仇葉 |行政公共性：理解村級治理行政化的一個新視角
“單向度”的村級治理行政化改革并不適合所有地區(qū)。一旦無法真正建立以服務(wù)農(nóng)民公共需求為核心的公共行政體系，而只是通過行政控制權(quán)的調(diào)整來強化行政體系，其內(nèi)在的權(quán)責不均衡結(jié)構(gòu)必然會引發(fā)鄉(xiāng)村治理的困境，最終的后果將是基層治理能力的進一步弱化。
作者簡介
仇葉，武漢大學(xué)社會學(xué)院講師
基于行政公共性的分析視角，村級治理行政化是鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任的雙向調(diào)整過程。建立滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的責任體系、實現(xiàn)治理中權(quán)力與責任的均衡，是賦予行政體系公共屬性的基本原則。然而，實踐領(lǐng)域的村級治理行政化改革過于強調(diào)行政控制權(quán)的下沉，忽視了行政體系對農(nóng)民公共服務(wù)需求的回應(yīng)，呈現(xiàn)出“單向度”的特征，是一種缺乏公共性、不完備的行政體系。治理責任的缺乏使行政化的村級組織往往不能建立起與農(nóng)民的有效關(guān)聯(lián)，陷入“行政空轉(zhuǎn)”的困境中。這表明，只有當行政體系能夠制度化地包容農(nóng)民的公共需求時才能完成自身的公共化轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)良好的治理效果，這同時依賴地方政府的公共服務(wù)自覺、財政能力以及鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。因此，村級治理的行政化既需要改變建設(shè)取向，強調(diào)公共責任，更需要量力而為，考慮不同地區(qū)的社會基礎(chǔ)條件。
1 問題提出與文獻綜述
在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，不少地方政府將村級組織的行政化作為重要的制度創(chuàng)新，以提高基層的公共服務(wù)能力。然而，實踐中耗費大量公共資源建設(shè)的村級行政體系卻未能實現(xiàn)預(yù)期目標，反而引發(fā)諸多治理困境，尤其是大多數(shù)中西部地區(qū)，村治行政化帶來不少負面影響，村級治理的公共性有不斷弱化的趨勢。由此，解釋行政化改革引發(fā)的鄉(xiāng)村治理困境成為當前需要開展學(xué)理討論的重要問題，對于這一悖論的揭示將有助于進一步明確我國村級治理體制的制度選擇，也將為提高基層公共服務(wù)能力提供重要的制度啟示。歸結(jié)來看，既有研究中比較有解釋力的思路主要從“行政－自治”的二分視角展開分析，突出行政體系與村民自治制度之間的沖突，在一定程度上忽視了大多數(shù)中西部地區(qū)建立的村級行政體系實際上是一種缺乏公共性的行政體系。基于此，本文引入行政公共性的分析視角，試圖廓清當前村級治理行政化改革的基本性質(zhì)，為理解村級治理行政化的實踐困境提供一種新的思路。
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“行政—自治”的二分視角
村級治理行政化是指原本以村民自治作為基本制度架構(gòu)的村級組織，因行政權(quán)力的下沉在組織運行與鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)行政化的特征。為解釋行政化改革引發(fā)的基層治理困境，現(xiàn)有文獻往往突出行政體系與村民自治制度之間的沖突，將“行政－自治”的二分視角作為重要的分析框架，并從以下兩方面展開具體分析。
其一，強調(diào)村民自治制度的基層民主意義，認為村級治理的行政化改革在一定程度上削弱了村民自治。寧澤逵等人認為，村級組織屬于群眾自治組織，保證農(nóng)民的民主權(quán)利是村民自治制度的基本目標，也是農(nóng)民深度參與村級治理、表達利益訴求的重要渠道。而村級治理的行政化改革使農(nóng)民選舉代理人、參與村民自治的權(quán)利變得形式化，既削弱了農(nóng)民參與的積極性，也帶來基層民主的困境。同時，行政控制權(quán)的強化更進一步將村級組織變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，村干部“唯行政指令馬首是瞻，而群眾的訴求、村莊內(nèi)生性需求則變成與村級治理無關(guān)”，農(nóng)民的合理需求往往得不到及時回應(yīng)。
其二，強調(diào)村民自治制度的治理效率，認為行政化后的鄉(xiāng)村治理體制難以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性，一定程度上破壞了村民自治制度下的有效治理。賀雪峰認為，鄉(xiāng)村具有熟人社會的基本性質(zhì)，村民自治制度能夠通過對鄉(xiāng)村社會的組織與動員，實現(xiàn)治理體制與鄉(xiāng)村社會的高度嵌入，達到有效治理的目標。然而，行政化改革將村級組織塑造為按照科層規(guī)則運作的行政組織，不但提高了治理成本，更使得村干部變?yōu)楸粍幼裱?guī)則的行動者。如此，基層治理往往強調(diào)形式而非實質(zhì)性治理，并不能提升基層的治理能力。相反，鄉(xiāng)村動員體系可能會趨于瓦解，農(nóng)村就會缺乏基本的自我組織與集體行動能力，鄉(xiāng)村社會的治理活力也會不斷消解。
“行政－自治”的二分視角有助于凸顯行政與自治體系的差異，為解釋當前中西部地區(qū)村級治理的行政化改革困境提供了重要啟示。但這一分析視角容易陷入對行政體系本身的抽象批判，存在一定的解釋局限性。第一，它不利于廓清實踐領(lǐng)域村級治理行政化改革的基本性質(zhì)。現(xiàn)代行政體系具有突出的公共屬性，行政化不僅不會造成治理無效，反而能夠建立國家與農(nóng)民之間的服務(wù)關(guān)系，為基層走向善治提供可能空間。第二，它難以解釋為何不少東部沿海地區(qū)以公共服務(wù)為取向的村級治理行政化改革通常能夠取得良好的治理效果，而一些中西部地區(qū)以強化行政控制權(quán)為中心的村級治理行政化改革卻引發(fā)了不少治理困境。這進一步表明，實踐領(lǐng)域的村級治理行政化改革與理想狀態(tài)的公共行政存在巨大差異，鄉(xiāng)村治理困境的背后不是簡單的行政與自治沖突，而涉及村級治理行政化改革本身的性質(zhì)與建設(shè)取向問題，這是“行政－自治”視角難以有效解釋的。
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行政公共性的新視角
基于以上分析，本文強調(diào)分析視角的轉(zhuǎn)換，以“行政公共性”的分析視角實現(xiàn)對村級治理行政化的新闡釋。行政公共性是指政府進行公共管理、提供公共服務(wù)等一切行政活動都以增進公共利益為價值取向和最高目標。將“行政公共性”作為分析視角，既是基于對行政概念與行政體系性質(zhì)的再理解，也更契合當前國家建設(shè)村級組織公共服務(wù)者角色的新背景。
在傳統(tǒng)行政理論中，行政與國家權(quán)力緊密關(guān)聯(lián)，被視為國家權(quán)力行使控制權(quán)的基本手段，韋伯認為，“我們對‘支配’的首要關(guān)系之處乃在其與‘行政’的結(jié)合……任何行政都需要支配，因為在行政里，永遠有必要將某種命令權(quán)力置于某人手中”。正是將行政與國家權(quán)力高度等同，行政逐漸被置于社會權(quán)利的對立面，這也是“行政－自治”二分視野得以建立的基礎(chǔ)。但20世紀以來，行政學(xué)的實踐與理論都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)向：一方面，西方國家逐漸卷入社會事務(wù)的管理中，行政體系突破傳統(tǒng)的支配形態(tài)，越來越強調(diào)公共服務(wù)屬性；另一方面，學(xué)者們開始擺脫將國家權(quán)力與行政等同的傳統(tǒng)思考范式，走向?qū)?ldquo;公共行政”的探討，行政逐漸被看作是以公共利益為目的、對公共事務(wù)進行治理的手段。
由此，“行政公共性”的重要性凸顯，并成為行政體系保持有效性、通往善治的基礎(chǔ)條件。對具備公共性的行政體系而言，公共利益構(gòu)成了行政的基本目標，“它持續(xù)性地對政府活動產(chǎn)生影響，并且在為公民提供他們想要的產(chǎn)品時，注重公共價值觀的形成”。在我國，學(xué)者們同樣指出“行政公共性”對行政改革的重要性。張康之認為，“中國行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政體制……把道德價值判斷引入公共行政的體制和行政人員的行政行為中來”。具體于鄉(xiāng)村治理，在國家建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，村級治理的行政化改革在一開始就不是以鄉(xiāng)村控制為目標，而是以推動鄉(xiāng)村建設(shè)、轉(zhuǎn)換基層組織服務(wù)者角色為目標。也因此，“行政公共性”的分析視角在村級治理問題域的分析中更加具有現(xiàn)實意義。
新視角的引入有助于實現(xiàn)對村級治理行政化問題的重新思考。行政公共性是現(xiàn)代行政體系建設(shè)的基本要求，它表明當前村級治理行政化改革的困境，不能僅僅歸結(jié)于行政體系對村民自治制度的背離，而是需要考察行政體系本身是否符合行政公共性的要求，是否完成了自身的公共化轉(zhuǎn)型。基于這一認識，本文的研究將沿著以下幾個方面展開分析。第一，明確行政公共性建構(gòu)的基本原則。本文認為，村級治理行政化的過程，本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理責權(quán)結(jié)構(gòu)的雙向調(diào)整過程，治理責任與治理權(quán)力的均衡是行政體系完成公共化建設(shè)的基礎(chǔ)條件。第二，分析實踐領(lǐng)域的村級治理行政化改革。本文認為，當前的村級治理行政化體系具有行政控制強而治理責任弱的基本特征，責權(quán)的失衡導(dǎo)致“單向度”行政體系的生成，這是基層治理陷入困境的重要原因。第三，基于以上分析，進一步闡釋行政公共性的重要性與基礎(chǔ)條件，為我國村級治理體系深化改革提供參考。
筆者長期關(guān)注村級治理行政化問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)中西部地區(qū)的村級治理行政化改革在一定程度上偏離了行政公共性。為進一步深入分析，本文選取貴州遵義市的Q鎮(zhèn)作為典型案例。Q鎮(zhèn)是比較典型的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總面積43．5平方公里，下轄4個行政村，常住人口15577人。該鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，本地中青年農(nóng)民主要以外出務(wù)工為主，留村農(nóng)民主要通過種植稻米、折耳根等農(nóng)作物出售換取收入。2004年Q鎮(zhèn)開始推動村級治理的行政化改革，2010年改革基本完成。Q鎮(zhèn)的村級治理行政化改革與大多數(shù)中西部地區(qū)農(nóng)村的改革具有內(nèi)在的一致性，且由于開展的時間較早，村級行政體系的建設(shè)在Q鎮(zhèn)已經(jīng)完成，其與鄉(xiāng)村社會的碰撞也較為充分，有助于更好理解這一改革的實踐效果。
2 行政公共性的建構(gòu)原則與鄉(xiāng)土內(nèi)涵
行政體系延伸是鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任重構(gòu)的雙向過程，它不僅意味著行政權(quán)力自上而下進入村莊，更意味著以公共服務(wù)供給為核心的治理責任體系的重建。在具備公共屬性的行政體系中，治理權(quán)力服務(wù)于治理責任的履行，兩者能夠達到相對均衡的狀態(tài)。只有在鄉(xiāng)村治理的責權(quán)關(guān)系中，才能夠理解行政公共性的基本性質(zhì)與規(guī)范意義上的行政體系。
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村級治理行政化改革與鄉(xiāng)村責權(quán)體系的重構(gòu)
在村民自治制度中，國家通過行政權(quán)力下放，使農(nóng)民享有民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主參與的權(quán)利。自治權(quán)的存在賦予村級組織較大的自主管轄權(quán)，為鄉(xiāng)村提供了較為寬松的政策執(zhí)行與社會治理空間，也進一步產(chǎn)生了強大的政治吸納與整合能力，為農(nóng)民與精英的動員提供了重要基礎(chǔ)。但村民自治制度不僅意味著行政權(quán)力的下放，它同樣帶來了國家治理責任一定程度上的轉(zhuǎn)移。按照這種制度邏輯，鄉(xiāng)村社會本身構(gòu)成了一個基本的治理秩序與公共服務(wù)供給單元，國家的直接責任被相對緩解�；诖耍袑W(xué)者甚至將這一制度安排視為“由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會制度安排和治理模式”。因此，從基層治理權(quán)責結(jié)構(gòu)的角度，村民自治構(gòu)成了一種國家權(quán)力與責任的下沉都相對有限的制度。
治理權(quán)力與治理責任的雙向性決定了村級治理行政化的過程將同時帶來鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任的重構(gòu)。首先，行政化的過程將引發(fā)行政控制權(quán)的強化，并集中體現(xiàn)在村干部的公職化與村級組織的行政化上。它將在一定程度上影響村干部與村級組織的性質(zhì)，無論是公職化的干部抑或是科層化的組織，都構(gòu)成了行政體系滲透到鄉(xiāng)村的組織載體，并將強化行政權(quán)力對村級組織的影響。因此，在行政控制權(quán)的作用下，行政化的村級組織將具有更強的權(quán)力集中與規(guī)范化運作的特征，并嚴格執(zhí)行自上而下的政策制度。在這一制度中，村干部雖享有一定的自由裁量空間，但政策執(zhí)行者仍然是其工作的主要角色。從這一角度看，村級行政體系的建設(shè)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理權(quán)力的相對上移。
其次，村級治理行政化的過程也是治理責任重構(gòu)的過程，下沉的行政體系將進一步吸納沉淀在鄉(xiāng)村的治理責任，并在這一過程中更制度化地回應(yīng)農(nóng)民的公共服務(wù)需求。村民自治體系緩解了國家承擔的治理責任，為農(nóng)民的自我服務(wù)、自我管理提供了空間，但也在事實上導(dǎo)致基層長期處于公共服務(wù)供給的低水平與碎片化狀態(tài)。因此，當行政權(quán)力下沉，以更正式的組織與公職人員介入鄉(xiāng)村治理事務(wù)時，也意味著行政權(quán)力對鄉(xiāng)村治理責任的重新吸納。在當前國家建構(gòu)服務(wù)型政府的目標下，這更構(gòu)成了行政體系建設(shè)的題中應(yīng)有之義。不過，相比村民自治制度，行政體系通常傾向于建立更規(guī)范、統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，要求將農(nóng)民的需求制度化為行政體系可識別的政策、規(guī)范與執(zhí)行體系。因此，盡管行政體系在一定程度上弱化了社會參與，但并不一定擠壓農(nóng)民的權(quán)利，反而有可能提高農(nóng)民權(quán)利的制度化程度，將農(nóng)民的公共需求包容進行政體系之中。
可見，村級治理的行政化本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理權(quán)責體系的調(diào)整過程，既包含著鄉(xiāng)村治理權(quán)力一定程度的上移，也同樣包含了鄉(xiāng)村治理責任的制度化。相比顯性的行政權(quán)力下沉，行政化改革對鄉(xiāng)村治理責任的重新調(diào)整容易被忽略。事實上，現(xiàn)代行政體系的建立過程從來都包含著權(quán)力與責任的雙重內(nèi)涵，行政體系的延伸是它制度化社會的公共需求與權(quán)利的過程，而后者正是行政權(quán)力得以真正實現(xiàn)下沉、獲得社會認可的基礎(chǔ)條件。
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治理權(quán)力與治理責任的均衡：行政公共性的建構(gòu)原則
行政體系享有的治理權(quán)力與承擔的治理責任并不天然處于均衡狀態(tài)。當行政體系能夠被稱為公共行政、具備行政公共性時，治理責任的重要性開始凸顯，履行特定的治理責任以推動公共利益構(gòu)成了行政體系建設(shè)的基本目標與價值取向。與之相對的，一旦行政體系喪失了社會的包容性與回應(yīng)性，也就意味著它的公共性逐漸瓦解，不再具備行政公共性的特征。具體到鄉(xiāng)村治理，當前國家日益將公共服務(wù)作為基層治理的重要內(nèi)容，并要求村級組織實現(xiàn)公共服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)型，以提升基層的公共服務(wù)水平，保護農(nóng)民的各項權(quán)利。這意味著，無論是理想化的行政體系，還是基于國家在基層的治理目標，都要求當前的村級治理行政化改革必須以行政公共性為前提條件，重構(gòu)基層的治理責任體系，實現(xiàn)村級組織的職能轉(zhuǎn)型。具體而言，公共責任的履行就在于更好地滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。
正是在這個意義上，村級治理行政化才會被視為推動服務(wù)型政府建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。在這一視野下，行政化改革推動的鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任體系的變革，就具有手段與目標的關(guān)系，公共治理需求的制度化與基層責任體系的再造是目標，行政控制權(quán)的強化是實現(xiàn)這一目標的手段，以推動基層組織更好履行公共服務(wù)職能。因此，在真正具備行政公共性的行政體系中，鄉(xiāng)村社會原有的相對自主的、碎片化的公共服務(wù)供給將被吸納進行政體系，并通過行政體系更規(guī)范化地運作，使農(nóng)民的權(quán)利得到更加制度化與規(guī)范化的保障，公共服務(wù)也就成為行政體系的基本職能。由此，行政公共性的建構(gòu)原則就可以表述為，行政權(quán)力的強化必須以公共責任的同步強化為條件，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任的均衡。
只有在這一原則下，公共利益與農(nóng)民的需求才能夠始終處于行政體系的核心位置，并對行政權(quán)力產(chǎn)生制約與規(guī)范，行政體系也才能夠保持自身的公共屬性。具體于鄉(xiāng)村社會，村級治理行政化迫切要實現(xiàn)的公共目標在于，滿足農(nóng)民對公共服務(wù)與鄉(xiāng)村綜合治理的需求，建立更為完善的公共服務(wù)體系。可以說，如果村民自治體系是一套更傾向于由村民自我管理與自我服務(wù)的體系，那么公共行政則更傾向于通過權(quán)力的下沉建立制度化的責任與權(quán)力體系，二者都在一定程度上實現(xiàn)了責權(quán)的均衡。圖1呈現(xiàn)了二者不同的權(quán)責關(guān)系與運作機制。
綜上所述，村民自治制度與公共行政體系代表了兩種不同的責權(quán)均衡體系。村民自治制度以村莊的自我管理與自我服務(wù)為核心，形成一種權(quán)力與責任有限下沉的責權(quán)體系；公共行政體系強調(diào)國家治理與公共服務(wù)，形成一種權(quán)力與責任雙向介入的責權(quán)體系。在這一體系中，行政權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利并不對立，只要行政體系有能力制度化農(nóng)民的公共服務(wù)需求、完成行政公共性的塑造，它就能夠達到責權(quán)均衡的狀態(tài)，基層組織的公共性與治理能力也將在這一過程中得到有效提升。
3 權(quán)責失衡：“單向度”的村級治理行政化改革實踐
建立包容農(nóng)民需求的公共服務(wù)體系，是行政體系承擔起鄉(xiāng)村治理責任、完成行政公共性建設(shè)的基礎(chǔ)條件。但在實踐中，大部分的村級治理行政化改革呈現(xiàn)出一種“單向度”的特征，一方面，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)；另一方面，忽視公共服務(wù)體系的建設(shè)，下沉的行政體系并未完全制度化地包容農(nóng)民的公共服務(wù)需求，背離了行政公共性責權(quán)均衡的基本原則。
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的強化
Q鎮(zhèn)位于遵義市區(qū)周邊，相比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，Q鎮(zhèn)各村承接的上級行政任務(wù)相對較多。2004年，Q鎮(zhèn)將原有的7個行政村合并為4個，村莊數(shù)量的減少降低了村級治理行政化的成本。同年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始給4個村的村干部發(fā)放工資，逐漸增加村莊的行政任務(wù)，不過，這一時期村級組織的行政化改革并不徹底。2010年，為了應(yīng)對上級強化村級組織公共服務(wù)職能的要求，Q鎮(zhèn)在各村建立行政服務(wù)大廳，進一步推動村干部的公職化。經(jīng)歷過一段時間的調(diào)適，村級組織的行政化改革在Q鎮(zhèn)基本成型。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的行政控制權(quán)不斷強化，并集中體現(xiàn)在以下三個方面。
其一，推動村干部的公職化，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部任職的影響。隨著村干部的公職化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為村干部工資的發(fā)放主體，并能夠通過工資績效制度建立嚴格的考核體系。在Q鎮(zhèn)，村干部的工資分為基本工資與績效工資，績效工資的發(fā)放與考核直接掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的考核主要包含三個部分：一是坐班到崗情況；二是各類行政任務(wù)與中心工作的完成狀況；三是治理規(guī)范化的水平，主要包括信息公開、財務(wù)管理、文檔管理的規(guī)范化等。村干部只有在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的治理目標時，才能得到較高的考核分數(shù)，獲得相應(yīng)的績效工資。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步強化了對村干部任職的影響力，一般情況下只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治審查的干部才能夠成為選舉候選人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的認可逐漸成為影響村干部任職的重要基礎(chǔ)條件。
其二，按照科層原則對村級組織進行改造，使村級組織的運轉(zhuǎn)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉行政任務(wù)的需求。為了強化對村級組織的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步強化了村干部權(quán)力的等級差距。在Q鎮(zhèn)，村支書除了統(tǒng)籌全村工作、對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本工作，更被賦予村干部晉升的推薦權(quán)，能夠?qū)Υ甯刹康臅x升產(chǎn)生直接影響。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能夠通過對村支書的賦權(quán)，實現(xiàn)對其他村干部群體的間接管理。同時，村級組織的工作模式也逐漸符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范：一是強調(diào)職責分工，除中心工作外，所有村干部都被賦予特定的職責，且需要對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同職能部門；二是強調(diào)辦公的文檔化，為方便政府部門的管理與調(diào)用，村級組織被要求實現(xiàn)文檔化與電子化辦公，各類任務(wù)的完成都必須形成文字記錄與電子臺賬，以方便上級政府的統(tǒng)一管理。
其三，限制村級組織的財政自主性，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對集體資產(chǎn)的影響能力。自2010年起，Q鎮(zhèn)就開始實行報賬員制度，由報賬員替代村會計，所有財務(wù)都必須由報賬員提供財務(wù)預(yù)算與單據(jù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬。按照村級財務(wù)管理制度的規(guī)定，1萬元以下的經(jīng)費必須由“村兩委”會議與理財小組決議后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意后才能夠使用，村一級可自由支配的單筆額度僅為500元。同時，各類行政經(jīng)費根據(jù)項目與行政任務(wù)進行專項下?lián)埽叶急仨氂忻鞔_的財務(wù)記錄，以實現(xiàn)�？顚Ｓ�。財務(wù)制度的改革，進一步壓縮了村莊的財務(wù)自主權(quán)。更重要的是，它強化了村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源依賴，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步下沉行政控制權(quán)提供了空間。
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有限的治理責任與薄弱的公共服務(wù)體系
滿足農(nóng)民的公共需求、建立完善的公共服務(wù)體系成為公共行政體系建設(shè)的另一個重要面向�？傮w而言，隨著國家對鄉(xiāng)村建設(shè)的日益重視，大量下沉到鄉(xiāng)村的公共政策與項目資金都以提升鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平為目標。作為公共政策與資源的重要承接主體，村級組織的公共服務(wù)職能不斷增加。但由于責任體系的建設(shè)并未成為村治行政化改革的核心，相比不斷下沉的行政權(quán)力，鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)與農(nóng)民權(quán)利的制度化仍然相對滯后，公共資源的轉(zhuǎn)換效率也相對較低。這突出表現(xiàn)在以下三個方面。
第一，鄉(xiāng)村仍有大量的公共服務(wù)需求未被真正嵌入改造后的村級組織中，成為鄉(xiāng)村治理的基本目標。Q鎮(zhèn)強化村級組織服務(wù)功能的主要措施包括兩個方面：其一，建設(shè)行政服務(wù)大廳，要求村干部在服務(wù)窗口辦公，為村民提供行政服務(wù)；其二，落實由上到下的各類政策與項目，推動鄉(xiāng)村建設(shè)。但鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)仍然是不完全的。原因在于，鄉(xiāng)村社會具有不規(guī)則的特征，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部有大量無法被容納進行政服務(wù)與項目的公共服務(wù)與綜合治理需求，例如土地調(diào)整、小型水利建設(shè)、糾紛調(diào)解等都屬于這一范圍。在行政化改革中，這些事務(wù)并未被納入村級組織的治理責任中，這突出表現(xiàn)在村干部考核的制度設(shè)置中。正如上文指出的，Q鎮(zhèn)對村干部的考核主要針對村干部行政任務(wù)與行政規(guī)范的履行情況，農(nóng)民多樣化的公共治理與服務(wù)需求是否得到有效回應(yīng)不是考核重點。這進一步表明，Q鎮(zhèn)的行政化改革并未真正將農(nóng)民多樣化的公共服務(wù)需求制度化地包容進行政體系中，有效的治理責任體系也就難以建立。
第二，鄉(xiāng)村綜合治理與公共服務(wù)水平的提升缺乏公共資源的支持，這進一步限制了村級組織承擔鄉(xiāng)村治理責任的能力。正如上文指出的，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部存在大量無法被包容進項目與政策的需求，不同于各類行政任務(wù)與項目有一定的資源保障，這些需求的滿足通常缺乏穩(wěn)定的資金保障。以2018年Q鎮(zhèn)Z村的收支情況為例（見表1），常規(guī)工作經(jīng)費、階段性工作經(jīng)費、集體經(jīng)濟收入構(gòu)成了村級組織的基本收入來源。行政化的常規(guī)工作與階段性工作都能夠遵循“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，獲得上級的資金支持，而大量未被納入行政任務(wù)的公共服務(wù)就需要村一級自籌經(jīng)費，而有限的集體經(jīng)濟并不足以完全滿足農(nóng)民的合理需求，例如，一些村莊就連更換本村的垃圾桶都缺乏必要的經(jīng)費。不僅如此，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的加強，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)的工作經(jīng)費不足時，村干部為了完成工作通常將集體經(jīng)濟收入作為行政工作經(jīng)費的補充，表1中的務(wù)工補貼不少都用于推進行政任務(wù)的完成。村級組織實際可用的公共服務(wù)與鄉(xiāng)村綜合治理經(jīng)費嚴重不足，這必然會影響村級組織治理責任的履行。
第三，各類項目與公共政策盡管以服務(wù)農(nóng)民的需求為目標，但需要建立一定的協(xié)調(diào)機制才能夠使由上到下的資源真正服務(wù)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平與治理能力的提升，這也構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理責任的重要部分。村級組織協(xié)調(diào)責任的履行將直接影響國家資源的有效性以及農(nóng)民從中獲得的公共利益。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動村級治理行政化的過程中，并未建立起更好整合農(nóng)民需求與表達農(nóng)民訴求的機制，這些職責也未被納入村干部的考核體系中。相反，隨著行政控制權(quán)的強化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越強調(diào)村一級必須盡快推動各類項目與政策的落地，并按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求進行資源配置與政策落實，村級組織履行協(xié)調(diào)責任的空間被壓縮。
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責權(quán)失衡的“單向度”行政體系
典型的公共行政需要同時完成治理責任與治理權(quán)力的雙重調(diào)整，其中治理責任的建立更是實現(xiàn)行政公共性的關(guān)鍵。然而，通過上述分析可以看到，當前中西部地區(qū)村級治理的行政化改革主要在于強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)，而非以建立公共服務(wù)體系為基本取向。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過建立村干部考核與任免制度、重置村級組織的運轉(zhuǎn)機制、強化財政控制能力，實現(xiàn)了行政控制權(quán)的下沉。這制度性地塑造了村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與資源的依賴，使得鄉(xiāng)村的治理權(quán)力更多受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響，從而推動了鄉(xiāng)村治理權(quán)力的重構(gòu)。另一方面，以滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的治理責任體系的建構(gòu)卻沒有成為行政化改革的重點，盡管自上而下進入村莊的資源與項目增加了村級組織承擔的公共服務(wù)職能，在一定程度上提高了行政體系的公共性，但鄉(xiāng)村仍未能建立起滿足農(nóng)民需求的常態(tài)化服務(wù)體系。農(nóng)民大量的公共服務(wù)需求仍然被滯留在鄉(xiāng)村場域內(nèi)，無法完全與自上而下的資源建立起有效的銜接機制。
可以說，農(nóng)民的公共服務(wù)需求并未隨著行政體系的延伸而被制度化。當前大部分地區(qū)以村干部公職化、村級組織行政化為特征的村級治理改革所建立的行政體系從一開始就是不完備的，它過度強調(diào)了行政體系對治理權(quán)力的吸納，忽視了行政體系承擔治理責任、滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的重要性。本文并不否認政策與資源下沉對村級組織公共性提升的作用，但相比行政控制權(quán)的制度化，治理責任體系的建設(shè)明顯滯后，這也使當前的行政體系具有突出的“單向度”的特征，即過度強調(diào)治理權(quán)力的行政化，導(dǎo)致行政體系中的治理權(quán)力與治理責任處于失衡狀態(tài)。從行政公共性的角度，對治理責任與農(nóng)民公共服務(wù)需求的忽略，使行政體系并未完成自身的公共化轉(zhuǎn)型，背離了行政公共性的基本原則。因此，權(quán)責失衡的“單向度”行政體系本質(zhì)上是行政體系行政公共性不足的表現(xiàn)，也正是這一“單向度”的行政體系進一步引發(fā)了鄉(xiāng)村治理的困境。
4 “行政空轉(zhuǎn)”：行政體系去公共性的鄉(xiāng)土后果
無論是基于現(xiàn)代行政體系推進公共利益的基本目標，還是當前國家提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平的鄉(xiāng)村建設(shè)目標，都要求行政體系向鄉(xiāng)村的延伸不能僅僅是行政控制權(quán)的下沉，更需要真正承擔起鄉(xiāng)村社會的治理責任，推動村級組織向公共服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)型。因此，治理權(quán)力與治理責任失衡的“單向度”行政體系，很大程度上意味著在推進村級治理行政化的過程中行政公共性建設(shè)的不足。缺乏公共性的“單向度”行政體系，必然會轉(zhuǎn)化為自上而下執(zhí)行行政任務(wù)的工具，而難以回應(yīng)村民的公共治理需求，形成一種“行政空轉(zhuǎn)”的特殊村級治理形態(tài)，并導(dǎo)致村級組織逐步懸浮于鄉(xiāng)村社會之上。
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被行政化體系吸納的村級組織
一旦村級治理體系在地方政府的主導(dǎo)下完成了行政化改造，村級組織就在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政派出機構(gòu)，大量的行政工作從上一級的科層體系涌入村級組織，鄉(xiāng)村的治理任務(wù)面臨著全面行政化的處境。行政任務(wù)的激增與村級組織行政公共性的不足密切相關(guān)，正是在行政化改革中，未將服務(wù)于農(nóng)民的公共需求作為村級組織的基本責任與目標，村一級缺乏制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移大量與公共服務(wù)無關(guān)的行政事務(wù)的能力。在Q鎮(zhèn)這突出表現(xiàn)在以下三個方面。
一是常規(guī)行政任務(wù)的增多。除基礎(chǔ)性的行政工作外，各個部門都越來越多地將原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的行政類事務(wù)向村一級轉(zhuǎn)移。例如，各類農(nóng)技服務(wù)的推進，原本主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技員下村與農(nóng)民對接，村干部負責配合與協(xié)調(diào)工作。但行政化改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站將更多的工作轉(zhuǎn)移給村一級，例如，村干部現(xiàn)在就需要將每年開展的農(nóng)技服務(wù)數(shù)量形成報表，匯總上報給農(nóng)技站。事實上，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)（縣）的不少部門也競相在村莊掛牌，要求村莊為其處理部分行政任務(wù)，并要求提供細致的工作臺賬。
二是中心工作壓力的增加。在中心工作常規(guī)化的背景下，隨著村級組織的行政化，村干部逐漸從中心工作的協(xié)助者變?yōu)楦苯拥娜蝿?wù)與責任的承接主體，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解工作壓力的重要出口。中心工作的工作量大、政治壓力重，村級組織不僅要負責各類項目落地、協(xié)調(diào)、進度推進等一系列工作，還需要耗費大量時間應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類考核、排名、動員會議等。以Q鎮(zhèn)的村落環(huán)境整治工作為例，為了應(yīng)對區(qū)一級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過排名機制下壓行政任務(wù)。根據(jù)Q鎮(zhèn)的考核規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個月都會對各村進行常規(guī)檢查，并開展不定期的暗訪。對于排名最后三位的行政村，村書記不僅要在全鎮(zhèn)大會上進行檢討匯報，還要被鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)約談。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成了中心工作中的監(jiān)督者，村級組織則是大量行政事務(wù)的實際承擔者。
三是程序性行政事務(wù)的增多。一旦被納入正式的行政體系，村級組織就必須按照科層體制的原則運轉(zhuǎn)，在這一過程中將產(chǎn)生大量的文字材料性工作。在當前痕跡管理被日益強調(diào)的背景下，村級組織更是無可避免地卷入各類程序性的行政事務(wù)中，并耗費村干部大量的精力。為了應(yīng)對日益復(fù)雜與規(guī)范化的文檔、資料工作，Q鎮(zhèn)的四個村都不得不額外聘請專門的人員處理這些程序性的事務(wù)，以緩解村干部的壓力。以H村為例，該村在2010年就聘用了兩名臨時人員專門負責文字材料工作。2017年，村一級承擔的各類行政任務(wù)進一步增多，H村不得不又增聘一名工作人員協(xié)助村干部處理各類事務(wù)。
作為國家治理體系的重要構(gòu)成部分，村級組織一直以來都承擔了部分基礎(chǔ)性的行政任務(wù)，但在行政化改革前，村干部可以通過各種策略，相對平衡村莊事務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)派發(fā)任務(wù)的工作分配，避免行政任務(wù)對鄉(xiāng)村社會的過度擠壓。行政化改革建構(gòu)了行政權(quán)力進入村莊的制度體系，大量的行政事務(wù)就沿著這一制度軌道涌入村一級。更為重要的是，由于村級治理的行政化改革未確立公共服務(wù)的責任與目標，村級組織難以與農(nóng)民建立緊密的關(guān)聯(lián)，也就缺乏制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的社會基礎(chǔ)�？梢哉f，“單向度”的行政化體系只塑造了行政控制權(quán)自上而下進入村級組織的渠道，卻未建立起對這一權(quán)力進行約束的社會責任機制。
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“行政空轉(zhuǎn)”與村級組織的鄉(xiāng)村脫嵌
在治理權(quán)力與治理責任失衡的“單向度”行政體系中，農(nóng)民的公共需求并未被完全制度化地包容進行政體系中。這意味著，行政體系的運轉(zhuǎn)無法完全滿足農(nóng)民多元的公共服務(wù)需求，也降低了進入村級行政體系中的公共資源轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的效率。在當前國家推進服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，滿足農(nóng)民的合理需求、提高基層的公共服務(wù)能力成為村級組織的重要治理目標，但行政化的村級組織并不能夠帶來預(yù)期的治理效果，行政體系的運轉(zhuǎn)也將異化為“行政的空轉(zhuǎn)”，即行政化的村級組織盡管按照行政的過程、程序進行運轉(zhuǎn)，卻不能產(chǎn)生應(yīng)有的行政結(jié)果。
在權(quán)責均衡的公共行政體系中，行政體系能夠有效包容農(nóng)民的公共治理需求，并通過激勵機制的再造推動村干部履行治理責任，使農(nóng)民享有的公共服務(wù)權(quán)利以更制度化的方式得到保障。然而，伴隨責權(quán)失衡的“單向度”行政體系對行政公共性的弱化，村干部的治理責任在這一過程中被不斷弱化。一方面，正如上文指出的，責任體系建設(shè)的不完備使鄉(xiāng)村社會內(nèi)部仍有大量的公共服務(wù)需求無法被包容進行政體系中，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政控制權(quán)將越來越多的行政壓力與行政任務(wù)向村莊轉(zhuǎn)移。在這一過程中，村莊的公共資源與村干部的主要精力都用于應(yīng)對自上而下的行政任務(wù)的完成，村干部事實上用于服務(wù)農(nóng)民、解決鄉(xiāng)村治理問題的時間與精力大大減少了。Q鎮(zhèn)的大部分村干部都表示“90%的精力都用于應(yīng)付行政工作，幾乎沒有和群眾打交道的時間了”。另一方面，在“單向度”的行政體系中，村干部的工資績效取決于由上到下的考核，行政壓力成為激勵村干部工作的主要機制，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未將超出行政任務(wù)以外的公共服務(wù)與鄉(xiāng)村綜合治理作為考核的重要內(nèi)容，村干部就缺乏為農(nóng)民服務(wù)的積極性與責任意識。由此，“單向度”的行政體系不僅弱化了村干部與農(nóng)民的關(guān)聯(lián)機制，更因為行政公共性塑造的不足，難以制度化地建立村干部回應(yīng)農(nóng)民需求的責任機制，鄉(xiāng)村的治理責任與農(nóng)民的公共服務(wù)需求滿足因而越來越缺乏實質(zhì)性的責任履行主體。
責任關(guān)系的變化映射到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，并突出表現(xiàn)為村干部越來越少主動與農(nóng)民互動。隨著村干部治理責任的弱化，村莊內(nèi)部原有的保持村干部與村民密切聯(lián)系的制度也往往變得形式化。在Q鎮(zhèn)，典型表現(xiàn)在村干部與小組長關(guān)系變化上。在村民自治制度中，小組長是鄉(xiāng)村治理中重要的治理資源，村干部工作的推動都在一定程度上依賴小組長。因此，在行政化改革前，Q鎮(zhèn)的村干部都比較重視開小組會議。對于小組會議上各個小組長提出的各類建議，村干部一般都會積極處理。但隨著村干部的權(quán)力與治理內(nèi)容逐漸脫嵌于鄉(xiāng)村社會，兩者的關(guān)系開始疏離，小組長越來越說不上話，村干部更是缺乏精力與動力去組織各類小組會議，農(nóng)民向村干部反映意見也越來越難。以2017年為例，Q鎮(zhèn)各村都只開了兩次小組會議。會議中，村干部只是例行公事向村民宣傳上級的精神與要求，并沒有與村民進行深入交流，也未聽取參加農(nóng)民的意見。
在這一背景下，Q鎮(zhèn)普遍出現(xiàn)農(nóng)民找村干部辦事越來越難、農(nóng)民的治理需求被大量積壓的情況，對于農(nóng)民急切需要解決的土地調(diào)整、小型公共服務(wù)供給、公共項目落地中各類利益協(xié)調(diào)等問題，村級組織均無法進行很好處理。即使農(nóng)民主動要求村干部負起責任，大部分村干部也都采取拖延的方式。按照該鎮(zhèn)農(nóng)民的說法，“你選也選不到他，他也不找你，怎么會來幫助老百姓”。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了保證行政任務(wù)能夠得到較為高效的完成，也傾向于與村干部建立良好關(guān)系，即使有農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映問題，只要不出大亂子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往選擇“睜一只眼，閉一只眼”。以Q鎮(zhèn)的路燈亮化項目為例，由于村干部的偏私，不少村莊存在路燈數(shù)量不均情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村檢查時，一些村民代表與黨員要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決該問題。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當場表示會進行調(diào)查處理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有處理相關(guān)村干部，也沒有對路燈分布進行調(diào)整。為此，不少農(nóng)民抱怨：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部和村干部都是一樣的，不會幫農(nóng)民解決問題。”
正是在這一過程中，農(nóng)民的公共治理需求被結(jié)構(gòu)性地排斥在外，以大量公共資源建構(gòu)出來的“單向度”的行政體系，反而弱化了村級組織的公共服務(wù)能力。在當前國家投入大量公共資源建設(shè)鄉(xiāng)村的背景下，當行政體系無法完成行政公共性的建設(shè)、弱化自身與農(nóng)民的責任與服務(wù)關(guān)聯(lián)時，這意味著進入村級行政體系內(nèi)的公共資源將無法與農(nóng)民的需求進行更好地對接，難以提高基層公共服務(wù)的效率。相反，自上而下的公共政策與公共資源按照“單向度”行政體系的邏輯不斷進行空轉(zhuǎn)，突出表現(xiàn)為各類以建設(shè)鄉(xiāng)村為目標的惠農(nóng)資源往往偏離鄉(xiāng)村的治理需求。以Q鎮(zhèn)的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項目為例，為了讓項目資金“出效果”，更容易通過檢查驗收，同時積極爭取成為典型項目，項目資金被主要用于打造鄉(xiāng)村景觀。為讓農(nóng)民住房看上去更美觀些，僅農(nóng)房粉刷就花費了20多萬元。這不但沒有真正提高農(nóng)民的獲得感，大部分農(nóng)民反而認為這是在“浪費國家的錢”，很多農(nóng)民表示，“房子刷得一樣有什么好看的，而且一兩年就會被雨水沖掉，根本沒意義”。相比之下，農(nóng)民更加迫切需要的諸多公共服務(wù)卻難以得到公共資金的支持。
需要說明的是，這不意味著自上而下的公共資源無法滿足農(nóng)民需求，而是在“單向度”的行政體系下村干部難以承擔起公共服務(wù)的治理責任，無法將農(nóng)民的利益訴求包容進制度體系中，也就難以建立起有效的協(xié)調(diào)國家資源與農(nóng)民需求的銜接機制，反而導(dǎo)致兩者的張力不斷擴大。以2014年Q鎮(zhèn)實施的國土整治項目為例，在項目落實過程中，村級組織并未充分采集農(nóng)民在土地利用上的治理需求，而是在自上而下的行政壓力下一味強調(diào)項目的盡快落地，結(jié)果導(dǎo)致Q鎮(zhèn)的國土整治效果較差，不僅土地的平整度低，甚至還產(chǎn)生農(nóng)民用水困難等問題。Q鎮(zhèn)近年來有不少農(nóng)民種植草莓、葡萄等經(jīng)濟作物，這些作物對灌溉用水的要求比較高。在項目規(guī)劃的前期階段，很多農(nóng)民希望在土地整治過程中能考慮農(nóng)民用水問題，并向村里提了不少意見。但村干部不僅未充分考慮農(nóng)民的需求，且由于對一些小組的地勢與水文情況了解不充分，導(dǎo)致一些小組的灌溉條件進一步惡化。最后的結(jié)果是，一些原本種植葡萄與草莓的農(nóng)民不得不放棄種植，并對村干部累積了較大的怨氣。
村級組織一直以來都以組織農(nóng)民、解決農(nóng)民治理需求為重要目標，是連接國家與社會關(guān)系的政治節(jié)點。當它無法真正回應(yīng)農(nóng)民的需求，將國家的公共資源轉(zhuǎn)換為農(nóng)民需求的公共服務(wù)，就無可避免地成為一個執(zhí)行行政任務(wù)的閉合性組織，無法很好完成連接國家與農(nóng)民的任務(wù)。從根本上來說，權(quán)責失衡的“單向度”行政體系缺乏建立與基層社會制度化關(guān)聯(lián)的能力，這一能力的缺乏既使村級組織弱化了服務(wù)農(nóng)民的公共性，又為村干部擺脫自身的治理責任提供了基礎(chǔ)，村干部逐漸喪失了回應(yīng)村民需求的動力與制度約束。由此，在以權(quán)責失衡為基本特征的行政化改革中，行政體系進一步與鄉(xiāng)村社會發(fā)生脫嵌，形成一種獨特的空轉(zhuǎn)模式，國家投入鄉(xiāng)村的大量公共資源，部分被這一體系形式化地使用與消耗，而不能很好滿足農(nóng)民的公共治理需求。
5 行政公共性的重要性及其建構(gòu)的基本條件
行政公共性是現(xiàn)代行政體系的基本特征，也是行政體系實現(xiàn)善治的基礎(chǔ)條件。中西部地區(qū)村級治理的行政化改革對鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任的不均衡配置，導(dǎo)致了行政公共性的弱化，這是行政化改革引發(fā)基層治理困境的基本原因。以此為基礎(chǔ)，可以進一步反思村級治理行政化改革中行政公共性建設(shè)的重要性以及這一公共性得以建立的基本條件。
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行政公共性的重要性與村級治理行政化改革悖論的再闡釋
從行政公共性的視角出發(fā)，村級治理的行政化改革不僅需要完成對鄉(xiāng)村治理權(quán)力的再塑造，更需要建立滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的治理責任體系。之所以將公共責任視為行政公共性建設(shè)的關(guān)鍵，不僅僅在于它指向鄉(xiāng)村社會的公共利益，更重要的是，它關(guān)涉深層次的國家與社會關(guān)系的建設(shè)。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何推動村干部角色的公共轉(zhuǎn)型、建立與農(nóng)民更加制度化的公共關(guān)聯(lián)，是其中的一個重要問題。這也是國家日益強調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)、要求建立更完善的公共服務(wù)體系的重要原因。正如張靜指出的，“國家政權(quán)建設(shè)同時也是權(quán)威角色、性質(zhì)及其與被治理者關(guān)系的變化……公共組織的權(quán)威來自對公民權(quán)的保護”。在這一背景下，強調(diào)行政體系的公共責任具有重要意義。公共責任體系的建立是實現(xiàn)行政體系真正嵌入鄉(xiāng)村社會，將農(nóng)民的利益與服務(wù)需求制度性包容進行政體系的基礎(chǔ)條件。只有圍繞著公共責任的建設(shè)與公共服務(wù)的有效供給，國家與基層社會才能夠建立起更為緊密的公共關(guān)聯(lián)，從而強化農(nóng)民對行政公共性的認同。
然而，大多數(shù)地區(qū)的村級治理行政化實踐忽略的恰恰是這一核心內(nèi)容。這就能夠進一步解釋，為何當前的村級治理行政化改革中，行政控制權(quán)的下沉往往帶來行政體系的空轉(zhuǎn)以及村級組織與鄉(xiāng)村社會的進一步脫嵌。從行政公共性的視角出發(fā)，在強調(diào)行政公共性的服務(wù)型政府建設(shè)階段，以公共服務(wù)為核心的治理責任建設(shè)構(gòu)成了國家與社會之間建構(gòu)公共關(guān)聯(lián)的重要載體，行政控制權(quán)的強化服務(wù)于國家意志的貫徹與公共服務(wù)的良好供給。因此，當行政體系單向度地強調(diào)行政控制權(quán)的建設(shè)，而忽略真正能夠建立起國家與社會緊密關(guān)聯(lián)的治理責任體系時，行政權(quán)力的下沉往往只帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織更強的控制力，并不斷弱化村級組織與村莊社會的聯(lián)系（見圖2）。事實上，如果缺乏對公共利益的包容以及對農(nóng)民權(quán)利的有效吸納，那么村級治理的行政體系將可能退化為一套完成形式化任務(wù)的空轉(zhuǎn)體系。這種自我空轉(zhuǎn)的行政化治理體系，必然難以真正融入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，更加不可能獲得農(nóng)民的認可。如此，村級治理體系越是缺乏與村莊社會建立關(guān)聯(lián)的能力，基層政府對村級組織的行政控制權(quán)就越強，國家與鄉(xiāng)村社會的脫嵌程度就可能越高，也就必然帶來基層社會的治理困境。
這里需要進一步說明的是，并不是行政體系本身不適合農(nóng)民權(quán)利的維護與鄉(xiāng)村的有效治理，而是當前的村級治理行政化改革未能推動行政體系的公共轉(zhuǎn)型、建立均衡的治理權(quán)力與治理責任體系、實現(xiàn)自身與鄉(xiāng)村社會的緊密關(guān)聯(lián)，從而陷入“行政空轉(zhuǎn)”的悖論中。
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行政公共性建構(gòu)的基本條件
以上的分析表明，完成行政體系的公共轉(zhuǎn)型，使其真正承擔起回應(yīng)農(nóng)民公共服務(wù)需求的責任，是擺脫當前村級治理行政化改革困境的基礎(chǔ)條件�？傮w而言，行政公共性的建立不僅需要地方政府有著良好的改革意愿，更需要具備一定的基礎(chǔ)條件。這些條件的缺乏也是不少地區(qū)的村級治理行政化改革陷入治理困境的重要原因。
第一，行政制度建設(shè)的公共服務(wù)取向。行政體系是否具備公共性首先與制度的目標高度相關(guān)。當?shù)胤秸狈卜⻊?wù)的自覺，并將行政體系僅僅作為轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的手段時，行政體系必然在一開始就以行政控制權(quán)的強化作為建設(shè)取向。相反，當?shù)胤秸哂泄卜⻊?wù)的自覺時，行政體系的公共性建構(gòu)就成為可能。由此，行政體系的控制關(guān)系將日漸式微，“代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者”。當前國家日益重視服務(wù)型政府建設(shè)與鄉(xiāng)村振興，村級治理的行政化改革因而具有提升基層組織公共性的條件。關(guān)鍵在于，地方政府是否有足夠的自覺意識，明確村級治理的行政化改革不僅僅是行政控制權(quán)強化的過程，更需要滿足鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)需求。在Q鎮(zhèn)，2010年村級組織行政化改革的目標就在于回應(yīng)國家提高基層公共服務(wù)能力的要求，但在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然強調(diào)自身對村級組織的行政控制權(quán)，并未按照建立完善公共服務(wù)體系的目標推動行政體系的公共轉(zhuǎn)型，村級組織的治理責任一直未被完全包含進行政體系中。這表明，地方政府是村級治理行政化改革的直接主體，只有轉(zhuǎn)變地方政府行政化改革的取向，即從對行政控制權(quán)的“單向度”強化，轉(zhuǎn)向?qū)卜⻊?wù)責任的強調(diào)，才能夠使鄉(xiāng)村治理的行政體系真正具備公共屬性。
第二，地方財政的充裕程度。相比村民自治制度，公共行政體系的制度成本要高得多。尤其是村干部公職化后，地方政府既要負擔村干部的工資，又要投入一定數(shù)量的公共資源以建設(shè)常規(guī)的公共服務(wù)體系。這就要求，地方政府需要具備一定的財政能力，才有可能支撐起完善的公共行政體系。沿海地區(qū)較為完善的以公共服務(wù)為導(dǎo)向的村級行政體系就大多依賴地方強大的公共財政作為支撐。相比東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，當前大部分中西部地區(qū)的地方財政都比較緊張，難以為公共行政體系的建立提供足夠的公共資源支持，很多地區(qū)在勉強承擔村干部的工資后，根本沒有更多資源用于改善鄉(xiāng)村的公共服務(wù)。以Q鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于城郊地區(qū)，全年的公共財政收入有1000多萬元，已經(jīng)屬于遵義市經(jīng)濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配的財政收入仍十分有限，僅僅支付村干部工資就已使該鎮(zhèn)的財力捉襟見肘，有時還不得不用村集體經(jīng)濟收入補貼村干部的工資�？梢酝茢�，要在有限的財政條件下建立起正規(guī)化的村級公共行政體系，在大部分中西部地區(qū)往往很難做到。
第三，農(nóng)民公共服務(wù)需求的可制度化程度。公共行政試圖以更為規(guī)范與制度化的體系滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的需求，這首先要求農(nóng)民的公共服務(wù)需求能夠被行政體系吸納，并轉(zhuǎn)化為行政體系可識別的目標。但在大部分中西部地區(qū)，農(nóng)民的公共治理需求通常是非規(guī)則化的，可制度化的程度相對較低。以公共物品供給為例，農(nóng)民對公共物品的需求通常是非標準化的，且具有階段性。在Q鎮(zhèn)，農(nóng)民最關(guān)注的土地調(diào)整就不是標準化的，而是受到農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)、外出打工情況、水利設(shè)施等多種因素的影響，需要在村民自治的范圍內(nèi)依法不斷進行調(diào)整。此外，各類治理事務(wù)也大多嵌入在地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與地方規(guī)范中，其治理過程更需要運用在地化知識。在這些地區(qū)，行政體系建設(shè)即使具有正確的目標指向與財力支撐，行政制度要完成自身的公共性建構(gòu)、吸納鄉(xiāng)村社會的治理需求仍不容易。事實上，只有隨著鄉(xiāng)村社會逐漸完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，治理事務(wù)才可能呈現(xiàn)規(guī)則與統(tǒng)一的特征，行政體系才具備更強的制度化農(nóng)民公共治理需求的能力。
公共行政體系的建立是一個復(fù)雜的過程，更是一個漸進的過程，公共服務(wù)自覺、財政能力、社會基礎(chǔ)三者缺一不可。任何一項內(nèi)容的缺失都有可能導(dǎo)致投入大量公共資源的行政化改革喪失行政公共性，并引發(fā)基層治理的困境。在行政公共性建構(gòu)的基本條件中，政治資源和財政能力可以直接通過制度建設(shè)加以強化，但是社會基礎(chǔ)層面的變化需要經(jīng)歷長期的發(fā)展。以上對行政公共性建立的基本條件的討論，為反思當前村級治理的行政化改革提供了重要啟示。
6 結(jié)語
在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，如何通過村級組織的有效建設(shè)，進一步提高其公共服務(wù)能力，塑造其公共服務(wù)者角色，是一個非常值得研究的問題。
行政公共性的視角表明，村民自治制度與公共行政并非相互對立，行政化改革與村莊治理的成效之間也沒有必然聯(lián)系。公共行政在貫徹國家意志、制度化農(nóng)民權(quán)利上具有優(yōu)勢，能夠建立更加規(guī)范化的基層治理體系。但村級公共行政的建立不僅依賴外部的資源輸入與完備的制度，而且需要能夠真正實現(xiàn)將農(nóng)民的權(quán)利制度化為國家的公共政策與規(guī)范化的執(zhí)行體系。已有的實踐表明，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并不完全具備建立公共行政的三個基本條件。這就意味著，“單向度”的村級治理行政化改革并不適合所有地區(qū)。一旦無法真正建立以服務(wù)農(nóng)民公共需求為核心的公共行政體系，而只是通過行政控制權(quán)的調(diào)整來強化行政體系，其內(nèi)在的權(quán)責不均衡結(jié)構(gòu)必然會引發(fā)鄉(xiāng)村治理的困境，最終的后果將是基層治理能力的進一步弱化。
基于以上分析，筆者認為，當前村級治理的行政化改革，既要量力而為又要體現(xiàn)區(qū)域差異。一方面，行政化改革具有自身的治理效能優(yōu)勢，在一些具備建立公共行政體系的地區(qū)，尤其是對于我國東部沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，應(yīng)當打破對行政化的刻板認識，轉(zhuǎn)變村級行政體系建設(shè)的目標取向，明確以公共服務(wù)為核心的鄉(xiāng)村治理責任體系建設(shè)的重要性，真正建立具有公共屬性的村級行政體系，以實現(xiàn)基層治理能力與公共服務(wù)水平的提升。另一方面，對尚不具備條件建立公共行政體系的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)更加謹慎地開展村級治理的行政化改革。在這些地區(qū)，與其輸入大量資源用于建立不完備的行政體系，不如將公共資源用于村級公共服務(wù)建設(shè)，并進一步探索公共服務(wù)責任與村民自治深度結(jié)合的有效實現(xiàn)形式，在村民自治制度的框架下，建立更為靈活的滿足農(nóng)民地方性公共服務(wù)需求的服務(wù)體系，從而有效推動基層組織的公共轉(zhuǎn)型，提升基層治理能力，保障農(nóng)民享受公共服務(wù)的權(quán)利。
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