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在正式激勵(lì)措施有限的情況下，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治激勵(lì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作和治理實(shí)踐中通過創(chuàng)新工作機(jī)制，制造了諸多非正式向上流動(dòng)的空間和機(jī)制，形成了相對(duì)穩(wěn)定的階序流動(dòng)形式，以增加干部的流動(dòng)次數(shù)和流動(dòng)頻率，延長干部的流動(dòng)時(shí)間。我們把這種在實(shí)踐中形成的非正式的激勵(lì)機(jī)制，稱之為“制造流動(dòng)”。
楊華，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員，博士生導(dǎo)師
在“責(zé)權(quán)利”不匹配和正式激勵(lì)資源稀缺的條件下，為了調(diào)動(dòng)工作人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造了諸如層級(jí)、崗位、自主權(quán)、地位、價(jià)值等非制度性的隱性階序流動(dòng)形式，推動(dòng)工作人員在不同階序中流動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事的激勵(lì)和動(dòng)員。“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制有綜合性、正向性和內(nèi)在性的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中發(fā)揮了重要的政治社會(huì)效應(yīng)。首先，它拉長人事流動(dòng)鏈條，增加崗位職數(shù)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人事激勵(lì)、調(diào)動(dòng)不同人員積極性騰挪空間和回旋余地。其次，它增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)階次數(shù)和提拔重用的機(jī)會(huì)，延長鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治職業(yè)生涯，激發(fā)他們的競爭性。再次，它創(chuàng)新治理機(jī)制和工作機(jī)制，使人與事、人與人、資源和需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，達(dá)到事半功倍的治理效果。最后，它推動(dòng)非正式的、隱性的階序流動(dòng)，避免正式鏈條過長帶來的信息不對(duì)稱和交易成本過大的問題，提高制度運(yùn)行的靈活性和適應(yīng)性。
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問題提出與解釋路徑
鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府序列的最低層級(jí)，有級(jí)別低、崗位少、權(quán)力小、資源稀缺等特點(diǎn)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了上級(jí)黨委政府及業(yè)務(wù)部門的大量治理任務(wù)，這就容易造成縣鄉(xiāng)“責(zé)權(quán)利”層級(jí)不匹配問題。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全按照機(jī)構(gòu)、編制和崗位的設(shè)置來運(yùn)行，根本無法有效完成上級(jí)交辦的任務(wù)，因而必須對(duì)現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力、政策、機(jī)構(gòu)等資源進(jìn)行最大化利用，通過機(jī)制創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)有體制資源進(jìn)行重新整合，實(shí)現(xiàn)人與事務(wù)、體制資源與社會(huì)需求的最佳結(jié)合。在各項(xiàng)資源稀缺的條件下，工作人員成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有對(duì)工作人員進(jìn)行充分調(diào)動(dòng)和合理配置，才能實(shí)現(xiàn)政策落地和有效治理。調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的積極性，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員給予恰當(dāng)激勵(lì)，是問題解決的關(guān)鍵。
在調(diào)研中接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記普遍聲稱，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的激勵(lì)無非有三種渠道：一是政治激勵(lì)，給予提拔重用；二是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，給予物質(zhì)刺激；三是感情激勵(lì)，給予情感關(guān)懷。黨的十八大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)物質(zhì)福利刺激受到控制，這方面的激勵(lì)手段減少。感情激勵(lì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)性稟賦和魅力有關(guān)系，無法長久持續(xù)，更難以制度化。政治激勵(lì)是黨政機(jī)關(guān)最主要的激勵(lì)措施，幾乎沒有不想被提拔重用的干部，往上流動(dòng)是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的最大激勵(lì)。但受限于級(jí)別低、職數(shù)少等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的出口小，晉升提拔機(jī)會(huì)少，干部擠壓比較嚴(yán)重，流動(dòng)性弱。盡管如此，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理較為有活力，能夠較好地完成上級(jí)黨委政府和部門下達(dá)的任務(wù)，推動(dòng)轄區(qū)的有效治理。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源在一定程度上被調(diào)動(dòng)起來了，但這是怎么做到的，其內(nèi)在的機(jī)制機(jī)理是什么？
既有研究路徑：貢獻(xiàn)及不足
既有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事激勵(lì)及其機(jī)制的總結(jié)和研究主要有三種路徑，分別是“晉升錦標(biāo)賽”路徑、“政治問責(zé)”路徑和“自主性擴(kuò)張”路徑。錦標(biāo)賽路徑將鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的政治晉升競爭視為錦標(biāo)賽，主導(dǎo)賽事的是縣委縣政府，由其設(shè)定競爭的目標(biāo)、規(guī)則和評(píng)價(jià)體系，并依照賽事結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)排名靠前或進(jìn)步顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予表彰，而對(duì)沒有達(dá)到目標(biāo)或名次后退明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行懲戒。錦標(biāo)賽的獎(jiǎng)懲主要是政治激勵(lì)，同時(shí)會(huì)伴隨經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。錦標(biāo)賽的政治激勵(lì)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其主要領(lǐng)導(dǎo)來說非常重要，關(guān)涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在晉升競爭中的成敗。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)調(diào)動(dòng)轄區(qū)主要資源集中到完成錦標(biāo)賽的目標(biāo)上來。錦標(biāo)賽目標(biāo)體系中占主要分值的項(xiàng)目被設(shè)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”。錦標(biāo)賽模式激勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)資源朝著最優(yōu)目標(biāo)前進(jìn)，競相攀峰登頂，一般來說各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能夠達(dá)到和超過預(yù)定的目標(biāo)，只是排名有先后。因此，錦標(biāo)賽模式主要是激勵(lì)沖在最前面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是進(jìn)步速度快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它是一種正向激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，錦標(biāo)賽模式屬于包干制，它將任務(wù)包干給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重結(jié)果管理而輕過程監(jiān)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較大的任務(wù)執(zhí)行的決定權(quán)和剩余索取權(quán)。擁有自主決定權(quán)和剩余索取權(quán)本身蘊(yùn)含激勵(lì)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)越大激勵(lì)越大。
“政治問責(zé)”路徑聚焦于政治問責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和基層治理的影響。政治問責(zé)屬于典型的負(fù)向激勵(lì)，其預(yù)設(shè)是基層干部擔(dān)心被問責(zé)，影響政治前途，因而在開展工作過程中就會(huì)端正態(tài)度、恪盡職守、遵守法紀(jì)、著力推動(dòng)工作。政治問責(zé)原本屬于最后的救濟(jì)手段，是沒有達(dá)到目標(biāo)或在工作中出了問題后進(jìn)行追責(zé)的一種激勵(lì)措施。但在上級(jí)黨委政府及其業(yè)務(wù)部門下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)越來越多、要求越來越高，而縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激勵(lì)措施又明顯不足的情況下，縣里就希望通過加大政治問責(zé)的力度來推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這樣，政治問責(zé)就從事后救濟(jì)走上了前臺(tái)，變成了前置激勵(lì)，嵌入治理工作過程之中，加強(qiáng)了政策執(zhí)行過程、細(xì)節(jié)和軌跡的管控。政治問責(zé)嵌入治理過程帶來兩個(gè)方面的結(jié)果，一方面是強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)工作的力度，使上級(jí)的政策和任務(wù)更好地得到貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了上級(jí)黨委政府及其業(yè)務(wù)部門的意志。另一方面是政治問責(zé)被認(rèn)為是行之有效的激勵(lì)措施，也容易造成被泛化和濫用，甚至在問責(zé)上層層加碼，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憚?dòng)趩栘?zé)而發(fā)展出各種避責(zé)行為，滋生痕跡主義和形式主義。
“自主性擴(kuò)張”路徑考察的是在缺乏正式的激勵(lì)手段和政策工具的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)主動(dòng)設(shè)置激勵(lì)方式，把激勵(lì)嵌入工作之中以激發(fā)工作人員的積極性和自主性。自主性激勵(lì)有兩種方式，一種是設(shè)置隱性層級(jí)的方式。縣鄉(xiāng)對(duì)“實(shí)職”與“虛職”、“大鎮(zhèn)”與“小鎮(zhèn)”、“大部門”與“小部門”、“關(guān)鍵崗位”與“普通崗位”間的差異化設(shè)置，為基層干部的晉升、物質(zhì)和情感激勵(lì)創(chuàng)造隱性層級(jí)，增加更多晉升流動(dòng)的機(jī)會(huì)。增加管理人員也是一種增設(shè)隱性層級(jí)的激勵(lì)方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在難以向上拉升縱向權(quán)力空間時(shí)，通過給科室雇傭更多的編外用工，就可以從橫向上拓寬科室自主用人、用權(quán)的空間，從而增加了科室領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力、收入和象征資本。另一種是調(diào)整工作機(jī)制的方式。一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)置管理區(qū)，稱之為片區(qū)、黨總支、黨建示范區(qū)等，每個(gè)管理區(qū)有四五個(gè)專職干部，包干管理數(shù)個(gè)行政村。管理區(qū)只負(fù)責(zé)行政村的治理和群眾工作，不負(fù)責(zé)上級(jí)部門的行政事務(wù)，如填表、接待、檔案整理等，工作較為單純，不會(huì)陷入具體的事務(wù)主義。管理人員在管理區(qū)有執(zhí)行政策、財(cái)務(wù)、遴選治理事務(wù)、處理矛盾糾紛等自主決定權(quán)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定只有擔(dān)任過管理區(qū)一把手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部才有資格提拔為副科級(jí)干部。這種工作機(jī)制也起到了自主激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的作用。
既有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)激勵(lì)機(jī)制的研究已經(jīng)相當(dāng)全面，研究成果也非常豐富，但也存在一些不足之處。比如，“晉升錦標(biāo)賽”路徑主要探討的是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制及其效果，而沒有涉及對(duì)副科級(jí)和普通干部的激勵(lì)；“政治問責(zé)”路徑過于關(guān)注對(duì)負(fù)向、正式的激勵(lì)機(jī)制及其政治社會(huì)后果，而對(duì)正向的、非正式的激勵(lì)機(jī)制未有觸及�！白灾餍詳U(kuò)張”路徑雖然轉(zhuǎn)向?qū)Ψ钦降�、針�?duì)普通干部的正向激勵(lì)機(jī)制的討論，但是未能深入、全面和專門研究，只是在涉及相關(guān)治理現(xiàn)象如管理區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更替等方面的討論時(shí)，對(duì)該激勵(lì)機(jī)制有所涉及。
“制造流動(dòng)”：一個(gè)新解釋框架
“制造流動(dòng)”是本文的核心概念和分析框架，流動(dòng)是晉升流動(dòng)的簡稱。晉升流動(dòng)是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最大的政治激勵(lì)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式的流動(dòng)空間非常狹窄，給予普通干部流動(dòng)的機(jī)會(huì)就更小，流動(dòng)的層級(jí)也更少。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式流動(dòng)空間中，共有5個(gè)層級(jí)，分別是科員、中層副職( 副股級(jí))、中層正職（正股級(jí)）、副科級(jí)和正科級(jí)。如果每三年向上流動(dòng)一個(gè)層級(jí)，從參加工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級(jí)干部需要12年時(shí)間，其余工作時(shí)間如果停滯不流動(dòng)，就難以對(duì)他們進(jìn)行有效激勵(lì)。從崗位數(shù)來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站辦所等中層單位一般在15到25個(gè)左右，取中間值20計(jì)算，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層副職和中層正職崗位分別是20個(gè)，中層崗位最多也就是40個(gè)。副科級(jí)干部包括實(shí)職和虛職，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是15個(gè)左右，正科級(jí)干部人數(shù)是3到4個(gè)的樣子。中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編工作人員，一般在八九十人到150人不等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層副職以上的崗位最多不到60個(gè)，那么余下數(shù)十個(gè)人如何安置和調(diào)動(dòng)是一個(gè)問題。所以，在正式層級(jí)數(shù)和崗位職數(shù)都較少的情況下，干部流動(dòng)次數(shù)少，流動(dòng)的速率低，在政治上難以起到激勵(lì)效果。
在正式激勵(lì)措施有限的情況下，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治激勵(lì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作和治理實(shí)踐中通過創(chuàng)新工作機(jī)制，制造了諸多非正式向上流動(dòng)的空間和機(jī)制，形成了相對(duì)穩(wěn)定的階序流動(dòng)形式，以增加干部的流動(dòng)次數(shù)和流動(dòng)頻率，延長干部的流動(dòng)時(shí)間。我們把這種在實(shí)踐中形成的非正式的激勵(lì)機(jī)制，稱之為“制造流動(dòng)”。
“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制主要有以下階序流動(dòng)：（1）層級(jí)階序流動(dòng)。設(shè)置隱性的細(xì)分層級(jí)和治域階序的機(jī)制，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部從普通科員到正科級(jí)干部之間的等級(jí)序列，每進(jìn)一階都是干部職業(yè)生涯的進(jìn)步，都可以起到較強(qiáng)的激勵(lì)效果。層級(jí)階序越多，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的進(jìn)步空間越大，對(duì)他們的激勵(lì)就可能越大、越可持續(xù)。（2）崗位階序流動(dòng)。對(duì)現(xiàn)有的和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己創(chuàng)設(shè)的崗位進(jìn)行層級(jí)細(xì)分，不同層級(jí)的崗位擁有不同的待遇和地位。那么，占據(jù)這些崗位、職位的工作人員就會(huì)得到相應(yīng)的權(quán)力、利益、象征資本等資源，崗位越重要，獲得的資源就越多。崗位階序的流動(dòng)對(duì)事業(yè)編、編外用工等人員有較為顯著的激勵(lì)效果，因?yàn)檎街贫炔]有給這部分工作人員留下崗位、職位的進(jìn)階空間。（3）地位階序流動(dòng)。層級(jí)、崗位的階序流動(dòng)必然帶來地位的流動(dòng)，在基層實(shí)踐中也有地位流動(dòng)并非由層級(jí)、崗位階序流動(dòng)所帶來的情況，如領(lǐng)導(dǎo)的重視可能會(huì)給工作人員帶來政治地位的提升。（4）自主權(quán)階序流動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員或工作團(tuán)隊(duì)在執(zhí)行政策、設(shè)置治理議程、財(cái)務(wù)、評(píng)價(jià)、用人等方面的自主權(quán)越大，對(duì)他們的激勵(lì)也就越大。那么，從自主權(quán)較小到自主權(quán)較大的轉(zhuǎn)變，也意味著工作人員的階序流動(dòng)。（5）價(jià)值階序流動(dòng)。營造良好的工作氛圍，工作人員在其中可以得到成長，或者做自己喜歡及擅長的事情所帶來工作上的愉悅感，抑或在創(chuàng)造性開展工作過程中獲得成就感、滿足感，這些都可以激發(fā)工作人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
通過“制造流動(dòng)”讓干部流動(dòng)起來，使正式條件下停止流動(dòng)的干部仍有晉升流動(dòng)、提拔重用的體驗(yàn)；讓正式條件下流動(dòng)慢的干部有增加流動(dòng)速率的希望和期待，從而最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，合理配置干部的人力資源。本文在吸收既有研究成果的基礎(chǔ)上，沿著“自主性擴(kuò)張”路徑，以“制造流動(dòng)”為分析框架，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)促進(jìn)干部流動(dòng)、激勵(lì)工作人員的非正式機(jī)制和措施進(jìn)行調(diào)查研究，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何激發(fā)普通干部的積極性、自主性和內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)落地和基層有效治理。
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制造崗位空缺的機(jī)制
制造空缺是使干部流動(dòng)起來的重要方式。在職務(wù)與職級(jí)并行真正實(shí)行之前，干部的級(jí)別是與職務(wù)掛鉤的，只有占據(jù)了某個(gè)職務(wù)才能晉升到某個(gè)級(jí)別。如普通干部只有提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層正職才能享受正股級(jí)待遇；只有從中層正職提拔為班子成員，才能被稱為副科級(jí)干部。而職務(wù)一般又與相應(yīng)的崗位聯(lián)系在一起才是實(shí)職干部。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想在職務(wù)和級(jí)別上提拔重用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就需要有崗位空缺。有空缺才能使干部填補(bǔ)進(jìn)來，進(jìn)而拉動(dòng)其他低級(jí)別干部向上流動(dòng)。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，崗位出現(xiàn)空缺的方式有多種，比如干部退休或退居二線，但這種方式較為被動(dòng)，如果干部普遍年輕化則等待時(shí)間較長。還如干部被免職或升職，但這些都是上級(jí)黨委政府做出的決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以左右。再如增加中層崗位和班子成員職數(shù)，但這是縣編辦的工作，而且控制得非常嚴(yán)格，這也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的把控范圍。在人事激勵(lì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會(huì)干等職位空缺，而是會(huì)刻意制造崗位空缺，給本單位干部創(chuàng)造提拔晉升的機(jī)會(huì)和期待，給予他們正向政治激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造的崗位空缺有三種形式，分別是實(shí)質(zhì)空缺、虛擬空缺和增設(shè)中層崗位。
推動(dòng)干部外流，制造實(shí)質(zhì)空缺
首先需要把股級(jí)干部往上推。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從股級(jí)升任副科級(jí)干部，進(jìn)入黨政班子才算是進(jìn)入了領(lǐng)導(dǎo)干部行列。股級(jí)干部的晉升有兩種渠道，一是當(dāng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員中的副職有升任或調(diào)任其他單位時(shí)，留下了副科級(jí)崗位空缺，由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職填補(bǔ)進(jìn)去。二是當(dāng)其他單位出現(xiàn)副科級(jí)崗位空缺時(shí)，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職能夠填補(bǔ)進(jìn)去而獲得晉升。這兩種渠道都能夠令本單位中層正職出現(xiàn)空缺，需要中層副職或科員去填補(bǔ)，從而帶動(dòng)干部的向上流動(dòng)。
其次是將副科級(jí)干部推出去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級(jí)干部的流動(dòng)一般是往外流動(dòng)到更重要的單位或副科級(jí)崗位，或者晉升為正科級(jí)干部而調(diào)任其他單位，從而為本單位留下副科級(jí)崗位的空缺，然后再由本單位的中層正職去填補(bǔ)。這兩種將干部推出去的方式，除了干部個(gè)人的努力和運(yùn)作之外，有很多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記使力制造的結(jié)果，為的就是制造本單位崗位的空缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不僅需要將副科級(jí)、正股級(jí)干部推到其他單位任職，而且需要在本單位副科級(jí)崗位出現(xiàn)空缺時(shí)能夠防止外派干部進(jìn)來，以讓本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層干部填充進(jìn)去。這樣才能真正制造崗位空缺和促進(jìn)干部流動(dòng)。
再次是鼓勵(lì)借調(diào)或往上考。當(dāng)上級(jí)或其他黨政部門提出向鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)的要求時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)把年輕干部和有晉升期望的中層正職推送出去，給他們提供更好的發(fā)展平臺(tái)。同時(shí)也鼓勵(lì)中層正職或副科級(jí)干部通過公務(wù)員或其他方式考入省市更好的單位或更高級(jí)別的崗位。這樣既將干部推送出去，也給本單位留下一些崗位空缺。
建設(shè)事業(yè)平臺(tái)，創(chuàng)造虛擬空缺
年輕干部的成長除了崗位和級(jí)別的晉升之外，其實(shí)更重要的是要?jiǎng)?chuàng)造平臺(tái)和機(jī)會(huì)給他們成長，增加各方面的本領(lǐng)和能力。在一定程度上，年輕干部工作經(jīng)驗(yàn)和本領(lǐng)的成長是對(duì)他們最大的激勵(lì)，也是他們晉升到更高崗位上的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面要做的是給年輕干部營造一個(gè)干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。
一方面，班子成員要團(tuán)結(jié)，要心往一處想、力往一處使，共同把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情做好、將上級(jí)交代的任務(wù)完成，而不是勾心斗角、利益熏心。還要建設(shè)好團(tuán)結(jié)的村級(jí)班子，使村兩委能夠很好地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的事情，使小事不出組、大事不出村。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)事業(yè)都會(huì)做得相對(duì)較好，上級(jí)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)也會(huì)相對(duì)較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)給縣里的印象就會(huì)較好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就更能得到縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，他們?cè)诳h域政治中就有地位，他們推薦的干部也就更容易獲得縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。這樣就會(huì)加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的流動(dòng)速度。優(yōu)秀且有抱負(fù)的年輕干部就愿意到這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來工作。我們調(diào)查的中部省份某鎮(zhèn)，近四五年來有七八位班子成員提拔到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長或黨委書記。該鎮(zhèn)被認(rèn)為是出干部的地方，縣里提拔的副科級(jí)干部都樂意到該鎮(zhèn)任職。
另一方面，要為年輕干部的成長創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是綜合性干部，年輕干部既要在辦公室里培養(yǎng)材料寫作、綜合協(xié)調(diào)、接待服務(wù)、政策理解等能力，又要有深入農(nóng)村、聯(lián)系群眾、做群眾工作、處理復(fù)雜問題等方面的本領(lǐng)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)將工作機(jī)制與人才培養(yǎng)機(jī)制結(jié)合起來，讓年輕干部在具體治理實(shí)踐中得到成長。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的氛圍越好，年輕干部在其中的成長就越快，往外流動(dòng)的干部也就越多，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動(dòng)的速度就越快，從而激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)的信心和決心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也就做得更好。
增設(shè)中層崗位，激勵(lì)中堅(jiān)干部
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作崗位主要有三大類：一類是領(lǐng)導(dǎo)崗位，占據(jù)這些崗位的人是由正副科級(jí)干部組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員；二類是中層崗位，這些崗位上的人被稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部，包括中層副職和中層正職，他們屬于股級(jí)干部，有個(gè)別享受副科級(jí)待遇；三類是普通崗位，崗位上工作人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部，其中公務(wù)員為科員，事業(yè)編為普通辦事員。
不同崗位有不同的級(jí)別、地位和待遇，由普通崗位向中層、領(lǐng)導(dǎo)崗位躍升屬于提拔重用，具有較強(qiáng)的正向激勵(lì)效應(yīng)。中層崗位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)越多，激勵(lì)的范圍就越廣。但是在“三定”方案中，各崗位、職數(shù)都已確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和正式中層崗位數(shù)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通行的操作是通過增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部認(rèn)可的中層崗位，讓更多的普通干部有機(jī)會(huì)晉升為中層干部，從而擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)范圍。
站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)工作的角度，最需要調(diào)動(dòng)的是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的積極性及其資源。這些人在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)待了十幾年甚至數(shù)十年，有經(jīng)驗(yàn)、有人脈，也不乏工作能力，是基層治理中的中堅(jiān)干部。但是這些人要么多數(shù)是事業(yè)編，本身沒有上升的空間，要么是過了提拔年齡的公務(wù)員，他們對(duì)晉升不抱期待。因此，部分人對(duì)工作沒有多大的干勁，在工作中秉持只要“不出事”“差不多”就行的原則。所以，“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”是最需要調(diào)動(dòng)、同時(shí)也是最難調(diào)動(dòng)的一類人。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)他們積極性調(diào)動(dòng)最有力的措施是將他們安排在中層正職的崗位上。一方面，中層正職崗位是除班子成員之外最重要的崗位，是主導(dǎo)一方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，掌握一定的權(quán)力和資源。一些重要站辦所的一把手有較高的地位和話語權(quán)，他們也較一般的干部更容易接近主要領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，將“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”安排在站辦所一把手的崗位上，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的重視。在體制內(nèi)，“領(lǐng)導(dǎo)重視”對(duì)下級(jí)來說是非常重要的激勵(lì)，至少說明“領(lǐng)導(dǎo)看得起”。既然領(lǐng)導(dǎo)看得起，就要將領(lǐng)導(dǎo)安排的事情辦好。再一方面，大量事業(yè)編的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部期待就是獲得中層正職的職位，那么將他們安排為中層正職，也就實(shí)現(xiàn)了他們的預(yù)期，自然對(duì)他們是最有效的激勵(lì)。
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職崗位畢竟有限，而“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”相對(duì)較多，那么要盡可能地調(diào)動(dòng)他們的積極性就需要更多的站辦所。新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站辦所減少，而且還要求它們的一把手必須是公務(wù)員編制，這就阻擋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”尤其是事業(yè)編“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的調(diào)動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這種情形下，依然還有運(yùn)作的空間，那就是自主設(shè)置中層崗位。從調(diào)查來看，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置中層崗位的措施主要有以下幾個(gè)方面。
一是設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以完成上級(jí)某項(xiàng)長期性的重要任務(wù)為名，設(shè)立常設(shè)性的站辦所，由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”來充任這些站辦所的一把手。比如北京地區(qū)大氣治理很重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設(shè)立大氣辦，讓得力的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”做大氣辦主任，再招聘兩三個(gè)編外用工。環(huán)境辦、治超辦、河長辦等都是如此。這些機(jī)構(gòu)在“三定”方案之外，其一把手也沒有得到縣區(qū)組織部門的認(rèn)可。甚至有的一把手不是公務(wù)員或事業(yè)編，而是屬于工勤編制，根本沒有級(jí)別。有的一把手雖然是公務(wù)員或是事業(yè)編，但是其級(jí)別并沒有升到正股級(jí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可這些一把手為中層正職，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要求限制和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)自設(shè)機(jī)構(gòu)，如確有必要設(shè)立須報(bào)備編辦，但估計(jì)該規(guī)定很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。
二是設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)根據(jù)某一階段的中心工作或重點(diǎn)工作，設(shè)立一些臨時(shí)性的辦公室或指揮中心，如某村落拆遷指揮中心、某工程落地指揮中心、某高速公路建設(shè)協(xié)調(diào)辦、某企業(yè)落地協(xié)調(diào)辦等。在我們調(diào)查的邵陽某城關(guān)鎮(zhèn)，根據(jù)區(qū)縣條線重點(diǎn)工作，設(shè)立了與之對(duì)接的“重點(diǎn)線”機(jī)構(gòu)，每個(gè)重點(diǎn)線的工作都有一個(gè)指揮辦公室。辦公室主任由最能夠勝任該任務(wù)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”擔(dān)任。這些重點(diǎn)工作越多，設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)就越多，也就能夠安置更多的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，給他們“提拔重用”成為中層領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會(huì)，也更好地使他們?nèi)吮M其才。設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)的好處是一個(gè)事情完成臨時(shí)機(jī)構(gòu)就解散，新來一個(gè)事情再設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)。
三是設(shè)立管理片區(qū)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間設(shè)立管理片區(qū)，管理片區(qū)一般管理5到10個(gè)不等的行政村，每個(gè)管理區(qū)有書記、區(qū)長、副區(qū)長、普通成員等5個(gè)左右的包片成員。書記、區(qū)長享受中層正職待遇，副區(qū)長享受中層副職待遇。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如有20個(gè)行政村，可以設(shè)置3到5個(gè)片區(qū)，在片區(qū)內(nèi)每個(gè)包片成員明確包一到兩個(gè)行政村，負(fù)責(zé)該行政村的常規(guī)事務(wù)，遇到需要攻堅(jiān)的事務(wù)時(shí)，所有片區(qū)成員有責(zé)任一起上。片區(qū)書記一般由經(jīng)驗(yàn)老道的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”充任，區(qū)長可以是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來鍛煉的年輕干部，副區(qū)長和普通成員既可以是年輕干部，也可以是有經(jīng)驗(yàn)的干部。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還特別規(guī)定，在片區(qū)擔(dān)任過副職及以上職務(wù)的經(jīng)歷是晉升鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的必要條件，這給片區(qū)正副職增加了“光環(huán)”和分量，一些年輕干部主動(dòng)下沉到片區(qū)工作，并競爭區(qū)長、副區(qū)長的職務(wù)。
設(shè)置隱性層級(jí)的機(jī)制
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別低，職務(wù)的層級(jí)少。真正的級(jí)別也就是科員、中層副職、中層正職、副科級(jí)和正科級(jí)5個(gè)級(jí)別。在理論上，如果一個(gè)干部每3年正常升一級(jí)，從科員到正科的時(shí)間并不是很長。但是在實(shí)踐中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法晉升到科級(jí)干部行列。在這種情況下，如果一個(gè)干部到了一定的年齡，自覺觸及了“天花板”，無法從中層正職晉升到副科級(jí)干部，或從副科級(jí)無法晉升到正科級(jí)干部，他們就可能做一天和尚撞一天鐘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就難以調(diào)動(dòng)他們的積極性。但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這批到了中層正職或副科級(jí)干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中堅(jiān)”力量，他們有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和較好的人脈關(guān)系。通過調(diào)動(dòng)他們可以很好地盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源，或者至少他們不會(huì)成為工作有序開展的阻力。于是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐中制造了大量的隱性層級(jí)，并通過干部在隱性層級(jí)中的階序流動(dòng)來激活干部人事。
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設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所之間的隱性層級(jí)
站辦所可以分為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和垂直機(jī)構(gòu)兩種，前者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直屬部門，其領(lǐng)導(dǎo)和成員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制，后者屬于縣直部門的派出機(jī)構(gòu)，其站辦所領(lǐng)導(dǎo)一般由上級(jí)部門任命，工作人員的編制控制在上級(jí)部門。這里所謂的隱性層級(jí)指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)的站辦所之間的隱性等級(jí)劃分。隱性層級(jí)的劃分由以下因素綜合構(gòu)成：
一是離鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)遠(yuǎn)近，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政綜合辦離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長最近，且是直接服務(wù)于他們的機(jī)構(gòu)。又如新成立的黨建辦，是由黨委副書記主管、組織委員分管的辦公室，直接業(yè)務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事和黨建工作。在這些機(jī)構(gòu)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠很便捷地接觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的工作更容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)看到，也容易影響主要領(lǐng)導(dǎo)的意志。而過去的環(huán)境辦、水利站就遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，其工作人員的工作很難進(jìn)入主要領(lǐng)導(dǎo)的視線。所以，綜合辦、黨建辦的地位往往高于環(huán)境辦和水利站。
二是工作的重要性程度，有些機(jī)構(gòu)的工作一直是重要工作，如黨建綜合辦、綜治信訪維穩(wěn)辦的工作；有些機(jī)構(gòu)的工作則是常規(guī)性的，如民政工作；有些機(jī)構(gòu)的工作則某一長段時(shí)間內(nèi)是重要性的工作，如計(jì)生辦的工作在放開二胎之前都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作，還如現(xiàn)在重視環(huán)境保護(hù)，那么環(huán)境辦的工作就被領(lǐng)導(dǎo)重視起來了，又如在許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了“河長制”，那么河長辦的工作就相當(dāng)重要。在北京郊區(qū)，大氣治理是重要且長期的工作，那么“大氣辦”就顯得尤為重要。相對(duì)于承擔(dān)重要工作的機(jī)構(gòu)，一般的站辦所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位就顯得相對(duì)較低。
三是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人關(guān)注的工作，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的施政理念相關(guān)。主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人關(guān)心的工作被哪個(gè)站辦所承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)將自身注意力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的資源等投放到該部門，給該部門增加財(cái)政預(yù)算和工作人員，那么該站辦所就會(huì)成為重要的部門。
通過上述綜合因素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行的實(shí)踐中就可以對(duì)站辦所進(jìn)行等級(jí)層次的排序，哪些站辦所最重要，哪些次之，哪些最次。之所以如此，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)所掌握的權(quán)力和資源有關(guān)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)越接近，就越可能接近這些權(quán)力和資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視和關(guān)注的工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績、意志相關(guān)，能夠?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)分憂解難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，自然較為容易分享他們的權(quán)力和資源。
那么，對(duì)于普通工作人員來說，從不太重要的站辦所調(diào)任到相對(duì)重要或最重要的站辦所工作屬于向上流動(dòng)，是正向激勵(lì)。對(duì)于中層副職來說，從重要的站辦所副職調(diào)任到不太重要的站辦所任正職是晉升流動(dòng)，而中層正職從水利站站長轉(zhuǎn)任黨建辦主任、再轉(zhuǎn)任綜合辦主任，雖然級(jí)別本并沒有變但崗位變重要了，因而屬于重用。
增加站辦所內(nèi)部的隱性層級(jí)
隨著上級(jí)黨委政府及業(yè)務(wù)部門下達(dá)的任務(wù)增多、要求提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站辦所的工作量顯著增加，對(duì)人力、物力、財(cái)力的投入也提出了新的要求。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員和事業(yè)編的編制數(shù)被鎖定，不能隨便進(jìn)人；縣編辦為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員年齡、梯隊(duì)結(jié)構(gòu)的合理性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有空編的情況下也不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)足夠的人員。因此，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法通過增加在編人員來應(yīng)對(duì)新增工作量，便另辟蹊徑，在自支財(cái)政基礎(chǔ)上招聘大量編外人員充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍。這些人員被分配到各站辦所，工作量大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視的站辦被分配的人員就多，比如土地辦、網(wǎng)格辦等。筆者調(diào)查的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格辦原來只有3個(gè)人，主任由綜治辦主任兼任，兩名工作人員都是編外用工。所有工作由主任與工作人員一起做。隨后主任向鄉(xiāng)鎮(zhèn)又要來4名編外用工，這樣網(wǎng)格辦工作人員就增加到了7人。
工作人員增加后就可以在站辦所內(nèi)部設(shè)置隱性層級(jí)。一方面，人員的增加在站辦所一把手與工作人員之間形成了領(lǐng)導(dǎo)與下屬的權(quán)力等級(jí)關(guān)系，主任作為領(lǐng)導(dǎo)的地位凸顯出來了。一把手可指揮的人多了，他用人用權(quán)的自主性增加了，下屬之間也容易形成針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭；干活的人多了，具體的工作就可以交給下面的人去辦，將一把手從具體事務(wù)中解放出來，做領(lǐng)導(dǎo)該做的決策、指揮、群眾工作等更重要的事情。
另一方面，在工作人員中間可再增設(shè)層級(jí)，比如在上述網(wǎng)格辦6個(gè)編外用工中，主任從他們中選出兩個(gè)積極分子分別擔(dān)任副主任，每個(gè)副主任帶領(lǐng)兩名編外用工各負(fù)責(zé)一攤子事情。這樣，站辦所內(nèi)部管理層級(jí)就由“成員—主任”兩級(jí)，變成了“成員—副主任—主任”三級(jí)，不僅提升了分工協(xié)作程度和工作的推動(dòng)力度，而且編外用工不僅可以擔(dān)任中層副職，還負(fù)責(zé)一方面工作、領(lǐng)導(dǎo)幾個(gè)人，起到了對(duì)編外用工的激勵(lì)。
設(shè)置副科級(jí)崗位之間的隱形層級(jí)
在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席三人是正科級(jí)干部，其他班子成員一般是副科級(jí)干部。在有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任政協(xié)主任，其級(jí)別亦可能是正科級(jí)。
在副科級(jí)的班子成員中，他們的地位并不是同等的，一般黨口的干部地位相對(duì)較高，從高到低分別是副書記、紀(jì)委書記、組織委員、宣傳委員，其后是黨委委員、副鎮(zhèn)長（有的地方稱常務(wù)副鎮(zhèn)長），然后是武裝部長，最后才是兩位普通的副鎮(zhèn)長。武裝部長是黨口干部，但在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同排位，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)排在常務(wù)副鎮(zhèn)長之前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則排其后，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的習(xí)慣有關(guān)系，也與充任該職位的班子成員的資歷有關(guān)系。排在最后一位的班子成員一般是剛從中層正職晉升的副鎮(zhèn)長。
在上述七八位班子副職崗位中，每一個(gè)排位都是一個(gè)隱性等級(jí)。如果按照正常的晉升時(shí)序，每向上晉升一步都需要3年左右的時(shí)間。那么，一個(gè)剛榮任副鎮(zhèn)長的干部，要晉升到鎮(zhèn)長職位需要爬9個(gè)等級(jí)、長達(dá)27年；即便中間諸如普通副鎮(zhèn)長之間、組織委員和宣傳委員之間、常務(wù)副鎮(zhèn)長與武裝部長之間等級(jí)不明顯，去掉3個(gè)等級(jí)，也還要登6個(gè)等級(jí)、花18年時(shí)間。加上在晉升副科級(jí)之前所熬的年限，一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要逐級(jí)往上升，升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或副書記，普遍都到了40多歲的年齡。
除了班子副職之間有隱性的等級(jí)之外，虛職與實(shí)職之間也存在等級(jí)。比如同樣是副科級(jí)干部，有副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與副科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)之分，前者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的班子成員，后者是副主任科員，并不一定進(jìn)班子。還有如享受副科級(jí)待遇的干部，如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委副書記、團(tuán)委書記或婦聯(lián)主席等職務(wù)，擔(dān)任者享受副科級(jí)待遇，也不進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子序列。而有的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可能進(jìn)入班子而分管一方面工作，比如北京郊縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別是正處級(jí)，由于班子中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，有些干部雖然晉升為副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，但是沒有具體的職位，稱為“副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)”，他們一般是享受副處級(jí)待遇或是副處級(jí)調(diào)研員。
調(diào)查了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員之間的等級(jí)之別很大程度上與干部的任職資歷有關(guān)。而與所分工的工作重要程度無關(guān)。有些資歷淺、排位靠后的副鎮(zhèn)長可能分管一些重要的、容易被一票否決的工作。而有些排位靠前、資歷深的黨口干部，可能分管一些較輕、較虛的工作。在通常情況下，班子成員越往等級(jí)之上走，地位就越高，資歷越深，在單位的分量就越重，也越有可能升任到更重要的崗位、更好的單位，或更高的級(jí)別。所以班子成員也很在乎隱性層級(jí)的流動(dòng)。當(dāng)然，很多晉升可能超越多個(gè)隱性層級(jí)，直接由排位最靠后的副鎮(zhèn)長晉升為委辦局的一把手。這涉及晉升流動(dòng)的其他因素。
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實(shí)施行政包干的機(jī)制
所謂行政包干機(jī)制，就是將某一項(xiàng)工作、某一類工作、某一方面工作或某一轄區(qū)工作包干給某些人，讓他們集中力量完成并由他們獲得剩余索取權(quán)的一種工作機(jī)制。包干制的前提條件是要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和編制來使用人員，實(shí)行混編混崗，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員能夠從原有崗位中流動(dòng)到包干機(jī)構(gòu)、包干團(tuán)隊(duì)中來。這類“流動(dòng)”擴(kuò)大了工作人員的剩余索取權(quán)、自主權(quán)等，從而激發(fā)和調(diào)動(dòng)了他們的工作責(zé)任心、積極性。
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行政包干制的工作機(jī)制
一是領(lǐng)導(dǎo)包干制，就是由某個(gè)班子成員帶領(lǐng)包括一些中層干部和普通干部在內(nèi)的工作人員以共同完成某項(xiàng)工作的機(jī)制。這些工作一般是非常重要的工作，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出面調(diào)動(dòng)資源和協(xié)調(diào)關(guān)系方能完成。領(lǐng)導(dǎo)包干意在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)在某事項(xiàng)上的責(zé)任意識(shí)和壓力意識(shí)，激活和調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威資源。領(lǐng)導(dǎo)包干的事務(wù)有三類，一類是群眾工作，如包戶、包村、包片區(qū)；二類是包案，主要是包保信訪積案；三類是包重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)企業(yè)等落地。比如為了盡快讓某重點(diǎn)企業(yè)落地轄區(qū)，由某領(lǐng)導(dǎo)包干該企業(yè)落地的相關(guān)事宜，包括出面協(xié)調(diào)縣級(jí)相關(guān)職能部門關(guān)系、推動(dòng)征地拆遷和做群眾工作等。還如為了化解信訪積案，由領(lǐng)導(dǎo)包保轄區(qū)內(nèi)信訪重點(diǎn)戶，以確保他們?cè)谝?guī)定的時(shí)間內(nèi)不上訪。
二是臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制。臨時(shí)機(jī)構(gòu)由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，下面帶一波普通工作人員。臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的包干機(jī)制。在我們調(diào)查的邵陽某鎮(zhèn)，“重點(diǎn)線”工作機(jī)制是臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制的一種形式，它是將同一片區(qū)的重點(diǎn)工程包干給近十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理，由他們負(fù)責(zé)這些工程落地過程中的矛盾調(diào)處和群眾工作。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有四五個(gè)“重點(diǎn)線”，每個(gè)“重點(diǎn)線”的負(fù)責(zé)人由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”充任，工作人員從各站辦所抽調(diào)，既包括群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富的普通干部，也有新進(jìn)公務(wù)員。后者屬于跟著學(xué)習(xí)體驗(yàn)的角色。“重點(diǎn)線”的工作比較單純，包干負(fù)責(zé)工程落地過程中與群眾打交道的事情，而不再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他事情和原有崗位的職責(zé)。各“重點(diǎn)線”之間在工作上有比較和競爭，“重點(diǎn)線”是一個(gè)任務(wù)、責(zé)任和利益的包干單位。
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行政包干制中的激勵(lì)
整體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員之所以有較強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)，與以下幾個(gè)方面有關(guān)系。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)只看結(jié)果而不過多監(jiān)管過程，使得包干團(tuán)隊(duì)有很強(qiáng)的自主性和主體性。包干團(tuán)隊(duì)按照工作目標(biāo)自行定義工作的方式、手段、流程，自行調(diào)動(dòng)干部的積極性和主動(dòng)性，創(chuàng)造性地開展工作。這樣能夠最大限度地激發(fā)他們的主體性。而主體性本身對(duì)于行動(dòng)者來說是最重要的激勵(lì)之一。
二是包干制給包干團(tuán)隊(duì)較多的自主決定權(quán)和剩余索取權(quán)，包括使用相關(guān)資源、權(quán)力和手段等，還包括獲得完成任務(wù)后的經(jīng)濟(jì)收益。比如，拆遷工作隊(duì)在完成拆遷任務(wù)后能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、剩余工作經(jīng)費(fèi)及其他的收益。這樣，包干團(tuán)隊(duì)就會(huì)將所包干的事情當(dāng)作自己的事情來做，不會(huì)有偷工減料、磨洋工的現(xiàn)象。他們的積極性得以發(fā)揮，人力資源調(diào)動(dòng)較為徹底，就能夠節(jié)省其他的資源。同時(shí)，給自己干活，相互之間的監(jiān)督成本最低。
三是包干團(tuán)隊(duì)是通力合作的團(tuán)隊(duì)，他們內(nèi)部實(shí)行扁平化管理，相互之間能夠建立較深的私人友情。一般的運(yùn)作是包干團(tuán)隊(duì)在定了負(fù)責(zé)人之后，由負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行雙向選擇，雙方會(huì)選擇與自己有工作交集、相熟悉的人。一般的工作人員會(huì)跟著自己過去的領(lǐng)導(dǎo)走，因?yàn)樗麄兗扔薪磺椋植恍枰倌ズ�。相互熟悉而又沒有競爭關(guān)系的人在一起工作本身就是一種愉快的事情。這對(duì)于一些沒有晉升前景的事業(yè)編工作人員來說，能夠營造一個(gè)“自己人”情感的工作環(huán)境，使自己在心情舒適下工作，能夠最大化地激發(fā)工作的積極性。對(duì)于包干團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人來說，下面工作的人與自己是熟悉的關(guān)系，就可以節(jié)省很多溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的成本，能夠在消耗較低成本條件下激發(fā)團(tuán)隊(duì)的積極性。所以，跟誰一起工作很重要，一起工作的人相互之間是熟悉關(guān)系，大家在一個(gè)沒有外在壓力的條件下工作，協(xié)作關(guān)系就較強(qiáng)，工作會(huì)事半功倍；相互之間僅僅是工作關(guān)系，每個(gè)人都覺得對(duì)方就是壓力，那么協(xié)調(diào)配合的成本就較高。
四是包干制是一種“責(zé)權(quán)利”相對(duì)相匹配的機(jī)制。包干制將任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力包干給承包方，同時(shí)承包方也獲得相應(yīng)的剩余收益。歸結(jié)起來，包干制的剩余收益包括經(jīng)濟(jì)收益、政治收益、個(gè)體的主體性（即積極性、創(chuàng)造性及由此帶來的成就感和自己工作的滿足感）、寬松愉快的工作環(huán)境和工作中的伙伴關(guān)系。正是因?yàn)樨?zé)權(quán)利相匹配，承包方所做的工作越多、承擔(dān)的責(zé)任越大，獲得的剩余收益也越大，那么它對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)也就很大。
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領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的機(jī)制
人事激勵(lì)是與治理事務(wù)聯(lián)系在一起的，不同性質(zhì)的治理事務(wù)配套不同強(qiáng)度的激勵(lì)措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)可以分為兩類，一類是崗位工作，它是每個(gè)在崗工作人員都要承擔(dān)的崗位職責(zé)，也稱為行政業(yè)務(wù)，對(duì)承擔(dān)這類事務(wù)的工作人員的激勵(lì)屬于行政激勵(lì)，一般不涉及晉升流動(dòng)，因而激勵(lì)強(qiáng)度不大。另一類是“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”，它是領(lǐng)導(dǎo)額外交辦給某些工作人員的工作任務(wù)，屬于政治任務(wù)性質(zhì)，配套的是政治激勵(lì)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員由只做崗位工作到兼承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”，是一種特殊的人事“流動(dòng)”，可以獲得較強(qiáng)的政治激勵(lì)。
“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”
“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”不是崗位法定的職責(zé)，也不是臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干的任務(wù)，而是領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交代下來的事務(wù)。這些事務(wù)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)來說是重要的事情，他要交給有能力承擔(dān)且信得過的人（而不是所有工作人員）去辦。這些事務(wù)既有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的中心工作或臨時(shí)事務(wù)，也可以是領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的重要工作，還可能是領(lǐng)導(dǎo)的私事。這些事情具有綜合性、臨時(shí)性、復(fù)雜性和多樣化的特點(diǎn)，難以歸類和分配給具體的科室或站辦所，只能交辦給某個(gè)（些）工作人員。因此，對(duì)于領(lǐng)辦事情的人來說，領(lǐng)導(dǎo)交辦的事是其崗位職責(zé)之外的工作，完成工作沒有相應(yīng)的配套，需要花費(fèi)他額外的時(shí)間和精力。
經(jīng)常承擔(dān)這些事情的干部被認(rèn)為是與領(lǐng)導(dǎo)親近、受領(lǐng)導(dǎo)重用的人，俗稱領(lǐng)導(dǎo)身邊的“紅人”。這些人既可以是跟領(lǐng)導(dǎo)差半個(gè)級(jí)別的班子副職，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部，還可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員。領(lǐng)導(dǎo)可以越幾個(gè)級(jí)別給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交辦事情。領(lǐng)辦事情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般有以下特點(diǎn)：一是有特殊的或綜合性的才能；二是值得領(lǐng)導(dǎo)信賴；三是年輕人居多，他們值得培養(yǎng)和愿意成長。也有些過了提拔年齡又沒有安排中層崗位的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，領(lǐng)導(dǎo)交代任務(wù)給他們，既是對(duì)他們的尊重，也是對(duì)他們的重用。
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領(lǐng)導(dǎo)交辦事情機(jī)制的激勵(lì)
一是獲得領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和重視是最重要的政治激勵(lì)。每個(gè)單位希望獲得領(lǐng)導(dǎo)垂青的人很多，但是真正能夠被領(lǐng)導(dǎo)選中并委以重任的畢竟是少數(shù)。那么，領(lǐng)導(dǎo)交辦事情給某個(gè)人，表明領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其工作態(tài)度、能力等方面的認(rèn)可，對(duì)個(gè)人的重視和信任對(duì)于年輕干部來說還有領(lǐng)導(dǎo)有意栽培的意思。這些都會(huì)激發(fā)干部個(gè)體的榮耀感、成就感和責(zé)任感，增強(qiáng)干工作的動(dòng)力和斗志。從領(lǐng)導(dǎo)與下屬關(guān)系來講，領(lǐng)導(dǎo)交辦事情給某個(gè)干部，會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間建立“權(quán)威－忠誠”的關(guān)系，下屬即便是為了表達(dá)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的感激和忠誠，也會(huì)把領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情辦好。
二是經(jīng)常性地跟領(lǐng)導(dǎo)接觸，是離領(lǐng)導(dǎo)比較近的人，既能夠獲得領(lǐng)導(dǎo)的言傳身教，還有較多提拔重用及其他成長的機(jī)會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)交辦事情給下屬，后者在辦事的過程中會(huì)與領(lǐng)導(dǎo)有經(jīng)常性互動(dòng)和溝通，這樣下屬能夠近距離接受領(lǐng)導(dǎo)的教誨和指導(dǎo)。跟領(lǐng)導(dǎo)親近了，領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)直接教育下屬為官、做人、辦事的道理。就事情本身來說，領(lǐng)導(dǎo)交辦的每件事情都不一樣，沒有規(guī)律可循，每做一件事情都要開動(dòng)腦筋，尋找新的思路和做法，這樣也會(huì)給做事的人積累經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。所以，經(jīng)常領(lǐng)辦領(lǐng)導(dǎo)事情的人成長較快，同時(shí)也是做事較多的人。既做事了，又長本領(lǐng)了，還在領(lǐng)導(dǎo)的注意力范圍，那么提拔重用的機(jī)會(huì)就較其他干部要多。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有外出考察、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等機(jī)會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)多留給領(lǐng)辦事情多的人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)參加縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織的研討會(huì)也會(huì)帶上領(lǐng)辦事情多的年輕人，給他們更多的學(xué)習(xí)和在領(lǐng)導(dǎo)面前露臉的機(jī)會(huì)。
三是成為領(lǐng)導(dǎo)在單位開展工作的“班底”成員，在單位可能級(jí)別很低但是地位很高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)順利開展工作，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立自己的“班底”，也就是要有幾個(gè)值得信任、能夠領(lǐng)會(huì)自己意圖的下屬。不僅班子里要有兩三個(gè)這樣的人，在中層干部、普通干部和村書記中也要有這樣的人。有這些人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)抬莊捧場、搖旗吶喊和沖鋒陷陣，主要領(lǐng)導(dǎo)就容易在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟和推動(dòng)政策。其中，領(lǐng)辦事情多的人較為容易成為領(lǐng)導(dǎo)“班底”的人。有些新進(jìn)的年輕公務(wù)員雖然級(jí)別和職務(wù)低，但是因?yàn)閷儆陬I(lǐng)導(dǎo)“班底”的人，所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一定的地位、話語權(quán)和象征資本。
總之，領(lǐng)導(dǎo)通過交辦事情的方式，制造了干部“流動(dòng)”的特殊形式，構(gòu)成了對(duì)承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”的工作人員的強(qiáng)激勵(lì)，最大限度地調(diào)動(dòng)了他們的積極性。
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“制造流動(dòng)”激勵(lì)機(jī)制的特點(diǎn)與效應(yīng)
“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制有綜合性、正向性和內(nèi)在性的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中發(fā)揮了重要的政治社會(huì)效應(yīng)，從而有效激發(fā)普通干部的積極性、自主性和內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)落地和基層有效治理。
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“制造流動(dòng)”激勵(lì)機(jī)制的特點(diǎn)
其一是綜合性。附著在階序流動(dòng)之上的是政治權(quán)力、物質(zhì)利益、領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可、榮耀價(jià)值、關(guān)系資本等綜合性資源，在階序的越上層，附著的資源就越多。僅就關(guān)系資本來說，一個(gè)獲得領(lǐng)導(dǎo)重視、被領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的普通工作人員，不僅可以通過“越級(jí)”流動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建關(guān)系，其他工作人員也樂意與其交往，可以增進(jìn)其關(guān)系資本的數(shù)量和質(zhì)量。
其二是正向性。“制造流動(dòng)”是正向激勵(lì)機(jī)制，它通過制造多種形式的流動(dòng)，激發(fā)工作人員向上流動(dòng)的熱情和動(dòng)力，使他們帶著積極的情緒和期待干工作，會(huì)主動(dòng)地、創(chuàng)造性地開展工作。與之相反，負(fù)向激勵(lì)則讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶著壓力干活，很可能以形式主義應(yīng)付工作。
其三是內(nèi)在性。正式的、制度化的激勵(lì)機(jī)制是與工作配套并行的機(jī)制，它外在于工作本身。而“制造流動(dòng)”的激勵(lì)形式很大程度上內(nèi)含于工作之中，讓工作人員在干工作的過程中有積極、正向的體驗(yàn)，從而激發(fā)內(nèi)在的干工作的動(dòng)力和主體性。
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“制造流動(dòng)”激勵(lì)機(jī)制的效應(yīng)
第一，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)來說，“制造流動(dòng)”形成了形式多樣的階序流動(dòng)，拉長了流動(dòng)鏈條，增加了崗位、職數(shù)，給領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人事激勵(lì)、調(diào)動(dòng)不同人員積極性騰挪了空間和回旋余地。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以針對(duì)不同的工作人員，給予不同的流動(dòng)激勵(lì)。比如，針對(duì)年輕公務(wù)員，領(lǐng)導(dǎo)安排他們?cè)诓煌再|(zhì)的崗位流動(dòng)，以獲得多崗位、多層級(jí)的鍛煉和成長，這是對(duì)他們最大的激勵(lì)。針對(duì)無法流動(dòng)的事業(yè)編工作人員增設(shè)了中層崗位或?qū)嵭邪芍�，這樣可以讓更多有經(jīng)驗(yàn)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”負(fù)責(zé)一方面事務(wù)，享受中層干部的政治地位，最大限度地激活和利用他們的長處。而對(duì)于編外人員來說，可以在科室內(nèi)設(shè)置中層職務(wù)對(duì)他們實(shí)行等級(jí)和分工管理，讓他們?cè)诠ぷ魃媳３珠L久穩(wěn)定，在職務(wù)上有上升的空間，在工作上有專攻，成為某一方面工作不可或缺的輔助人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，提升他們?cè)隗w制內(nèi)的地位。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還可以針對(duì)不同的治理事務(wù)，投放不同類型的、不同強(qiáng)度的流動(dòng)激勵(lì)。比如對(duì)于政治任務(wù)性質(zhì)強(qiáng)的中心工作、“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”，則要投放較強(qiáng)的政治激勵(lì)，給予積極完成工作任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以提拔重用，或較大的剩余索取權(quán)等。而對(duì)于崗位工作，可以投放一定程度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，重要的崗位工作還可以適當(dāng)增加工作人員，給予站辦所自主性擴(kuò)張激勵(lì)。對(duì)于群眾工作，可以給予工作人員自主權(quán)激勵(lì)、自我實(shí)現(xiàn)激勵(lì)，讓他們發(fā)揮主體性、創(chuàng)造性解決基層群眾的問題和需求。
第二，對(duì)于干部來說，“制造流動(dòng)”增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)階次數(shù)和提拔重用的機(jī)會(huì)，延長了他們的政治職業(yè)生涯，刺激了他們的晉升競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別、地位低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向外流動(dòng)的出口小，只有少數(shù)人在“層級(jí)分流”中流向了更高的崗位、職位，大部分人被滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要調(diào)動(dòng)這些被滯留的人的積極性，不浪費(fèi)他們的人力資源，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部給予他們“晉升流動(dòng)”。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式的層級(jí)、崗位、職數(shù)少，根本無法讓他們較長時(shí)間處在流動(dòng)之中�！爸圃炝鲃�(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制，制造了多種形式的階序流動(dòng)，使不同的工作人員分流到不同的階序之中，既減輕了正式層級(jí)階序的流動(dòng)壓力，又讓更多的人有“晉升流動(dòng)”的可能。
在干部流動(dòng)的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)一般不會(huì)把干部一步到位地從一個(gè)正式級(jí)別提拔到另一個(gè)正式級(jí)別，如從副股級(jí)直接提拔為正股級(jí)，或從中層正職推薦提拔為副科級(jí)干部。而是會(huì)讓擬提拔重用的干部在多個(gè)隱性層級(jí)中流動(dòng)，讓他們?cè)谡郊?jí)別不變的情況下，仍有晉升流動(dòng)、提拔重用的體驗(yàn)。比如從副股級(jí)的民政辦副主任提拔為副股級(jí)的“大氣辦”副主任，雖然級(jí)別沒變，但是崗位更重用了；然后再提拔為黨政辦副主任，仍是提拔重用; 最后回到民政辦擔(dān)任正股級(jí)的主任，還是提拔重用。那么，該干部從副股級(jí)到正股級(jí)，正式級(jí)別只提升了半級(jí)，但是跳動(dòng)了三四個(gè)崗位，每個(gè)崗位待3年，則花掉了10年左右的時(shí)間。如果從副股級(jí)到正股級(jí)一步到位的話，只花3年時(shí)間。另外7年左右的時(shí)間如何對(duì)他進(jìn)行激勵(lì)就會(huì)成為問題。那么，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)綜合運(yùn)用正式級(jí)別與隱性層級(jí)的激勵(lì)機(jī)制，讓大部分干部在隱性層級(jí)中“曲線”流動(dòng)，并在某一個(gè)或兩個(gè)正式級(jí)別上消耗政治生涯的大部分時(shí)間，又不至于過早地中斷政治生涯�！爸圃炝鲃�(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制還讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員獲得了更多崗位、更多層級(jí)的鍛煉，提升了他們的基層工作經(jīng)驗(yàn)和能力。
第三，對(duì)于治理來說，“制造流動(dòng)”創(chuàng)新了治理機(jī)制和工作機(jī)制，使人與事、人與人、資源和需求實(shí)現(xiàn)了有效對(duì)接，達(dá)到了事半功倍的治理效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層治理一線，具有治理資源稀缺、治理事務(wù)復(fù)雜多變、治理環(huán)境非程式化、治理對(duì)象主要是人、治理方式主要是做群眾工作等特點(diǎn)，這就需要充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主觀能動(dòng)性，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源。在“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制中，通過增設(shè)中層崗位、實(shí)行行政包干以及領(lǐng)導(dǎo)交辦事情等機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)治理事務(wù)與人、財(cái)、物、權(quán)、政策等的最佳配置。首先是實(shí)現(xiàn)了人與事相匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)打通不同機(jī)構(gòu)、崗位的界限，實(shí)行混編混崗，對(duì)人與崗位進(jìn)行優(yōu)化組合，使不同特點(diǎn)、優(yōu)長、偏好的人與相應(yīng)崗位的治理事務(wù)結(jié)合起來，達(dá)到人得其事、事得其才、人盡其才、事盡其功的目標(biāo)。其次是在人、崗、事優(yōu)化組合與雙向選擇的過程中，實(shí)現(xiàn)人與人相匹配。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中，相互熟悉、對(duì)脾氣、有默契或有擬親關(guān)系的人一起干活，可以減少協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督成本。最后是好鋼用在刀刃上，推動(dòng)有限的治理資源與真實(shí)的治理需求之間的有效對(duì)接。無論是上級(jí)黨委政府的中心工作，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作，抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交辦的事，是在諸多治理事務(wù)中被遴選出來的重要事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將治理資源集中在這些事務(wù)上，還要對(duì)承擔(dān)這些工作任務(wù)的工作人員給予強(qiáng)政治激勵(lì)，這樣才能將真正重要的事情辦好。
第四，對(duì)于制度來說，“制造流動(dòng)”創(chuàng)新了激勵(lì)機(jī)制和激勵(lì)手段，在不增加制度運(yùn)行成本的前提下，提高了制度運(yùn)行的靈活性和適應(yīng)性，發(fā)揮了制度的優(yōu)勢。非正式的、隱性的階序流動(dòng)，避免了正式代理鏈條過長所固有的信息不對(duì)稱和交易成本過大的問題。
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