鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)：解釋中國特色社區(qū)治理模式的理論框架

張雪霖

摘 要  為突破城市社區(qū)去行政化改革陷入內(nèi)卷化的困境，需要反思基于西方經(jīng)驗產(chǎn)生的理論指導(dǎo)中國社會改革的可行性，也需要重新審視社區(qū)居委會行政化問題與社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的方向。從“條條”、“塊塊”、“國家”進(jìn)社區(qū)三個維度去分析，研究發(fā)現(xiàn)政府職能社區(qū)化具有實踐合理性，但這不必然導(dǎo)致社區(qū)居委會的行政與自治職能相互排斥與沖突。因為我國社區(qū)治理實踐形成的是行政-半行政半自治-自治機(jī)制相銜接的鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)，而非西方網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)。因此，在轉(zhuǎn)型時期我國社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的重點(diǎn)不在于以政府與社區(qū)分權(quán)為核心的社區(qū)去行政化改革，而在于建設(shè)社區(qū)公共事務(wù)治理中行政-半行政半自治-自治機(jī)制之間的制度化支持與銜接機(jī)制。

關(guān)鍵詞  城市 社區(qū)治理 居委會 鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu) 網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)

作者張雪霖，武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副研究員（武漢430072）。

新中國成立70年來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。1949年末，我國常住人口城市化率只有10.64%。2019年末，我國常住人口城市化率達(dá)到60.6%。隨著城市化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)土中國逐漸向城市中國轉(zhuǎn)變，城市在國家治理體系中將扮演愈發(fā)重要的角色。社區(qū)作為城市治理的細(xì)胞，嵌入于國家治理體系中， 形成了具有中國特色的基層治理模式。然而，關(guān)于中國特色的社區(qū)治理模式尚未得到本土化的理論提煉。自2000年社區(qū)建設(shè)運(yùn)動以來，在西方理論的指導(dǎo)下，我國社區(qū)治理現(xiàn)代化改革陷入內(nèi)卷化的困境。因此，在系統(tǒng)梳理與反思城市社區(qū)去行政化改革悖論的基礎(chǔ)上，對我國城市社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯與機(jī)制進(jìn)行理論化總結(jié)與提煉，對于在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、我國城市社區(qū)去行政化改革的悖論及其反思

隨著2000年國家在城市啟動社區(qū)建設(shè)運(yùn)動，我國城市社會繼單位制與街居制之后，迎來了社區(qū)制時代。由于單位制解體后企業(yè)剝離的社會職能社區(qū)化，和隨著城市化快速擴(kuò)張帶來的城市管理職能急劇增加導(dǎo)致行政職能社區(qū)化的雙重趨勢，使得社區(qū)居委會承擔(dān)的行政事務(wù)快速膨脹。學(xué)界主流認(rèn)為政府職能的社區(qū)化導(dǎo)致社區(qū)居委會的過度行政化，帶來社區(qū)居委會的角色迷失與功能沖突，即國家代理人角色擠壓了社區(qū)保護(hù)人的角色，向上負(fù)責(zé)的行政職能擠壓了向下負(fù)責(zé)的自治功能。^[①]社區(qū)行政化主要是指社區(qū)居委會的行政化，被認(rèn)為不利于社會建設(shè)與居民自治。^[②]因此，“去行政化”便成為社區(qū)治理現(xiàn)代化改革創(chuàng)新的核心問題。實踐中，全國各地社區(qū)去行政化的改革探索也從未停歇。指導(dǎo)我國社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的理論資源主要為西方的新公共管理理論與多中心治理理論。

針對古典公共行政理論反思而興起的新公共管理與多中心治理理論，都強(qiáng)調(diào)公共治理的多主體化和分權(quán)化，形成不同治理主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系。以奧斯特羅姆夫婦為代表的多中心治理理論，強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)治理上的多中心性和多主體性，以打破政府對于公共事務(wù)生產(chǎn)的壟斷地位。^[③]在公共事務(wù)的治理上，可以形成行政、市場以及自治機(jī)制等多元共治秩序，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系。^[④]在這種多中心治理秩序下，強(qiáng)調(diào)的是不同治理主體之間基于地位平等與協(xié)商而形成網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系，形成的治理結(jié)構(gòu)可以稱之為“網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)”。我國社區(qū)居委會統(tǒng)籌執(zhí)行行政、服務(wù)與自治事務(wù)，被認(rèn)為形成的是社區(qū)一元化治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社區(qū)居委會過度行政化的后果。

在多中心治理理論指導(dǎo)下，我國社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的目標(biāo)為向以“政社分離、居民自治”為基礎(chǔ)的社區(qū)多元化治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。[⑤]其遵循的改革路徑為“功能分類-組織分離-權(quán)力結(jié)構(gòu)變革”，具體而言，通過對社區(qū)公共事務(wù)功能的分類，即按照“行政、服務(wù)與自治”的三分法進(jìn)行功能分類，繼而主張分別采取行政、市場與自治的多元合作機(jī)制，分別由不同性質(zhì)的社區(qū)組織去承接，以形塑社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)，這也就打破了傳統(tǒng)一元化的社區(qū)居委會統(tǒng)籌行政、服務(wù)與自治職能的格局。^[⑥]然而，在國家與社會分權(quán)的指導(dǎo)思想下，我國自社區(qū)建設(shè)運(yùn)動推行以來，歷經(jīng)幾輪以居民自治為目標(biāo)的社區(qū)去行政化改革。但是實踐中卻陷入“社區(qū)去行政化-多元化治理改革” → “居委會邊緣化-社區(qū)治理碎片化” → “居委會再度行政化-社區(qū)治理一元化”的悖論。

關(guān)于此悖論，有的學(xué)者將之歸結(jié)于我國的威權(quán)體制[⑦]，其言外之意就是只有徹底改變我國的政治體制才能實現(xiàn)社區(qū)多元治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。顯然，這在當(dāng)下是不可行的，關(guān)于社區(qū)治理的學(xué)術(shù)研究和政府改革實踐陷入了內(nèi)卷化困境[⑧]。理論與實踐之間產(chǎn)生了巨大的張力，這就迫使我們?nèi)シ此嘉鞣嚼碚撝笇?dǎo)中國社會改革的可行性問題，也需要我們重新審視社區(qū)居委會行政化問題與社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的方向�；�于全國8個主要城市，累積260余天的社區(qū)田野調(diào)查經(jīng)驗，筆者將從實踐出發(fā)對我國社區(qū)行政化問題再認(rèn)識，并嘗試對中國特色的城市基層治理模式進(jìn)行理論化解釋，而不是用西方理論進(jìn)行簡單的否定與批判。

當(dāng)代中國政府在組織結(jié)構(gòu)上，鮮明地表現(xiàn)出縱向?qū)蛹壔�和橫向部門化的特征，通過層級化把整個行政區(qū)域切成了塊塊，又通過各層級對應(yīng)的部門化把塊塊切成條條，從而形成了條塊結(jié)合的體系。[⑨]中央政府以下的省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府被視為各層級的“塊塊”，與中央各部委相對應(yīng)的各級職能部門則為“條條”。既有的研究從國家與社會分權(quán)的視角，只是籠統(tǒng)地將政府職能社區(qū)化視為行政對社區(qū)自治的擠壓，而忽視了我國行政力量的多維性。因此，本文將政府職能社區(qū)化這一議題操作化“條條”、“塊塊”與“國家”進(jìn)社區(qū)三個維度，重新認(rèn)識與解釋社區(qū)居委會行政化的邏輯與機(jī)制。

   二、 “條條”進(jìn)社區(qū)：行政輔助職能的分流與生產(chǎn)機(jī)制的選擇

政府職能社區(qū)化導(dǎo)致大量行政事務(wù)轉(zhuǎn)移至社區(qū)，被稱為“條條”進(jìn)社區(qū)。學(xué)界主流對此都是持批判態(tài)度，先后推動了幾輪社區(qū)去行政化改革，但是依然無法阻擋“條條”進(jìn)社區(qū)的趨勢。面對實踐中這一“無法阻擋”的趨勢，在先入為主地進(jìn)行批判前，需要反思政府職能社區(qū)化有沒有內(nèi)在的合理性及其內(nèi)在機(jī)制。

（一）“條條”與社區(qū)的權(quán)責(zé)分工配置：核心職能與輔助職能

研究將政府職能部門的職能細(xì)分為核心職能和輔助職能兩類來透視政府職能社區(qū)化現(xiàn)象。所謂的“核心職能”主要涉及對合法暴力的擁有和使用的執(zhí)法管理權(quán)限，法律上表現(xiàn)為行政強(qiáng)制權(quán)，此類統(tǒng)治職能只能由具備執(zhí)法資格的政府執(zhí)法部門壟斷生產(chǎn)。而“輔助職能”主要是指不涉及對合法暴力的擁有和使用，輔助于相關(guān)行政管理或執(zhí)法職能履行的事務(wù)，此類職能并不必須由政府執(zhí)法部門壟斷生產(chǎn)。對于政府核心職能的履行，確實只能采取行政機(jī)制供給，而輔助職能則并不是只能采取行政機(jī)制。

在對核心職能和輔助職能進(jìn)行區(qū)分后，下面來看“條條”是如何進(jìn)社區(qū)的。政府職能社區(qū)化，其實并沒有將核心職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)，只是將輔助職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，否則易產(chǎn)生一線權(quán)力的失控。一般情況下，區(qū)政府職能部門會將相關(guān)輔助職能直接轉(zhuǎn)移到街道辦事處，由街道再向下分解到社區(qū)。也正因為區(qū)政府部門只是把部分輔助職能分解到街道，并未把核心職能一并轉(zhuǎn)移給街道，所以街道層級的干部也常常抱怨“條條專政”。本來和街道平級的區(qū)職能部門卻轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H上對街道考核監(jiān)督的“上級部門”，而且只是把責(zé)任轉(zhuǎn)移給街道，并沒有相應(yīng)地轉(zhuǎn)移權(quán)力和利益，造成權(quán)責(zé)利的嚴(yán)重不匹配。由于街道辦事處的人力資源有限，無法獨(dú)自完成相關(guān)行政事務(wù)，街道只好將任務(wù)繼續(xù)向下分解到社區(qū)。對于此，社區(qū)工作者常常抱怨街道只是做個“二傳手”。

雖然社區(qū)工作者對于“條條”進(jìn)社區(qū)的行政管理類事務(wù)抱怨最多，特別是目標(biāo)責(zé)任考核給社區(qū)工作者帶來很大壓力，但政府職能部門只是將部分輔助職能分流到社區(qū)，同時也只是轉(zhuǎn)移了輔助職能相應(yīng)的責(zé)任。社區(qū)需要協(xié)助執(zhí)行的輔助職能是基于社區(qū)工作者對居民比較熟悉的信息優(yōu)勢，主要負(fù)責(zé)信息的發(fā)現(xiàn)和上報，或者各類安全隱患的基礎(chǔ)摸排。那么，出了事在問責(zé)的時候，也是基于社區(qū)工作者有沒有做到及時發(fā)現(xiàn)和上報，如果社區(qū)一級已經(jīng)盡職，那么就可以免責(zé)了。因此，政府職能部門將相關(guān)業(yè)務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)移到社區(qū)，并不意味著責(zé)任的完全轉(zhuǎn)移，政府職能社區(qū)化實質(zhì)上是“條條”和“塊塊”的責(zé)任共擔(dān)。

（二）輔助職能的分流與生產(chǎn)機(jī)制選擇：條條、社區(qū)工作站、居委會還是社會組織？

涉及政府核心職能的履行只能采取行政機(jī)制供給，即由政府部門（條條）負(fù)責(zé)生產(chǎn)，而輔助職能的執(zhí)行非必須采取行政機(jī)制。在社區(qū)治理改革實踐中，輔助職能的生產(chǎn)機(jī)制出現(xiàn)以下四種可能的路徑。

1、條條垂直整合模式

“條條垂直整合”模式指的是由政府部門各自組織生產(chǎn)。在國家嚴(yán)控正式編制的約束下，政府部門一般也是招聘“協(xié)管員”等臨時工從事輔助職能的生產(chǎn)。為了管理社區(qū)空間，上級政府職能部門紛紛在社區(qū)建立自己的“腿”，即條條專屬隊伍。這種“條條垂直整合”模式在實踐中可能形成以下后果：其一，單一部門人力資源不足和社區(qū)總?cè)肆�資源過剩并存。一般而言一個條線部門在社區(qū)最多設(shè)置1到2名協(xié)管員， 面對至少萬人規(guī)模的社區(qū)，往往顯得人手不夠用，窮于應(yīng)付。同時，由于單一條線工作并不是每天都有工作，所以就會導(dǎo)致工作來時一個人的力量不足，而日常時間中勞動力利用密度較低，造成勞動力資源的閑置。其二，多頭管理，重復(fù)采集信息，嚴(yán)重擾民。因為每一個條線只負(fù)責(zé)自己條線的工作，面對同一社區(qū)居民對象，不同的部門只摸排、采集本條線所需要的信息或問題。

2、社區(qū)居委會模式

“社區(qū)居委會”模式指的是政府職能部門將部分輔助職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)居委會負(fù)責(zé)生產(chǎn)。這就由過去分散的“條條垂管”與“分散生產(chǎn)”，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐓^(qū)居委會“塊塊統(tǒng)管”和“綜合生產(chǎn)”。其在社區(qū)治理中具有如下優(yōu)勢：（1）緩解了社區(qū)管理單一部門人力資源不足與總體人力資源過剩的矛盾。因社區(qū)工作者之間“分工不分家”，事務(wù)量多寡不同的條線工作進(jìn)行搭配，而且某一社區(qū)工作者負(fù)責(zé)的條線工作無力完成時，由社區(qū)“一把手”統(tǒng)籌安排，其他社區(qū)工作者都會一起幫忙。（2）可以利用社區(qū)居委會對居民相對熟悉的信息優(yōu)勢以及綜合性管理的內(nèi)部信息共享機(jī)制，降低分散的條條垂管模式下的多頭重復(fù)采集信息、信息區(qū)隔等問題。（3）由志愿者和正式付酬人員組成的治理機(jī)制，要比僅僅使用正式付酬人員的治理機(jī)制的行政成本要低很多。[⑩]每個社區(qū)在居委會干部的動員培育下，都會形成一支以社區(qū)樓棟長和文體活動骨干等為代表的積極分子作為社區(qū)治理的骨干。

3、社區(qū)工作站模式

   “社區(qū)工作站”模式，指的是政府職能部門轉(zhuǎn)移進(jìn)社區(qū)的輔助職能，從社區(qū)居委會中剝離，轉(zhuǎn)交給新設(shè)立的社區(qū)工作站承接負(fù)責(zé)生產(chǎn)，典型的為深圳市“居站分離”模式。在“居站分離”模式下，新成立的社區(qū)工作站專門執(zhí)行政府交辦事務(wù)，人員也由政府聘任產(chǎn)生，而居委會則是由社區(qū)居民直選產(chǎn)生，實行屬地化與志愿化。“居站分離”改革希望實現(xiàn)讓“行政的歸行政，自治的歸自治”的理論目標(biāo)。然而，深圳模式在實踐中雖然實現(xiàn)了社區(qū)居委會去行政化的目的，但也產(chǎn)生了居委會的“邊緣化”后果。^⑪社區(qū)治理中不僅多元組織之間的交易成本上升，而且治理效能降低。事實上，深圳市近年來開始向居站合一的傳統(tǒng)“一元化”治理回歸。^⑫

4、契約外包社會組織模

“契約外包社會組織”模式是指將政府職能部門轉(zhuǎn)移至社區(qū)的輔助職能，從社區(qū)居委會剝離，通過政府購買服務(wù)的方式外包給社會組織負(fù)責(zé)生產(chǎn)。由于對社區(qū)行政輔助職能的履行，尚具有一定的政治屬性和治理風(fēng)險，所以契約外包社會組織的PPP模式并沒有被大多數(shù)城市政府所接納，只是少數(shù)城市政府選擇打造“亮點(diǎn)”進(jìn)行治理創(chuàng)新試驗。因為通過契約外包社會組織的生產(chǎn)機(jī)制，屬于民事合同關(guān)系，政府只能基于合同管理約束承包者。同時，作為民辦非企業(yè)法人的社會組織，具有可退出性和解體性。不像西方國家民主政體下的地方政府可以“破產(chǎn)”，承擔(dān)的只是有限責(zé)任，我國地方政府沒有退出權(quán)，需要承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，政府輔助職能分流到社區(qū)居委會的模式，相較于契約外包社會組織模式，治理風(fēng)險更低。

綜上，通過對政府職能的區(qū)分，研究發(fā)現(xiàn)輔助職能的四種生產(chǎn)機(jī)制中，“條條”進(jìn)社區(qū)居委會的生產(chǎn)模式，相對而言具有低治理成本和低治理風(fēng)險的比較優(yōu)勢，也因此成為全國絕大多數(shù)城市政府選擇的主流機(jī)制。

三、 “塊塊”進(jìn)社區(qū)：街居治理共同體的重構(gòu)

政府職能社區(qū)化，除了“條條”進(jìn)社區(qū)外，還涉及“塊塊”進(jìn)社區(qū)，這里主要是政府體系最末端的街道辦事處和社區(qū)的關(guān)系。相較于“條條”進(jìn)社區(qū)，“塊塊”進(jìn)社區(qū)的邏輯更為復(fù)雜。目前社區(qū)治理研究主要存在兩種傾向：一是孤立地看待社區(qū)，將社區(qū)視為一個獨(dú)立自主的治理單元；二是片面地看待街道和社區(qū)的關(guān)系，將街道視為社區(qū)的異己力量，認(rèn)為街道只是政府職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移的“二傳手”，甚至主張取消街道辦事處。^⑬這兩種認(rèn)知傾向都無法深刻地把握城市治理的機(jī)制，以致先后幾輪社區(qū)去行政化改革都無法提升城市基層治理效能。研究認(rèn)為街道而非社區(qū)才構(gòu)成我國城市社會比較完整的治理單元，街道和社區(qū)構(gòu)成了街居治理共同體，一方面體現(xiàn)為街道向社區(qū)分解任務(wù)、責(zé)任與壓力；另一方面街道對社區(qū)提供治理資源支持。因為與鄉(xiāng)村社會村莊公共事務(wù)的低外部性和強(qiáng)自主性不同，城市社區(qū)公共事務(wù)具有高外部性和弱自主性特征，社區(qū)治理與外部城市系統(tǒng)的交互作用較強(qiáng)，社區(qū)無法像村莊那樣是一個相對獨(dú)立的自治單元。在城市社區(qū)，“條條”與社區(qū)的接觸互動頻繁，在社區(qū)秩序中發(fā)揮了較大的功能，這就涉及到“條條”與“塊塊”的關(guān)系。

（一）分流：“條條”與社區(qū)

在大城市社會，有限的空間內(nèi)積聚的人口密度高，不同層級政府在同一城市空間內(nèi)重合分布。除了少數(shù)由市級政府垂直管理的職能部門外，大多數(shù)市級部門不負(fù)責(zé)公共事務(wù)的直接生產(chǎn)，主要負(fù)責(zé)制定政策標(biāo)準(zhǔn)、指揮、監(jiān)督與考核等。除了“條塊結(jié)合、以塊為主”的部門外，其余區(qū)級政府職能部門則負(fù)責(zé)公共事務(wù)的直接生產(chǎn)，具體有如下情形：一是在區(qū)以下沒有設(shè)置自己的“腿”，如區(qū)住建局；二是將自己的“腿”設(shè)置在街道一級，如區(qū)城管局。三是將自己的“腿”一直延伸到社區(qū)一級，如區(qū)公安局，不僅在街道設(shè)置派出所，還在每個社區(qū)均設(shè)置社區(qū)警務(wù)室。四是在區(qū)以下設(shè)置自己的“腿”，但并不是按照街道行政區(qū)劃設(shè)置，如市場監(jiān)督管理所便是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立的。城市空間總體上是由街頭空間和社區(qū)空間兩部分構(gòu)成。在城市治理體系中，“條條”部門與社區(qū)空間的互動關(guān)系比較密切。一方面，“條條”分流了大量社區(qū)公共事務(wù)，對宜居社區(qū)良好秩序的形成作用較大；另一方面，社區(qū)內(nèi)部治理“小事”的能力，同樣會分流“條條”的專業(yè)事務(wù)量，減輕上級“條條”的工作量。

雖然“條條”與社區(qū)公共事務(wù)之間存在密切互動的關(guān)系與分流機(jī)制，但由于不同的“條條”在社區(qū)涉及到的公共事務(wù)密度以及重要度不同，所以除了對社會治安與穩(wěn)定起到至關(guān)重要的公安局，將“腿”一直延伸到社區(qū)外，絕大多數(shù)“條條”在社區(qū)沒有自己的“腿”。由于每個“條條”的管理資源有限，而管轄空間比較大，加上對社區(qū)空間內(nèi)居民的信息嚴(yán)重不對稱，那么這會帶來兩個問題。其一，分散而資源有限的“條條”如何“進(jìn)社區(qū)”以有效管理？其二，對外界資源依賴的社區(qū)如何有效求助于“條條”，并得到及時回應(yīng)與支持？對于第一個問題，前面已做出分析。第二個問題則涉及到公共事務(wù)在“條條”與社區(qū)之間雙向分流后的整合與銜接。

（二）整合：街道和社區(qū)

在城市治理空間下，“條條”與社區(qū)之間雙向分流機(jī)制的有序運(yùn)行，能提高資源的使用效率與基層治理效能。但是，兩者如果銜接不暢，則可能會出現(xiàn)相互“推諉”的后果。對外部性溢出社區(qū)范圍外的公共事務(wù)，社區(qū)居委會僅僅依靠社區(qū)內(nèi)部資源無法有效治理時，就需要援引社區(qū)外部資源，特別是行政職能部門的力量。如果與社區(qū)治理密切相關(guān)的“條條”與社區(qū)能夠建立起有效的銜接與支持機(jī)制，社區(qū)居委會就能夠“借力打力”，提高為居民辦事和滿足群眾需求的能力，也就有助于生成社區(qū)居委會的權(quán)威。在沒有建立起相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制時，由社區(qū)直接向“條條”上報和求援，尤其是易引起沖突或者涉及多個部門職能交叉的棘手問題，就可能遭遇“踢皮球”的結(jié)果。

一般而言，社區(qū)居委會在社區(qū)治理中遇到無法處理的難題，會直接向街道辦事處反映和匯報。由于街道辦事處和區(qū)級職能部門是平級關(guān)系，由街道辦事處出面去協(xié)調(diào)也存在難度和交易成本，但是街道辦事處比社區(qū)的位階要高，而且在城市治理中，街道也構(gòu)成了基礎(chǔ)治理單元，因此應(yīng)該以街道一級建立與“條條”對接協(xié)調(diào)的整合機(jī)制。那么，街道對社區(qū)治理的支持與及時回應(yīng)就很重要了。面對上級的行政考核壓力，街道向社區(qū)分解任務(wù)與責(zé)任，但社區(qū)居委會畢竟不屬于正式行政官僚體系，因此街道辦事處就無法將壓力與責(zé)任完全向下傳導(dǎo)給社區(qū)，僅僅做個“二傳手”。因此，街道還要建立對社區(qū)的積極支持和主動培育機(jī)制，構(gòu)建街居治理共同體。隨著城市管理重心下沉，行政管理體制改革中加強(qiáng)對街道辦事處的賦權(quán)，便是對實踐需求的回應(yīng)，特別是賦予街道辦事處對于區(qū)級職能部門及其派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌權(quán)或綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)權(quán)。這實際上是在城市治理體系中建立以街道為中心與“條條”對接協(xié)調(diào)的整合機(jī)制，其中街道和社區(qū)構(gòu)成街居治理共同體，成為城市治理的基礎(chǔ)單元。

四、“國家”進(jìn)社區(qū)：居民自治的培育

最后一個問題為社區(qū)行政和自治的關(guān)系。在“條條”進(jìn)社區(qū)和“塊塊”進(jìn)社區(qū)下，以社區(qū)兩委為核心的基層組織承擔(dān)了大量行政輔助職能，那么這是不是就一定與居民自治對立呢？社區(qū)居委會的官方身份以及承擔(dān)的輔助行政職能是作為國家的代理人，也是“國家”進(jìn)社區(qū)的表現(xiàn)。然而，國家的進(jìn)入對社區(qū)居民自治并不必然是排斥性干預(yù)，在經(jīng)濟(jì)資本和社會資本雙重稀薄的社區(qū)場域下，國家的有效介入對社區(qū)自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)可以起到培育與支持的功能。

（一）微自治：社區(qū)居民自治的規(guī)模與有效單元

社區(qū)公共事務(wù)的屬性不同，其供給的責(zé)任機(jī)制與生產(chǎn)機(jī)制也是不同的。自治領(lǐng)域的事務(wù)，社區(qū)居民是責(zé)任機(jī)制與生產(chǎn)機(jī)制的主體。相較于行政機(jī)制基于強(qiáng)制原則、市場機(jī)制基于交換原則，自治機(jī)制是基于少數(shù)服從多數(shù)的民主原則運(yùn)行。自治機(jī)制有效運(yùn)行的前提需要自治單位內(nèi)居民利益的相對同質(zhì)化，只有利益的一致化程度較高時，才比較容易達(dá)成共識性決策。反之，如果自治單位內(nèi)居民的異質(zhì)性程度過高、利益分化嚴(yán)重時，難以達(dá)成共識性決策方案，產(chǎn)生自治失靈的困境。而自治單位內(nèi)居民的異質(zhì)性程度和自治體的規(guī)模是直接相關(guān)的。在美國35935個城鎮(zhèn)中，超過一半也就是52%的政府只負(fù)責(zé)管理不到1000人的市鎮(zhèn)。^⑭這還遠(yuǎn)沒有我國城市一個社區(qū)的人口數(shù)量多。

     我國許多城市社區(qū)的規(guī)模都在萬人左右，且大多由若干個住宅小區(qū)組成，社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜且異質(zhì)性程度高，難以達(dá)成利益共識型決策。在當(dāng)下超大型社區(qū)治理中，行政規(guī)劃的社區(qū)并不是規(guī)模適度的居民自治單元，有效的居民自治單位應(yīng)為社區(qū)內(nèi)部的居民自組織。由于其組織規(guī)模往往小于社區(qū)的行政邊界，研究將有效的居民自治單元稱之為“微自治”。^⑮自治機(jī)制是指公共品供給的責(zé)任主體為居民，通過居民間自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督與自我教育的民主方式實現(xiàn)公共品的生產(chǎn)。依據(jù)居民需求的公共品外溢范圍大小，微自治的規(guī)模也不同，小到單元自治、樓棟自治、門棟自治、院落自治，大到一個住宅小區(qū)內(nèi)的業(yè)主自治等。^⑯同時，根據(jù)居民需求的公共品內(nèi)容，微自治組織的類型也不同，除了大多數(shù)以環(huán)境衛(wèi)生或物業(yè)管理為內(nèi)容的業(yè)主自治組織外，還有文體活動自組織、公益性服務(wù)志愿組織和居民互助性組織，以及社區(qū)老年人協(xié)會、婦女協(xié)會等社區(qū)社會組織。在社區(qū)內(nèi)部以居民為主體的自組織，提供具有互益性或公益性的公共物品，都可以視為社區(qū)“微自治”的領(lǐng)域，因此微自治單位的規(guī)模具有彈性化特征。

（二）國家的有效介入：社區(qū)居委會與微自治的關(guān)系

主流對社區(qū)行政與自治關(guān)系的認(rèn)識是放置在國家-社會二元關(guān)系范式下的，認(rèn)為我國社區(qū)行政化是強(qiáng)國家-弱社會的自然結(jié)果，國家介入對居民自治產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，因此主張國家的退場和賦權(quán)社區(qū)，給予居民自治與市民社會發(fā)育的空間。^⑰然而，我國國家與社會在抽象與根本利益上具有統(tǒng)一性和一致性，在具體的治理中則呈現(xiàn)為中央政府、地方政府與民眾的三層互動關(guān)系。任何兩組之間都可能形成利益一致或沖突兩種可能關(guān)系，三者之間在不同發(fā)展階段、治理任務(wù)以及社會環(huán)境下會形成不同的利益交互關(guān)系。由于中央政府代表的是全國性、整體性和戰(zhàn)略性利益，適合作為國家的代表。那么，國家對具體和局部的地方社會的介入則是策略化的，主要依據(jù)民眾的個體利益與國家戰(zhàn)略利益一致還是沖突。當(dāng)兩者出現(xiàn)利益沖突時，在短期內(nèi)就會形成國家與社會之間的結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系，而當(dāng)兩者利益一致時，則呈現(xiàn)的是國家與社會之間的相互支持。

轉(zhuǎn)型時期中央提出加強(qiáng)“社會建設(shè)”和“社會治理”，使得中央、地方與民眾三者在城市社區(qū)內(nèi)培育居民自治具有利益一致性。在這個前提下，國家的介入就不必然會擠壓社區(qū)居民自治的空間，社區(qū)居委會的行政職能與自治職能就不是相互排斥的。研究進(jìn)一步將國家對社區(qū)的介入，劃分為縱向干預(yù)和橫向介入兩個維度，國家對社會的直接縱向干預(yù)可能影響居民自治的自主性，因為國家壟斷了與居民利益相關(guān)的決策權(quán)；而若國家不進(jìn)行縱向干預(yù)，只是橫向介入社會的話則并不會影響居民自治的自主性，因為國家的橫向介入主要發(fā)揮調(diào)平社會關(guān)系的功能，保障居民的平等參與權(quán)。^⑱由于城市社區(qū)內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)資本與社會資本雙重稀薄，居民對社區(qū)參與的內(nèi)生動力不足，這也一直是困擾社區(qū)建設(shè)的難題。因此，在城市社區(qū)場域下，既不是國家的完全退場，也不是國家的直接縱向干預(yù)，而是國家有效的橫向介入社會，才有益于社區(qū)微自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)：中國特色社區(qū)治理體制

以上從“條條”、“塊塊”、“國家”進(jìn)社區(qū)三個維度，分析了我國社區(qū)居委會行政化具有實踐合理性，且社區(qū)的行政與自治功能之間并不必然相互排斥。其根源于我國社區(qū)嵌入的是鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)，而非西方多中心治理理論下的網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)。因為國家與社會的關(guān)系以及縱向政府之間的權(quán)力關(guān)系的不同，也會影響到社會治理機(jī)制的選擇。^⑲西方治理理論主張的網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)是在縱向政府間關(guān)系以及國家與社會之間的關(guān)系均為制度性分權(quán)，功能邊界清晰且地位平等與獨(dú)立的基礎(chǔ)上，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的合作伙伴關(guān)系。即使合作治理中可能面臨 “治理失敗”的風(fēng)險，以杰索普為代表的學(xué)者提出“元治理”的概念來彌補(bǔ)治理理論的缺陷，利用政府作為唯一壟斷合法暴力的身份，為各領(lǐng)域的自組織合作治理提供制度設(shè)計，但是政府依然是作為多元平等合作的主體之一，在治理框架內(nèi)不能凌駕于其他主體之上。^⑳

鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)是與網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)相對而提出的，是對我國國家治理體系的理論化提煉。由于我國縱向政府間關(guān)系以及國家與社會之間的關(guān)系并不存在制度性分權(quán)，形成的是一種多層級核心治理結(jié)構(gòu)，自中央到基層的每一個層級都有一個核心治理主體，以核心來輻射帶動多主體參與到治理結(jié)構(gòu)中來，不同層級之間形成一個緊密相連的治理鏈，研究稱之為“鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)”。那么，社區(qū)作為我國城市治理體系的末梢，并非與國家進(jìn)行制度性分權(quán)的自治實體，而是鑲嵌于整個城市系統(tǒng)鏈條中的，不能孤立地將社區(qū)看做是一個自給自足的自治單元。而且，社區(qū)公共事務(wù)之間的邊界模糊，無法簡單地用網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)下行政、市場與自治機(jī)制去分類，在行政與自治機(jī)制中間還存在以社區(qū)兩委組織為核心的半行政半自治機(jī)制，這是我國鏈?zhǔn)街卫眢w制的特色。因此，我國城市社會形成的是行政機(jī)制-半行政半自治-自治機(jī)制有機(jī)結(jié)合的鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)，這也是為什么歷次社區(qū)去行政化改革、以構(gòu)建社區(qū)多元化治理結(jié)構(gòu)作為現(xiàn)代化方向無法取得理論預(yù)期效果的體制性根源。

以社區(qū)兩委組織為核心的半行政半自治機(jī)制，也正處于我國行政-半行政半自治-自治機(jī)制相銜接的鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一端對上連接行政機(jī)制，另一端向下連接微自治機(jī)制。在這種鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)下，有效的治理有賴于不同功能鏈條之間的有機(jī)銜接與相互支持，需防止因不同治理鏈之間斷裂而失序。因此，在轉(zhuǎn)型時期我國社區(qū)治理現(xiàn)代化改革方向的重點(diǎn)不在于以政府與社會分權(quán)為基礎(chǔ)的社區(qū)去行政化改革，而在于建設(shè)社區(qū)公共事務(wù)治理中行政-半行政半自治-自治機(jī)制之間的制度化支持與銜接機(jī)制。一方面，要加強(qiáng)鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)下中間環(huán)節(jié)“統(tǒng)”的能力，即以社區(qū)兩委組織為核心的半行政半自治機(jī)制的綜合治理能力。另一方面，還要提升行政機(jī)制對社區(qū)半行政半自治機(jī)制的制度化支持與回應(yīng)性治理能力。最終實現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)治理中行政-半行政半自治-自治機(jī)制之間的協(xié)作治理秩序。