“兩棲”村干部的出現、演化及管理對策
呂德文
摘 要：“兩棲”村干部群體是城鄉(xiāng)二元結構背景下的特有現象，起初是在“富人治村”的實踐過程中產生的，而隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一些普通村干部也逐漸過上了“兩棲”生活。從全國范圍看，村干部“兩棲化”是一個自然而然的現象，它本身并不必然弱化村級治理的效果。一些村干部之所以會在“兩棲”之間產生沖突，主要是因為村干部的角色定位發(fā)生改變，村干部職業(yè)化與農民家庭生計之間發(fā)生錯位。當前，我們不宜對“兩棲”村干部進行簡單定性，而是要因地制宜，結合村莊變遷建立合適的村干部管理制度。
近些年來，一些農村地區(qū)出現了一批“兩棲”村干部群體。所謂“兩棲”，即平時居住在城鎮(zhèn)，忙時回村干工作；白天工作在村里，晚上住宿在城鎮(zhèn)。“兩棲”村干部群體是城鄉(xiāng)二元結構背景下的特有現象，最初是在“富人治村”的實踐過程中產生的�？梢哉f，村干部的“兩棲化”是城鎮(zhèn)化的必然結果。
隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，越來越多的農村地區(qū)都開始引進鄉(xiāng)賢和能人擔任村干部
自二十世紀九十年代起，部分東部沿海發(fā)達農村地區(qū)出現了一批先富起來的農民。和改革開放初期主要依靠農業(yè)和副業(yè)富裕起來的“萬元戶”不同，這部分富人群體主要從事工商業(yè)，其生產活動主要在城市。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布后，俗稱“海選”的村民選舉制度在這些地區(qū)迅速推廣，富人參選村干部和人大代表的積極性不斷高漲。再加之各地組織部門為了加強基層黨組織建設，提出了“雙強雙帶”（即黨建強、發(fā)展強，帶頭創(chuàng)業(yè)、帶動創(chuàng)新）等措施，也傾向于讓先富起來的村民擔任村級組織帶頭人。于是乎，“富人治村”一度成為一些東部發(fā)達農村地區(qū)村級治理的主要特征。
近年來，很多中西部地區(qū)也出現了“富人治村”現象。這一方面是因為這些地區(qū)已經發(fā)展起來了，城鎮(zhèn)化迅速推進，農村出現了明顯的社會分層，“戶籍在農村，但生活在城市”的富人越來越多。一些先富起來的人有較強的參與村莊政治的意愿�？陀^上看，憑借著強大的經濟和社會資本，他們只要積極參選，就有較大可能性當選村干部。另一方面是因為各地為了推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把組織振興放在了重要地位，其關鍵舉措便是引進鄉(xiāng)賢和能人擔任村干部。
筆者在中部某大城市郊區(qū)的農村調研發(fā)現，某鎮(zhèn)共有21個村，其中8個村的村級組織帶頭人（書記主任一肩挑）是該鎮(zhèn)黨委政府在村級組織換屆中“引進”的鄉(xiāng)賢和能人。這些村干部都在當地或市里有產業(yè)，可以說是功成名就。有一位鄉(xiāng)賢的企業(yè)已經實現了現代化管理，由職業(yè)經理人打理，因而這位鄉(xiāng)賢抱著奉獻家鄉(xiāng)的想法回到村莊擔任村級組織帶頭人。其他7位村級組織帶頭人都還需要兼顧企業(yè)經營和村干部工作，甚至于有能人村干部直白地說，他們回村擔任村干部，是因為自己的生意在當地，這樣有利于企業(yè)經營。
由于長期在城市創(chuàng)業(yè)生活，一些富人村干部已經習慣了城市的生活方式，與村莊的社會聯系并不算緊密。對于個別富人村干部而言，村莊只是個半熟人社會。他們只與少量的親戚朋友有人情往來，平時的休閑生活也與村莊和村民無關；他們更多的是與地位相當的企業(yè)家以及地方精英在一起，消遣的地點多半在城市。更為關鍵的是，一旦擔任村干部，由于村務工作比較繁忙，企業(yè)的經營業(yè)務就需要業(yè)余時間來處理。在這種情況下，一些富人村干部在城市安家生活，每天到村里“上下班”，過著“兩棲”生活，就不奇怪了。
由于公共服務日益向縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，農村地區(qū)的生活方式也逐漸轉型，“兩棲”越來越成為村干部乃至村民的生活特征
近年來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一些普通村干部也過上了“兩棲”生活。如果說富人村干部的“兩棲”生活具有鮮明的“返鄉(xiāng)”色彩；那么，普通村干部的“兩棲”生活，則是“進城”造成的。
絕大多數普通村干部是“中堅農民”，他們還沒有在城市扎根，還需要依賴村莊從事農業(yè)和副業(yè)生產，甚至還要在村莊完成養(yǎng)老等部分家庭再生產功能。并且，因為他們未曾離開村莊，在村莊內部有較為發(fā)達的社會關系網絡，擔任村干部、做群眾工作可謂是得心應手。然而，與富人因為在城市創(chuàng)業(yè)而較早地完成城鎮(zhèn)化不同，在大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程中，“中堅農民”是主動或被動地進城生活的。當前的農民家庭具有鮮明的發(fā)展型家庭特征，即家庭的主要功能并不僅僅是完成生兒育女、養(yǎng)老送終等簡單的家庭再生產，還要通過代際合作奮力進城，使年輕人在城市安居，讓孩子在城市接受更好的教育。如此，一些普通村干部也需要適應城鎮(zhèn)化進程。在這個意義上，普通村干部的“兩棲”生活與其他農民的行動邏輯沒有本質區(qū)別。
普通村干部的“兩棲”生活，本質上是由農民家庭生計模式決定的。在一個典型的三代家庭中，農民家庭普遍形成了半耕半工生計模式。其中，中老年人在家務農，并通過務農承擔贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)小孩的任務；而年輕人則通過外出務工積累家庭財富，從而為進城做好準備。對于普通的農村家庭而言，其積累的家庭財富并不足以在大城市扎根，只能落腳在縣城和中心城鎮(zhèn)。因此，大多數農民家庭只是實現了半城市化，即家庭的生產空間仍然在農村以及有較多就業(yè)機會的大中城市，在縣城和小城鎮(zhèn)居住主要是方便孩子上學以及新生代農民工回歸。如此看來，過著“兩棲”生活的普通村干部也可以分為兩種類型。
一是中老年人。這一群體主要是將村干部視作一項“副業(yè)”，是半耕半工生計模式中“務農”的表現。這一群體已經不是家庭經濟收入的主力，但卻是維持家庭再生產的不可或缺的力量。他們可能有年邁的父母生活在農村，有年輕的孫輩需要在城鎮(zhèn)接受教育。因此，他們有極強的意愿做好村干部。村干部的待遇雖然不算高，卻足夠維系家庭再生產；村干部的工作時而繁忙、時而輕松，看起來沒有規(guī)律，但并不影響基本的家庭照料。更為重要的是，中老年村干部哪怕是過著“兩棲”生活，也僅僅是工作空間和生活空間的短暫分離；他們沒有太多的家庭負擔，當然也就不用花費更多的心思在村干部工作之外尋找市場機會；他們在村莊的社會關系比較完整，可以簡約高效地完成各項村務工作。
二是年輕人。近年來，各地積極鼓勵年輕人尤其是返鄉(xiāng)大學生擔任村干部�？陀^上，絕大多數年輕人尤其是返鄉(xiāng)大學生之所以愿意擔任村干部，并不是因為村干部有足夠的待遇保障，或者說是有較好的職業(yè)前景，而是因為這些年輕村干部在村莊多多少少都有點家業(yè)，經濟條件并不差；并且，他們都會經營一些適合年輕人創(chuàng)業(yè)的項目，比如家庭農場、電商等。他們之所以擔任村干部，除了有報效家鄉(xiāng)的熱情外，更重要的是農村給返鄉(xiāng)年輕人存留了發(fā)展空間。更有甚者，一些年輕人擔任村干部是因為具有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的身份會受到地方政策的扶持。根據筆者調查，大多數年輕村干部都過著“兩棲”生活。只不過，他們的父母一般留守農村，可以照顧家庭。
總之，在當前的中國農村，由于公共服務越來越向縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，生活方式也逐漸轉型，村莊的生產生活功能已經逐漸弱化，導致村級治理的完整性受到影響。事實上，不僅村干部越來越具有“兩棲”生活的特征，村民也具有鮮明的“兩棲”生活特征。在這個意義上，村干部的“兩棲化”是城鎮(zhèn)化的必然結果。
一些村干部之所以會在“兩棲”之間產生沖突，主要是因為村干部的角色定位發(fā)生改變
從全國范圍看，村干部的“兩棲化”是一個自然而然的現象，它本身并不必然弱化村級治理的效果。一些村干部之所以會在“兩棲”之間產生沖突，主要是因為村干部的角色定位發(fā)生改變。
村委會是一個自我管理、自我服務和自我教育的群眾自治組織，這就決定了：村干部的身份首先是村民；村干部并不是一個職業(yè)，而是一個兼職崗位。事實上，在長期的村民自治實踐中，各級黨委政府也是按照群眾性自治組織的定位來規(guī)定村干部的工作職責。其中最鮮明的特征有以下幾點。第一，兼職化。村干部是由群眾選舉產生的，并不脫離生產，是不脫產的干部。因此，村干部的工作也相對自由，有村務時處理村務，沒有村務時在家從事生產。同時，由于沒有明確規(guī)定村干部的上班時間和地點，群眾可以隨時隨地找村干部。第二，無固定薪金。村干部并不領取固定薪金，其待遇報酬源自于務工補貼。因此，村干部并無工資一說（哪怕是地方財政保障村級組織的運轉，也不是以固定工資的形式發(fā)放）。并且，在相當一段時期以及部分地區(qū)，村干部的報酬并不由地方財政負擔，而是源自于村集體的經濟收益。因此，每個村的村干部待遇有所差別。第三，半正式行政。村干部的主要工作是處理村務，并協(xié)助處理部分政務。因此，村干部履職并不講究嚴格的程序規(guī)范，而是講究實效。在大多數時候，村干部可以借助自己的威望和社會關系，用非正式的方法完成任務。
近年來，村委會的組織和工作形態(tài)出現了一個非常大的變化，即村級治理越來越規(guī)范、行政事務越來越多，因而導致村干部越來越繁忙。客觀上，村干部的兼職化已經不現實。一方面，基層治理任務越來越多，村干部陷入各種治理事務中不可自拔。比如，脫貧攻堅、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村振興等，都需要花費大量的時間和精力去完成。另一方面，與過去的半正式行政不同，當前的基層治理越來越強調規(guī)范化和制度化，村干部需要花費大量的時間和精力去處理辦公室業(yè)務，包括填表、留痕等。因此，在大多數地區(qū)，村干部已經從兼職變成了全職，甚至于在一些治理任務比較重的村莊，不僅村干部變成了全職化的人員，還會固定聘用一些“臨時工”幫忙處理各種村務。
同時，隨著村級治理規(guī)范化程度的提升，上級黨委政府也加強了對村干部的管理。一方面，各地統(tǒng)籌財政資金，提高村干部待遇。村干部的補貼標準有了普遍提高，一些省份明確規(guī)定村主職干部享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部的同等待遇。另一方面，各地采取各種措施規(guī)范村干部行為。首先，組織部門加強村干部的組織生活、思想學習管理。黨的十八大以來，農村基層黨組織建設不斷增強，村干部的身份意識和政治表現有了極大提高。其次，基層黨委政府通過完善考核制度強化村干部的績效考核。一些地方通過規(guī)范的千分制、百分制等考核指標，對村級組織和村干部的履職情況進行考核，強化了對村干部的管理。最后，推進基層紀檢組織建設，對村干部的作風和紀律監(jiān)督不斷加強。一些地方出臺規(guī)定，要求村干部實行坐班制，紀檢機構下沉到村一級開展紀律監(jiān)督。在一些地方，無論是待遇，還是社會保障，甚至于職業(yè)前景，村干部都獲得了較好的保障，可以安心于村務。一些地方的基層黨委政府甚至通過組織手段在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內實現了村（社區(qū)）干部的交流，并且建立了村干部后備梯隊。
總體而言，在各項措施的綜合作用下，村干部已經從過去的兼職化慢慢轉化為全職化，有了較為規(guī)范的職務要求以及嚴格的上下班時間�？陀^而言，除了極少數已經實現了公務員化的地區(qū)，大多數地區(qū)的村干部還需要從事其他經營活動來維系家庭再生產。在這個意義上，“兩棲”生活的沖突，其實是村干部職業(yè)化與農民家庭生計之間錯位的結果。
“兩棲”村干部現象的出現是鄉(xiāng)村治理變遷的客觀反映，關系到村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的定位問題
就本質而言，“兩棲”村干部現象的出現是鄉(xiāng)村治理變遷的客觀反映，關系到村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的定位問題。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是群眾性自治組織，開展自我管理、自我教育、自我服務活動；村干部由村民選舉產生。因此，村干部的主要職責是管理村務、服務群眾。按照這個定位，村干部的履職情況會因村莊具體情況的不同而有所區(qū)別，并不存在統(tǒng)一要求。由此，“兩棲”村干部是好是壞，要依據村委會的不同形態(tài)而定。
部分村莊正在迅速空心化，不僅外出務工的村民較多，且就地城鎮(zhèn)化的村民也不少。在這一類型的村莊中，一些村民的生產生活已經轉移到城鎮(zhèn)，村務活動已經不在村莊內開展，因而“兩棲”村干部的存在具有一定的合理性。簡單而言，村級組織的功能主要是維持基本的社會秩序，村干部一方面要服務好仍留守在村莊的村民尤其是弱勢農民，為其承接好政府的各項公共服務，幫助其解決生產生活中的難題；另一方面要為村民的城鎮(zhèn)化進程提供服務，不僅要為其順利進城提供方便，也要為其照看好村莊的家園，解決其后顧之憂。概言之，空心化村莊的村級組織是維持型的，其村干部的“兩棲化”適應村民的“兩棲化”需求。
部分村莊比較完整，大多數村民還在村莊范圍內生產生活，村務需求比較多。同時，能人村干部因為家庭條件比較好，率先進城。如此，“兩棲”村干部和村務需求之間是不匹配的。過去，在東部發(fā)達地區(qū)的部分村莊，一些富人為了獲取政治身份，通過選舉成為村干部。但這些富人的主要工作仍是經營企業(yè)，甚至其當選村干部也是為了更好地服務企業(yè)的經營活動。因此，富人村干部普遍不在村，也無法正常履職。久而久之，村莊事務往往由其他村委會成員或者由村委會雇傭的辦事人員處理。村干部幾乎不在村，也不具體處理村務，導致了村莊治理的“去政治化”現象。村民在選舉出村干部后，無法真正實現自己的意志；而村干部在獲取村莊權力之后，放任自流。其結果是，村莊治理績效不好，村民的訴求無法得到有效回應。因而，在有較大治理需求的村莊中，“兩棲”村干部已經不適應村莊治理的實際，需要作出根本改變。
還有部分村莊因為歷史文化、區(qū)域優(yōu)勢等原因，正處于快速發(fā)展過程中。對于這些村莊，政府投入了大量的資源開展基礎設施建設，并通過政策扶持發(fā)展產業(yè)。為了更好地幫助村莊發(fā)展，基層黨委政府往往傾向于讓能人擔任村干部。比如，很多發(fā)展型村莊的帶頭人都是基層黨委政府動員回來的鄉(xiāng)賢。這些鄉(xiāng)賢在擔任村干部后仍會居住在城市，成為“兩棲”村干部。事實上，絕大多數鄉(xiāng)賢是抱著奉獻鄉(xiāng)村和造福鄉(xiāng)親的心理回鄉(xiāng)的，因此，他們一旦回歸村莊擔任村級組織帶頭人，就會全身心地投入到村務工作中。但不可否認，他們普遍會面臨水土不服的問題。由于長期經營企業(yè)，且長期在城市生活，鄉(xiāng)賢已經習慣了用管理企業(yè)的思維或城市生活的邏輯來治理村莊。這樣造成的結果是：一方面，因為很有威望，大多數村民比較認可；另一方面，因為和村莊社會較為疏離，且較少做群眾工作，部分群眾并不認可其治理行為。一旦碰到“釘子戶”，部分有鄉(xiāng)賢身份的村干部就會感到委屈，覺得自己的奉獻得不到群眾的認可；如果問題得不到有效解決，甚至基層黨委政府也不支持其工作，則這些村干部很可能會半途而廢。
這樣看來，“兩棲”村干部是否合適，取決于村莊的發(fā)展階段以及村務活動的要求。如果村干部的“兩棲”狀態(tài)和村莊治理需求相匹配，則村莊治理績效不會下降；但如果不匹配，則可能影響村莊治理績效。
對于“兩棲”村干部，應因地制宜，結合村莊變遷建立合適的村干部管理制度
“兩棲”村干部是伴隨城鎮(zhèn)化進程而產生的，也必然會隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而發(fā)生改變。當前，我國城鎮(zhèn)化率已經超過60%，大多數人口已經在城市生活。并且，我國的城鎮(zhèn)化率還在迅速增長中，還有相當一段時期的高速城鎮(zhèn)化過程。在這個意義上，“兩棲”村干部還會維持一段時間。那么，“兩棲”村干部的出路何在？筆者認為，應根據具體情況給予“兩棲”村干部不同的出路。
一是職業(yè)化。有些村莊雖然名義上還是村莊，但事實上已經社區(qū)化了。這些村莊處于城郊或城中村，承載了許多城市功能，吸納了數量不少的流動人口。并且，村莊所在的大部分區(qū)域也成為城市的一部分，城鄉(xiāng)融合的基本條件已經具備。在這些村莊，村干部不僅要為村民服務，同時也要為外流流動人口以及城市發(fā)展服務。村莊的屬地黨委政府有較強的經濟實力，能夠提前實現公共服務均等化，因而這些村莊已經開始推行村干部職業(yè)化管理。
二是兼職化。未來，絕大多數地區(qū)的村干部還要繼續(xù)保持兼職化的特征。也就是說，要承認村干部“兩棲化”的合理性。對于大多數村莊而言，解決村干部“兩棲化”的弊端，出路不在于村干部全職化，而在于建立符合當地實際的村干部工作機制。一方面，要給村干部減負。對于大多數地區(qū)而言，村干部的待遇比較低，因此其還需要從事生產經營活動，基層黨委政府應盡量避免村干部承擔過多的政務。另一方面，應建立適應當地實際的村委會工作制度。比如，村委會可以通過輪班制來滿足村民的需求，既防止全職化帶來的過多基層負擔，又防止“兩棲化”情況下的村民辦事不便。
三是志愿者化。有條件的地方，可以倡導實行部分村干部志愿者化。比如，鼓勵有能力也有意愿的能人、退休干部、退休老師等回村擔任村干部。在有些地區(qū)，組織部門儲備了不少鄉(xiāng)村振興人才，這些人往往曾經擔任過公職，有較好的退休保障，也有較強的大局意識，完全有條件回到家鄉(xiāng)無償奉獻。
總而言之，村干部“兩棲化”是城鎮(zhèn)化快速推進過程中的階段性現象。一旦城鎮(zhèn)化已經完成，或者城鄉(xiāng)之間實現了融合發(fā)展，“兩棲”村干部的現象就會變得越來越少。因此，不宜對“兩棲”村干部簡單定性，也無必要在短時間內解決這一問題，而是要因地制宜，結合村莊變遷建立合適的村干部管理制度。
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