張丹丹 | 統(tǒng)合型治理：基層黨政體制的實踐邏輯
統(tǒng)合型治理，即黨委和政府以職能分工的方式深度嵌入治理體系，并圍繞具體的治理任務(wù)進(jìn)行不同程度互動整合，以實現(xiàn)任務(wù)轉(zhuǎn)化、資源整合、組織動員和職能重構(gòu)的基層治理模式。
作者簡介
張丹丹，武漢大學(xué)社會學(xué)院博士研究生，主要研究方向為基層治理、農(nóng)村社會學(xué)
中國基層治理體制是基層黨委和政府相互作用下的黨政體制，在實踐中呈現(xiàn)出統(tǒng)合型治理的運作邏輯。以山東省招遠(yuǎn)市的基層治理實踐為例，從行政資源整合、政治任務(wù)轉(zhuǎn)化、基層組織動員三個方面考察該地統(tǒng)合型治理的實踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：統(tǒng)合型治理是一種能動型的治理機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化治理方式的靈活性切換、常規(guī)工作和中心工作的制度性轉(zhuǎn)換、應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變；統(tǒng)合型治理的運行機(jī)制，即基層黨委和政府雙重體制的互動整合機(jī)制，具體包括黨委體制與行政體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任聯(lián)動機(jī)制和權(quán)責(zé)分配機(jī)制；統(tǒng)合型治理強(qiáng)調(diào)黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，為基層黨組織建設(shè)提供了新的視角。
1 問題的提出
改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。地方政府及基層政權(quán)的積極推動，是我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的關(guān)鍵因素，因此關(guān)于地方政府的研究碩果累累，“中國式聯(lián)邦主義”“地方法團(tuán)主義”“地方政府即廠商”等理論充分概括了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效。在此過程中，國家政治體制通過“壓力型體制”“錦標(biāo)賽體制”等，為地方政府制定政治任務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為了應(yīng)對壓力，成為“政權(quán)經(jīng)營者”。既有的研究進(jìn)路表明：國家政治體制型塑了基層治理模式，并將基層政府視為科層制內(nèi)部的策略行動者。既有研究主要從兩種取向來分析基層政權(quán)運作：其一，“結(jié)構(gòu)－制度”取向，從行政體制的角度考察基層治理模式，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于壓力型體制之下，不可避免地會產(chǎn)生自利性和經(jīng)營性的權(quán)力空間；其二，“過程－事件”取向，從制度環(huán)境的角度探究基層政權(quán)的行動策略，認(rèn)為基層干部將人情、面子等地方性資源運用于正式權(quán)力的行使過程，產(chǎn)生正式權(quán)力的非正式運作空間。兩種研究取向都未跳出策略行動者的假設(shè)。在壓力型體制和鄉(xiāng)土社會的互動關(guān)系中，基層政權(quán)作為行動者，其策略性的行動成為基層治理研究的關(guān)注點。基層政權(quán)的權(quán)力策略，實質(zhì)上是一種非常規(guī)的治理機(jī)制，它嵌入科層官僚制的縫隙中，并與科層制常規(guī)治理互相補(bǔ)充，具體體現(xiàn)為臨時工作組、運動式治理和非正式治理等。應(yīng)該說，基層治理的策略性行為，僅僅是一種基層權(quán)力運作形式，而非全部的基層政府運作機(jī)制，基層治理體制還有其內(nèi)在的統(tǒng)合機(jī)制。關(guān)于基層政府運行機(jī)制的研究，應(yīng)該突破學(xué)界既有研究關(guān)于特定權(quán)力運作形式的局限，聚焦于基層治理的統(tǒng)合功能及其載體。
目前學(xué)界已經(jīng)有少量研究關(guān)注到基層治理中的統(tǒng)合機(jī)制，折曉葉提出“行政政治公司”三位一體的統(tǒng)合模式，其中行政機(jī)制是指科層體制所賦予的正式的制度規(guī)則，政治機(jī)制是指打破科層制的非正式的權(quán)力運作，公司機(jī)制是指政府統(tǒng)籌下的項目公司運作。折曉葉的分析重點是公司機(jī)制，強(qiáng)調(diào)行政統(tǒng)籌和政治領(lǐng)導(dǎo)下的項目公司，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的助推力，而沒有深入探究行政機(jī)制和政治機(jī)制的統(tǒng)合功能。歐陽靜在折曉葉的研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“政治統(tǒng)合制”，以探討黨委和政府在基層治理中的互動關(guān)系及其運作機(jī)制，其中，黨委的政治統(tǒng)合制能夠通過中心工作的方式，解決政府的行政科層制難以應(yīng)對的重難點事務(wù)。歐陽靜深入探究了縣域范圍內(nèi)統(tǒng)合性的治理機(jī)制，闡釋了政治機(jī)制對行政機(jī)制的補(bǔ)充和糾偏功能，其不足之處在于，沒有超越既有研究的策略行動者假設(shè)，仍然是運動式治理的邏輯。
折曉葉和歐陽靜能夠關(guān)注到基層治理中的統(tǒng)合機(jī)制，是因為他們都注意到基層治理體系中的雙重實踐主體——黨委和政府，其中歐陽靜特別強(qiáng)調(diào)“不能將‘政府’片面地理解為科層行政組織，而是要區(qū)分黨和政府在社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的不同角色”。在縣域治理中，黨政體制是最重要的治理體制，黨委和政府以治理事務(wù)為導(dǎo)向進(jìn)行互動整合，并生成一種新的治理邏輯，筆者將其概括為統(tǒng)合型治理，即黨委和政府以職能分工的方式深度嵌入治理體系，并圍繞具體的治理任務(wù)進(jìn)行不同程度互動整合，以實現(xiàn)任務(wù)轉(zhuǎn)化、資源整合、組織動員和職能重構(gòu)的基層治理模式。基于此，在既有研究的基礎(chǔ)上，本文研究從黨政體制出發(fā)，進(jìn)一步拓展基層治理的統(tǒng)合機(jī)制，通過分析統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)，比較科層體制和黨政體制不同框架下基層治理實踐邏輯的差異性，為理解基層政府的運行機(jī)制提供新的解釋框架。
2 統(tǒng)合型治理的實踐邏輯
本文的問題意識和經(jīng)驗材料，來源于2019年7月5日至7月25日筆者及所在研究團(tuán)隊在山東省招遠(yuǎn)市Ｌ鎮(zhèn)的駐村調(diào)研。調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)訪談的方式搜集資料，訪談對象涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委成員、黨員、村民代表、普通群眾等，在調(diào)研中主要關(guān)注了基層治理中統(tǒng)合型機(jī)制，以及政治和行政機(jī)制的的實踐邏輯。
山東省招遠(yuǎn)市Ｌ鎮(zhèn)作為東部地區(qū)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其黨建示范區(qū)的統(tǒng)合型治理實踐為理解全國基層黨委政府的互動機(jī)制和實踐邏輯提供一般化的經(jīng)驗借鑒。招遠(yuǎn)市Ｌ鎮(zhèn)共有1.8萬戶（3.3萬人），耕地面積4.6萬畝，轄區(qū)總面積115平方公里，轄61個行政村。Ｌ鎮(zhèn)的區(qū)域面積適中，但由于行政村規(guī)模較小、數(shù)量較多，相對均衡地被劃入4個片區(qū)，每個片區(qū)約13～15個行政村，在片區(qū)一級成立黨建示范區(qū)。通過示范區(qū)黨委實體化、公共服務(wù)下沉和黨員聯(lián)戶網(wǎng)格化等具體機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)黨的組織體系與鄉(xiāng)村治理體系深度結(jié)合，形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的整合型和能動型基層政權(quán)。
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政治任務(wù)轉(zhuǎn)化：工作推動常態(tài)化
面對科層職能部門無法解決的重、難點事務(wù)，縣級黨委可以通過黨委會議將行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，進(jìn)而以政治激勵的方式調(diào)動黨政干部的積極性。由于各級黨委是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，且黨組織成員一般是所在部門的負(fù)責(zé)人，將各級黨組織的首要責(zé)任人作為治理抓手，將“推動事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)動人”，只需要抓關(guān)鍵責(zé)任人或者將合適的干部調(diào)配到特定的位置上，就能夠高效地推動工作。只有少數(shù)急、重、難的問題，才能經(jīng)黨委會議上升為中心工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的非中心工作也可以通過黨委會議來推動。
在縣級黨委統(tǒng)籌下，山東省招遠(yuǎn)市實行示范區(qū)黨委實體化運行，即將13個行政村通過黨的組織體系整合起來，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員擔(dān)任示范區(qū)黨委書記，中心村的村書記擔(dān)任示范區(qū)黨委副書記，其余12個普通村的村書記擔(dān)任示范區(qū)黨委委員。示范區(qū)黨委實體化，實現(xiàn)了鎮(zhèn)村之間的治理層級再造，通過1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員和13名村書記則能夠有效地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。其中，區(qū)域內(nèi)各村的工作完成情況直接對示范區(qū)黨委書記負(fù)責(zé)，因此在每周一的示范區(qū)黨委例會上，示范區(qū)黨委書記和各村村書記進(jìn)行面對面的交流，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重難點事務(wù)也會通過示范區(qū)黨委會議轉(zhuǎn)達(dá)，以政治任務(wù)的形式來部署。在當(dāng)?shù)�，示范區(qū)黨委實體化運行成為鎮(zhèn)村之間常態(tài)化的工作推動機(jī)制。
2
行政資源整合：科層職能最優(yōu)化
縣級黨委是縣域內(nèi)的實權(quán)部門，具有協(xié)調(diào)和整合行政資源的能力，可以將職能部門的一般性事務(wù)上升為全縣的中心工作，也可以根據(jù)基層治理的實際需求，對縣職能部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合和職能重構(gòu)等，打破部門間的壁壘，發(fā)揮統(tǒng)合性功能。山東省招遠(yuǎn)市縣委組織部統(tǒng)籌各個業(yè)務(wù)部門進(jìn)行權(quán)限下放，就將服務(wù)下沉至示范區(qū)一級并設(shè)置辦事大廳，將示范區(qū)整合為綜合性的服務(wù)平臺，使得公共服務(wù)從部門分割式服務(wù)向示范區(qū)打包式服務(wù)轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)下沉之后，打破了傳統(tǒng)的條塊壁壘，直接將94項服務(wù)事項打包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范區(qū)。以往村民辦事需要跑到縣各個部門，如今村民在辦事服務(wù)大廳就可以享受到“一窗受理、全科服務(wù)”。公共服務(wù)下沉，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)之間的部門資源整合，將行政資源和公共服務(wù)積聚在示范區(qū)一級，黨建示范區(qū)成為統(tǒng)合性治理單元。黨建示范區(qū)通過黨的組織體系重組科層制職能，在不改變既有科層分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化基層組織的日常治理方式，在黨政體制的整合下實現(xiàn)公共服務(wù)供給最優(yōu)化。這種“不變體制變機(jī)制”的資源整合和職能重構(gòu)，是黨委體制和行政體制相互作用產(chǎn)生的：行政體制由于專業(yè)化分工，存在行政資源碎片化的問題，無法自主調(diào)適以應(yīng)對基層治理的實際需要，然而黨政體制能夠及時地重組行政職能，實現(xiàn)基層治理的統(tǒng)合效果。
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基層組織動員：社會性資源整合制度化
在統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)中，行政體制和黨委體制相互作用，確立了基層治理體制的動員結(jié)構(gòu)。科層行政體制通過層級化的壓力傳導(dǎo)來調(diào)動基層干部，但嚴(yán)格意義上村干部和小組長都屬于非體制性干部，無法完全通過行政力量來調(diào)動，然而在科層制之外，基層黨組織仍然能夠發(fā)揮作用。因此，與科層行政組織相比，基層黨組織能夠深度嵌入村莊社會結(jié)構(gòu)中，通過充分發(fā)動黨員群體來廣泛地動員群眾，進(jìn)而調(diào)動村莊社會內(nèi)生性的治理能力。山東省招遠(yuǎn)市進(jìn)行黨員聯(lián)戶網(wǎng)格化，將村級黨支部中的積極分子作為網(wǎng)格員并配置智能手機(jī)，每個黨員定向聯(lián)系20～30戶，在村莊中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并拍照上傳，通過入戶來積極回應(yīng)村民的訴求。黨員聯(lián)戶網(wǎng)格化實現(xiàn)了基層黨組織向村莊社會延伸，通過基層黨組織的動員功能，增強(qiáng)村莊自治能力。因為黨員一般是村莊中的精英群體，在村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于節(jié)點位置，比如可能集家族權(quán)威人物、農(nóng)資店老板和黨員等多種身份于一體。
作為黨政體制的互動主體，行政體制也有能力動員群眾，但是是基于事本主義的個體性和策略性動員，只有遇到自己解決不了的復(fù)雜性和緊迫性治理事務(wù)，個體干部才可能動用自己的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。然而，黨委體制的黨群動員，基于黨員的政治人和社會人的雙重身份，具有廣泛性動員和制度化動員的特點，可以發(fā)揮基層黨組織在日常生活和熟人社會中的作用，特別是激活基層黨員的社會性身份。因此，在黨政體制內(nèi)，黨委體制的基層組織動員，可以彌補(bǔ)行政體制的動員能力的不足，實現(xiàn)社會性資源的制度化整合，進(jìn)而實現(xiàn)統(tǒng)合型的治理效果。
綜上，山東省招遠(yuǎn)市分別通過政治任務(wù)轉(zhuǎn)化、行政資源整合和基層組織動員，實現(xiàn)工作推動常態(tài)化、公共服務(wù)供給最優(yōu)化和社會性資源整合制度化，最終將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)塑造為統(tǒng)合性的治理單元。黨建示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間的治理層級，能夠在基層治理中發(fā)揮統(tǒng)合性的角色和功能，其實質(zhì)在于，黨的組織體系深度嵌入基層治理體系中，進(jìn)行全面的領(lǐng)導(dǎo)甚至介入具體的治理事務(wù)，實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的權(quán)力運作格局。山東省招遠(yuǎn)市的實踐經(jīng)驗表明，基層治理的組織結(jié)構(gòu)和治理體制，并非是單一的科層體制，而是復(fù)合型的黨政體制。黨政體制的制度優(yōu)勢在于，黨委體制是區(qū)別于行政體制的另一套科層制結(jié)構(gòu)，能夠突破行政體制的局限性，重塑科層結(jié)構(gòu)，激活基層政權(quán)，強(qiáng)化基層治理。
3 統(tǒng)合型治理：黨委和政府互動下的治理機(jī)制
1
比較科層體制與黨政體制
馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代社會的組織方式是高效有序的科層官僚制，具有職務(wù)專門化、權(quán)力等級化、辦事程序化和管理非人格化等特點。按照科層官僚制的組織原則，基層組織體系通過專業(yè)化分工和等級化設(shè)置組合起來，一方面，橫向的分工將治理事務(wù)分門別類，并以正式職責(zé)的方式固定下來，職能部門只需要保持常規(guī)節(jié)奏，就能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)。另一方面，縱向的統(tǒng)籌為防止領(lǐng)導(dǎo)獨斷專權(quán)，建立等級化的權(quán)力體系，則不同層級的治理主體具有不同的角色和位置。橫向和縱向交叉締結(jié)而成的科層組織網(wǎng)絡(luò)，在應(yīng)對常規(guī)事務(wù)時具有突出的優(yōu)勢，能夠?qū)I(yè)、準(zhǔn)確、規(guī)范且連續(xù)地處理問題。然而，除了常規(guī)事務(wù)，基層治理還具有大量的非常規(guī)事務(wù)，需要在科層官僚制之外采取綜合性和靈活性的治理體制。
韋伯所提出的科層官僚制本身只是一種理想類型，在實踐過程中具有不同的組織基礎(chǔ)和運作過程。而在中國的治理體系中，科層制的組織結(jié)構(gòu)和管理體制，不僅包括行政體制，還包括黨委體制。由于執(zhí)政黨的角色和作用，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)嵌入政治結(jié)構(gòu)中，形成了與行政組織相對應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)，甚至有學(xué)者將這種以中國共產(chǎn)黨為核心的黨和政府雙重科層制概括為黨政科層制，因此中國治理體制實質(zhì)上是黨委和政府雙重體制互動整合下的黨政體制。受復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)的影響，基層黨委和政府雙重體制相互作用，共同構(gòu)建地方政府的運行機(jī)制，即統(tǒng)合型治理的運作邏輯。
黨政體制融合了兩種體制的優(yōu)勢特征，如行政體制的專業(yè)化和規(guī)則化、黨委體制的組織性和動員性，型塑出能動型的基層政權(quán)。通過對比科層體制和黨政體制可以發(fā)現(xiàn)，韋伯所說的科層官僚制具有職能專門化、程序規(guī)則化和管理非人格化等優(yōu)勢，但是也存在諸多弊端，比如職能分割導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難、程序主義使得靈活性缺失、非人格化制度缺少主動回應(yīng)問題的積極性等；然而，中國社會的黨政體制，具有黨委體制和行政體制雙重科層制，能夠通過自上而下健全的黨組織體系，保持較強(qiáng)的組織性和動員性，進(jìn)而彌補(bǔ)單一科層體制的不足。因此，統(tǒng)合型治理作為黨政體制的實踐邏輯，是一種能動型的治理機(jī)制，具有綜合性、系統(tǒng)性和靈活性等特點，能夠調(diào)動地方政府的積極性和主體性，實現(xiàn)多元化的治理方式和整體性的治理效果。
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統(tǒng)合型治理的內(nèi)涵及其功能
黨委體制和行政體制作為國家治理體系中的實踐主體，在面對不同的治理事務(wù)時進(jìn)行不同的互動組合，進(jìn)而產(chǎn)生不同的基層治理機(jī)制。首先，在常規(guī)性治理中，黨委體制領(lǐng)導(dǎo)、行政體制主導(dǎo)。在科層組織的常規(guī)運轉(zhuǎn)中，政府部門根據(jù)自己的職能分工，自主地處理行政業(yè)務(wù)，并定期向同級黨委組織匯報，黨委不干涉政府的專業(yè)職能，但是對重大事項進(jìn)行統(tǒng)籌決策。其次，在運動式治理中，黨委體制重組行政體制。行政科層制只能按照常規(guī)設(shè)置完成底線式任務(wù)，然而，趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略卻要求地方政府超常規(guī)地完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，因此需要黨委體制跨部門地整合行政資源，通過運動式治理的方式集中解決問題。最后，在非正式治理中，基層黨組織體系進(jìn)行社會性動員。行政體制與鄉(xiāng)土社會存在制度性斷裂，地方官員無法直接調(diào)動社會性資源，然而基層黨組織體系深度嵌入村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以通過黨員動員實現(xiàn)廣泛的群眾動員，進(jìn)而將非正式的治理資源納入基層治理體系。因此，在黨政體制內(nèi)部，統(tǒng)合型治理的實質(zhì)在于依據(jù)黨委體制和行政體制之間不同的互動組合，型塑出常規(guī)性治理、運動式治理和非正式治理等多種治理方式，并涵蓋了基層治理的不同面向和不同主體，因此，地方政府可以采取多元化的政策工具，以應(yīng)對復(fù)雜化的基層治理事務(wù)。
１．常規(guī)工作和中心工作的制度性轉(zhuǎn)換。由于黨政體制是以治理事務(wù)為導(dǎo)向的“一套體系、兩套職能”，即國家治理體系在黨政分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性運作，因此基層治理事務(wù)大致可以分為兩類，一類是科層制職能部門所處理的常規(guī)性事務(wù)，即常規(guī)工作，另一類是縣級黨委統(tǒng)籌下的重難點事務(wù)，即中心工作。在基層治理的統(tǒng)合型結(jié)構(gòu)中，常規(guī)工作和中心工作可以實現(xiàn)制度性轉(zhuǎn)換。一方面，針對行政體制難以應(yīng)對的常規(guī)事務(wù)，黨委體制調(diào)動和重組科層制職能部門的資源，將常規(guī)工作上升為中心工作，以運動式治理的方式來解決問題。另一方面，科層組織積極運轉(zhuǎn)、及時解決問題，能夠有效地避免矛盾擴(kuò)大化，有效的常規(guī)治理可以減少運動式治理發(fā)生的可能性。常規(guī)工作和中心工作能夠相互轉(zhuǎn)化，說明在黨政體制中行政體制和黨委體制有機(jī)互動，形成了統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)，地方政府具有很大的能動性，可以在基層治理實踐中不斷調(diào)適，并針對不同的治理事務(wù)，靈活調(diào)動不同的治理主體和治理資源。
２．應(yīng)急治理與常規(guī)性預(yù)防相互轉(zhuǎn)變。常規(guī)工作上升為中心工作的組織成本較高，需要復(fù)雜化的制度內(nèi)動員，一般來說重要性和緊迫性的治理事務(wù)才會拿到縣級黨委會討論。常規(guī)工作上升為中心工作，是運動式治理的邏輯，而且大都是基于事本主義的被動應(yīng)急式治理，比如防火防汛、信訪維穩(wěn)等突發(fā)性事件。然而，通過有效的常規(guī)治理來預(yù)防運動式治理，不僅需要科層組織的有序運轉(zhuǎn)，還需要黨政體制的社會性動員。因為黨組織體系能夠廣泛地動員群眾，實現(xiàn)對社會性資源的制度化整合，能夠?qū)崿F(xiàn)國家權(quán)力的常規(guī)化在場。與運動式治理被動解決問題不同，制度化的非正式治理具有主動發(fā)現(xiàn)問題的動力和能力，基層組織能夠?qū)⒚芤种圃诿妊繝顟B(tài)，基層治理從被動應(yīng)急向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變。
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統(tǒng)合型治理的制度基礎(chǔ)
基層治理的統(tǒng)合機(jī)制，核心在于行政體制和黨委體制的互動機(jī)制和實踐邏輯，在此過程中，涉及到黨委和政府的關(guān)系，以及二者在基層治理實踐中的功能定位。首先，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制，決定了地方政府的運作機(jī)制實質(zhì)上包括政治機(jī)制和行政機(jī)制兩個層面，不能將“政府”籠統(tǒng)地理解為行政科層機(jī)構(gòu)，而忽視黨在基層治理、社會發(fā)展中的角色與功能。其次，統(tǒng)合型治理不意味著“黨政合一”。黨委體制是領(lǐng)導(dǎo)體制而非治理體制，不具備專業(yè)化的職權(quán)、資源和工具，不能通過黨組織代替行政和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。統(tǒng)合型治理既強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)角色，也強(qiáng)調(diào)行政組織的專業(yè)化職權(quán)。黨委和政府在基層治理中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)”的治理格局，二者并非對立或重合的關(guān)系，而是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心、以治理事務(wù)為導(dǎo)向的分工協(xié)作關(guān)系。最后，基層治理中的黨委體制，是對行政體制的制度性補(bǔ)充。面對行政組織難以應(yīng)對的非常規(guī)事務(wù)，政治組織通過黨的組織體系調(diào)動治理主體和治理資源，以實現(xiàn)制度內(nèi)的科層制重組和制度外的社會性動員，最大限度地調(diào)動資源解決突發(fā)性問題。
從理論上來講，黨政雙重體制并軌運行、深度互動，可能會存在“制度打架”的問題，事實上基層黨委政府雙重體制互相作用，形成了基層治理的耦合狀態(tài)，進(jìn)而型塑出統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)。統(tǒng)合型治理的制度基礎(chǔ)在于，黨政體制是層級對應(yīng)的一體化組織，每一級行政組織都有一級黨委組織，再經(jīng)過上下級黨委的組織整合，形成基層治理體系。因此，統(tǒng)合型治理具有以下三個面向：（１）各級黨組織的首要責(zé)任人在治理體系中處于節(jié)點位置。在黨政體制中，層級化的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)，是由各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)干部實現(xiàn)的，一方面，各級黨委的首要責(zé)任人是上下層級間的責(zé)任主體，另一方面，各級黨委的首要責(zé)任人也是同一層級的領(lǐng)導(dǎo)主體。（２）通過黨委領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)組織重構(gòu)和資源整合。為解決科層組織僵化的問題，黨政體制可以發(fā)揮整合功能，以實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與重組，比如臨時工作組等。（３）通過黨的組織體系實現(xiàn)系統(tǒng)性動員。黨委（黨組）制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政治生活的基本制度形式，從國家機(jī)關(guān)的黨委或黨組，到下屬單位的分黨委或黨小組，再到基層的黨總支或黨支部，黨組織在權(quán)力體系中一直處于軸心位置。因此，自上而下的黨組織體系，使得統(tǒng)合型治理的動員型特征明顯，這是科層制理想類型所不具備的。
4 統(tǒng)合型治理的運行機(jī)制
基層黨委和政府雙重體制的互動整合機(jī)制，具體從黨委體制與行政體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任聯(lián)動機(jī)制和權(quán)責(zé)分配機(jī)制三個方面展開。
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目標(biāo)責(zé)任制：黨委體制和行政體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制
在基層工作推動過程中，干部激勵和壓力傳導(dǎo)機(jī)制主要是目標(biāo)管理責(zé)任制，它指的是上級黨委政府將目標(biāo)任務(wù)層層分解，通過簽訂責(zé)任狀的方式下達(dá)給下級組織，并根據(jù)既定的工作職責(zé)，對下級組織的工作完成情況進(jìn)行量化考核，以確定干部的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和晉升機(jī)會。然而，由于黨政體制的復(fù)合型特征，目標(biāo)責(zé)任制在行政體制和黨委體制中的壓力傳導(dǎo)方式是不同的，其中，行政體制的責(zé)任制考核，主要面向職能部門的常規(guī)工作，是對一定階段內(nèi)全面工作的綜合性考核，考核結(jié)果主要影響干部的績效工資，因此干部激勵程度較弱，目的在于調(diào)動全體干部的一般積極性，以維持科層體制整體性運轉(zhuǎn)。然而黨委體制的責(zé)任制考核，則是面向縣域范圍內(nèi)的中心工作，是對特定事項的重點考核，比如專項考核、組織考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核等，考核結(jié)果影響較大，能夠?qū)Ω刹繂栘?zé)，甚至“一票否決”，因此黨政干部執(zhí)行工作的力度也較大。
黨政部門的首要責(zé)任人，以及圍繞中心工作所抽調(diào)的臨時工作組等，主要是干部隊伍中的精兵強(qiáng)將，能夠在重要的位置上領(lǐng)導(dǎo)工作，或者在關(guān)鍵時刻攻堅克難，針對這部分“挑擔(dān)子”的干部群體，需要采取區(qū)別于一般干部的激勵機(jī)制。因此，黨政體制內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任制考核，塑造了差異化的干部激勵機(jī)制，使得不同層次的干部激勵正好面向不同的治理主體和不同的治理事務(wù)，進(jìn)而實現(xiàn)整合性的干部動員效果。在黨政體制中，目標(biāo)責(zé)任制作為政治任務(wù)轉(zhuǎn)化過程中的最基礎(chǔ)的一種機(jī)制，是黨委體制和行政體制之間的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。各級黨組織的首要責(zé)任人，既是目標(biāo)責(zé)任主體，也是工作推動主體，在對上負(fù)責(zé)的同時還要對下調(diào)動，因為黨政體系將責(zé)任和壓力傳導(dǎo)給各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，再由他來調(diào)動同部門的其他干部，即通過黨委體制的層級化傳導(dǎo)實現(xiàn)行政體制的整體性動員。因此，黨委和行政兩套體制實際上是高度嵌入、難以分割的，共同決定了基層治理中的干部動員和人才培養(yǎng)效果。
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責(zé)任共同體：黨委組織和行政組織的責(zé)任聯(lián)動機(jī)制
在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，量化排名變得越來越重要，原本只是在年終檢查時進(jìn)行結(jié)果考核，而現(xiàn)在在具體的治理過程中，將治理任務(wù)細(xì)化為不同階段的具體指標(biāo)，通過量化排名和及時通報，建立相應(yīng)的工作進(jìn)度體系。從結(jié)果考核向過程考核轉(zhuǎn)變過程中，型塑了縣鄉(xiāng)村三級責(zé)任共同體，通過黨委組織體系實現(xiàn)上下級行政組織間的責(zé)任聯(lián)動。在山東招遠(yuǎn)市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)習(xí)強(qiáng)國積分、黨員網(wǎng)格化管理等多項工作都要排名，其中市對縣排名、縣對鄉(xiāng)排名、鄉(xiāng)對村排名，且縣的排名取決于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作完成情況，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排名取決于各村的工作完成情況。排名結(jié)果作為干部晉升和發(fā)放績效工資的重要依據(jù)，連續(xù)三次排名后三位則黨政領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著較強(qiáng)的負(fù)向政治激勵，比如縣委書記找鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記談話、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記找村書記談話。
階段性量化排名將縣鄉(xiāng)村三級構(gòu)建為責(zé)任共同體，通過跨層級的責(zé)任聯(lián)動，實現(xiàn)黨政體制內(nèi)的系統(tǒng)性動員和整體性治理。首先，上級組織的績效是由下級組織的工作完成情況決定的，任何一級組織都被納入考核體系中，且任何一個下級組織拖后腿都直接影響上級組織的考核結(jié)果。與以往打造亮點村的邏輯不同，縣鄉(xiāng)村三級責(zé)任共同體客觀上是一種全域治理機(jī)制。其次，由于上下級組織之間具有連帶責(zé)任，上級組織通過體制內(nèi)的壓力傳導(dǎo)來調(diào)動下級組織，特別是下級組織的“一把手”，則縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村書記等黨政體系的領(lǐng)導(dǎo)干部，作為各級組織的首要責(zé)任人，成為層級化壓力傳導(dǎo)的關(guān)鍵節(jié)點。最后，排名是在轄區(qū)內(nèi)同級組織間展開的，比如同一個市的各縣、同一個縣的各鎮(zhèn)或者同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各村，則需要各級組織的“一把手”去調(diào)動所在部門的干部，或者下級組織的首要責(zé)任人。綜上，縣鄉(xiāng)村之間的責(zé)任共同體，構(gòu)建了一個跨層級的聯(lián)動體系，因此黨政體制能夠通過黨的組織體系，來動員和整合上下級行政組織。
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行政包干制：黨政干部和普通干部的權(quán)責(zé)分配機(jī)制
除了跨層級的聯(lián)動體系，基層治理體制本身還是一個層級體系，各層級治理主體的角色和功能突顯。在黨政體制中，各層級的主動性和創(chuàng)造性是通過行政包干制調(diào)動起來的。行政包干制是公共行政領(lǐng)域的發(fā)包機(jī)制，通過責(zé)任下沉、權(quán)力下放、政治激勵和結(jié)果考核等方式，調(diào)動下級組織的積極性和自主性。在山東省招遠(yuǎn)市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將治理事務(wù)打包下沉至黨建示范區(qū)，則包區(qū)書記獲得自由裁量權(quán)，具有調(diào)配和整合資源的自主性權(quán)力空間，同時包區(qū)書記也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，如果轄區(qū)內(nèi)任何一個行政村沒有完成工作任務(wù)，則都屬于包區(qū)書記的責(zé)任，因此包區(qū)書記具有較強(qiáng)的積極性來調(diào)動各村，通過每周例會、經(jīng)常下村、與村干部面對面談話等方式來督促村干部及時完成任務(wù)。同時，由于責(zé)任包干，鎮(zhèn)村干部具有調(diào)動社會內(nèi)生資源的積極性，因此實現(xiàn)社會性資源的制度化整合。
行政包干制不同于領(lǐng)導(dǎo)分管制，因為領(lǐng)導(dǎo)分管制是科層制的運作機(jī)制，通過分管領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)籌某一領(lǐng)域的工作，以更好地實現(xiàn)常規(guī)性治理事務(wù)的專業(yè)化分工和層級化統(tǒng)籌。而行政包干制則是行政體制和黨委體制相互作用的結(jié)果，即統(tǒng)合型治理的運行機(jī)制，需要包區(qū)領(lǐng)導(dǎo)總攬全局，對轄區(qū)內(nèi)一切治理事務(wù)負(fù)責(zé)，因此，行政包干制型塑了治理體系中的結(jié)構(gòu)性位置，包干領(lǐng)導(dǎo)具有調(diào)動部門內(nèi)一切行政資源的權(quán)力。行政包干制的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)包干制，所以行政包干制實質(zhì)上是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與其他干部之間的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將其他干部整合起來，進(jìn)而通過黨的組織體系將各級行政組織整合起來，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)黨對職能分化的現(xiàn)代科層組織體系的領(lǐng)導(dǎo)。
5 結(jié)論與討論
關(guān)于基層政府的運作機(jī)制，既有研究主要從科層體制的角度，來探討基層治理中的策略主義。實際上，中國基層治理體制是黨委和政府雙重體制互動整合下的黨政體制，在基層治理實踐中呈現(xiàn)出統(tǒng)合型治理的運作邏輯。山東省招遠(yuǎn)市Ｌ鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的統(tǒng)合型治理實踐，為理解全國基層黨委政府的互動機(jī)制提供一般化的經(jīng)驗借鑒。在當(dāng)?shù)�，統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)，分別通過政治任務(wù)轉(zhuǎn)化、行政資源整合和基層組織動員，實現(xiàn)工作推動常態(tài)化、科層職能最優(yōu)化和社會性資源整合制度化。作為一種復(fù)合型的治理結(jié)構(gòu)，黨政體制能夠融合黨委和政府雙重體制的制度優(yōu)勢，將黨委體制的組織性、動員性和行政體制的專業(yè)化、規(guī)則化結(jié)合起來，因此，黨政體制的統(tǒng)合型治理是一種能動型的治理機(jī)制，具有綜合性、系統(tǒng)性和靈活性等特點，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化的治理方式和整體性的治理效果。統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)在運行過程中，通過壓力傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任聯(lián)動機(jī)制和行政包干制，實現(xiàn)基層黨委和政府雙重體制的互動整合，進(jìn)而實現(xiàn)多元化治理方式的靈活性切換、常規(guī)工作和中心工作的制度性轉(zhuǎn)換、應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。
在社會轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)流動和社會分化導(dǎo)致基層治理事務(wù)日益復(fù)雜化，無法依靠一成不變的科層組織實現(xiàn)有效治理，而是需要統(tǒng)合型的組織結(jié)構(gòu)，以全面地應(yīng)對基層治理變化。相對于單一的科層組織，基層治理的統(tǒng)合型體制應(yīng)對現(xiàn)實的調(diào)適能力較強(qiáng)，但同時也會存在一定的問題，比如組織化的程度較高，以及組織體系的關(guān)鍵節(jié)點對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求較高，因此，既要選出得力的干部，以適應(yīng)組織的復(fù)雜性，也要通過較強(qiáng)的組織紀(jì)律對個體干部的私人特征進(jìn)行祛魅，才能避免黨政科層制自身的封閉性和官僚化。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，是基層治理的現(xiàn)實需要。
作為黨政體制的實踐邏輯，統(tǒng)合型治理強(qiáng)調(diào)黨在基層治理中的角色與功能。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的互動實踐中，統(tǒng)合型治理堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過黨組織體系的整合機(jī)制，以及各級黨委首要責(zé)任人的工作推動機(jī)制，實現(xiàn)治理體系的有效運轉(zhuǎn)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，是統(tǒng)合型治理的制度基礎(chǔ)，更是經(jīng)過實踐檢驗的歷史和現(xiàn)實的正確選擇。一方面，中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會主義革命的偉大勝利，建立了無產(chǎn)階級專政和社會主義制度，在此過程中，政府的合法性與黨的執(zhí)政地位密切相關(guān)，不能黨政分離。另一方面，新中國成立以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就，主要依賴于“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，即黨統(tǒng)領(lǐng)全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，我們在重視黨的政治屬性的同時，也不能忽視黨的治理屬性，特別是黨組織在基層治理中發(fā)揮的實際功能。基層治理中的統(tǒng)合機(jī)制，為基層黨建所提供的經(jīng)驗啟示是：基層黨組織建設(shè)應(yīng)該落到實處，以基層治理體系為載體，從黨務(wù)黨建向治理黨建轉(zhuǎn)變，從形式化黨建向功能化黨建轉(zhuǎn)變。
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