【摘 要】以H市D鎮(zhèn)的田野調(diào)查資料為基礎(chǔ)，探討長三角農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有序的原因，分析行政吸納模式的工具價(jià)值及內(nèi)在缺陷。研究表明，在利益密集涌現(xiàn)的背景下，政府通過壟斷鄉(xiāng)村治理資源，建立垂直行政機(jī)構(gòu)及權(quán)力依附結(jié)構(gòu)，過密化輸入資源以滿足總體訴求，建立起行政吸納社會(huì)的體制。村級組織和村莊社會(huì)被吸納，不但會(huì)帶來村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，而且獲得了廣泛的社會(huì)滿意。但其意外后果是，行政權(quán)力淪為純粹的供給服務(wù)的管理技術(shù)，單向的福利分配潛藏著政治整合危機(jī)。只有以資源輸入為載體激活村莊政治，制度建設(shè)才會(huì)降低運(yùn)行成本，基層善治才會(huì)實(shí)現(xiàn)表里如一。
【關(guān)鍵詞】基層治理；資源下鄉(xiāng)；行政吸納；村莊政治一、問題的提出
李普塞特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)變遷與各個(gè)方面——階級變遷、治理體系、民間參與等關(guān)系密切[1]。但是否經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，民主政治的發(fā)展空間就越大，一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)。將李氏論點(diǎn)引入鄉(xiāng)村研究，相關(guān)議題可變換為，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與階級變遷、治理體系和民間參與等變量的關(guān)系如何，它們又如何聯(lián)動(dòng)并影響農(nóng)民的政治參與，行政回應(yīng)與民主政治有何關(guān)聯(lián)。已有研究主要從以下三個(gè)方面展開。
一是利益結(jié)構(gòu)對基層治理的影響。賀雪峰依據(jù)農(nóng)村工業(yè)化路徑帶來的利益聯(lián)結(jié)差異，將發(fā)達(dá)農(nóng)村治理模式分為珠三角、浙江、蘇南三類[2]。歐博文調(diào)查蘇南農(nóng)村時(shí)發(fā)現(xiàn)，凡是集體企業(yè)效益好的富裕村莊，村民會(huì)表現(xiàn)出高社會(huì)的參與度[3]。田先紅調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的階層分化，富人與政治精英結(jié)盟造就分利秩序[4]。桂華通過比較發(fā)現(xiàn)，珠三角農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)增強(qiáng)了集體行動(dòng)能力，它在促進(jìn)村民自治的同時(shí)，排斥了國家權(quán)力的介入[5]。
二是行政力量回應(yīng)基層訴求。景躍進(jìn)指出，溫嶺“民主懇談會(huì)”在推動(dòng)政策合法性和程序合法性方面有經(jīng)驗(yàn)價(jià)值，在重視行政民主而非政治民主方面有缺陷[6]。馮川調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在利益密集型村莊，為應(yīng)對村級治理的無主體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設(shè)新型“聯(lián)村制度”，推動(dòng)聯(lián)村干部成為代表村社整體意志，不被利益集團(tuán)左右的非科層化權(quán)威[7]。汪錦軍認(rèn)為，要避免政府介入演化為侵蝕角色，機(jī)制上應(yīng)為吸納多元社會(huì)力量提供空間，通過支持與配合促進(jìn)合作共治[8]。
三是基層行政體制變遷的政治后果。王麗惠發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)農(nóng)村的“議行分離”分權(quán)改革，雖具有一定的實(shí)踐意義，但是帶來了村級治理的半行政化，在實(shí)踐中遭遇諸多困境[9]。杜姣總結(jié)珠三角和長三角農(nóng)村的治理體制，發(fā)現(xiàn)相關(guān)改革因地方政府主導(dǎo)、遵循理性設(shè)計(jì)，帶來了村級組織行政化的后果，使運(yùn)作中呈現(xiàn)組織規(guī)模擴(kuò)大，資源投入內(nèi)卷化的困境[10]。羅興佐總結(jié)了浙江村級權(quán)力的制度改革，認(rèn)為基層創(chuàng)新成功的關(guān)鍵是政府強(qiáng)力推動(dòng)，如果不重塑村莊社會(huì)的公共性，擴(kuò)大村民自治空間，制度運(yùn)行會(huì)出現(xiàn)行政化弊端[11]。
已有研究在以下三方面留出深入研究的空間：一是相關(guān)研究或者忽視行政組織的介入效用，或者將其當(dāng)作基層矛盾的被動(dòng)應(yīng)付主體，對行政組織的理性能動(dòng)特征探討少；二是不少研究探討發(fā)達(dá)農(nóng)村治理問題的經(jīng)驗(yàn)，是來源于浙北個(gè)體私人經(jīng)濟(jì)或者珠三角的出租經(jīng)濟(jì)，對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村的治理討論不夠；三是相關(guān)研究或者是基于過程-事件，或者是基于抽象民主治理價(jià)值切割經(jīng)驗(yàn)，對基層治理進(jìn)行二元化解讀，現(xiàn)象總結(jié)較表面、學(xué)術(shù)解讀較浮泛。
本文通過對長三角地區(qū)特發(fā)達(dá)城市H市的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的鄉(xiāng)村存在著一種隱蔽治理機(jī)制—行政吸納社會(huì)。“行政吸納社會(huì)”原指政府通過自身努力，消解了反抗國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)。H市的“行政吸納社會(huì)”有三大特征：一是政府積極創(chuàng)新吸納體制，吸納對象包括村組織和村莊社會(huì)；二是政府基于集體經(jīng)濟(jì)的模糊性，消解村莊政治發(fā)生的利益源。三是政府創(chuàng)新資源進(jìn)村利用機(jī)制，滿足精英和群眾的各類訴求。
比較而言，近年來不少基層治理研究雖觸及行政化議題，但多是基于組織學(xué)視角探討政府吸納精英的策略及其影響，對政府化解村莊矛盾、回應(yīng)民眾訴求的研究少，基于行政-政治關(guān)系探討鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)變遷的研究缺乏。本研究借用康曉光的“行政吸納社會(huì)”概念[12]，既承襲其關(guān)于精英政治的研究路徑，探討密集利益涌現(xiàn)背景下，農(nóng)村依然穩(wěn)定有序的原因，又指向基層治理政治社會(huì)學(xué)議題，探討在缺少政治動(dòng)員背景下，“行政吸納”制度和策略如何施于社會(huì)，以此指向新經(jīng)驗(yàn)背后的理論內(nèi)涵。
近年來，筆者在多個(gè)東部省份的農(nóng)村展開田野調(diào)查，所獲得的經(jīng)驗(yàn)資料構(gòu)成本研究的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。2015年11月、2018年8月，筆者及其研究團(tuán)隊(duì)曾在長三角的H市4鎮(zhèn)調(diào)查，調(diào)查的主要方式是田野觀察和深度訪談。為了清晰描述和分析該現(xiàn)象，本文主要運(yùn)用D鎮(zhèn)的案例，同時(shí)結(jié)合其他鎮(zhèn)的調(diào)研材料。
二、行政吸納社會(huì)的基礎(chǔ)
作為利益主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能及如何控制村組織，不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的硬性任務(wù)有關(guān)，而且與該地域的利益容量及分配方式有關(guān)。相較中西部地區(qū)的一般農(nóng)村，H市工業(yè)化進(jìn)程較早，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政實(shí)力雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重點(diǎn)是在保證穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，高質(zhì)量地向農(nóng)村輸入資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目標(biāo)的完成有賴村組織的配合。
（一）行政吸納社會(huì)的制度基礎(chǔ)——壟斷土地分配利益
在東部沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村，村莊政治利益爭斗易出現(xiàn)兩種樣態(tài)：一是村精英以自身實(shí)力為基礎(chǔ)，或者分派逐利形成派性化斗爭，或者依附權(quán)力階層共同分利；二是村莊精英為謀利無所不用其極，侵犯普通村民基本生存權(quán)益，底層忍無可忍奮起抗?fàn)�。壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理重點(diǎn)是維穩(wěn)，D鎮(zhèn)選擇消解村莊政治斗爭的源頭。
在現(xiàn)行行政體制下，當(dāng)村干部既無向上晉升的空間，又難以獲得村莊社會(huì)榮譽(yù)，社會(huì)精英競爭村干部職位，主要為獲取經(jīng)濟(jì)利益。一般說來，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的資源有限，又意欲順利完成硬性任務(wù)時(shí)，最佳策略是通過精英替換，讓富灰群體走上治理前臺(tái)，畢竟，富灰群體的私人權(quán)力資源豐富，他們當(dāng)村干部既能化解治理矛盾，又能降低地方政府的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。H市的特殊處是，各級政府都掌握了豐富的財(cái)力和資源，對常規(guī)問題可利用利益來擺平。在“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的政績觀下，D鎮(zhèn)不會(huì)招徠既能成事又能壞事的精英。
發(fā)達(dá)農(nóng)村的集體土地附著密度利益。D鎮(zhèn)利用“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意的制度模糊”[13]，將自己做實(shí)為農(nóng)村地權(quán)的終極和唯一主體。在鎮(zhèn)政府利用發(fā)達(dá)財(cái)政資源，及土地管理機(jī)制創(chuàng)新，消解了公共利益的攫取空間。
首先，對集體土地、山林的利用。D鎮(zhèn)在1980年代初期，鼓勵(lì)村組織對外招商，允許村組織對外租借土地。當(dāng)D鎮(zhèn)的財(cái)政收入充實(shí)后，轄區(qū)規(guī)劃意識(shí)逐漸增強(qiáng)，就著手始改變以地招商的政策。在D鎮(zhèn)設(shè)置的600分考核制中，村級招商所占比例長期靠前。凡村干部招來的企業(yè)，一律進(jìn)入工業(yè)園。若村干部招來的企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多，所在村就會(huì)獲得D鎮(zhèn)較多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付多用于村干部的工資發(fā)放。村組織則根據(jù)職務(wù)和貢獻(xiàn)的情況，按比例將獎(jiǎng)勵(lì)資金分給各級村干部。如此一來，不僅村組織不會(huì)自行占地開發(fā)，村干部招商的積極性也會(huì)因此被調(diào)動(dòng)起來。
其次，征地補(bǔ)償款的分配。按照《土地管理法》，村組織作為集體土地所有者，理應(yīng)享有部分土地的非農(nóng)化收益。常見問題是村干部貪污征地款，或者村組織與民爭利引發(fā)不滿，或者村民對補(bǔ)償款的分配有異議，都會(huì)帶來干群矛盾和精英博弈等問題。D鎮(zhèn)實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管制度，凡村組織應(yīng)獲得的款項(xiàng)，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一代管，征地補(bǔ)償款也不例外，集體開支須經(jīng)政府批準(zhǔn)。如此，大量被征地的村莊，村財(cái)政空殼化明顯，村組織要有所作為，必須依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另外，D鎮(zhèn)以強(qiáng)大的財(cái)政作后盾，不斷創(chuàng)新征地補(bǔ)償制度。舉例說來，1990年代村民在土地被征用后，能進(jìn)入集體企業(yè)或勞動(dòng)局上班。相較種地的辛苦且要交稅費(fèi)，征地不僅能增加個(gè)人收入而且工作體面，村民因此盼望被征地。2005年后D鎮(zhèn)的征地政策是，“宅基地?fù)Q房”+“土地?fù)Q鎮(zhèn)保”，“鎮(zhèn)保”介于農(nóng)合與社保之間，平均每月可以拿到1520元；換得的房子多分布在集鎮(zhèn)周邊，村民只需花費(fèi)少量裝修費(fèi)用。這個(gè)時(shí)期，多數(shù)村民的生活不依賴土地收益，土地的福利功能越發(fā)明顯，村民繼續(xù)愿意以舊換新，征地一應(yīng)矛盾較少發(fā)生。
最后，宅基地管理。在浙北農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民收入水平的提高，對宅基地的利用需求快速提高，加上偏緊的宅基地供應(yīng)，使宅基地市場供不應(yīng)求，宅基地分配隨之出現(xiàn)天價(jià)。權(quán)錢勾結(jié)帶來宅基地分配問題，引發(fā)普通民眾的怨恨和群體抗?fàn)?span>[14]。D鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)起步早、發(fā)展水平高，1980年代后期頻現(xiàn)宅基地問題。剛開始，D鎮(zhèn)采取的是加強(qiáng)宅基地監(jiān)管，推動(dòng)村干部公平分配的制度。但是，村干部作為集體成員，難免受各種關(guān)系攀扯，無論其如何無差別分配，總有好事者和不滿者上訪。D鎮(zhèn)就利用自身強(qiáng)大的財(cái)政資源，重啟集體化時(shí)代就有的制度——在村組織外設(shè)置農(nóng)建員。農(nóng)建員要接受村組織領(lǐng)導(dǎo)，人事關(guān)系和報(bào)酬依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)建員負(fù)責(zé)宅基地分配和宅基地利用糾紛的調(diào)解。為保證宅基地管理工作順利開展，D鎮(zhèn)1980年代規(guī)范集體土地證發(fā)放，后來審批宅基地按人均60m2計(jì)算，政府不僅要對房屋長、寬、高進(jìn)行控制，而且要求農(nóng)建員依照審批圖紙監(jiān)督建房，若農(nóng)戶有意翻修自家的房屋，宅基地面積須控制在180m2內(nèi)。經(jīng)過多年的常態(tài)化管理，農(nóng)民的宅基地需求減弱，宅基地利用矛盾消失。
（二）行政吸納社會(huì)的組織基礎(chǔ)——推動(dòng)村組織科層化
按照村民自治制度，不脫產(chǎn)的村干部不是公務(wù)員，所得報(bào)酬不是工資是補(bǔ)貼。按照多數(shù)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，村干部的報(bào)酬每年最多是5萬元。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，人們的就業(yè)渠道多，收入遠(yuǎn)高于務(wù)工補(bǔ)貼，如果不進(jìn)行適當(dāng)激勵(lì)，就可能無人愿當(dāng)村干部。D鎮(zhèn)就以財(cái)政資源進(jìn)行補(bǔ)貼，推動(dòng)村干部高工資制度的實(shí)施。
村干部的工資有三種支付方式，一是科層化途徑即村干部領(lǐng)取固定工資，按照政府要求做事。但是，村組織面臨的環(huán)境復(fù)雜，處理事務(wù)需要自主裁量權(quán)，否則將難以有效治理。二是包干制，即政府將一應(yīng)事務(wù)承包給村組織，對村組織完成任務(wù)的過程不干涉，政府賦予與裁量權(quán)相配的利益。如此，村組織的管理能動(dòng)性被調(diào)動(dòng)起來，但也可能帶來權(quán)力的濫用。D鎮(zhèn)選擇第三種方式—混合制，即政府將相關(guān)事務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)交給村書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村書記間不是包制下的契約關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村書記享有人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)等控制權(quán)力。為避免村民選出的村書記不遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排，或者由于村干部的權(quán)力競爭體制帶來村組織不穩(wěn)，D鎮(zhèn)就利用制度縫隙挑選得力者擔(dān)任書記。
依據(jù)《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《村民委員會(huì)組織法》等制度規(guī)定，村組織的權(quán)力關(guān)系體現(xiàn)為兩方面：（1）上級黨組織雖不能指定村書記人選，但可以提出村書記候選人的建議人選。換言之，由無記名差額選出的村支委人選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委既可通過談話直接確定中意者，又可通過“領(lǐng)導(dǎo)”上任支部間接確定村書記。（2）依據(jù)《H市村委會(huì)選舉辦法》（2014），“選舉村民委員會(huì)采取無記名投票方法”，表面看來，它增加了村民競選空間，有利于精英競選動(dòng)員的展開，實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，間接領(lǐng)導(dǎo)而非僅指導(dǎo)村委會(huì)選舉，特殊情況下可以通過鄉(xiāng)-村-組、黨支部-黨小組方式動(dòng)員。D鎮(zhèn)一方面推動(dòng)書記-主任一肩挑，以強(qiáng)化村支書的社會(huì)性權(quán)力，一方面通過上級任命和賦權(quán)，以增強(qiáng)村支部的行政性權(quán)力。
D鎮(zhèn)實(shí)施的村組織管理體制，類似周黎安的“行政發(fā)包制”[15]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)給村書記，增強(qiáng)村書記的權(quán)力厚度，同時(shí)保留人事控制權(quán)，給予高績效工資激勵(lì)，村書記就會(huì)服從上級，努力做好職責(zé)內(nèi)工作。D鎮(zhèn)實(shí)施“村書記負(fù)責(zé)制”，書記負(fù)責(zé)村莊所有事務(wù)，村組織實(shí)行交叉任職制。村書記復(fù)制該種激勵(lì)體制，逐級向下發(fā)包具體事務(wù)，一般村干部認(rèn)真履行職責(zé)。在該種激勵(lì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村書記、村書記對一般村干部，實(shí)行人格化控制和結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任制。鄉(xiāng)村兩級行政鏈條短、委托-代理交易成本低，保證了村組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
“行政吸納”與“科層化”有區(qū)別�？茖踊哂屑泄苤埔�(guī)則導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作技術(shù)導(dǎo)向、工具理性效率偏向?qū)?span>[16]，若村組織受行政控制，村干部的裁量權(quán)就小，辦事員的角色就明顯。“行政吸納”不是規(guī)則導(dǎo)向而是行政導(dǎo)向，政府需要被吸納者既忠實(shí)服從，又有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，鄉(xiāng)村組織不是支配關(guān)系，而是相互制衡關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)行政控制與自由裁量的平衡，治理成本和社會(huì)發(fā)展的平衡，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村書記人選高度重視，D鎮(zhèn)村書記的產(chǎn)生有三大路徑。
第一種是依靠政府的行政機(jī)制晉升。循著小組長—一般村干部—村書記的升遷路徑，依據(jù)工作完成和關(guān)系協(xié)調(diào)情況逐級晉升。若獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)或在任村書記認(rèn)可，他就會(huì)被作為重點(diǎn)培養(yǎng)的對象，其晉升速度較一般人迅速。該類村書記年齡普遍大，很早就參與村級治理，他們既有覺悟又有能力，在村組織內(nèi)享有一定威望，D鎮(zhèn)政府總體對其比較信任和放心。
第二種是將部門干部調(diào)過來當(dāng)村書記。2015年以前，D鎮(zhèn)政府以招商引資作為重點(diǎn)考核內(nèi)容。有些村干部難以勝任鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政要求，D鎮(zhèn)就從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或職能部門調(diào)人，先讓他代理一段時(shí)間的村書記，時(shí)機(jī)成熟再支持他參與選舉。特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中意人選并非集體成員，與現(xiàn)行村級選舉原則違背，D鎮(zhèn)就修改具體的選舉方案。
第三種是培養(yǎng)后備干部推動(dòng)能者當(dāng)村書記。后備干部培養(yǎng)分兩類：一類是村書記動(dòng)員村民當(dāng)村干部，若該村民確實(shí)能力強(qiáng)人緣好，會(huì)在村干部序列迅速晉升。若村書記中意多人且都優(yōu)秀，他就會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授意下，推薦非書記人選去鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過公開招聘方式，選拔能力出眾者任書記助理，表現(xiàn)優(yōu)秀者2～3年后任村部支委，然后一步步走上村書記崗位。應(yīng)聘者不受地域限制，只要是H市公民即可。
三、行政吸納社會(huì)的邏輯
無論是維護(hù)村莊穩(wěn)定，還是提供高質(zhì)量服務(wù)，都屬于公共品供給。依照交易成本理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該根據(jù)公共產(chǎn)品溢出范圍，決定自己與村組織的供給責(zé)任，實(shí)際并不如此。D鎮(zhèn)在以權(quán)力制度化調(diào)整實(shí)現(xiàn)村組織穩(wěn)定后，先幾乎將所有公共事務(wù)打包給村組織，再通過資源輸入與治理制度推動(dòng)村組織吸納社會(huì)。
（一）行政吸納村組織的機(jī)制——建立權(quán)力依附結(jié)構(gòu)
D鎮(zhèn)對村級權(quán)力的干預(yù)始于1980年代。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村主要的任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，村書記和村主任經(jīng)常因村級支出鬧矛盾。D鎮(zhèn)政府為了管理方便，推行書記-主任一肩挑。有研究發(fā)現(xiàn)，“村兩委矛盾”并非村治制度不完善，而是村莊政治中的派性斗爭[17]。D鎮(zhèn)的“一肩挑”問題根源與之類似，村莊結(jié)構(gòu)分化引發(fā)精英間博弈，表面的制度性摩擦少與派性斗爭，在D鎮(zhèn)各村程度不一地上演。D鎮(zhèn)為了實(shí)現(xiàn)吸納與穩(wěn)定的平衡，從以下兩個(gè)方面調(diào)整村級權(quán)力。
1.以集權(quán)結(jié)構(gòu)鞏固村書記權(quán)力
村級權(quán)力合法性來源于兩類，分別是社會(huì)授權(quán)和行政授權(quán)。相較個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的利益密集，H市以集體經(jīng)濟(jì)方式推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，行政賦權(quán)對村級權(quán)力結(jié)構(gòu)影響大。若是政府選定的后備干部，會(huì)任命其為村書記助理，要求參與村級事務(wù)。半熟人社會(huì)中的村干部，與村民打交道機(jī)會(huì)越多，越能夠被村民了解和熟知。在村莊選舉前，D鎮(zhèn)通過開會(huì)暗示和組織動(dòng)員，要求村組干部、基層黨員填寫固定選票。如此，少數(shù)人搗亂不影響選舉大局。若村書記是逐級晉升而來，D鎮(zhèn)政府不用花太多的心思。
布勞認(rèn)為，“提供必要的利益是獲得權(quán)力的最普遍的辦法”[18]。為保證村書記忠實(shí)執(zhí)行政府的命令，推動(dòng)村書記獲得優(yōu)勢權(quán)力，D鎮(zhèn)從三個(gè)方面吸納村組織：（1）對村書記實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制考核。D鎮(zhèn)每年與村書記簽訂目標(biāo)責(zé)任書，若招商引資不達(dá)標(biāo)、出現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定問題，村書記會(huì)被“一票否決”。若村書記通過上級考核，可以拿到足額績效工資。D鎮(zhèn)村書記年工資在20萬元以上，遠(yuǎn)高于一般村干部的年工資。若村書記在任時(shí)間長且工作出色，可享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部退休待遇。政府對中意的村書記，會(huì)提拔其到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事。（2）給予一般村干部高額的工資激勵(lì)。以某普通村為例，D鎮(zhèn)核定村書記的工資為18～20萬元/年，村書記核定其他村干部工資；第二級是村會(huì)計(jì)、副主任，工資為10～12萬/年；第三級是支部委員，工資為8～10萬元/年；第四級是村委委員，工資是6～8萬元/年；第五級是條線干部，工資是4～6萬元/年。雖然村干部的年工資有較大差異，卻高于普通村民3～5萬元的打工收入。一般村干部因此比較珍視并積極完成本職工作。（3）村書記獲得總體性權(quán)力。為提升村書記的權(quán)力，D鎮(zhèn)會(huì)在發(fā)包總體事務(wù)的同時(shí)，將各級轉(zhuǎn)移支付一并發(fā)包給村書記，只確定其他村干部的工資底線，具體額度由村書記自由裁量。另外，D鎮(zhèn)規(guī)定，村書記不介入具體事務(wù)，其職責(zé)是承接上級命令，把握大局激勵(lì)其他干部。
2.以條線治理鞏固行政吸納
若僅有行政事務(wù)的層層發(fā)包，就要賦予承包者較高裁量權(quán)，可能會(huì)出現(xiàn)行政包干制下的體制精英謀利，及村組織壟斷權(quán)力侵害民眾權(quán)益現(xiàn)象[19]。D鎮(zhèn)不希望看到類似的行政吸納困局，在行政發(fā)包外創(chuàng)新了權(quán)力約束機(jī)制：“條線”嵌入與“塊塊”負(fù)責(zé)相結(jié)合。
“條塊結(jié)合”的治理結(jié)構(gòu)是中國地方治理特色，“條條”指上級在下級垂直設(shè)置的職能機(jī)構(gòu)，“塊塊”指治理組織所統(tǒng)轄和管理的部門與機(jī)構(gòu)。任何一級地方政府，都是條條塊塊相互交叉，“條條”與“塊塊”關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，對政府權(quán)力運(yùn)行方式有重要影響。D鎮(zhèn)考慮到“條條”對“塊塊”的權(quán)力制衡作用，就將政府治理的條塊結(jié)構(gòu)運(yùn)用于村組織。
首先，D鎮(zhèn)對一般村干部實(shí)行條線化管理。舉例說來，一般村莊會(huì)設(shè)置一個(gè)分管農(nóng)業(yè)的副主任，凡有農(nóng)業(yè)事務(wù)，鎮(zhèn)農(nóng)辦會(huì)召集副主任開會(huì)。村副主任向村書記傳達(dá)會(huì)議精神，村書記依據(jù)事務(wù)的重要和緊急程度決定，是交由村副主任獨(dú)自完成，還是動(dòng)員村干部共同完成。
其次，D鎮(zhèn)會(huì)以行政設(shè)置或默認(rèn)的方式增加村級條線干部。D鎮(zhèn)所有村都有15個(gè)以上條線干部，包括民兵連長、治保主任、婦女主任、會(huì)計(jì)、衛(wèi)生員、調(diào)解主任、司法干部、工會(huì)主席、科普員、行政主任、農(nóng)技員、農(nóng)建員、社保員、勞教員、老齡書記，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村甚至有幾十人的條線干部。條線干部職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門幾乎同構(gòu)，條線干部人數(shù)及職務(wù)遵從村莊實(shí)際。設(shè)置條線干部使村級權(quán)力關(guān)系變得微妙，村書記不僅要接受政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，他管轄的條線干部同時(shí)也要受條條部門領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。村書記與條線干部的關(guān)系既有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又有相互依賴和牽制關(guān)系。在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村書記權(quán)力被分割。從政府治理角度看，通過條線干部指導(dǎo)和監(jiān)督村治工作，可以有效防止村書記坐大權(quán)力、偏離上級指令等問題。當(dāng)然，上級條條部門指導(dǎo)和考核條線干部，不影響村書記考核村干部的權(quán)力，它既保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一元化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的完整，又利于村書記基于整體利益實(shí)施行政統(tǒng)籌。
（二）村組織吸納民眾的實(shí)踐——過密化輸入資源
政治學(xué)把權(quán)力來源歸結(jié)為權(quán)力資源的占有和掌握，強(qiáng)調(diào)不同主體的權(quán)力差別來自他們掌握的權(quán)力資源差別[20]。不同主體在獲取、使用權(quán)力資源的過程中，逐漸形成穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系、構(gòu)建出權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，權(quán)力結(jié)構(gòu)隨之穩(wěn)定、村級治理因此有序。D鎮(zhèn)通過橫向集權(quán)與縱向分權(quán)，提升了村書記權(quán)威，保障了村組織的穩(wěn)定。但在權(quán)力資源多元化的H市農(nóng)村，要促成體制-非體制精英的精誠合作，卻不易達(dá)成，且不說權(quán)力主體間的互動(dòng)具有不規(guī)則性，即使村書記憑借行政授權(quán)獲得額外權(quán)力，與非體制精英互動(dòng)不善同樣會(huì)催生派別。D鎮(zhèn)要維護(hù)村莊社會(huì)的總體穩(wěn)定，需要利用資源富足的優(yōu)勢來創(chuàng)新治理制度，與村組織合作實(shí)現(xiàn)對非體制精英的吸納。S市為了打造郊野空間，決定對某村轄工廠實(shí)施整體動(dòng)遷。有5個(gè)村民在村轄區(qū)工廠上班，他們的年齡在50～60歲之間，進(jìn)工廠前曾在村組織工作，對D鎮(zhèn)的基層治理體制了解，在村莊有一定的影響力。5個(gè)人要求村組織解決工作，理由是依照《勞動(dòng)法》，他們沒有到退休年齡。村里很利索地為他們買斷工齡，增加村級聯(lián)勤干部崗位，安排這5個(gè)人負(fù)責(zé)治安和衛(wèi)生。問題是，該村戶籍人口有1300多人，大多數(shù)人在區(qū)鎮(zhèn)上班，在村的人口不足一半，動(dòng)遷帶來大量人口撤出。在D鎮(zhèn)調(diào)查期間，在村人口不足200人，新增崗位意義并不大。村里安排5人工作后，不少在村精英有意見，還組織村民討說法。村副主任抱怨說，“我就包8個(gè)條線的工作，還有治保主任、治安協(xié)管員，哪里需要什么聯(lián)勤干部”，但村書記執(zhí)意吸納并解釋，“上面要求所有村配聯(lián)防隊(duì)，負(fù)責(zé)綜合治理、管好轄區(qū)的事�，F(xiàn)在哪個(gè)村沒錢，畢竟還能夠享受……”最終，5人被成功吸納，鄉(xiāng)村要給付工資。
吸納非體制精英不僅能降低治理矛盾，還能增加村書記威望以提高行政績效。同樣在該村，村書記是在政府的介入下，調(diào)走另一人選才坐上這位置的。他上任后發(fā)現(xiàn)，按照H市58歲退休的規(guī)定，本村當(dāng)年應(yīng)退休4個(gè)干部。他就調(diào)整老干部的崗位，讓3人進(jìn)入村監(jiān)會(huì)，1人進(jìn)入“老大人”組織。該類組織盡管是按上級要求設(shè)置，但村書記享有一定人事任命權(quán)。村書記解釋說，一是老干部年齡偏大，很難在外找到工作，返聘回來能做“好事”。二是自己的治理經(jīng)驗(yàn)不足，利用老干部做群眾工作，可保證權(quán)力繼替的穩(wěn)定。返聘工資的大頭由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，返聘者深知自身的辦事員角色，因此會(huì)積極協(xié)助村級事務(wù)的治理。
被調(diào)查的D鎮(zhèn)村莊，干部人數(shù)均超過編制要求，有的村莊各類干部相加近50人。村書記的解釋理直氣壯：“我們這兒（村里）事情太多，都是應(yīng)付上面（政府）的。上面吃閑飯的太多。他們每多一條線，我們就多吃苦，臺(tái)賬要幾十本”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡村莊行政事務(wù)多，易出現(xiàn)治理矛盾的，村組織規(guī)模就膨脹。部分村組織支付的工資，要占村集體收入的1/4～1/3，不少在村莊有影響的村民，被村組織吸納進(jìn)體制。有些職務(wù)負(fù)責(zé)的事極少，明顯具有利益俘獲性質(zhì)，如某村小組長負(fù)責(zé)發(fā)放補(bǔ)貼，特殊時(shí)期協(xié)助村組織做事，但他每年可以得到四級工資。
康曉光認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)經(jīng)歷快速都市化后，僅有精英整合而無大眾整合，治理組織就不具有充分合法性條件。康曉光的觀點(diǎn)與李普塞特相似，即財(cái)富水平影響民眾的民主接受能力。富裕社會(huì)可以阻止權(quán)力單一化，提高民眾的政治參與水平。H市農(nóng)村很早就走上工業(yè)化道路，現(xiàn)在是我國最發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)之一，按照上述邏輯，行政吸納空間是否被擠壓直至消失呢？事實(shí)并非如此。D鎮(zhèn)創(chuàng)新村組織的吸納機(jī)制，是為在放權(quán)與收權(quán)間平衡，以便發(fā)揮村組織的治理能動(dòng)性，承擔(dān)溝通政府與民眾的角色。在該行政體制下，地方政府清楚，必須激勵(lì)村組織提供高質(zhì)量服務(wù)，否則，“政治的行政化”會(huì)架空政治權(quán)威，帶來基層治理危機(jī)，進(jìn)而促成社會(huì)再政治化。因此，D鎮(zhèn)一方面推動(dòng)建立咨詢性村組織以吸納民意，另一方面督促村組織向下服務(wù)以關(guān)照民眾的多元化訴求。
D鎮(zhèn)村干部的職業(yè)化是循序漸進(jìn)的。一開始是村書記全職化和坐班制，主要是對接上級分配的行政事務(wù)；后來推動(dòng)村干部坐班制和考勤制，主要是進(jìn)村的行政事務(wù)快速增多，要推動(dòng)服務(wù)型村組織建設(shè)。雖然D鎮(zhèn)實(shí)施目標(biāo)責(zé)任量化考核，將村組織的所獲收益分為三個(gè)等級，卻不以錦標(biāo)賽機(jī)制實(shí)施激勵(lì)，多數(shù)村組織獲得的是A級和B級待遇，兩者所得相差僅1～2萬元，村干部因此按行政要求，積極坐班接受上級考勤。相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作的繁雜，村級治理工作相對簡單，村干部主要是填報(bào)表資料，執(zhí)行上級下達(dá)的任務(wù)。我們調(diào)查的多個(gè)村干部，多數(shù)表示沒有多少“實(shí)事”可做，卻少有遲到早退的現(xiàn)象出現(xiàn)。通過深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部坐班帶來了意外效果，即方便咨詢和及時(shí)處理矛盾，徹底實(shí)現(xiàn)了“小事不出村”。
將村級服務(wù)內(nèi)容分為兩塊，分別是常規(guī)和非常規(guī)性服務(wù)。常規(guī)性服務(wù)包括：村民家里燈泡壞了，找村組織幫忙修理；老人沒事到村組織轉(zhuǎn)一下，找值班的村干部拉家常；子女在外工作，想知道老人近況，就向村干部咨詢，等等。非常規(guī)性服務(wù)由少數(shù)村組織發(fā)明，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可后在全鎮(zhèn)范圍推廣：如某鎮(zhèn)各村每月開展睦鄰活動(dòng)，村組織先將全村劃分為若干個(gè)片區(qū)，再將片區(qū)分包給相應(yīng)的村干部，由其組織活動(dòng)增進(jìn)鄰里關(guān)系。各村會(huì)在春季開展運(yùn)動(dòng)會(huì)、在暑期開展親子類活動(dòng)、在特定節(jié)日開展黨團(tuán)活動(dòng)。在另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府在認(rèn)定某村的服務(wù)工作有創(chuàng)新后，總結(jié)出服務(wù)“三到頭”工作法，即“黨建到宅頭、管理到田頭、服務(wù)到人頭”，鄉(xiāng)村組織不僅考核“三到頭”的次數(shù)，而且抽考“三到頭”的內(nèi)容和效果。粗略統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，各村每年推出的服務(wù)活動(dòng)不低于20次。
即使鄉(xiāng)村兩級制定嚴(yán)格的村級服務(wù)制度，依然難以及時(shí)獲得民眾需求的信息。更何況村組織承擔(dān)的行政任務(wù)多，僅靠過密化服務(wù)很難保群眾滿意，村組織就建立咨詢體制，吸納民眾參與各類社會(huì)事務(wù)。具體說來，村組織設(shè)立條線負(fù)責(zé)制，由條線干部搜集民眾意見，再依據(jù)行政程序啟動(dòng)相關(guān)會(huì)議，“四議兩公開”決策原則被貫徹。對普通村民的各類要求，無論是事務(wù)性還是政治性，村干部均不進(jìn)行性質(zhì)分析，而是按規(guī)范化程序?qū)嵤�。只要遵循程序得出的意見，后續(xù)問題與村組織無關(guān)。有村書記說，“領(lǐng)導(dǎo)‘問責(zé)’天天掛在嘴邊……一切按（照）程序來，就是怕出事怕問責(zé)”。
四、行政吸納社會(huì)的矛盾
H市以利益密集為基礎(chǔ)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，不僅保證了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，而且吸納了民意獲得了廣泛的滿意。但是H市行政吸納社會(huì)會(huì)不會(huì)帶來哪些新的問題與矛盾？通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H市的行政吸納社會(huì)也會(huì)帶來新的行政與治理矛盾以及行政與政治矛盾。
（一）行政與治理的矛盾
一般認(rèn)為，行政與治理是存在差異的，行政的權(quán)力主體是單一的，執(zhí)行行為要求具有整體性和統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)等級組織及資源配置壟斷；治理的權(quán)力主體是多元的，主張主體協(xié)商互動(dòng)解決公共問題，強(qiáng)調(diào)供給多元及共治協(xié)作[21]。理想的基層治理是，既有行政下滲又有民眾參與，政府與社會(huì)不是等級化隸屬關(guān)系，而是平等主體的合作伙伴關(guān)系。當(dāng)行政與治理關(guān)系有效協(xié)調(diào)，基層就會(huì)團(tuán)結(jié)有序，公共意識(shí)就能形成�，F(xiàn)在因?yàn)?span>H市獨(dú)特的工業(yè)化道路，政府掌握資源的絕對配置權(quán)力，基層治理隨之越來越受行政主導(dǎo)。我們將行政化治理分為兩類，分別是控制模式和吸納模式�？刂颇Ｊ降奶卣魇切姓鲁梁陀行Ч芸�，借用的是社會(huì)柔性力量和國家專斷權(quán)力；吸納模式的特征是吸收引導(dǎo)和溝通協(xié)商，借用的是一元化行政體系和有效吸納策略。
H市將吸納模式發(fā)揮到極致，既吸納村組織又吸納所有村民。但是，村社的自我治理能力不足，公共意識(shí)沒有充分發(fā)育，穩(wěn)定的表面下暗藏著治理危機(jī)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村組織全力滿足群眾需求，依然不能使全體的滿意。究其原因主要是不少村民從家庭“私”的角度出發(fā)，將村組織當(dāng)做保姆隨意使喚，將得到的福利當(dāng)作理所應(yīng)當(dāng)，即使村組織增加服務(wù)人手，提高服務(wù)的廣度和密度，依然難以滿足其快速增加的需求。如有村民因病使家庭陷入窘境，就會(huì)找村組織要求獲得幫扶，村組織不僅借給他生活費(fèi)，而且而積極向上級申請補(bǔ)助。但其仍不滿足，她先要求村組織安排護(hù)工，后來是家政，為她做飯洗衣服，否則上訪。考慮上訪會(huì)帶來績效受損，村組織只能繼續(xù)提供服務(wù)。
林尚立認(rèn)為，破解“行政有效、治理無效”的困局，重在加強(qiáng)和引入“根在社區(qū)、銜接政府”的“社區(qū)領(lǐng)袖”[22]。H市的行政吸納社會(huì)，不僅有政策吸納和組織吸納，而且有體制吸納和利益吸納。吸納模式由只吸納精英的二元結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向吸納精英和民眾參與的三元結(jié)構(gòu)。在這樣的行政環(huán)境中，“社區(qū)領(lǐng)袖”既無成長的制度基礎(chǔ)，也無磨礪能力的治理空間。存在更大的問題是，即使行政力量掌握的資源豐富，它也不可能無限吸納而沒有治理。暫時(shí)的“行政有效”會(huì)隨著需求的增加而復(fù)雜化，使行政吸納的缺陷放大，小矛盾演變?yōu)榇髥栴}。
（二）行政與政治的矛盾
亨廷頓認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶來政治參與訴求的膨脹，當(dāng)政治制度無法滿足政治參與要求，民眾政治行為就可能沖擊社會(huì)秩序[23]。將亨廷頓的論點(diǎn)引入基層治理領(lǐng)域，可以提出的問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展何以影響基層社會(huì)參與，基層治理現(xiàn)代化是否只導(dǎo)向民主政治，答案顯然是否定的。
首先，H市農(nóng)村以集體化方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)和組織資源掌握在村組織手中，村組織猶如蜂巢將所有集體成員吸附，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度聚合特征。蜂窩狀社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)因鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展得到強(qiáng)化，村民在價(jià)值和資源上更加依賴組織，加上對自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有認(rèn)知，村民政治參與動(dòng)力幾乎喪失。其次，政治現(xiàn)代化不僅包括政治民主化，還有康曉光討論的政治行政化。政治行政化來源于金耀基的“行政吸納政治”概念，吸納對象是精英，吸納目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)精英整合和政治穩(wěn)定，吸納的奧秘是“通過遏制一些人，激勵(lì)另一些人來協(xié)調(diào)潛在沖突”[24]。H市的行政吸納卻沒“遏制一些人”，那么潛在沖突是如何被化解的呢？
金耀基[25]在論述“行政吸納政治”時(shí)，其實(shí)有潛在的階級分析色彩。畢竟，吸納的形式可以有多種，核心機(jī)制卻是精巧的控制，有控制就有懲罰和壓制�？禃怨庠诮栌眯姓{政治框架時(shí)，不少論述指向的是政治行政化。政治行政化的含義容易理解，即政治權(quán)威本已身被行政架空，國家權(quán)力無力控制社會(huì)領(lǐng)域，政治因此不斷收縮，行政機(jī)器大幅擴(kuò)張[26]。問題是，無論行政管理體制和機(jī)制如何創(chuàng)新，均難以實(shí)現(xiàn)對社會(huì)“公域”的有效控制。當(dāng)少數(shù)村民為了獲利更多，不受集體決議或輿論干擾和約束，村組織該如何作為呢？
相較政治行政化帶來的政治權(quán)威的瓦解和由此帶來的社會(huì)政治化及治理危機(jī)，康曉光強(qiáng)調(diào)用行政政治化方案來化解矛盾。行政政治化的途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，滿足精英和大眾的訴求[27]。正是密集利益的下滲和滿足，政府高績效合法性追求，才緩解了行政吸納的政治危機(jī)。H市政府的密集資源輸入和全面績效考核策略，一方面帶來村組織的龐大和行政吸納機(jī)制的精細(xì)，另一方面引發(fā)村民對組織的高度依賴和福利要求的擴(kuò)大化。且不說過密化的服務(wù)及行政投入運(yùn)作效率不會(huì)提升，更大的問題是當(dāng)村民需求膨脹致使謀利型村民增多，當(dāng)資源輸入無法滿足高漲的村民期望時(shí)，基層治理和政治將陷入更大的危機(jī)中。
五、結(jié)語
孫立平等人將集體化時(shí)期的社會(huì)治理模式稱為“行政性整合”[27]。行政性整合的基礎(chǔ)是行政權(quán)力對鄉(xiāng)村治理資源的絕對壟斷，行政性整合的目的是行政全面控制鄉(xiāng)村事務(wù)，行政性整合的載體是利用垂直性行政系統(tǒng)來管理。盡管當(dāng)時(shí)國家具有宏大的控制目標(biāo)，但限于財(cái)政資源不足，無法供給所有公共品，國家就依托社會(huì)力量與農(nóng)民打交道，鄉(xiāng)村政治由此產(chǎn)生[28]。從國家發(fā)動(dòng)的各類政治運(yùn)動(dòng)，及鄉(xiāng)村“斗地富、反破壞份子”活動(dòng)中，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)的治理是有政治性的。
后集體化時(shí)期的H市行政吸納社會(huì)，在吸納的基礎(chǔ)、目標(biāo)和載體上，與“行政性整合”有表面的相似性。不同的是，H市是有財(cái)政結(jié)余的強(qiáng)財(cái)政政府，政府可以逐步規(guī)范治理手段并承擔(dān)公共治理責(zé)任[29]，建立自上而下的行政機(jī)構(gòu)及權(quán)力依附結(jié)構(gòu)，依靠單一行政吸納機(jī)制來管理是可能的，H市治理經(jīng)驗(yàn)的特殊處是行政吸納策略已成體制。如果說H市各級政府掌握密集的資源，可以不用擔(dān)心資源在輸入過程的浪費(fèi)，那么，當(dāng)政治被行政體制徹底吸納，行政體制又該由誰來統(tǒng)領(lǐng)呢[30]？如果行政吸納目標(biāo)的得以實(shí)現(xiàn)，僅以公共福利分配作為基礎(chǔ)，而不以政治有效整合為背景，“非政治的社會(huì)”將使行政權(quán)力變成純粹供給服務(wù)的管理技術(shù)，私人利益泛濫和社會(huì)泛政治化，將帶來基層治理合法性的危機(jī)。既應(yīng)看到行政吸納模式的工具價(jià)值及其內(nèi)在缺陷，又應(yīng)從政治與行政有效協(xié)調(diào)的角度思考資源下鄉(xiāng)的基層善治之道。
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