當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會(huì)熱點(diǎn) >> 賀雪峰：城鄉(xiāng)關(guān)系視野下的鄉(xiāng)村振興
摘要 當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系正處于劇烈重組時(shí)期。重組就是不確定，就意味著劇烈的調(diào)整和變動(dòng)。在這樣一個(gè)時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要有動(dòng)態(tài)的眼光，有辯證的思維，有系統(tǒng)的決策，不能就事論事，不能形而上學(xué)，不能靜止和片面地看問題。當(dāng)前地方實(shí)踐中存在將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略策略化甚至技術(shù)化的傾向，片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的強(qiáng)富美，將大量資源投入到不可復(fù)制也難以持久的項(xiàng)目點(diǎn)上，浪費(fèi)了大量國(guó)家支農(nóng)資源，影響了農(nóng)村作為農(nóng)民保底的壓艙石和穩(wěn)定器的功能。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施必須以對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的正確理解為前提。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系;鄉(xiāng)村振興;城市化;區(qū)域差異；鄉(xiāng)村治理
中國(guó)城市化率在2019年已突破60%，中國(guó)已有持續(xù)二十年的快速城市化，在可以預(yù)計(jì)的未來十年仍將處在快速城市化進(jìn)程中，一直到中國(guó)城市化率達(dá)到70~75%，中國(guó)城市化才會(huì)放緩，進(jìn)入城鄉(xiāng)發(fā)展新的階段。城鄉(xiāng)關(guān)系是思考中華人民共和國(guó)成立以來中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略或模式的一對(duì)基本關(guān)系，在當(dāng)前時(shí)期重新思考城鄉(xiāng)關(guān)系，有助于更好地認(rèn)識(shí)中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略，反思當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展政策，從而可以服務(wù)于中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。
一
一、中華人民共和國(guó)成立以后城鄉(xiāng)關(guān)系的三個(gè)階段
中華人民共和國(guó)建立后中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別是：改革開放前城鄉(xiāng)分離的階段；分田到戶以后取消農(nóng)業(yè)稅之前城鄉(xiāng)關(guān)系松動(dòng)階段；進(jìn)入新世紀(jì)城市快速發(fā)展、農(nóng)村迅速衰落，城鄉(xiāng)關(guān)系重組階段。再過若干年，中國(guó)城鄉(xiāng)將進(jìn)入融合與均衡發(fā)展階段。當(dāng)前中國(guó)城市化進(jìn)入新階段，不過這個(gè)新階段還遠(yuǎn)未到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的階段，仍然處在城鄉(xiāng)關(guān)系重組階段，是重組階段的高級(jí)階段。
改革開放前的城鄉(xiāng)關(guān)系，典型特點(diǎn)是城鄉(xiāng)分離，尤其是以戶籍制度為特點(diǎn)的城鄉(xiāng)二元體制。當(dāng)然，這樣一種分離并非城鄉(xiāng)割裂，主要包括三個(gè)方面：農(nóng)村支援城市工業(yè)化，農(nóng)村組織起來發(fā)展生產(chǎn)改造社會(huì)培育社會(huì)主義新人，城市通過工業(yè)化和建立完整國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系推動(dòng)中國(guó)跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，最終反哺農(nóng)村。
改革開放以后城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入第二階段，主要表現(xiàn)一是放松了對(duì)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的限制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)化創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡;二是放松了戶籍管制，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商逐步成為潮流。此一階段是城鄉(xiāng)關(guān)系松動(dòng)階段。
進(jìn)入新世紀(jì)也幾乎同時(shí)進(jìn)入到了城鄉(xiāng)關(guān)系的第三階段，即城鄉(xiāng)關(guān)系重組階段。隨著中國(guó)加入WTO，出口導(dǎo)向的沿海加工制造業(yè)開始大規(guī)模吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)民大量進(jìn)入沿海地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，中國(guó)農(nóng)村普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家庭結(jié)構(gòu)，農(nóng)民家庭青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商極大地增加了農(nóng)民家庭收入。因?yàn)橛辛藖碜猿鞘袆?wù)工經(jīng)商收入，農(nóng)民在家鄉(xiāng)建新房，也增加了家庭的人情消費(fèi)，農(nóng)村變得更加繁榮。
進(jìn)入新世紀(jì)的第二個(gè)十年，進(jìn)城農(nóng)民開始謀求在城市買房安居，不再只是在城市務(wù)工經(jīng)商而計(jì)劃回農(nóng)村生活，他們進(jìn)城不再是獲取收入的手段，進(jìn)城本身成為了目的，農(nóng)民開始在城市買房安居，甚至一些地區(qū)青年結(jié)婚的前提條件就是在城市買房。農(nóng)民進(jìn)城成為大勢(shì)所趨，農(nóng)民家庭由兩代合力建設(shè)美好農(nóng)村生活變成了兩代合力進(jìn)城，中國(guó)城市化進(jìn)入新階段，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入重組的高級(jí)階段。
中華人民共和國(guó)成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系的一個(gè)顯著特點(diǎn)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開放以前主要是通過從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余支持城市和工業(yè)建設(shè)，使中國(guó)在短期內(nèi)完成了工業(yè)化。改革開放以后，中國(guó)開始了出口導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的大后方，發(fā)揮了穩(wěn)定器與蓄水池的作用。改革開放前，城鄉(xiāng)實(shí)行二元體制，正是借助二元體制通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差完成了中國(guó)工業(yè)化的原始資本積累。這時(shí)候的城鄉(xiāng)二元體制可以說是城市對(duì)鄉(xiāng)村、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的剝削性體制。改革開放以后，城鄉(xiāng)二元體制大為松動(dòng)，國(guó)家逐步取消了限制農(nóng)民進(jìn)城的各種體制障礙，又因?yàn)檗r(nóng)民家庭仍然缺少在城市安居的就業(yè)與收入條件，國(guó)家對(duì)資本下鄉(xiāng)采取了較為限制的策略，從而形成了當(dāng)前中國(guó)獨(dú)特的“保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”[1]。保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)避免了中國(guó)農(nóng)民過度進(jìn)城，避免了大規(guī)模城市貧民窟的出現(xiàn)。這個(gè)意義上講，中華人民共和國(guó)成立以來的城鄉(xiāng)關(guān)系都具有不平衡的特點(diǎn)，都存在二元體制和二元結(jié)構(gòu)，差異在于改革開放前的剝削性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成了改革開放以后的保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。正是借助城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡，改革開放前，國(guó)家得以聚集資源迅速將中國(guó)由一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)變成工業(yè)國(guó)，完成工業(yè)化，建立完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。改革開放以后，正是農(nóng)村為農(nóng)民提供了基本保障和退路，農(nóng)民才沒有淪為城市貧民窟人群，中國(guó)才保持了現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定，中國(guó)制造才能獲得高素質(zhì)廉價(jià)勞動(dòng)力，中國(guó)才能成為“世界工廠”[2]。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，進(jìn)城農(nóng)民越來越有機(jī)會(huì)在城市獲得體面就業(yè)與收入機(jī)會(huì)并可以在城市體面安居，國(guó)家也越來越有財(cái)政能力為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面安居的保障，農(nóng)村就不再需要留作農(nóng)民進(jìn)城失敗的退路，農(nóng)村也就可以向城市開放，一個(gè)更加平衡也更加開放的城鄉(xiāng)關(guān)系就可以建立起來。這個(gè)時(shí)候，大量城市資本為了獲得農(nóng)村親近自然的好處而進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村獲得了更多城市資本注入而因此變成更加生機(jī)盎然。在未來可期的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展階段到來之前，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性還有其存在的合理性。
當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系重組階段采取何種城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于中國(guó)能否順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和中華民族的復(fù)興具有十分重要的意義。當(dāng)前中國(guó)仍然處在快速城市化進(jìn)程中，一般情況下農(nóng)民是沒有“鄉(xiāng)愁”而只有“城愁”的，農(nóng)民一心想著如何體面進(jìn)城，只有無法體面進(jìn)城時(shí)，他們才會(huì)退而求其次希望仍然能保持住農(nóng)村的體面生活。也是因此，在當(dāng)前時(shí)期，一般來講，只要城市能夠解決的問題，可能就不必非得通過鄉(xiāng)村來解決。相關(guān)的，只要市場(chǎng)能夠解決的問題，可能就不必非得通過政府力量來解決。以此來審視當(dāng)前的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，可能就會(huì)有很多與當(dāng)前主導(dǎo)意見略有不同的政策意見。
二
二、城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極
迄今為止，各個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化都是以城市化為基礎(chǔ)的，因?yàn)槌鞘械木奂б婧鸵?guī)模效應(yīng)，使得城市不僅成為工業(yè)中心而且成為科教和服務(wù)中心，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠城市發(fā)展，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)中，中國(guó)城市化率也一直上升，由改革開放之初的18%上升到目前的60%。相應(yīng)地，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也越來越依靠城市，城市經(jīng)濟(jì)總是占比也越來越高。
當(dāng)前中國(guó)的城市有兩種不同的表現(xiàn)，一是單獨(dú)存在的城市，再加上城市所帶不大的郊區(qū)。城市有相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和二三產(chǎn)業(yè)體系，具有巨大的經(jīng)濟(jì)體量，不僅是各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，也是各個(gè)區(qū)域的文化中心、科教中心。二是以城市帶形式存在的城市，尤其是長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村早已融入到區(qū)域城市體系中，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面均已脫農(nóng)向城，農(nóng)村工業(yè)化，農(nóng)村成為城市有機(jī)組成部分。這樣的城市帶地區(qū)，跨市甚至跨省，經(jīng)濟(jì)體量巨大，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重心所在。此外，若干大城市特大城市組成的城市群，以及以此為基礎(chǔ)所形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，比如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶由滬蘇浙皖四�。ㄊ校┙M成，其內(nèi)有城有鄉(xiāng)，是超過城市帶的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，卻又是主要依托城市而存在的。
從城鄉(xiāng)關(guān)系來講，改革開放以來，農(nóng)村人口持續(xù)進(jìn)城，中國(guó)城市化率持續(xù)提高，城市經(jīng)濟(jì)占比已居絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。從城市內(nèi)部情況來看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位持續(xù)提升，特大城市大城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的占比也越來越高。簡(jiǎn)單地說，改革開放以來，中國(guó)城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶和特大城市大城市比一般中小城市有更快的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和人口總量越來越向沿海城市帶和特大城市大城市聚集。沿海城市帶以外的市域縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)不如之前預(yù)期，在經(jīng)濟(jì)占比中的位次不斷下降。表現(xiàn)出來的就是人口和經(jīng)濟(jì)重心不斷向東南方向偏移。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出越來越顯著的東西差異，即東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)占比越來越呈現(xiàn)出對(duì)中西部地區(qū)的壓倒性優(yōu)勢(shì)。
與人口進(jìn)城和經(jīng)濟(jì)重心在城市相一致，就業(yè)與獲利機(jī)會(huì)、發(fā)展與創(chuàng)新機(jī)會(huì)也越來越集中在城市。絕大多數(shù)農(nóng)民家庭青壯年勞動(dòng)力也是到城市經(jīng)濟(jì)重心尋找就業(yè)和獲利機(jī)會(huì)。大城市特大城市以及沿海經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)生了大量就業(yè)和獲利機(jī)會(huì)，一般農(nóng)戶家庭青壯年勞動(dòng)力遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)來到經(jīng)濟(jì)重心就業(yè)獲利，現(xiàn)在的問題是，雖然大城市特大城市有大量獲利機(jī)會(huì)，卻有很高的安居成本，進(jìn)城農(nóng)民工僅靠務(wù)工收入難以在這些大城市特大城市體面安居。中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也決定了中國(guó)的城市難以為所有進(jìn)城人口提供體面安居的可能[2]。
總體來講，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的沿海城市帶和大城市特大城市，是進(jìn)城農(nóng)民獲利的地方，卻往往不能成為他們安居的地方。農(nóng)民要進(jìn)城，但他們不是一下子就進(jìn)到了大城市和特大城市，而是進(jìn)到了自己家鄉(xiāng)的縣城。
三
三、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊與農(nóng)民的基本保障
中國(guó)有兩種不同區(qū)域的農(nóng)民，一種是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶內(nèi)的農(nóng)村和大城市特大城市的近郊地區(qū)，這些農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)已融入到城市之中，農(nóng)民家門口就有大量二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，這些地區(qū)的農(nóng)民家庭與城市家庭無異，因此不在筆者討論的農(nóng)村之列。另外一種農(nóng)民就是占全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民人口的中西部一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)民，這些地區(qū)農(nóng)民遠(yuǎn)離城市經(jīng)濟(jì)重心，缺少家門口的就業(yè)獲利機(jī)會(huì)，他們不得不到城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，由此形成了當(dāng)前中國(guó)最為普遍的以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕農(nóng)戶家庭結(jié)構(gòu)。
在20世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通曾樂觀估計(jì)中國(guó)農(nóng)民可以離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，就地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和現(xiàn)代化[3]。到20世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛關(guān)閉，鄉(xiāng)村工業(yè)化道路不通。不僅鄉(xiāng)村工業(yè)化道路不通，而且中西部縣城的工業(yè)化也普遍成效不彰。相對(duì)來講，以地級(jí)市為單位的市域經(jīng)濟(jì)因?yàn)檫_(dá)到了相對(duì)合理的人口規(guī)模和具有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，而形成了二三產(chǎn)業(yè)的聚集，具有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。
縣一級(jí)十分重要。雖然相對(duì)來講縣城缺少二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，縣一級(jí)卻具備完整的行政職能，具備遠(yuǎn)好于鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，且縣城離村莊比較近，縣城房?jī)r(jià)低，縣城因此成為農(nóng)民進(jìn)城安居的第一站，農(nóng)民進(jìn)城往往是通過在更能獲利的沿海地區(qū)就業(yè)來獲取收入，卻在縣城買房安居[4]�？h城房?jī)r(jià)低，是自己家鄉(xiāng)，親近且熟人多，縣城可以兼顧村莊中的家庭和農(nóng)業(yè)。
全國(guó)中西部縣市一級(jí)也抓住農(nóng)民進(jìn)城這一歷史性機(jī)遇，大力發(fā)展縣城房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，開放接納農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)民進(jìn)縣城，最重要的一項(xiàng)是讓子女接受城市較高質(zhì)量的教育�？h城當(dāng)然也能給農(nóng)民家庭更多更全面的公共服務(wù)和讓農(nóng)民家庭享受更好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。
一般來講，當(dāng)前發(fā)展階段，中國(guó)二三產(chǎn)業(yè)難以為農(nóng)民提供在大城市體面安居的穩(wěn)定收入條件，或農(nóng)民工工資收入不足以支撐他們?cè)诖蟪鞘型瓿审w面的家庭再生產(chǎn)�？h城房?jī)r(jià)低，生活成本也比較低，農(nóng)民家庭通過青壯年子女在大城市務(wù)工收入再加上中老年父母在農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入，大致可以承擔(dān)得起在縣城買房以及生活。縣城的問題是缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，所以，農(nóng)民家庭即使在縣城買房了，也往往不住在縣城，而是年輕子女在大城市務(wù)工和年老父母在農(nóng)村務(wù)農(nóng)。他們?cè)诳h城買房以為家庭留下將來進(jìn)城的準(zhǔn)備。當(dāng)然也有越來越多農(nóng)戶家庭進(jìn)到縣城，尤其是為了享受較好教育資源而進(jìn)入縣城。
縣城買房城市化，不僅僅有房?jī)r(jià)相對(duì)較低、生活成本較低的好處，更重要的好處是可以兼顧村莊中的農(nóng)業(yè)和照顧仍然留守農(nóng)村的中老年父母，或者可以反過來講，仍然留守農(nóng)村的中老年父母通過農(nóng)業(yè)來支持進(jìn)城生活的年輕子女。在縣域范圍，農(nóng)戶家庭中子女進(jìn)城父母留鄉(xiāng)，相距不遠(yuǎn)，可以相互支持，相互照應(yīng)。城市有較好的基礎(chǔ)設(shè)施也有更多就業(yè)獲利機(jī)會(huì)，農(nóng)村則有更低的生活成本和與土地結(jié)合起來的便利。城鄉(xiāng)之間相互支持與相互補(bǔ)充。
相對(duì)于縣城和村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則是既缺少縣城良好的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，又缺少村莊與土地結(jié)合起來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也變得越來越缺乏存在感，變得越來越不重要了。中西部地區(qū)，除少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)已經(jīng)形成一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的極少數(shù)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不會(huì)成為接納農(nóng)民進(jìn)城的場(chǎng)所，因此會(huì)更加蕭條衰落。
村莊當(dāng)然是衰落最為迅速的，這是中國(guó)迅猛城市化的必然結(jié)果。村莊衰落有一個(gè)自然而然的過程。改革開放之初一直到進(jìn)入新世紀(jì)的前十年，農(nóng)民家庭剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，很重要的只是剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，進(jìn)城目的是為了消化家庭剩余勞動(dòng)力，從城市獲取就業(yè)和收入服務(wù)于農(nóng)村家庭再生產(chǎn)。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村卻變得更加繁榮。城市人口一直在增長(zhǎng)，因?yàn)槌鞘腥丝谑前淳幼〉貋斫y(tǒng)計(jì)的，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)為城市人口，農(nóng)民家庭卻因?yàn)檫@些進(jìn)城剩余勞動(dòng)力在城市獲得收入而變得更加富裕。
進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，農(nóng)民家庭目標(biāo)發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，由之前將城市務(wù)工收入拿回到農(nóng)村消費(fèi)，變成以進(jìn)城為目標(biāo)，不僅城市務(wù)工收入用于進(jìn)城目的，而且農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入也服務(wù)于家庭進(jìn)城目標(biāo)。為了更加有效地進(jìn)城，農(nóng)民家庭仍然保留了中老年父母留村務(wù)農(nóng)，一方面務(wù)農(nóng)有農(nóng)業(yè)收入，另一方面村莊生活成本更低。也就是說，進(jìn)入新世紀(jì)的第二個(gè)十年，中西部地區(qū)農(nóng)民家庭目標(biāo)都在進(jìn)城，城市是目的，村莊只是手段，農(nóng)業(yè)只是手段。越來越多具備進(jìn)城條件的農(nóng)戶家庭進(jìn)城了，大多數(shù)農(nóng)戶家庭難以全家體面進(jìn)城，留守農(nóng)村務(wù)農(nóng)的中老年父母通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和低成本村莊生活來支持子女進(jìn)城。正如蘇力所預(yù)言的一樣，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村所有“道路通向城市”，城市能解決的就不要農(nóng)村來解決，市場(chǎng)可以解決的就不要依靠政府來解決。
問題也恰在于，當(dāng)前階段，中國(guó)城市不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民提供體面安居的就業(yè)收入與社會(huì)保障，市場(chǎng)不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面安居的就業(yè)收入與社會(huì)保障。村莊仍然是支持農(nóng)戶家庭城市化的基礎(chǔ)，是農(nóng)民城市化失敗的退路，是中國(guó)農(nóng)民的基本保障，也是中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化的重要抓手。當(dāng)農(nóng)村是基本保障時(shí)，這個(gè)基本保障顯然既不是高標(biāo)準(zhǔn)的，也不是比城市更加美好的浪漫“鄉(xiāng)愁”，又不是可以通過市場(chǎng)來解決的�；颈Ｕ鲜堑拙�，是應(yīng)對(duì)萬一的。將基本保障想象成浪漫的鄉(xiāng)愁，寄希望通過市場(chǎng)來解決基本保障，都是錯(cuò)誤的。
四
四、農(nóng)民進(jìn)城與資源下鄉(xiāng)的錯(cuò)位
一般來講，當(dāng)前中國(guó)存在的突出問題是發(fā)展不充分和不平衡的問題。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展不充分是毋庸質(zhì)疑的。發(fā)展不平衡則一般會(huì)被理解為發(fā)展的區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)不平衡。問題恰在于，發(fā)展往往要通過一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的不平衡才能達(dá)到高水平的平衡，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口向沿海和大城市聚集，具有客觀性，農(nóng)村人口向城市聚集更是現(xiàn)代化的必然規(guī)律。在規(guī)律面前，我們不應(yīng)當(dāng)違反規(guī)律，而應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為。
某種意義上，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的東西差異，實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)城鄉(xiāng)的差異，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶將城鄉(xiāng)融為一體，這些城市帶內(nèi)的農(nóng)村與城市無異，農(nóng)民因?yàn)橛屑议T口的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，可以在不離開村莊條件下面完成城市化，所以這些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村就等同于城市。全國(guó)大城市特大城市近郊農(nóng)村與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶內(nèi)農(nóng)村具有同等性質(zhì)。因此，我們所討論的城市，是包括東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶內(nèi)農(nóng)村和大城市特大城市近郊農(nóng)村的。與此相對(duì)應(yīng)，我們所討論的農(nóng)村，主要是指廣大中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村。中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)正在經(jīng)歷的歷史性重組，才應(yīng)當(dāng)是我們關(guān)切思考城鄉(xiāng)關(guān)系中“鄉(xiāng)”的重點(diǎn)所在，也是各種三農(nóng)政策應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)所在。恰在這些方面存在著嚴(yán)重的農(nóng)村政策錯(cuò)位。
依照以上城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，對(duì)照當(dāng)前三農(nóng)政策，有很多值得討論的地方。當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，也許要到2035年中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)取得階段性成功的時(shí)期，農(nóng)村人口都一直會(huì)持續(xù)流出，村莊空心化和農(nóng)村衰敗都是不可阻擋的，農(nóng)村社會(huì)也因此處在空前的分化重組過程中。農(nóng)村社會(huì)的劇烈變動(dòng)不僅包括人口大幅度減少，而且意味著大量村莊消逝。高寒山區(qū)農(nóng)村農(nóng)民自然而然搬遷出來從而還林于山，精準(zhǔn)扶貧易地安置進(jìn)一步加劇了這一趨向。偏遠(yuǎn)山區(qū)年輕人都進(jìn)城了，村莊只有留守老年人，老年人種地主要是為了維持溫飽而不是為市場(chǎng)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。平原低丘地區(qū)，大量農(nóng)戶家庭進(jìn)城，村莊出現(xiàn)了租種親朋鄰里土地的“中堅(jiān)農(nóng)民”，“中堅(jiān)農(nóng)民”+“老人農(nóng)業(yè)”構(gòu)成了這些地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要樣態(tài)。
一方面大量農(nóng)民進(jìn)城，另一方面進(jìn)城農(nóng)民大都愿意保留農(nóng)村土地權(quán)利和宅基地住房，以防進(jìn)城失敗時(shí)作為回村退路。實(shí)際上，當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭中，青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城去了，老年父母仍然留守農(nóng)村。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商青壯年勞動(dòng)力等到年老也可能會(huì)退返農(nóng)村。從人口來看，農(nóng)村半數(shù)人口進(jìn)城去了，從農(nóng)戶來看，幾乎每家都仍然有老年父母留守農(nóng)村。
在農(nóng)民不斷進(jìn)城過程中，農(nóng)戶家庭也自然會(huì)變得更加智慧。過去農(nóng)戶用在城市打工賺的錢在村莊建新房，現(xiàn)在農(nóng)戶在城市買房，而不再主要用于農(nóng)村投資。他們開始在投資、預(yù)期各個(gè)方面適應(yīng)城市化的需要，又保持農(nóng)村退路。他們自然而然地適應(yīng)正在快速變遷和重組的農(nóng)村社會(huì)需要。在那些生活不便利的山區(qū)村莊，農(nóng)戶搬到附近集鎮(zhèn)上，有些規(guī)模太小的村莊隨著人口流失自然而然消逝了。在村莊一些自然匯聚的點(diǎn)上形成了新公共空間。大量農(nóng)村人口進(jìn)城了，讓渡出各種獲利機(jī)會(huì)，一些無法進(jìn)城或不愿進(jìn)城的農(nóng)民就捕獲這些獲利機(jī)會(huì)。不再依托農(nóng)業(yè)和農(nóng)村收入的農(nóng)戶越多，讓渡出來的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)也就越多，也就可能自然而然產(chǎn)生出大量“中堅(jiān)農(nóng)民”，他們主要從農(nóng)村獲取足以維持體面生活的收入，還可以成為規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶。
簡(jiǎn)單地說，當(dāng)前城市化背景下，村莊社會(huì)正在發(fā)生巨變和劇烈重組，這個(gè)過程中越來越多農(nóng)村人口進(jìn)城了，越來越多村莊消逝了，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。這是一個(gè)自然而然的過程，是農(nóng)民自己選擇的過程。這個(gè)過程的關(guān)鍵是所有道路通向城市。城鄉(xiāng)是一體的，農(nóng)村不過是農(nóng)民進(jìn)城失敗的退路。
比較有趣的是，當(dāng)前一個(gè)時(shí)期全國(guó)各級(jí)地方政府卻按照自己的藍(lán)圖來打造他們認(rèn)為的理想鄉(xiāng)村，甚至試圖通過國(guó)家投資來打造強(qiáng)富美的鄉(xiāng)村。當(dāng)前每年國(guó)家投入到農(nóng)村的惠農(nóng)資金超過2萬億元，其中相當(dāng)一部分投入到美麗鄉(xiāng)村打造中，動(dòng)輒一個(gè)村投入數(shù)百上千萬元甚至數(shù)千萬元，村莊硬件設(shè)施極其良好，甚至成為了城市人來旅游度假的地方，而實(shí)際上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民早就進(jìn)城，只是因?yàn)榈胤秸蛟炝咙c(diǎn)投資建設(shè)了硬件，又一再推動(dòng)村民將住宅修建好，村民將本來用于進(jìn)城的資金投入到修建農(nóng)村住宅上，這種投入無助于他們進(jìn)城，也無法為他們?cè)谵r(nóng)村獲得更多經(jīng)濟(jì)收入。
一般來講，國(guó)家資源投入應(yīng)當(dāng)解決市場(chǎng)無法解決的問題，應(yīng)當(dāng)具有保底性質(zhì)。問題是，當(dāng)前大量投入到農(nóng)村的資源都是要通過國(guó)家投資幫農(nóng)民建設(shè)強(qiáng)富美的農(nóng)村，而實(shí)際上農(nóng)民早已進(jìn)城或早就在計(jì)劃進(jìn)城。農(nóng)村正處在劇烈變化時(shí)期，地方政府卻不計(jì)成本地在農(nóng)村搞基本建設(shè)，這樣一來，變遷村莊與靜態(tài)投資、農(nóng)民進(jìn)城與資源下鄉(xiāng)就產(chǎn)生了錯(cuò)位，大量資源投入成為無效投入。若對(duì)最近十年中國(guó)農(nóng)村資源投入進(jìn)行一個(gè)評(píng)估，就一定可以發(fā)現(xiàn)無效投入數(shù)量極為巨大，浪費(fèi)殊為可惜。
我們?cè)倬唧w看看目前正在推進(jìn)的農(nóng)村宅基地改革與村莊環(huán)境整治。最近幾年，地方政府有很高的進(jìn)行農(nóng)村宅基地改革的積極性，其核心是讓農(nóng)民騰退出宅基地，以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為城市提供建設(shè)用地指標(biāo)。問題是，地方政府進(jìn)行建設(shè)需要建設(shè)用地指標(biāo)，理應(yīng)由國(guó)家下?lián)芙ㄔO(shè)用地指標(biāo)，而不應(yīng)通過增減掛鉤政策逼迫地方政府打農(nóng)民宅基地的主意。
國(guó)家為了保護(hù)耕地，采取了偏緊城市建設(shè)用地指標(biāo)供給。為了讓地方政府有增加建設(shè)用地指標(biāo)的空間，國(guó)土資源部出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，規(guī)定可以將農(nóng)村建設(shè)用地退出與城市建設(shè)用地指標(biāo)增加相掛鉤，而農(nóng)村建設(shè)用地主要就是農(nóng)民宅基地。為了增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，全國(guó)很多地方政府掀起了拆農(nóng)民住房的狂潮。為了讓農(nóng)民騰退出宅基地，地方政府就必須要讓農(nóng)民集中居住，農(nóng)民上樓。因?yàn)樯蠘呛蟛环奖戕r(nóng)業(yè)耕作，農(nóng)戶往往不愿意上樓，地方政府強(qiáng)拆原有住房甚至因此引發(fā)大量惡性事件。財(cái)力比較強(qiáng)的地方政府給上樓農(nóng)民比較多補(bǔ)貼，如成都；地方政府財(cái)力比較弱的就給農(nóng)民比較少補(bǔ)貼，如山東河南；為了獲得農(nóng)民宅基地以換取城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府在拆農(nóng)民房子方面幾乎無所不用其極。山東德州一度計(jì)劃將全市8000多個(gè)自然村全部拆掉，重慶市以每畝15~20萬元收購(gòu)農(nóng)民騰退宅基地，武漢市黃陂區(qū)計(jì)劃在未來三年將全區(qū)2/3的自然村拆除等等。
現(xiàn)在的問題是，武漢黃陂區(qū)接近2/3的耕地都拋荒，將自然村拆除后復(fù)墾的耕地誰來種？重慶是山區(qū)，農(nóng)民建房都是在坡地上，這樣拆房騰退出來的宅基地復(fù)墾了怎么種糧食？中國(guó)有20億耕地，現(xiàn)在耕地復(fù)種指數(shù)很低，土地拋荒情況很普遍，難道中國(guó)今天已經(jīng)缺耕地到非得拆農(nóng)民房子復(fù)墾宅基地這一步了？
拆農(nóng)民房子再還建，讓農(nóng)民上樓，農(nóng)民并沒有得到什么好處，國(guó)家卻花費(fèi)了巨額財(cái)政投入。拆除的農(nóng)民房子是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)成果，這樣的拆除在農(nóng)村本來建設(shè)強(qiáng)度就不夠的情況下，顯得過于悖離常規(guī)邏輯。
江西農(nóng)村村落多為大規(guī)模聚居，且江西多山，農(nóng)民住房依山而建。江西宅基地改革拆農(nóng)民房子以讓農(nóng)民上樓，一方面很難節(jié)約出宅基地出來（因?yàn)榻ㄐ路恳惨嫉兀�，一方面江西地方�?cái)力也不允許。江西省因此將宅基地改革變成村莊環(huán)境整治，將宅改主要精力用于拆除村莊一戶多宅的舊宅，以及各種茅房豬圈工具房。為了配合宅改，江西省還在集鎮(zhèn)和自然村配備雨污分流和污水集中處理系統(tǒng)。村莊環(huán)境整治確定提高了村莊的易居性，不過投入往往十分巨大，筆者參觀過的一個(gè)村莊，400人投資400萬元以上，還沒有包括農(nóng)戶自己的投入。而實(shí)際上全村絕大多數(shù)農(nóng)戶都已經(jīng)進(jìn)城或計(jì)劃進(jìn)城，村莊史無前例投入巨資進(jìn)行村莊環(huán)境整治，而村莊卻處于解體的前夕。
當(dāng)前農(nóng)民正在進(jìn)城，只是農(nóng)民進(jìn)城會(huì)有農(nóng)民自己的節(jié)奏，比如他們一般在縣城買房，父母一般留守村莊，進(jìn)城年輕人也為自己年老返鄉(xiāng)預(yù)留了空間，他們會(huì)理性安排自己在進(jìn)城與返鄉(xiāng)之間的節(jié)奏。最終，有能力進(jìn)城的農(nóng)戶進(jìn)城去了，他們的宅基地自然也就騰退出來了。等到農(nóng)民進(jìn)城塵埃落定，再進(jìn)行村莊環(huán)境整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，就要從容得多，也合理得多。
在村莊劇變的時(shí)期，我們得有耐心讓村莊去變，而不是人為去阻止，或是迫不急待提前建設(shè)。當(dāng)前村莊已存在千年，一直都可以存在，為什么我們現(xiàn)在急于拆掉農(nóng)民未必多余的房子，就要進(jìn)行雨污分流和污水處理?村莊家庭污水處理成本很高，建管網(wǎng)成本都是天價(jià)，農(nóng)村大多數(shù)人口都已進(jìn)城了，農(nóng)村地廣人稀，環(huán)境一直都有自凈能力，為什么現(xiàn)在就不再能忍受這種生活污水對(duì)環(huán)境的影響？這實(shí)在是脫離了現(xiàn)階段的發(fā)展實(shí)際。五
五五、
五、農(nóng)村政策的重點(diǎn)在于保底
國(guó)家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是分三步走，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2050年，距今還有30年時(shí)間，還要經(jīng)歷六個(gè)五年計(jì)劃。再過30年，中國(guó)城市化早已完成，城鄉(xiāng)進(jìn)入均衡發(fā)展時(shí)期，那個(gè)時(shí)候的鄉(xiāng)村振興是在農(nóng)村大變動(dòng)早已塵埃落定基礎(chǔ)上進(jìn)行的，也就是完全可以有計(jì)劃進(jìn)行建設(shè)的。
現(xiàn)在的問題是，一些地方政府急于求成，將大量財(cái)政資源用于打造根本就不可能復(fù)制推廣也不具有實(shí)效的示范點(diǎn)政績(jī)工程，這顯然是錯(cuò)誤的。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)是要應(yīng)對(duì)城市與市場(chǎng)所無法解決的諸多問題，比如農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本農(nóng)業(yè)服務(wù)的不足�？傮w來講，在目前階段，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)在于為多數(shù)缺少城市就業(yè)與收入機(jī)會(huì)的農(nóng)民提供保底，為難以體面進(jìn)城的進(jìn)城農(nóng)民工提供退路，而不是要通過政府投資來建設(shè)強(qiáng)富美的鄉(xiāng)村，也不可能靠政府投資來建設(shè)出這樣的強(qiáng)富美鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興以及三農(nóng)政策尤其要關(guān)注農(nóng)村老齡化及其應(yīng)對(duì)，因?yàn)檫@正是城市與市場(chǎng)所無法解決的重大民生問題。
當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系正處在第三個(gè)階段，即農(nóng)民快速進(jìn)城、城鄉(xiāng)關(guān)系重組、農(nóng)村社會(huì)劇變時(shí)期。農(nóng)村人財(cái)物進(jìn)城，村莊空心化，農(nóng)村衰落。只有讓農(nóng)村劇變塵埃落定，再來重建新型鄉(xiāng)村，才是鄉(xiāng)村振興機(jī)遇。當(dāng)前時(shí)期農(nóng)村政策主要是保底即應(yīng)對(duì)城市和市場(chǎng)所無力應(yīng)對(duì)的各種鄉(xiāng)村問題。
再過十多年，到2035年，中國(guó)快速城市化結(jié)束，進(jìn)城農(nóng)民都有了在城市安居的能力，國(guó)家也能為所有進(jìn)城農(nóng)民提供可靠的保障時(shí)，農(nóng)村就不再是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，也不再是農(nóng)民進(jìn)城可能失敗的退路，一個(gè)更加開放也更加均衡的城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)代就要來臨。在這一背景下，再通過市場(chǎng)機(jī)制來重整中國(guó)鄉(xiāng)村大好河山，建設(shè)一個(gè)強(qiáng)富美鄉(xiāng)村的時(shí)代也就可以到來。
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