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仇葉：城鄉(xiāng)一體化地區(qū)鄉(xiāng)村治理邏輯的轉(zhuǎn)換——對(duì)沿海農(nóng)村村級(jí)治理行政化改革的反思
行政化改革的根本目的不僅在于國(guó)家行政控制權(quán)的強(qiáng)化，更需要推動(dòng)農(nóng)民需求的制度化，公共性是行政改革通向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件；同時(shí)，以公共行政促動(dòng)的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，必須以社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革為基礎(chǔ)條件。
作者簡(jiǎn)介
仇葉，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院講師，主要從事鄉(xiāng)村治理與土地制度研究。
城鄉(xiāng)一體化背景下，沿海農(nóng)村展開(kāi)了新一輪村級(jí)治理的行政化改革，其基本取向是在鄉(xiāng)村一級(jí)建立公共行政體系。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，深刻改變了沿海農(nóng)村的社會(huì)基礎(chǔ)條件，同時(shí)也引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化與治理事務(wù)性質(zhì)的變革。這既導(dǎo)致維系村民自治制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件趨于弱化，也為鄉(xiāng)村治理能力的提升提供了重要契機(jī)。新時(shí)期的村級(jí)行政體系具有突出的公共屬性，通過(guò)村級(jí)權(quán)力規(guī)范、基層組織完善、公共服務(wù)體系建設(shè)，公共行政構(gòu)筑了更加制度化的基層治理體系，強(qiáng)化了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給能力，塑造了村級(jí)組織的公共服務(wù)者角色。在此過(guò)程中，國(guó)家意志的貫徹能力得到強(qiáng)化，并以公共服務(wù)為紐帶與農(nóng)民建立起更穩(wěn)固的公共關(guān)聯(lián)，在一定程度上使基層治理邁向了現(xiàn)代化。
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問(wèn)題提出與研究進(jìn)路
自上個(gè)世紀(jì)70年代末以來(lái)，村民自治就構(gòu)成了我國(guó)鄉(xiāng)村治理的核心制度，并形成了“鄉(xiāng)政村治”的穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，沿海地區(qū)因城鄉(xiāng)一體化社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐漸形成，地方政府開(kāi)始尋求新的鄉(xiāng)村治理體制，并積極推動(dòng)村級(jí)治理的行政化改革，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共行政體系。這一改革在一定程度上沖擊了原有的村民自治制度，鄉(xiāng)村由此呈現(xiàn)出不同的治理邏輯�；A(chǔ)社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異使沿海地區(qū)的行政化改革明顯不同于中西部地區(qū)，具有突出的公共屬性與基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。本文試圖呈現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)結(jié)構(gòu)下新的鄉(xiāng)村治理體制以及由此引發(fā)的鄉(xiāng)村治理邏輯的轉(zhuǎn)變。
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文獻(xiàn)綜述：村級(jí)治理行政化的研究
所謂村級(jí)治理行政化，是指原本以村民自治為基本制度的村級(jí)組織，因國(guó)家行政權(quán)力的下沉，在組織運(yùn)行與鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出行政化特征。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，當(dāng)前村級(jí)治理行政化的研究著重闡釋中西部普通農(nóng)業(yè)型地區(qū)的行政化改革經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)是對(duì)這些地區(qū)村級(jí)行政體制的特征進(jìn)行分析，以說(shuō)明行政化改革對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的影響。
學(xué)者們指出，中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的行政化改革以強(qiáng)化對(duì)村級(jí)治理的行政控制權(quán)為基本目標(biāo)，村干部的官僚化與村級(jí)組織的行政化構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的兩個(gè)基本手段。一方面，通過(guò)村級(jí)工資體系與考核體系的建立，行政化改革將村干部從民主選舉的半正式鄉(xiāng)村精英轉(zhuǎn)變?yōu)槿毣墓毴藛T。由此，公職化的村干部從“保護(hù)人”與“代理人”的雙重角色轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏男姓砣�，“只需充�?dāng)‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)’的一條腿”。另一方面，通過(guò)建立專業(yè)分工、權(quán)力等級(jí)體系等一系列科層規(guī)范，行政化改革將村級(jí)組織納入到政府的行政體系中，并不斷下沉密集的行政任務(wù)，分解自身的行政壓力。正是在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了深刻變革，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制權(quán)的強(qiáng)化，村莊權(quán)威面臨衰變的困境，村級(jí)組織的自治屬性逐漸喪失，越來(lái)越成為隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)行政組織與行政任務(wù)的執(zhí)行工具。
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的強(qiáng)化并未帶來(lái)基層治理效率的提升，反而引發(fā)了民主與治理的雙重困境。有學(xué)者指出，村民自治制度是農(nóng)民深度參與村級(jí)治理、表達(dá)政治利益訴求的重要渠道，而行政控制權(quán)的下沉損害了農(nóng)民的民主權(quán)利，致使代理人選舉、公共事務(wù)參與變得高度形式主義。這削弱了農(nóng)民參與基層治理的積極性，更弱化了村干部回應(yīng)群眾訴求的基本責(zé)任。同時(shí)，行政化改革將村級(jí)組織塑造成按統(tǒng)一規(guī)則與權(quán)力等級(jí)運(yùn)作的科層組織，不但提高了鄉(xiāng)村的治理成本，更使村干部成為被動(dòng)遵循規(guī)則的官僚，陷入了形式治理而非實(shí)質(zhì)治理的困境之中，鄉(xiāng)村治理效率顯著降低；它更進(jìn)一步瓦解了以村民自治制度為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村動(dòng)員體系，“致使農(nóng)民重新淪為一盤(pán)散沙的無(wú)組織狀態(tài)”，缺乏基本的自我組織與集體行動(dòng)的能力，消解了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理動(dòng)力與活力。
學(xué)者們充分闡釋了農(nóng)業(yè)型地區(qū)行政化改革的實(shí)踐特征與治理后果，解釋行政控制權(quán)帶來(lái)的鄉(xiāng)村治理困境構(gòu)成了研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。這推進(jìn)了學(xué)界對(duì)村級(jí)治理行政化的認(rèn)識(shí)，但仍有可擴(kuò)展的空間。首先，在研究的場(chǎng)域上，現(xiàn)有文獻(xiàn)著重于對(duì)中西部農(nóng)業(yè)型村莊的研究，較少分析沿海城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的行政化改革實(shí)踐。事實(shí)上，不同類型的鄉(xiāng)村社會(huì)，其面臨的治理任務(wù)、社會(huì)基礎(chǔ)都有很大差別，行政化改革的影響也截然不同。其次，在有關(guān)行政化改革方向的論述中，現(xiàn)有研究強(qiáng)調(diào)當(dāng)前的行政化改革以鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系的變革為核心，并對(duì)農(nóng)民的利益造成了損害，但這并非理想形態(tài)的公共行政體系，且實(shí)踐中也廣泛存在著以完善公共服務(wù)、治理規(guī)范化為導(dǎo)向的行政化改革。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)建立的行政體系不少都具有公共行政的特征，并在很大程度上提升了基層的公共服務(wù)與治理能力。
這表明，需要進(jìn)一步擴(kuò)展村級(jí)治理行政化的研究視野，將沿海城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的公共行政體系建設(shè)納入到分析視野中。在城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，社會(huì)基礎(chǔ)與治理事務(wù)類型的變化賦予了沿海地區(qū)行政化改革以不同的特征與治理效果。
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研究視角：社會(huì)基礎(chǔ)的分析視角
“行政—自治”的二元分析框架是村級(jí)治理行政化研究的常見(jiàn)范式。這一分析框架強(qiáng)調(diào)行政體系對(duì)村民自治制度的沖擊是基層治理困境產(chǎn)生的基本原因。它的優(yōu)點(diǎn)是通過(guò)制度比較清晰呈現(xiàn)了行政體系與村民自治制度的內(nèi)在差異，并對(duì)中西部行政化改革的治理困境進(jìn)行了解釋；但它難以回答，為何行政化改革在一些地區(qū)引發(fā)了治理悖論，而在另一些地區(qū)卻能帶來(lái)良好的治理效果。從根本上來(lái)說(shuō)，行政體系與村民自治制度都屬于村級(jí)治理的一種制度架構(gòu)，它們的治理效果很大程度上取決于其所處的特定社會(huì)基礎(chǔ)條件。
西方學(xué)者在研究現(xiàn)代行政制度擴(kuò)張時(shí)就注意到了社會(huì)基礎(chǔ)的重要性。韋伯在論述官僚制產(chǎn)生的原因時(shí)，明確將資本主義社會(huì)的產(chǎn)生作為基礎(chǔ)原因，認(rèn)為“官僚體系發(fā)展的原因絕不止于一端�？墒遣豢煞裾J(rèn)地，資本主義制度扮演著一個(gè)非常重要的角色”。吉登斯更是表明，只有現(xiàn)代社會(huì)具備了“脫域”的特征，“人類活動(dòng)從其與傳統(tǒng)和現(xiàn)代共同體生活的互為牽連的狀態(tài)中部分脫離出來(lái)時(shí)，行政力量才能建立起來(lái)”。我國(guó)學(xué)者在反思傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)難以建立正式行政體系時(shí)也認(rèn)為這與鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)處境、社會(huì)結(jié)構(gòu)高度相關(guān)。以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)土社會(huì)為結(jié)構(gòu)的治理場(chǎng)域，很大程度上決定了簡(jiǎn)約治理的必要性與有效性。當(dāng)前，中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)行政化改革帶來(lái)的治理困境，很大程度上正是源于行政體系科層化特征無(wú)法與熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)相適配。
可見(jiàn)，社會(huì)基礎(chǔ)的變革將直接影響鄉(xiāng)村的治理體制，更會(huì)使特定治理體制呈現(xiàn)出迥異的治理效果。因此，從社會(huì)基礎(chǔ)的角度出發(fā)，村級(jí)治理行政化的研究重點(diǎn)不在于厘清行政體系與自治制度的差異，而在于重點(diǎn)分析社會(huì)基礎(chǔ)這一變量是如何作用于鄉(xiāng)村治理體系的形態(tài)與治理效果的。具體到沿海地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化的顯著特征必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的快速變革，并作用于鄉(xiāng)村的治理體系，這與中西部地區(qū)呈現(xiàn)出不同的特征。
因此，本文將以社會(huì)基礎(chǔ)為基本分析視角，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)基礎(chǔ)是如何推動(dòng)村民自治制度向公共行政體系轉(zhuǎn)變并導(dǎo)致基層治理邏輯轉(zhuǎn)換的，具體從以下三個(gè)方面展開(kāi)：其一，分析村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)條件以及城鄉(xiāng)一體化變革對(duì)它的影響；其二，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化地區(qū)行政化改革的形態(tài)，分析它的基本性質(zhì)；其三，以治理事務(wù)變革為基礎(chǔ)說(shuō)明村級(jí)公共行政體系有效性的原因。本文選取江蘇省蘇州市H鎮(zhèn)作為典型案例，該鎮(zhèn)隸屬于蘇州市，全鎮(zhèn)總面積56平方公里，下轄14個(gè)行政村、3個(gè)居委會(huì)。2017年，該鎮(zhèn)常住人口達(dá)到22．21萬(wàn)人，其中，外來(lái)人口16．13萬(wàn)人，屬于典型的人口流入地區(qū)。
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村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)與鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型
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村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)條件
不同于正式的行政組織，村民自治制度具有國(guó)家授權(quán)的屬性，但在根本上仍屬于群眾自治組織，依靠鄉(xiāng)村社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督。突出的自治特征使村民自治制度在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理時(shí)，高度強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性，并將農(nóng)民作為治理的重要主體。因此，盡管村民自治的制度規(guī)范與組織架構(gòu)高度簡(jiǎn)約，但它的運(yùn)行卻高度依賴特定的社會(huì)基礎(chǔ)條件，并集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
其一，鄉(xiāng)村精英與非正式治理資源的社會(huì)生產(chǎn)體系的存在。村民自治依賴半正式的人員，并通過(guò)鄉(xiāng)村精英的吸納形塑村莊權(quán)威。正是這部分鄉(xiāng)村精英能夠不斷調(diào)動(dòng)嵌入在鄉(xiāng)村社會(huì)中的非正式人際關(guān)系與地方性規(guī)范體系，將這些內(nèi)生的社會(huì)要素轉(zhuǎn)化為服務(wù)于鄉(xiāng)村治理的資源。從這一角度看，鄉(xiāng)村治理很大程度上就是作為鄉(xiāng)村精英的村干部撬動(dòng)非正式治理資源以充分動(dòng)員與組織鄉(xiāng)村社會(huì)的過(guò)程。這也就意味著，為了保障村民自治制度的有效運(yùn)行，鄉(xiāng)村社會(huì)需要具備鄉(xiāng)村精英與內(nèi)生治理資源的生產(chǎn)能力。
其二，農(nóng)民的可動(dòng)員性與主體參與意愿。村民自治制度保障的民主一開(kāi)始就屬于參與性民主的范疇，它依賴農(nóng)民的廣泛參與來(lái)推動(dòng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，在治理過(guò)程中，盡管鄉(xiāng)村精英處于鄉(xiāng)村動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)的中心，但有效的治理在根本上依賴于鄉(xiāng)村社會(huì)的集體共識(shí)與集體行動(dòng)的達(dá)成，而這必須依靠農(nóng)民的認(rèn)同與積極參與。事實(shí)上，正是農(nóng)民的行動(dòng)使鄉(xiāng)村具有輿論生產(chǎn)、關(guān)系動(dòng)員、克服釘子戶等一系列非正式的治理工具。因此，如果說(shuō)精英是村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力，那么，農(nóng)民的參與則真正激活了鄉(xiāng)村社會(huì)，使基層的自我治理與服務(wù)成為可能。因此，農(nóng)民的可動(dòng)員性與主體參與就構(gòu)成了村民自治制度的另一個(gè)條件。
附著治理資源的鄉(xiāng)村精英與可動(dòng)員的農(nóng)民是熟人社會(huì)的基本特征。在典型的熟人社會(huì)中，穩(wěn)定的社區(qū)邊界、密集的社會(huì)關(guān)系、重要的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，都將不斷構(gòu)筑鄉(xiāng)村內(nèi)生性的地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與價(jià)值規(guī)范體系，形成“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。這一網(wǎng)絡(luò)將在關(guān)系與規(guī)則稠密的地帶不斷生產(chǎn)出具備支配能力與動(dòng)員能力的鄉(xiāng)村精英，更將農(nóng)民牢固嵌入在籠罩性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，各類非正式的治理資源正是附著于精英與農(nóng)民的實(shí)踐關(guān)系中。村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)就是不斷撬動(dòng)、動(dòng)員、組織熟人社會(huì)，推動(dòng)基層秩序的達(dá)成。正是在這個(gè)意義上，有效的村民自治依賴特定的社會(huì)基礎(chǔ)，“在于這些半正式的制度和關(guān)系與鄉(xiāng)土秩序相對(duì)應(yīng)”，包含了鄉(xiāng)土的邏輯。
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城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的變革
在沿海地區(qū)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加速，鄉(xiāng)村的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了根本變革。農(nóng)民高度的市場(chǎng)融入，生活方式與價(jià)值追求的城市化，不斷瓦解著鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)，這在很大程度上松動(dòng)了村民自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件，并構(gòu)成了沿海地區(qū)行政化改革的基本背景。
在中西部普通農(nóng)業(yè)型村莊，打工經(jīng)濟(jì)的興起與人口的流動(dòng)同樣影響了鄉(xiāng)村的社會(huì)基礎(chǔ)，但大部分農(nóng)民仍處于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，難以徹底融入城市經(jīng)濟(jì)體系，其仍然高度依賴村莊的經(jīng)濟(jì)支撐與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這使得鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的結(jié)構(gòu)得以維系。與之相對(duì)，在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，農(nóng)民與城市經(jīng)濟(jì)建立了更加制度化的關(guān)聯(lián)，一方面，在充裕的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)下，農(nóng)民快速實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，且能夠保持穩(wěn)定的市場(chǎng)就業(yè)與較高的收入水平；另一方面，依靠地方財(cái)政建立的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度進(jìn)一步降低了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民而言，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保護(hù)體系的重要性大幅度下降。以蘇州市H鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，本地農(nóng)民在20世紀(jì)90年代就基本實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化， 2006年蘇州市建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。當(dāng)前，該鎮(zhèn)大部分農(nóng)民都能夠?qū)崿F(xiàn)三代人共同就業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)的年收入很少低于15萬(wàn)，老年人退休后還可以獲得每月800元的保障金。由此，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷弱化農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的嵌入度，城市與市場(chǎng)的要素也更深入地進(jìn)入到鄉(xiāng)村社會(huì)中，熟人社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)開(kāi)始不斷瓦解。
首先，村莊的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)趨于弱化。熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)依賴社會(huì)成員之間的密集交往，然而，隨著農(nóng)民充分參與脫離于鄉(xiāng)村場(chǎng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其相互交往的時(shí)間與空間都相對(duì)被壓縮。在H鎮(zhèn)，農(nóng)民很少相互串門(mén)，社會(huì)交往一般也只局限在相鄰居住的幾戶。事實(shí)上，熟人社會(huì)的“熟識(shí)”在鄉(xiāng)村社會(huì)都變得困難，一般只有中老年群體能夠相互認(rèn)識(shí)，大部分年輕人對(duì)村莊成員都十分陌生。本地不斷縮小的紅白喜事規(guī)模最能體現(xiàn)熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的萎縮。大部分農(nóng)民越來(lái)越傾向在酒店舉行儀式，邀請(qǐng)的賓客以親戚、朋友以及夫妻雙方的同學(xué)、同事為主，本村參加的主要是鄰居，但很少超過(guò)10戶。其次，鄉(xiāng)村的價(jià)值規(guī)范生產(chǎn)能力不斷下降，農(nóng)民的生活面向逐漸從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移。上世紀(jì)八九十年代，H鎮(zhèn)的農(nóng)民仍然相當(dāng)重視人情面子，也有較為激烈的建房、辦酒等面子競(jìng)爭(zhēng)，大部分人都十分重視村莊的輿論和評(píng)價(jià)。但隨著城市與市場(chǎng)參與的不斷強(qiáng)化，尤其是年輕一輩成長(zhǎng)后，農(nóng)民家庭開(kāi)始不斷追求城市化的生活方式，購(gòu)房購(gòu)車(chē)、加強(qiáng)子女教育、品牌消費(fèi)等成為了農(nóng)民生活的焦點(diǎn)�？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生價(jià)值已經(jīng)逐漸被更為統(tǒng)一的城市化目標(biāo)所替代，鄉(xiāng)村規(guī)范也就難以再獲得基礎(chǔ)。
密集的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與地方性的價(jià)值規(guī)范是熟人社會(huì)的基本特征。因此，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸趨向于城市，農(nóng)民生產(chǎn)生活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)保障、價(jià)值面向都日益與村莊脫嵌，這本身就意味著鄉(xiāng)土化的熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)的弱化。事實(shí)上，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，鄉(xiāng)村很大程度上已經(jīng)逐漸喪失了區(qū)隔性的社會(huì)邊界以及將個(gè)體嵌入的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民之間的關(guān)系也越來(lái)越傾向于“村域空間”的居住者，原子化家庭的私人生活與城市關(guān)聯(lián)成為農(nóng)民生活的主軸，鄉(xiāng)村社會(huì)也開(kāi)始具有了格式化、規(guī)則化的現(xiàn)代性形態(tài)，呈現(xiàn)出了一定的“脫域”特征。這從根本上沖擊了村民自治維系的社會(huì)基礎(chǔ)條件。
一旦鄉(xiāng)村社會(huì)越來(lái)越難以將農(nóng)民嵌入到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，村莊精英與農(nóng)民參與村民自治制度的動(dòng)力就不可避免地出現(xiàn)弱化。事實(shí)上，H鎮(zhèn)在上世紀(jì)90年代就出現(xiàn)了嚴(yán)重的精英流失現(xiàn)象，為了解決這一問(wèn)題，該鎮(zhèn)在這一時(shí)期就推動(dòng)了主職干部的全職化，將書(shū)記、主任、會(huì)計(jì)設(shè)置為“定工干部”，并為其提供工資。但更為關(guān)鍵的是，伴隨著社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的收縮與地方規(guī)范的松弛，村社成員的關(guān)系逐漸趨于平等化、疏離化，鄉(xiāng)村不僅很難再生產(chǎn)出面子、關(guān)系、規(guī)范等內(nèi)生性的治理資源，也越來(lái)越無(wú)法生產(chǎn)出具有強(qiáng)大動(dòng)員與支配能力的鄉(xiāng)土精英，任何一個(gè)村民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的整體動(dòng)員與整合。因此，H鎮(zhèn)本地盡管也有能人，但大都屬于學(xué)歷較高、有技術(shù)能力的群體，即有較強(qiáng)市場(chǎng)能力的群體，其利益與關(guān)系的面向主要向外，而并非一般意義上人格化的附著了權(quán)威資源的精英。
因此，沿海地區(qū)的鄉(xiāng)村與城市具有較高的一體化程度，鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變。新的社會(huì)結(jié)構(gòu)難以提供村民自治制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的社會(huì)基礎(chǔ)條件，這意味著村級(jí)治理體系無(wú)法再完全依賴社會(huì)內(nèi)生的一系列資源，它必須尋找新的更為制度化的村干部培養(yǎng)與管理體系以及治理資源的穩(wěn)定生產(chǎn)體系。同時(shí)，隨著農(nóng)民直接參與意愿的弱化，建立新的制度體制以保障農(nóng)民的權(quán)利就成為新的村級(jí)治理體系必須承擔(dān)的義務(wù)。由此，城鄉(xiāng)一體化地區(qū)具有較強(qiáng)的內(nèi)生動(dòng)力來(lái)推動(dòng)村級(jí)治理體系的行政化改革，且有明確的改革目標(biāo)。
3
行政化改革的公共屬性與實(shí)踐形態(tài)
1
城鄉(xiāng)一體化地區(qū)行政化改革的基本屬性
一般來(lái)說(shuō)，并不是所有的行政體系都具有公共屬性，只有當(dāng)它以公共利益為行政目標(biāo)時(shí)，才能稱其為公共行政。公共服務(wù)的目標(biāo)指向與公共服務(wù)的能力構(gòu)成了公共行政體系的基本特征。當(dāng)前，中西部農(nóng)村的村級(jí)治理行政化改革大多以強(qiáng)化鄉(xiāng)村對(duì)村莊的控制權(quán)、下沉行政任務(wù)為主要目標(biāo)，而沿海城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的行政化改革則表現(xiàn)出不同的形態(tài)與性質(zhì)。
總體而言，城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的行政化體系具有突出的公共屬性，并集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是行政控制權(quán)的強(qiáng)化伴隨著村級(jí)權(quán)力的規(guī)范化與治理架構(gòu)的完善；二是行政體系的擴(kuò)展伴隨著公共服務(wù)體系的健全。只有在這一基礎(chǔ)上，村級(jí)行政體系的建設(shè)才能夠指向公共利益，建立更規(guī)范化的基層治理體系，并具備回應(yīng)農(nóng)民公共治理需求的能力。正是這兩個(gè)方面的差異，使得城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的公共行政體系改革不同于中西部地區(qū)現(xiàn)行的村級(jí)行政體系改革，前者以公共服務(wù)為目標(biāo)取向，后者則以行政控制權(quán)的強(qiáng)化為取向。
2
城鄉(xiāng)一體化地區(qū)行政化改革的實(shí)踐形態(tài)
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01 |
村干部公職化與村級(jí)權(quán)力的規(guī)范化
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村干部的公職化改造首先就在于建立以完善福利與工資為基礎(chǔ)的職位體系。H鎮(zhèn)將所有村干部都轉(zhuǎn)化為全職人員，并建立了以村書(shū)記為核心的工資結(jié)算體系。書(shū)記的工資以15萬(wàn)為基準(zhǔn)，其中的三分之一作為績(jī)效與考核直接掛鉤，其余村干部與工作人員的收入根據(jù)職位進(jìn)行折算，一般都能達(dá)到6萬(wàn)元以上。此外，所有村干部都享受社會(huì)保障，書(shū)記與主任任職分別超過(guò)6年與10年就可以享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)股級(jí)干部的退休工資待遇。完善的工資與福利待遇，不僅能夠應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化帶來(lái)的精英流失，提高村級(jí)組織的精英吸納能力，更使村干部的利益與職位緊密捆綁，為鄉(xiāng)村加強(qiáng)對(duì)村干部的嚴(yán)格管理奠定了基礎(chǔ)。
在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，村干部的公職化不僅帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的強(qiáng)化，更是以村級(jí)權(quán)力規(guī)范化改造為目標(biāo)。行政控制權(quán)的強(qiáng)化突出表現(xiàn)為村干部選拔受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響日益增強(qiáng)。在H鎮(zhèn)，書(shū)記與主任的任免由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全權(quán)掌握，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)根據(jù)嚴(yán)格的程序?qū)Ω刹窟M(jìn)行組織審查與民意考核，從有能力且具備群眾基礎(chǔ)的干部中選拔。兩委會(huì)成員由書(shū)記與村主任提名，但都必須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。選舉在很大程度上演變?yōu)槊褚獯_認(rèn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)價(jià)干部群眾基礎(chǔ)的重要參考。這一過(guò)程伴隨著對(duì)村干部管理的規(guī)范化，尤其體現(xiàn)在建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任管理體制上。更重要的是，為了進(jìn)一步規(guī)范對(duì)村干部的管理，2010年，H鎮(zhèn)開(kāi)始推動(dòng)主職干部的流動(dòng)任職。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任命，村干部不僅要跨村任職，鄉(xiāng)村兩級(jí)的干部資源也被打通使用，城管、城建、拆遷辦等與村級(jí)組織工作性質(zhì)類似的“一線行政”部門(mén)與村級(jí)組織之間的干部流動(dòng)十分頻繁。2018年，H鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)干部的跨村調(diào)動(dòng)就達(dá)40多人，涉及范圍十分廣泛。以此為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步統(tǒng)一了鄉(xiāng)村兩級(jí)的考核與管理體制，推動(dòng)了鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的共同管理。
由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)一體化地區(qū)村干部的公職化改造相對(duì)徹底，不僅確立了與村干部職位體系相匹配的工資標(biāo)準(zhǔn)與保障體系，更推動(dòng)了村干部選拔的程序化與任職的流官化，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村干部資源的統(tǒng)一管理和調(diào)配。從這一角度看，城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的村干部具有“準(zhǔn)公務(wù)員”的特征，它不僅可以一定程度上消解社會(huì)基礎(chǔ)變革對(duì)村莊精英生產(chǎn)能力的沖擊，更將村干部納入到行政體系中，擺脫了傳統(tǒng)“經(jīng)紀(jì)人”的非正式性與地方性。正如有學(xué)者所指出的，“依靠地方性支持、傳統(tǒng)權(quán)威或意識(shí)形態(tài)進(jìn)行治理”的“鄉(xiāng)紳模式”已經(jīng)徹底終結(jié)，新的行政公職人員正在生產(chǎn)。
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02 |
村級(jí)組織科層化與治理架構(gòu)的完善
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在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，行政化改革既是村級(jí)組織按照科層原則進(jìn)行組織調(diào)整的過(guò)程，也推動(dòng)了更為完善與正規(guī)的基層治理體系的建立。在H鎮(zhèn)，行政化改革按照權(quán)力等級(jí)、專業(yè)分工、組織完整性原則實(shí)現(xiàn)了對(duì)村級(jí)組織的重新架構(gòu)。
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制，每個(gè)村配備7名正式干部，即書(shū)記、主任、副書(shū)記、治保主任、會(huì)計(jì)、婦女主任，其中，副書(shū)記兩名，分為黨務(wù)副書(shū)記與工業(yè)副書(shū)記。同時(shí)，各村允許配備3～4名條線干部，并根據(jù)本村的治理需求聘用充足的工作人員。在具體設(shè)置上，書(shū)記享有最高權(quán)威，主要負(fù)責(zé)重大問(wèn)題的把握與裁決，包括集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重點(diǎn)行政與治理任務(wù)的確定。村主任主管村莊治理的全面工作，監(jiān)督各類事務(wù)的落實(shí)與執(zhí)行情況，并享有協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)村級(jí)組織人財(cái)物的權(quán)力，以保障工作的推進(jìn)。其余村干部與條線干部都有專門(mén)的崗位職責(zé)，如工業(yè)副書(shū)記負(fù)責(zé)招商引資與企業(yè)日常管理，監(jiān)督安全檢查工作的開(kāi)展；婦女主任負(fù)責(zé)計(jì)劃生育、生殖健康、文藝活動(dòng)等婦女類工作，同時(shí)兼管服務(wù)大廳的窗口工作；條線干部接受分管村干部的監(jiān)督與調(diào)配，也是行政服務(wù)、安全檢查、環(huán)境衛(wèi)生等特定工作的主管，并負(fù)責(zé)組織普通聘用人員推進(jìn)工作的完成。圖1呈現(xiàn)了H鎮(zhèn)村級(jí)組織的基本架構(gòu)。
可以看出，不同于中西部地區(qū)的村級(jí)組織行政化，在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，行政化的村級(jí)組織不僅呈現(xiàn)出典型的科層制的特征，更具備了完善的組織架構(gòu)與常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)能力。相較于村民自治制度，公共行政體系走出了依賴主體能動(dòng)性的簡(jiǎn)約結(jié)構(gòu)，開(kāi)始實(shí)現(xiàn)真正組織化與機(jī)構(gòu)化的運(yùn)轉(zhuǎn)，即村干部逐漸成為一種組織設(shè)置，每一個(gè)職位制度化都內(nèi)含著一套治理實(shí)現(xiàn)的組織機(jī)制，并配備健全的資源以保證崗位職責(zé)的正常履行。從這一角度，村干部的職位不僅是一種專業(yè)化的角色分工，更是配套了完善組織與人員的職能執(zhí)行體系。這本質(zhì)上是試圖通過(guò)組織的設(shè)置與組織的常規(guī)運(yùn)行來(lái)推動(dòng)基層治理任務(wù)的完成，即將一種強(qiáng)調(diào)主體互動(dòng)的“默契的‘共同體行為’轉(zhuǎn)變?yōu)樽龀隼硇园才诺摹鐣?huì)行動(dòng)’”。
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03 |
公共服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)民需求的制度化
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村干部與村級(jí)組織的行政化客觀上弱化了農(nóng)民的參與空間，因此，需要建立新的制度以保障農(nóng)民的公共權(quán)利，滿足農(nóng)民的公共服務(wù)訴求。在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，村級(jí)公共服務(wù)體系的建設(shè)是行政化改革的重要內(nèi)容。正是在這一過(guò)程中，農(nóng)民的權(quán)利被包容進(jìn)行政體系的制度設(shè)置之中，村級(jí)行政體系也因此具備了突出的公共屬性。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政化的村級(jí)組織的公共服務(wù)職能增加，并建構(gòu)了一套更為制度化與統(tǒng)一的鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系。為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共物品的統(tǒng)一供給，H鎮(zhèn)按照村莊的規(guī)模與人口制定了一系列規(guī)范化的公共物品供給清單與標(biāo)準(zhǔn)，如排污管道、照明體系、衛(wèi)生環(huán)境等都設(shè)置了具體的分布密度與規(guī)格，并通過(guò)公共財(cái)政資源的下?lián)芘c行政任務(wù)分配的方式要求各級(jí)村組織按計(jì)劃逐年推進(jìn)。同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)整村莊治理結(jié)構(gòu)，建立公共服務(wù)供給的長(zhǎng)效保障機(jī)制。除了日常的窗口服務(wù)負(fù)責(zé)對(duì)接農(nóng)民的各類行政服務(wù)需求外，H鎮(zhèn)還進(jìn)一步要求各村必須根據(jù)村域面積與人口配備足額的清潔隊(duì)與村級(jí)聯(lián)防隊(duì)，為村莊提供日�；⻊�(wù)。公共服務(wù)的質(zhì)量更成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核村莊的重點(diǎn)，這些社會(huì)治理工作不僅占考核總比分一半左右的分值，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)各類督查機(jī)制，不定期對(duì)村莊進(jìn)行抽查和隨訪，以考察村干部服務(wù)職能的履行情況。
另一方面，建立由下到上的農(nóng)民訴求表達(dá)渠道，強(qiáng)化村級(jí)組織的公共服務(wù)責(zé)任。2015年，H鎮(zhèn)所在的區(qū)將市民服務(wù)熱線從城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，農(nóng)民可以通過(guò)服務(wù)平臺(tái)直接表達(dá)訴求，包括村級(jí)組織在內(nèi)的相關(guān)責(zé)任部門(mén)必須及時(shí)進(jìn)行處理。為了確保村干部服務(wù)職責(zé)的履行，農(nóng)民的服務(wù)滿意度將直接影響村干部的考核分?jǐn)?shù)。此外，H鎮(zhèn)政府定期組織鄉(xiāng)村兩級(jí)干部進(jìn)行民情大走訪，綜合采集民情民意信息，對(duì)農(nóng)民反映的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)處理。這意味著在由上到下的公共服務(wù)供給體系之外，政府的行政機(jī)構(gòu)由下到上地建立起了制度化的農(nóng)民需求表達(dá)體系，允許農(nóng)民對(duì)政府輸出的公共產(chǎn)品做出評(píng)價(jià)，并將回應(yīng)農(nóng)民的需求作為村級(jí)組織的基本職能。這是保障農(nóng)民享有公共服務(wù)并對(duì)行政化的村級(jí)干部進(jìn)行監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。
4
鄉(xiāng)村治理事務(wù)的類型與公共行政的有效性
城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的行政化改革，既是為了應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)變革對(duì)村民自治制度的沖擊，也是為了面向具體的治理事務(wù)。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸走向融合，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的性質(zhì)也發(fā)生了根本改變，需要更加一體化、制度化與規(guī)范化的治理體系。正是在這個(gè)意義上，公共行政體系面對(duì)新的社會(huì)基礎(chǔ)具有更強(qiáng)的適用性，并進(jìn)一步提高了基層治理能力。
1
融合型城鄉(xiāng)關(guān)系與鄉(xiāng)村治理事務(wù)的類型
城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系具有獨(dú)特性。一方面，隨著城市空間的不斷擴(kuò)展，鄉(xiāng)村逐漸被納入到城市整體的發(fā)展規(guī)劃、功能體系、管理體制中。從這一角度看，城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的鄉(xiāng)村已經(jīng)不可避免地進(jìn)入到了“準(zhǔn)城市化”階段，成為了城市發(fā)展的后備空間。2015年，H鎮(zhèn)所在的區(qū)制定了2015—2025年的十年規(guī)劃，鄉(xiāng)村兩級(jí)被納入到未來(lái)的城市發(fā)展體系中。根據(jù)市一級(jí)的規(guī)劃，村莊基于區(qū)位條件與自然稟賦的差異被設(shè)定為城市規(guī)劃區(qū)與保留區(qū)，未來(lái)20年處于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村都有較大的開(kāi)發(fā)可能性。此外，大量在城市就業(yè)的農(nóng)民工居住在鄉(xiāng)村，對(duì)這部分人口的管理與服務(wù)同樣構(gòu)成了城市經(jīng)濟(jì)與管理體系的延伸。另一方面，鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的生活形態(tài)不斷地與城市趨同，城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)與生活體系逐漸形成。在這些地區(qū)，鄉(xiāng)村越來(lái)越只構(gòu)成農(nóng)民整體生活中的一個(gè)環(huán)節(jié)，大部分農(nóng)民居住在村莊，但工作地基本都在鎮(zhèn)區(qū)或市區(qū)，每日需要往返于城鄉(xiāng)之間。農(nóng)民的各項(xiàng)休閑娛樂(lè)活動(dòng)也逐漸以城市為中心，尤其是本地的中青年群體已經(jīng)非常習(xí)慣在市區(qū)的超市、商場(chǎng)、電影院、公園等進(jìn)行休閑與消費(fèi)活動(dòng)。同時(shí)，由于早期鄉(xiāng)村工業(yè)化帶來(lái)的影響，這些村莊也有一定體量的鄉(xiāng)村工業(yè)，這些工廠對(duì)市場(chǎng)、交通的需求都具有城市化的取向，在管理上也傾向于得到更正規(guī)的企業(yè)服務(wù)與管理。
可見(jiàn)，城鄉(xiāng)一體化地區(qū)逐漸打破了城鄉(xiāng)之間的二元分割結(jié)構(gòu)，形成了一個(gè)更為融合性的城鄉(xiāng)體系。這對(duì)鄉(xiāng)村治理事務(wù)的性質(zhì)產(chǎn)生了重要影響，也對(duì)基層治理體系提出了新的要求。
首先，相較于治理任務(wù)相對(duì)稀疏的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程帶來(lái)了更為復(fù)雜與多元的治理事務(wù)，治理的密度與常規(guī)化程度不斷提升。這表現(xiàn)為大量城市管理任務(wù)進(jìn)入到鄉(xiāng)村社會(huì)，如外來(lái)人口的管理、企業(yè)安全生產(chǎn)的檢查、城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)等都屬于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理未涉及的新職能。更為重要的是，這些事務(wù)并不是偶發(fā)性的，而是高度日常化的。例如，流動(dòng)人口的管理就需要常規(guī)化地對(duì)人口的基本信息、流動(dòng)情況、生育狀況等一系列信息進(jìn)行登記，并排查各類風(fēng)險(xiǎn)因素。農(nóng)業(yè)型地區(qū)的治理通常以事件驅(qū)動(dòng)，常規(guī)化的治理能力相對(duì)較弱，但上述新的治理任務(wù)顯然都需要治理體系進(jìn)行更常規(guī)與高效的治理。
其次，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的規(guī)則化程度也在不斷提升。一旦農(nóng)民從各種地方性的關(guān)系與規(guī)范中脫嵌出來(lái)，并逐漸傾向于城市化的生活方式，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的關(guān)系嵌入性程度就會(huì)大幅度降低，在居住空間獲得高質(zhì)量的公共物品與公共服務(wù)開(kāi)始成為農(nóng)民治理需求的核心。由此，鄉(xiāng)村治理越來(lái)越擺脫了人格化與特殊主體的特征，而是具有更為客觀與標(biāo)準(zhǔn)化的形態(tài)，即具備了“即事化”的新形態(tài)。在20世紀(jì)90年代，H鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村糾紛仍然非常普遍，并主要集中于建房引發(fā)的糾紛。2000年以后，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系變革的逐步深化，糾紛數(shù)量不斷減少，大量城市化的管理任務(wù)涌入鄉(xiāng)村，而農(nóng)民也具有越來(lái)越強(qiáng)的享有優(yōu)質(zhì)公共物品的需求，由此，治理的關(guān)鍵也從對(duì)復(fù)雜關(guān)系與規(guī)則的熟識(shí)，變?yōu)槌青l(xiāng)一體化公共服務(wù)供給能力的提升。
最后，治理事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提高。不僅農(nóng)民、企業(yè)等鄉(xiāng)村主體對(duì)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給有了更高的需求，城市管理體系的擴(kuò)張也對(duì)村級(jí)治理提出了更嚴(yán)格的要求，即需要村一級(jí)進(jìn)行精細(xì)化治理，以實(shí)現(xiàn)與城市管理體系的接軌。宅基地的管理就極具典型性。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)帶來(lái)了土地價(jià)值的上升，并使農(nóng)村房屋在短期內(nèi)有了拆遷的可能，為了保證未來(lái)的城市化秩序，就需要村一級(jí)對(duì)農(nóng)民的土地使用進(jìn)行更規(guī)范的管理。因此，在村一級(jí)建立統(tǒng)一的公共物品與公共管理體系就變得越來(lái)越重要。
2
公共行政的有效性與基層治理能力的提升
城鄉(xiāng)關(guān)系的變動(dòng)必然反映在治理體系上，無(wú)論是社會(huì)主體公共服務(wù)訴求的變化，還是地方政府出于統(tǒng)一管理的角度，都要求城鄉(xiāng)之間建立起更為完善且一體化的鄉(xiāng)村治理體系，以應(yīng)對(duì)日益常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化與即事化的治理事務(wù)。從這一角度看，沿海地區(qū)的行政化改革所體現(xiàn)的正是地方建立更為統(tǒng)一的、制度化的鄉(xiāng)村治理體系的努力。相較于村民自治制度，公共行政體系能夠有效應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化地區(qū)新的治理事務(wù)類型，并提升村級(jí)組織的治理能力；正是這些治理能力，保證了村級(jí)組織能夠相對(duì)穩(wěn)定地輸出公共物品與公共秩序。
其一，鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力的強(qiáng)化。在村民自治制度中，集體構(gòu)成了鄉(xiāng)村分配公共服務(wù)、定義農(nóng)民權(quán)利的基本單位。這有利于發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性，但也導(dǎo)致村莊的公共服務(wù)能力受到集體經(jīng)濟(jì)與治理能力差異的影響，呈現(xiàn)出碎片化與不穩(wěn)定的特征。同時(shí)，由集體直接面對(duì)農(nóng)民的需求壓力，也在一定程度上弱化了國(guó)家的責(zé)任，使國(guó)家并未真正成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主要供給者。隨著公共行政體系的建立，國(guó)家得以擔(dān)負(fù)起更直接的公共服務(wù)責(zé)任，并能夠依托完善的村級(jí)組織，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度化的基層公共服務(wù)體系，打破了傳統(tǒng)碎片化、分割化的公共利益配置結(jié)構(gòu)。由此，農(nóng)民的公共利益滿足得以從一種碎片化、不穩(wěn)定供給模式轉(zhuǎn)向一種更為統(tǒng)一的制度模式。H鎮(zhèn)近年來(lái)依靠公共行政體系的建立，不僅設(shè)立了規(guī)范的公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，更依托村級(jí)組織強(qiáng)有力的貫徹能力迅速推動(dòng)了項(xiàng)目的落實(shí)；同時(shí)，村級(jí)治安聯(lián)防隊(duì)、清潔衛(wèi)生隊(duì)、安監(jiān)小組的建立，更使鄉(xiāng)村的公共服務(wù)能夠常態(tài)化地維持，村級(jí)組織日益具備了穩(wěn)定輸出公共物品與公共秩序、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的能力。
其二，常規(guī)治理能力的提升與鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定秩序的建立。在以村民自治為制度框架的治理體系中，村干部屬于兼職干部，村級(jí)組織的架構(gòu)與資源配置都高度簡(jiǎn)約。這使得鄉(xiāng)村治理具有事后治理的典型特征，村干部一般只有在行政任務(wù)下達(dá)或社會(huì)發(fā)生矛盾沖突時(shí)才會(huì)被驅(qū)動(dòng)展開(kāi)積極治理，并在不斷動(dòng)員與整合的過(guò)程中推動(dòng)治理秩序的達(dá)成。與之相對(duì)的是，在公共行政體系中，職業(yè)化的村干部分工明確，有特定的崗位職責(zé)，并以此為基礎(chǔ)常規(guī)化地處理各類治理事務(wù)，驅(qū)動(dòng)村級(jí)組織通過(guò)高密度的信息收集、檢查維護(hù)、監(jiān)督防范等手段，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序與公共物品的維護(hù)。正是在這一過(guò)程中，村級(jí)組織的權(quán)力不再是階段性地調(diào)動(dòng)村莊關(guān)系，而是通過(guò)事前治理，以組織化的常規(guī)行動(dòng)將治理網(wǎng)絡(luò)彌散在整個(gè)村莊，形成制度化的監(jiān)督與規(guī)范體系。村內(nèi)的治安巡查、婦女工作、環(huán)境衛(wèi)生、土地管理等均是通過(guò)這一常規(guī)治理的方式，實(shí)現(xiàn)村莊治理秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定。圖1中呈現(xiàn)的村級(jí)組織架構(gòu)就是鄉(xiāng)村治理常規(guī)化運(yùn)轉(zhuǎn)的組織形態(tài)。正是依靠組織的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部才能夠進(jìn)行精細(xì)化治理，高密度、規(guī)范化地處理各類治理事務(wù)，穩(wěn)定輸出鄉(xiāng)村社會(huì)的治理秩序。
其三，治理規(guī)范化與國(guó)家意志貫徹能力的強(qiáng)化。村級(jí)組織的半正式特征既帶來(lái)了治理的靈活性，也意味著村干部很難完全服膺于國(guó)家的權(quán)力與規(guī)則，基層大量的灰色空間因此得以形成。公共行政對(duì)基層治理的規(guī)范化首先來(lái)源于它強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)，鄉(xiāng)村一體化的公職體系與組織體系，都賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)驅(qū)動(dòng)村級(jí)組織規(guī)范化運(yùn)行和貫徹自身意志的能力。更為重要的是，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)治理事務(wù)本身日益具備標(biāo)準(zhǔn)化與即事化的特征，這些事務(wù)就能夠真正轉(zhuǎn)化為行政體制可監(jiān)督的客觀規(guī)范與準(zhǔn)則，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定合乎鄉(xiāng)村治理要求的目標(biāo)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提供了基礎(chǔ)，且能夠通過(guò)考核體系對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。事實(shí)上，治理事務(wù)越是不具備規(guī)則化的特征，就越無(wú)法按照標(biāo)準(zhǔn)與抽象的準(zhǔn)則進(jìn)行考核；越是標(biāo)準(zhǔn)化，越是能夠使用各種量化與技術(shù)化的考核標(biāo)準(zhǔn)，以保證上級(jí)監(jiān)督權(quán)的完整性。以H鎮(zhèn)的安全監(jiān)察工作為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)詳細(xì)制定了企業(yè)安全達(dá)標(biāo)的內(nèi)容，包括滅火裝備、消防通道、易燃易爆品堆放等諸多細(xì)則，村級(jí)組織的安全監(jiān)察過(guò)程就是對(duì)這些細(xì)則的執(zhí)行�？梢�(jiàn)，行政控制權(quán)的強(qiáng)化與治理事務(wù)性質(zhì)的變革使村級(jí)治理規(guī)范化成為了可能。
在鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理事務(wù)還未完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的地區(qū)，公共行政體系對(duì)常規(guī)資源與組織的依賴，以及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的強(qiáng)調(diào)，不僅會(huì)增加村級(jí)治理的負(fù)擔(dān)，而且，行政體系也難以適應(yīng)村莊治理的鄉(xiāng)土性、靈活性、簡(jiǎn)約性的特點(diǎn)。但在城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理事務(wù)性質(zhì)本身的變化，公共行政體系不但解決了鄉(xiāng)村精英與農(nóng)民供給不足的問(wèn)題，而且能夠應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜與多元的治理事務(wù)，提供更為制度化與規(guī)范化的公共服務(wù)與公共秩序。這表明，這些地區(qū)的公共行政體系與鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)高度吻合，能夠產(chǎn)生良好的治理績(jī)效。
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擴(kuò)展性討論：公共行政體系建設(shè)下的基層治理現(xiàn)代化
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公共行政的基層治理現(xiàn)代化意涵
治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治與治理轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)�？傮w而言，治理能力現(xiàn)代化包含兩個(gè)基本內(nèi)容，一是能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家政治權(quán)力的集中，二是完成國(guó)家權(quán)力的公共轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)權(quán)威的不斷合理化。這是國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效治理，強(qiáng)化國(guó)家政策貫徹能力，并與社會(huì)形成公共關(guān)聯(lián)的必要條件。公共行政體系的建立并不是推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化的唯一路徑，但它的確提供了一種可能路徑。蒂利認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家的行政體系擴(kuò)張伴隨著國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的全面滲透，“國(guó)家最終在地方、地區(qū)以及國(guó)家層面上創(chuàng)造了新的管理結(jié)構(gòu)”，這一過(guò)程也伴隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)需求的吸納，并逐漸完成權(quán)力的公共化轉(zhuǎn)型，獲得公民對(duì)民主國(guó)家的認(rèn)可、參與、承擔(dān)義務(wù)及忠誠(chéng)。正是在這個(gè)意義上，應(yīng)當(dāng)區(qū)分公共行政體系建設(shè)與一般的行政化改革。
公共行政的突出特點(diǎn)表現(xiàn)為，其在組織運(yùn)轉(zhuǎn)上具有規(guī)范性與組織完備性的特征，在組織目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。因此，在村一級(jí)建立公共行政體系，一定程度上具有推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵。它在兩個(gè)方面對(duì)基層治理體系進(jìn)行了改善，其一，通過(guò)村級(jí)組織行政化與規(guī)范化的改造，國(guó)家將原本分散化的、以精英為核心的地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)逐漸整合到以集中的、國(guó)家為中心的行政組織體系中，并對(duì)村級(jí)的權(quán)力與治理體系進(jìn)行規(guī)范化塑造，實(shí)現(xiàn)了基層治理體系的規(guī)范化與組織完善；其二，通過(guò)公共服務(wù)體系的建設(shè)，將農(nóng)民的公共治理需求逐漸納入國(guó)家的公共目標(biāo)，并制度性地嵌入到行政體系的常規(guī)運(yùn)作之中，有效完成了公共物品與公共服務(wù)的常規(guī)化供給。在前者，國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)權(quán)力的進(jìn)一步整合，國(guó)家意志得以更徹底地在基層貫徹，并在這一過(guò)程中建立組織更為完善與權(quán)力運(yùn)行更為規(guī)范的鄉(xiāng)村治理體系；在后者，國(guó)家將農(nóng)民的權(quán)利與公共服務(wù)需求吸納進(jìn)行政體系，在公共服務(wù)的供給中國(guó)家與農(nóng)民形成緊密的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，兩者的公共關(guān)聯(lián)被進(jìn)一步強(qiáng)化。
相較于行政權(quán)力的集中與整合，國(guó)家通過(guò)公共服務(wù)體系的建設(shè)，承擔(dān)起基層治理責(zé)任、建立與農(nóng)民的公共關(guān)系具有更重要的治理現(xiàn)代化意涵。它使國(guó)家權(quán)力真正具備公共屬性，并以公共服務(wù)為核心建構(gòu)與農(nóng)民的直接治理關(guān)系，契合了國(guó)家向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。事實(shí)上，國(guó)家權(quán)力的公共性根本上正是來(lái)源于它在多大程度上滿足了社會(huì)的公共需求并實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的公共化轉(zhuǎn)型，獲得了基層社會(huì)的認(rèn)可。從公共行政的角度看，行政公共性的建構(gòu)不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村公共治理需求的制度化吸納，更使基層具備以完善的組織體系提供高水平公共物品的能力，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系得以走向更為密切的直接治理關(guān)系。更為重要的是，直接治理中的國(guó)家與社會(huì)并不是控制與被控制的支配關(guān)系，而是以公共服務(wù)為核心載體形成的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。可以說(shuō)，公共行政體系為基層社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的認(rèn)同提供了重要的組織基礎(chǔ)。正是在這一過(guò)程中，國(guó)家真正完成了自身服務(wù)者角色的塑造，并具備了更強(qiáng)的公共性與治理能力，從而推動(dòng)了國(guó)家權(quán)威的合理化，并進(jìn)一步邁向了治理能力的現(xiàn)代化。
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公共行政現(xiàn)代化意涵的條件與啟示
需要始終明確的是，公共行政并不具備抽象的制度優(yōu)越性，它能成為有效的治理制度并推動(dòng)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，始終依賴于沿海地區(qū)已經(jīng)具備了的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)一體化既產(chǎn)生了治理體制變革的內(nèi)生動(dòng)力，也為治理體制的現(xiàn)代化提供了重要契機(jī)。社會(huì)基礎(chǔ)的現(xiàn)代化對(duì)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要意義。吉登斯對(duì)此有非常精辟的論述：“‘經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域’的根源與主權(quán)領(lǐng)域一樣，在于對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的特性具有本質(zhì)性意義的那些因素。行政實(shí)體又恰恰依賴于工業(yè)資本主義發(fā)展所導(dǎo)致的、有助于最終消解階級(jí)分化社會(huì)之裂變性特征的‘歷史類型’�！彼^“裂變性”指的正是傳統(tǒng)社會(huì)具有較強(qiáng)的地方性特征，具體到我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)，城鄉(xiāng)一體化改變了鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)，并不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)融入到更為制度化與體系化的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中，引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)治理事務(wù)不斷地標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。此時(shí)，統(tǒng)一的公共行政體系以及更為制度化的農(nóng)民權(quán)利體系的建設(shè)才有意義且能夠產(chǎn)生治理績(jī)效。
可以說(shuō)，行政體系的公共化轉(zhuǎn)型與社會(huì)基礎(chǔ)的現(xiàn)代化變革共同構(gòu)成了行政化改革推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的兩個(gè)基本條件（見(jiàn)表1）。正是在這個(gè)意義上，沿海城鄉(xiāng)一體化地區(qū)的公共行政體系建設(shè)對(duì)當(dāng)前村級(jí)治理的行政化改革具有重要的啟示與借鑒意義。
行政化改革的根本目的不僅在于國(guó)家行政控制權(quán)的強(qiáng)化，更需要推動(dòng)農(nóng)民需求的制度化，公共性是行政改革通向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件；同時(shí)，以公共行政促動(dòng)的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，必須以社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革為基礎(chǔ)條件。公共行政體系要在鄉(xiāng)村社會(huì)具有較高的治理效率，依賴于鄉(xiāng)村社會(huì)的治理事務(wù)能夠?yàn)樾姓w系所吸納與消化，它的有效性以鄉(xiāng)村社會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)。沿海地區(qū)的行政化改革始終處于表1中的Ⅲ類型，即同時(shí)具備了行政體系的公共屬性與社會(huì)基礎(chǔ)條件。而大部分中西部地區(qū)事實(shí)上通常都處于Ⅱ類型，這些地區(qū)的行政化改革，往往并不具備社會(huì)結(jié)構(gòu)變革的基礎(chǔ)條件，其行政化改革通常以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)為核心，難以將農(nóng)民的公共治理需求作為改革目標(biāo)。正如有學(xué)者所指出的，中西部地區(qū)村級(jí)治理的行政化也只“在機(jī)構(gòu)與人員的官僚化之上……而非涉及實(shí)質(zhì)意義的公共權(quán)力運(yùn)作之制度化、規(guī)范化與常規(guī)化之上”。這也是中西部地區(qū)行政化改革總是陷入困境的重要原因。此外，一些城鄉(xiāng)一體化地區(qū)，如果地方政府缺乏足夠的公共服務(wù)意識(shí)，未能有效推動(dòng)行政體系的公共化轉(zhuǎn)型，則將陷入到Ⅳ類，無(wú)法為本地農(nóng)民提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這將制約基層治理的順利轉(zhuǎn)型。
正是在這個(gè)意義上，對(duì)待村級(jí)治理的行政化改革需要審慎：一方面，必須走出對(duì)行政概念的狹隘化理解，應(yīng)當(dāng)給予行政公共性以更多的關(guān)注，允許一些城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)進(jìn)行公共行政建設(shè)的探索；另一方面，更應(yīng)明確并不是所有的鄉(xiāng)村都具備公共行政建立的條件，在部分中西部地區(qū)的農(nóng)村，公共行政既難以建立，也不是通向治理現(xiàn)代化的渠道。我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)高度復(fù)雜且呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域差異，城市化進(jìn)程速率的不同進(jìn)一步強(qiáng)化了這一復(fù)雜性，需要容許和鼓勵(lì)對(duì)多元治理體制的探索。正如杜贊奇在《民族國(guó)家拯救歷史》一書(shū)中所說(shuō)，現(xiàn)代化的過(guò)程并非是線性的，它是復(fù)線的，是不同國(guó)家根據(jù)自身的歷史與現(xiàn)實(shí)進(jìn)行的道路選擇。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，基層治理能力現(xiàn)代化的獨(dú)特路徑也許正在于對(duì)本國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)復(fù)雜性與時(shí)空不均衡性的充分認(rèn)識(shí)，并在這一基礎(chǔ)上建構(gòu)多元的基層治理體制，漸進(jìn)完成村級(jí)治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的逐步現(xiàn)代化。
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