相繼建設了累計50萬平方米的廠房用于出租。在2000—2008年土地開發(fā)的高峰期，G村集體負債高達數(shù)千萬元，即便如此，面向集體成員的福利分配始終沒有中斷，一分都不能少。由于集體經營的思路總體有效，截至2018年，農民分紅穩(wěn)步增長至每股5000 元，且集體債務規(guī)模不斷縮小，僅有200余萬元。與G村相鄰的B村，因處于城鎮(zhèn)核心區(qū)，在21世紀初期該村集體的債務規(guī)模一度達到1.4億元，沉重的債務導致每年集體經濟的收入難以償還利息（一年的利息1000萬元左右），村莊治理陷入失序。
案例一展現(xiàn)了珠三角地區(qū)集體經濟發(fā)展的一種實踐樣態(tài)。其中值得注意的是，在農民與集體的利益關聯(lián)模式下，甚至形成了以“農民集資”支持集體經濟發(fā)展的經營模式。農民參與集資的動力主要源于明確的福利分配預期，這實際上進一步強化了農民與集體的利益關聯(lián)。由此可見，經由集體經營實踐，土地增值收益轉化為農民經濟收益，改善了集體成員的福利水平。與此同時，農民與集體的利益關聯(lián)彰顯了集體經營的個人本位，強化了農民的福利依賴。福利化集體的經營行為必須考慮其承載市場風險的能力，應審慎權衡土地開發(fā)的成本和收益。因此，促進集體經濟持續(xù)發(fā)展構成集體經營的政治使命，這體現(xiàn)了經濟驅動政治的經營機制。集體的代理人無需追求風險投資獲得高額收益，也很難承受市場風險引發(fā)的集體資產波動。相對于其他市場主體而言，福利剛性壓縮了集體經營的回旋空間，鎖定了集體的經營機制。既然福利分配是最大的政治，集體經營的基本邏輯就是不斷發(fā)展壯大集體經濟，回應集體成員的福利分配要求。當然，剛性化的福利分配并沒有為其他公共事務的政治協(xié)調留下實踐空間。為了保證集體經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，集體對于集體物業(yè)承租人經營行為的外部性（例如噪聲、空氣等環(huán)境污染）通常具有更大的包容度。這些外部性雖然是集體的治理內容，但難以觸發(fā)集體回應的政治動力，所以，對于集體成員反饋的以上治理訴求，集體傾向于采取更加策略化的應對方式。
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公司化集體
公司化集體是經濟導向與集體本位的結合。公司化集體聚焦于集體經濟發(fā)展，集體經濟服從于公司經營邏輯。近年來，公司化集體已成為重要的集體經營類型。為了實現(xiàn)村莊發(fā)展和改善村莊面貌，地方政府傾向于支持村莊能人回鄉(xiāng)，通過給予政策、項目的方式實現(xiàn)“經營村莊”的目的，由此形成頗為典型的以土地運作為基礎的集體經營形態(tài)。在這種經營形態(tài)下，集體代理人與公司經理人高度重合，集體與公司高度同構，呈現(xiàn)為“村莊公司主義”的運作邏輯。公司化的經營模式重塑了集體的資產治理結構，形成立足集體資產且具有市場行動能力的經營主體。集體經濟發(fā)展主要依賴于集體代理人的市場運作，例如項目投資、風險規(guī)避、關系運作等，這些經營能力是盤活村莊土地資產的必要條件。因此，集體經濟主要呈現(xiàn)為市場經營的利潤。與土地租金不同，經營利潤抑制了集體成員的福利分配訴求，集體經濟較少轉化為農民個體福利，而是構成公司化集體經營的資本積累。
案例二：2018年，武漢郊區(qū)地方政府以K村為基礎打造特色小鎮(zhèn)項目。K村書記成立了N公司，并由N公司承接項目開發(fā)和建設。村級組織與公司簽訂合同，所有的項目資料、項目申報是以村集體的名義來完成的，但項目規(guī)劃、建設則打包后由公司來運作。公司主導了村莊的土地開發(fā)權，并承接了大量的項目資源，集體形態(tài)發(fā)生了實質性的改變：第一，集體代理人與公司負責人高度重合，交叉任職。村書記是公司的負責人，村副主任和會計也是公司的股東，并且擔任項目經理職務。第二，公司主導了村莊的發(fā)展規(guī)劃、設計、建設、運營，集體經濟職能全部公司化。公司充分運用集體的權威、身份和資源推動項目建設，協(xié)調公司與群眾的利益關系。第三，在村干部分工上，也呈現(xiàn)出明確的內外分工。村書記主要負責與各級政府搞好關系，以爭取更多的項目資源；其余村干部則主要負責村莊內政，化解村莊發(fā)展過程中的各項矛盾。K村村書記任職已有十余年，由于不與群眾直接打交道，連很多村民都不認識，所有與群眾打交道的事情都由其他村干部去處理，其中，副主任雖然兼任N公司項目部的經理，但他在做群眾工作的時候，都是以村干部的名義，而非公司的名義，以便于工作開展。
從案例二可以看到，公司化集體強化了集體經營的經濟導向。公司化的集體經營模式不僅可以充分激活集體資源，而且在一定程度上脫卸了集體的政治負擔。農民與集體的政治關系在一定程度上置換為農民與公司的市場關系。例如，農民可以通過向公司流轉土地獲得租金收益，也可以通過在公司打工獲得勞動力市場化的收益。這些經濟機會并沒有固化為集體成員的權利，相反，它強化了公司化集體的資源支配權，實質上消解了集體所有權行使的民主管理內涵。集體經濟發(fā)展主要源于其公司的市場化經營能力，在公司化集體的經營實踐中，村莊范圍內的土地開發(fā)和基礎設施建設雖然在客觀上改善了農民的生活環(huán)境，但是，作為農民生產生活空間的村莊也不得不淪為公司化集體的經營要素。在公司化集體的經營過程中，群眾的村莊政治地位日益邊緣化，而集體代理人的權力地位則日益凸顯。
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動員性集體
動員性集體是集體經營的傳統(tǒng)形態(tài)，突出了農民與集體的政治關聯(lián)。動員性集體是政治導向與集體本位的結合，旨在通過面向集體成員的政治動員來維系集體的公共秩序。動員性集體主要存在于中西部普通農業(yè)型地區(qū)，集體本身并沒有多少經濟資源，且缺乏經營性收入，因此，動員性集體的核心是強化農民作為集體成員的公共意識和政治認同，整合集體有限的資源達成高度協(xié)調的集體行動，以實現(xiàn)集體所有權的表達。農民認同集體，集體自然具有較強的號召力和行動力。政治認同來源于集體對農民日常生產生活訴求的積極回應。取消農業(yè)稅以前，集體向農民收取“三提五統(tǒng)”，其中“村提留”是集體經濟的主要來源。為了調動農民繳稅的積極性，集體必須主動回應村莊日常生產生活訴求，例如水利道路等公共品供給、農技推廣與品種改良、矛盾調解以及其他“雞毛蒜皮”的事務。在這個意義上，農民的政治認同是政治動員有效和集體經濟集聚的條件。取消農業(yè)稅以后，集體經濟的制度化來源被中斷，“空殼村”普遍出現(xiàn)，但動員性集體具有相對獨立于集體經濟的運行模式。
案例三：魯西南地區(qū)是山東傳統(tǒng)農業(yè)生產區(qū)域。取消農業(yè)稅以后，集體普遍沒有經濟收入。為了維系村莊公共秩序，不少集體延續(xù)了土地調整的老辦法。雖然調整土地不符合中央政策，卻是當?shù)啬J的地方規(guī)范。W縣N村的村支書認為：“農村工作最難的是調地，沒有別的工作。你把地調好了，啥樣的事情都能干成，矛盾也都在（調）地上。你為公，不是為了上面工作，也要把基層的工作做好，例如，收水費、防火等。如果和農戶有矛盾，他不交（地），怎么弄？該接地的（農戶）沒接，你找他要錢（水費等），他給你？附近的Z村，大隊里有錢，小隊里沒錢。大隊里有70畝土地，存款有20多萬元，但沒人敢花。我的思路是，小隊沒錢，村里放著錢干嘛？你應該把黨員動員起來，兩三個黨員包一個組，開黨員代表會，不管用什么方法，只要把每個組的土地都能調好，說明你工作有能力，社員聽你的，其他什么工作都好做了�！�
案例三中的土地調整是動員性集體的重要經營方式。土地不僅是一種經濟資源，而且承載了村莊社會關系和其他治理內容。動員性集體的經營邏輯面向日常生活且以土地為媒介協(xié)調集體內部的利益關系與社會關系，體現(xiàn)了集體經營的政治導向，動員性集體因而超越了對集體經濟的依賴。可見，集體經濟并不是動員性集體經營有效的必要條件。通過政治驅動經濟的經營機制，集體即使缺乏充足的經濟來源，也可以獲得凝聚力和行動力。動員性集體的經營主要依賴于集體代理人的群眾工作。能否有效動員群眾進而獲得群眾認同在很大程度上決定了集體經營的狀態(tài)。如果村組干部善于做群眾工作，堅持群眾路線，與群眾“打成一片”，充分發(fā)揚群眾民主，則可以實現(xiàn)對群眾的充分動員和有效組織，農民從集體事務旁觀者向參與者的角色轉變弱化了集體經營的資源依賴，促進公共利益實現(xiàn)；反之，如果集體代理人不善于開展群眾工作，導致矛盾積累，則會抑制農民的集體政治認同，這樣一來，即使有大量集體經濟收入，集體的公益事業(yè)也難以持續(xù)。
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服務性集體
服務性集體具有顯著的政治導向與個人本位的色彩。服務性集體的經營邏輯并非指向集體經濟發(fā)展，而是通過服務的有效供給實現(xiàn)集體的在場。通過引入市場主體，使其嵌入農民與集體的政治關系，形成以集體的政治調控為基礎、以市場主體的服務供給為載體的集體經營模式。服務性集體是鄉(xiāng)村社會轉型的內在要求。在鄉(xiāng)村社會轉型過程中，由于村莊社會邊界趨于開放，村莊流動性增強，集體成員的公共服務需求日益多元化和多樣化，公共服務的事務性增強抑制了集體政治動員的空間。集體經營邏輯的核心是回應農民的公共服務需求，以增加集體成員的滿意度。對于服務性集體而言，服務不僅是治理的載體，而且是治理目標本身。服務的專業(yè)化、正規(guī)化和事務導向往往超出了集體的自主供給能力，向市場主體發(fā)包公共服務內容，是拓展集體的經營限度的必然要求。通過市場主體經營村莊公共服務，使市場主體的經濟資源轉化為集體經營的媒介，集體得以從具體瑣碎的事務中解脫出來，實現(xiàn)對市場主體的政治調控。
案例四：福建晉江農村的敬老傳統(tǒng)頗為厚重，當?shù)仄毡樾纬闪艘源寮w為單位自辦養(yǎng)老院的模式。針對集體經濟有限的情況（當?shù)匦姓迕磕甑募w收入20萬元左右），當?shù)靥剿鞒隽思w主導的市場化養(yǎng)老運行模式：通過群眾籌資和政府項目支持的方式建立村級養(yǎng)老院，集體引入養(yǎng)老服務公司，以市場化的運作方式提供養(yǎng)老服務。以晉江C鎮(zhèn)S村的敬老院運行情況為例：2018年敬老院建成，總共有三層樓，100個床位，二樓和三樓各有50個床位。二樓主要接收本村70周歲以上，且能自理的老年人，收費標準為每人每月200元；而三樓主要接收失能和半失能老年人，本村和外村老年人均可，三樓的收費標準根據(jù)老年人失能程度而定，每人每月3000～6000元，本村的老年人可以享受8折優(yōu)惠。養(yǎng)老服務公司不用向村里繳納承包費，其日常運營收入也全部歸養(yǎng)老服務公司，養(yǎng)老服務公司以營利為目標，但是在集體的統(tǒng)籌下，敬老院的對外盈利收益部分轉化為對本村老年人的內部福利，從而維持了本村老年人較低的收費標準。
案例四呈現(xiàn)了服務性集體的典型經營形態(tài)。敬老院屬于集體資產，敬老院的有效運行是集體經營的重要目標。在經營模式方面，若完全由集體兜底保障養(yǎng)老院運行，面臨的直接問題是缺乏集體經濟支撐；若采取完全向集體成員收費的方式運行養(yǎng)老院，可能因農民與集體的市場關系和政治關系的不兼容而導致市場合約的失效與服務邊界無限擴張。事實上，除了養(yǎng)老服務之外，類似的公共服務經營困境還存在于農田水利以及“過渡型社區(qū)”的村莊物業(yè)服務等方面。通過引入市場主體，形成“集體－市場－農民”的經營結構，其中，市場主體軟化了農民與集體的政治關系，釋放了集體的政治調控能力。集體經營的政治邏輯限定了市場主體的盈利空間，且協(xié)調集體成員與市場主體的合約關系，彰顯了低成本、高福利的經營目標。因此，基于政治吸納經濟的經營機制，服務性集體既可免于承擔集體經濟發(fā)展的壓力和風險，又通過對市場主體的吸納實現(xiàn)了面向集體成員的公共服務供給，回應了集體成員的公共服務需求。
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集體經營的治理效能
在上文中，筆者分別闡釋了福利化集體、公司化集體、動員性集體和服務性集體等經營性集體的四種類型，并揭示了各具差異的經營機制，這四種類型呈現(xiàn)出集體經營機制的靈活性與適應性。集體經營的能動性實踐塑造了村莊的經濟格局與社會關系，并再生產了集體的治理結構，使其突破了集體土地制度的初始界定。關于集體經營機制的類型比較說明，集體經濟并非集體治理結構有效運轉的必要條件；相反，經濟導向的集體經營模式可能消解農民與集體的政治關聯(lián)，抑制集體的能動性。在這一部分，將以集體經營機制的類型建構為基礎，分析不同經營性集體的治理效能之分殊，揭示集體經營的政治邏輯。
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集體經營的“經濟陷阱”
如上所述，集體經營的經濟導向孕育了福利化集體和公司化集體兩種形態(tài)。由于集體經營高度依賴于集體經濟發(fā)展，集體凝結為一個經濟實體。作為經濟實體，集體經營傾向于追求擴大化再生產，并聚焦于如何從外部市場獲取持續(xù)的經濟收入。集體與市場之間形成了深度交互的關系，在促進集體經濟發(fā)展的同時，集體經濟分配的難題可能導致集體經營的“經濟陷阱”，扭曲集體經營的動力機制。這樣一來，無論是經濟驅動政治抑或是經濟吸納政治的機制，均體現(xiàn)了集體的政治動力的依附性，缺乏充分調控農民與集體關系的能力，導致經濟經營的路徑鎖定，逐漸消解集體內部的能動性實踐空間。
福利化集體的經營機制是經濟驅動政治，即以集體經濟發(fā)展凝聚集體的政治動力。農民與集體的政治關聯(lián)在一定程度上化約為福利關聯(lián)，這是福利剛性的結構性根源。集體經濟是福利化集體的生命線，在集體經濟的驅動下，集體的治理結構不僅服務于集體經濟發(fā)展，而且聚焦于集體經濟的福利性分配。農民天然地關注集體經濟的發(fā)展狀態(tài)，對其潛在的福利收益高度敏感，這是農民參與村莊政治的焦點。在不觸碰集體普遍性福利分配這一政治底線的情況下，村莊治理中較少產生“反對派”結構，治理過程僅需遵循“形式民主”的原則即可。事實上，雄厚的集體經濟意味著大量的治理問題可以依靠經濟手段解決。例如，通過面向集體成員提供兜底式的公共服務，強化集體成員的福利體驗，從而以經濟利益“交換”農民個體的政治認同。在治理過程中，對于違反“村規(guī)民約”的成員個體，可采取諸如“停發(fā)福利”等方式予以有效制裁和約束�？梢�，集體主要以經濟發(fā)展的思路應對治理問題，福利是最大的政治，且淹沒了日常的治理實踐形態(tài)。農民與集體之間的日�；酉鄬ο∩伲匀灰搽y以從農民與集體的日�；又性杏行У拇迩f治理能力。同時，福利剛性進一步約束了集體與地方政府互動的策略，即使在集體經濟實力雄厚的前提下，村莊治理也不得不依賴地方政府的資金投入。在一些極端的情況下，甚至出現(xiàn)集體借債向農民分紅，地方政府為村莊治理兜底的情形。
公司化集體的經營機制是經濟吸納政治，即以集體經濟發(fā)展吸納集體政治動力，從而斷開農民與集體的政治關聯(lián)。集體的經營邏輯不僅脫離政治動力的約束，而且使集體的政治動力服從集體經濟發(fā)展需要，形成以集體經濟發(fā)展為中心的治理結構。這種治理結構的鮮明特征是效率有余而民主不足。由于集體資產嵌入公司治理結構，公司與集體的利益邊界往往難以區(qū)分清楚，資本以集體代理人的身份實現(xiàn)了對村莊資源的全域控制，公司化集體可能蛻變?yōu)橘Y本下鄉(xiāng)攫取集體資產的工具。集體經濟發(fā)展難以轉化為對農民需求的能動性回應。村莊發(fā)展的資源和利益，例如政策福利性資源、土地增值收益、城市化輻射帶來的收益等，往往通過集體的名義私人化。如果對公司行為缺乏有力的約束，集體經濟難以轉化為村莊治理資源，可能導致農民與集體的政治疏離。其結果是，集體代理人遭遇公司利益俘獲，而農民在村莊政治中逐漸失語，容易形成寡頭治理結構，村莊治理呈現(xiàn)出“維穩(wěn)”的政治傾向。在公司化集體模式下，集體的經營行為與地方政府的政績邏輯具有高度的親和性，公司化集體經營的經濟風險因而強化了地方政府對于村莊的過度介入，但這也可能導致地方政府卷入政治風險。
總之，經濟導向的集體經營促進了集體經濟發(fā)展，但偏重于集體經濟發(fā)展的經營路徑卻可能扭曲經濟動力與政治動力的關系，偏離集體經營的治理目標。由此可見，集體經濟的發(fā)展并不必然轉化為集體的有效治理能力。在經濟驅動政治的模式下，集體的福利化消解了村莊日常治理的政治意義，村莊治理趨于行政化，而村莊民主則趨于形式化。而在經濟吸納政治的模式下，集體的公司化雖然極大地改善了村莊面貌，卻抑制了集體對于農民需求的回應，集體治理化約為公司治理�？梢姡w經營的經濟動力可通過不同方式扭曲集體的政治動力。由于偏重經濟資源獲取而忽視在集體內部配置資源的政治調控能力，難免導致農民與集體關系的剛性化：農民與集體的政治統(tǒng)一轉化為經濟對立，這是集體經濟經營路徑分化的結構性根源。可見，集體經營的“經濟陷阱”具有深遠的村莊社會政治后果。集體經濟越發(fā)展，農民與集體的關系反而越走向失衡，集體的村莊治理能力越是薄弱。集體經營陷入了發(fā)展主義的路徑鎖定，背離了集體經營的政治邏輯。
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集體經營的政治邏輯
在中國鄉(xiāng)村社會場景中，治理很難還原為簡單的治理術。熟人社會的基礎和教化政治的形態(tài)為鄉(xiāng)村治理籠罩了一層厚重的面紗。如杜贊奇“權力的文化網絡”的概念寓示，權力需要經由特定的路徑才能深入鄉(xiāng)村社會，這是權力實踐效能的基礎。隨著權力的組織網絡替代權力的文化網絡，集體的組織化機制奠定了權力實踐的基礎。在這個意義上，集體組織不僅是一個客觀形態(tài)，而且是一個能動過程。前者強調組織理性，即組織自身的存在、演化和更替；后者強調組織與其成員、制度的互動，即“組織起來”的政治過程。集體經營的“經濟陷阱”隱含的前提是，將集體理解為實體化的集體經濟組織，這遮蔽了集體政治意涵的豐富性。
在上文中，動員性集體與服務性集體均展現(xiàn)了集體經營的政治導向。前者雖然立足集體的認同，但這種認同來源于集體對成員個體利益的關注和回應；后者雖然面向個體，卻可以實現(xiàn)從個體的滿意升華為集體的認同。由此可見，集體不僅是一個利益共同體，而且是一個政治共同體。在鄉(xiāng)村的社會基礎與制度環(huán)境中，集體經營具有重要的政治生產意義。轉型期鄉(xiāng)村社會中的發(fā)展主義話語主導了集體的經營邏輯，這是經營性集體走向福利化和公司化的根源。基于對“經濟陷阱”的反思，有必要重新審視集體經營的政治邏輯。動員性集體和服務性集體的經營邏輯因而具有重要的啟示。
動員性集體植根于集體土地制度實踐的厚重傳統(tǒng)，具有較強的適應性。動員性集體的經營邏輯凸顯了相信群眾、依靠群眾的群眾路線，它視集體本身為農民政治認同的產物。若缺乏農民政治認同，則動員性集體名存實亡。在這個意義上，動員性集體的經營邏輯實際上隱含了農民與集體正向反饋的內部循環(huán)：集體通過政治動員的方式引導和回應農民訴求，而農民通過分享公共利益而強化其集體認同，這又為集體后續(xù)的政治動員創(chuàng)造了條件。所以，動員性集體雖然依賴于農民與集體的利益關聯(lián)載體（如土地），但是，在政治動員過程中，土地不再僅僅是經濟資源，而是轉化為撬動村莊社會的媒介：農民不再固守個體利益的邊界，個體利益向村莊公共利益敞開，從而奠定了集體公共治理的政治基礎。
不同于動員性集體的內部循環(huán)，服務性集體則以更加開放的姿態(tài)引入市場主體，由市場主體為農民提供公共服務，從而釋放出集體經營的政治動力。需要注意的是，服務性集體并不是對動員性集體的否定，而是其適應性變遷的形態(tài)。農民日益增加的公共服務需求與集體經營限度之間的張力是服務性集體適應性生成的根源。服務性集體承認集體經營的內在局限，即農民與集體的政治關系難以承載二者的合約關系，存在政治激勵與經濟激勵的不兼容。市場主體的引入實際上形成了分別以市場主體和集體為核心的雙層治理格局，圍繞服務的有效供給，不同主體之間關系的協(xié)調與整合逐漸沉淀為集體的治理能力。
可見，政治導向的集體經營邏輯促進了集體治理能力的積累。在政治動力的支配下，集體經營邏輯展現(xiàn)了更為廣闊的實踐面向，從而免于陷入集體經濟資源本身的競爭和分配。政治導向的集體經營邏輯超越了以集體經濟為內核的產權配置，并以更加開放流動的視角實現(xiàn)經濟資源的政治配置。例如，動員性集體可以凝聚集體成員分散的經濟資源，服務性集體則依托市場主體維系經濟資源流動與服務有效供給的均衡�？梢�，無論這些資源是來自集體成員，抑或是來自市場主體，均能轉化為集體的治理資源。農民與集體的關系因而呈現(xiàn)出較大的伸縮性：動員性集體并不排斥個體利益，而服務性集體也依賴于集體的調控。集體與農民之間因而呈現(xiàn)出更加豐富的互動形式，這些互動形式是村莊治理能力生成的沃土。
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鄉(xiāng)村振興與集體經營的戰(zhàn)略定位
鄉(xiāng)村社會是一個復雜多維的生態(tài)系統(tǒng)。在國家和市場力量持續(xù)進入鄉(xiāng)村社會的變遷過程，如何激活鄉(xiāng)村社會活力是一個頗具挑戰(zhàn)的實踐命題。本文透過集體經營的實踐邏輯，從村莊治理的視角和類型比較的視野分析了經營性集體的治理效能，凸顯了集體經營政治邏輯的重要意義。集體的政治屬性是鄉(xiāng)村社會內生活力的深層基礎。當然，集體的政治屬性既不同于傳統(tǒng)倫理性的村莊政治，也不宜簡單等同為國家政治的延伸，而是貫穿于集體能動性經營的實踐過程。在這個過程中，國家、市場既是集體經營的約束性變量，也構成集體經營的資源性條件。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要立足鄉(xiāng)村社會的發(fā)展階段，著眼于鄉(xiāng)村社會的全局視野。集體土地制度是中國鄉(xiāng)村社會的基本制度，它不僅是一種產權制度安排，而且具有重要的治理功能。以村社集體的振興助推鄉(xiāng)村振興，是切合中國鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實基礎的制度選擇。本文從集體經營的實踐形態(tài)出發(fā)，闡釋了集體經營形態(tài)的多樣性和適應性，并比較分析了經營性集體治理效能的差異。本文的啟示在于，鄉(xiāng)村振興的“集體”振興不應局限于發(fā)展集體經濟，還應著眼于激發(fā)集體的政治活力，這是激發(fā)村莊治理能力的根本之道。
長期以來，研究者大多注意到了集體經濟之于集體能動性的重要意義，其中隱含的基本邏輯是，集體經濟狀況決定了集體的治理資源，進而決定了集體的治理效能。豐裕的集體經濟意味著集體具有更強的公共產品和公共服務的供給能力，進而可以更加充分地回應農民生產生活需要。但是，實踐的復雜性在于集體的治理結構是否能夠有效支配和駕馭這些資源存在相當?shù)牟淮_定性，如果認為發(fā)展集體經濟即可走向村莊善治，可能會導致集體經營的實踐偏差。
事實上，從集體經營的實踐邏輯來看，集體經濟發(fā)展依賴于特定的條件和稟賦。福利化集體和公司化集體的經營形態(tài)產生于特定的區(qū)位條件和政策背景，其集體經濟發(fā)展模式難以普遍推廣。當前，中國農村普遍處于人財物流失的處境，集體經濟發(fā)展缺乏充足的市場空間。如果忽視集體經濟發(fā)展的客觀條件，以不切實際的績效指標考核基層組織的集體經濟發(fā)展狀況，可能導致集體經營的經濟風險，而集體經營的經濟風險可能引發(fā)鄉(xiāng)村治理風險。更重要的是，集體再生產不等于集體經濟再生產，集體經濟的資源存量難以真實衡量集體經營的能動性。片面強調發(fā)展集體經濟，反而可能扭曲農民與集體的關系，抑制集體經濟向治理資源的轉化。因此，除了引導集體經濟發(fā)展，更應從基層組織建設的維度強化集體的政治屬性。在發(fā)展集體經濟過程中，尤其需要平衡集體經營的經濟動力與政治動力，兼顧集體的發(fā)展與治理的關系，警惕掉入集體經營的“經濟陷阱”。在這個意義上，集體經濟重點在于“集體”，即資源的動員與整合，只有激發(fā)了集體的政治動力，經濟資源才能轉化為集體的治理能力，推動集體的有效治理。
總之，集體土地制度是中國鄉(xiāng)村社會的制度基礎。集體經營是在特定的鄉(xiāng)村社會基礎和制度結構中展開的實踐過程，集體土地所有權的實踐表達并不必然指向財產權利的實現(xiàn)。正如“村社集體”的概念所示，集體具有厚重的政治底色和秩序取向，集體的政治屬性應該構成集體經營的前置條件。因此，如果著眼于集體經營的能動性，應將集體經營從集體經濟發(fā)展的桎梏中解放出來，進而在治理結構中定位和調控集體經營的經濟動力。在集體經營實踐中，維系經濟動力與政治動力的相對平衡，才能形成村莊發(fā)展與村莊治理相輔相成的正向反饋狀態(tài)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施標志著中國鄉(xiāng)村社會轉型進入新階段。長期以來，鄉(xiāng)村治理研究囿于后稅費話語，試圖扭轉農業(yè)稅取消以來集體的空心化趨勢，但在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，鄉(xiāng)村治理的焦點主要不是資源缺乏的問題，而是資源分配與資源利用低效的問題，能否承接國家資源并實現(xiàn)有效利用，主要取決于集體的治理能力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，須重視和引導以國家的資源輸入激活集體的組織能力�？傮w而言，鄉(xiāng)村振興不是要將鄉(xiāng)村建設成為城市，其核心在于維系鄉(xiāng)村社會秩序，發(fā)揮其現(xiàn)代化和城市化進程中穩(wěn)定器和蓄水池的功能。由此觀之，需要立足資源下鄉(xiāng)的時代背景，正視資源下鄉(xiāng)的結構困境，通過集體的振興激發(fā)鄉(xiāng)村社會活力，破解國家資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”難題，從而促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)。
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