當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> “經(jīng)營(yíng)村莊”：項(xiàng)目進(jìn)村背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究
所謂“經(jīng)營(yíng)村莊”，是指在多元激勵(lì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助項(xiàng)目進(jìn)村的形勢(shì)要求，集中體制內(nèi)資源打造某個(gè)村莊。其中，被打造的村莊類似于一種產(chǎn)品，通過涉農(nóng)資金的集中供給實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升值，進(jìn)而滿足自身利益。
作者簡(jiǎn)介
在多元激勵(lì)促使下，“經(jīng)營(yíng)村莊”得以出現(xiàn)并成為探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為特征的重要方面。以動(dòng)用體制內(nèi)資源為核心的諸種行政理性行為，構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”的基本手段。相較于“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”，在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營(yíng)重心從基層社會(huì)轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，并注重對(duì)體制內(nèi)資源的獲取和利用，經(jīng)營(yíng)效果上注重推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展中緩解行政壓力與滿足自利性訴求相統(tǒng)一，上下級(jí)政府關(guān)系處理上強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)政府意志和制度設(shè)置的遵從及策略性援引而非突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”盡管能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)村莊快速發(fā)展，但化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)依靠持續(xù)的體制內(nèi)資源引入，從而加重了體制負(fù)擔(dān)。本文通過對(duì)“經(jīng)營(yíng)村莊”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的分析，拓展了“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的角色認(rèn)知。
1
問題引出
項(xiàng)目制基層實(shí)踐帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的某些改變。在這方面，學(xué)界的研究從兩條路徑展開：一是聚焦于項(xiàng)目制運(yùn)行中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府間的互動(dòng)關(guān)系及其內(nèi)在機(jī)制；二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目制實(shí)踐中的一大行動(dòng)主體，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目運(yùn)作對(duì)農(nóng)村基層治理機(jī)制的影響。上述兩條研究路徑均反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著日益強(qiáng)化的制度約束。但還應(yīng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過項(xiàng)目資金的集中供給打造“亮點(diǎn)村”，以及作為利益分配主體參與到項(xiàng)目進(jìn)村的某些階段等事實(shí)表明，項(xiàng)目進(jìn)村中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的并非完全被動(dòng)的角色，仍能夠滿足自身需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何實(shí)現(xiàn)自身利益，進(jìn)而表現(xiàn)出何種不同以往的行動(dòng)邏輯和角色意涵？關(guān)于這一問題，學(xué)界尚缺乏系統(tǒng)分析�；诖耍P者以“經(jīng)營(yíng)村莊”作為項(xiàng)目進(jìn)村過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為歸納，并將其置于“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的學(xué)術(shù)脈絡(luò)中闡釋其學(xué)理價(jià)值。
需要說明的是，作為一項(xiàng)個(gè)案研究，本研究的結(jié)論并不追求代表性為核心的精確測(cè)量，而是展示影響一定社會(huì)內(nèi)部之運(yùn)動(dòng)變化的因素、張力、機(jī)制與邏輯。2017年3月，筆者在浙東梅鎮(zhèn)開展為期一個(gè)月的田野調(diào)查，并分別于2017年9月至2018年6月進(jìn)行了數(shù)次電話回訪，搜集到大量一手資料，為研究展開提供了扎實(shí)的實(shí)證基礎(chǔ)。
2
作為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
20世紀(jì)80年代，“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革客觀上擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面構(gòu)成改革開放后中國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的重要?jiǎng)恿C(jī)制；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為具有主體意識(shí)的利益實(shí)體，并逐漸脫離了國(guó)家和社會(huì)的雙重監(jiān)督。
改革開放之后鎮(zhèn)村干部具備了國(guó)家政策執(zhí)行者和公司經(jīng)營(yíng)者雙重身份，而這又使其既不同于一般行動(dòng)者，又區(qū)別于傳統(tǒng)的基層行政官員，而是干部/經(jīng)營(yíng)者（cadre businessmen）”�！暗胤秸磸S商”、“地方法團(tuán)主義”等概念均不同程度上揭示了基層政府的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，張靜在分析鄉(xiāng)村政權(quán)在基層管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的角色時(shí)，提出“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”這一概念�！罢䴔�(quán)經(jīng)營(yíng)者”揭示了基層政權(quán)成為脫離原有行政監(jiān)督、同時(shí)未受到任何社會(huì)監(jiān)督的、相對(duì)獨(dú)立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)。
此后，楊善華等將“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”區(qū)分為“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。前者指改革開放之前的總體性社會(huì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家經(jīng)營(yíng)地方，服從和執(zhí)行上級(jí)指令和政策；后者指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中謀取自身利益，并偏離其管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責(zé)。這一研究至少?gòu)膬蓚�(gè)方面推進(jìn)對(duì)“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的認(rèn)識(shí)：第一，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織區(qū)分開來，聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及角色分析；第二，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)區(qū)分開來，聚焦于組織層面對(duì)“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的討論。
在實(shí)踐層面，學(xué)術(shù)界從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”兩方面審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的行為特征。20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，政企關(guān)系發(fā)生重要變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)的關(guān)系類似于公司內(nèi)部的組織關(guān)系，政府作為所有者，對(duì)應(yīng)于公司中的董事長(zhǎng)，企業(yè)實(shí)際管理者類似于車間主任或執(zhí)行總裁。“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”得以出現(xiàn)的制度背景有三個(gè)方面：一是分灶吃飯的財(cái)政體制極大地激勵(lì)了政府介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性；二是小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式提高了地方政府介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益的成本；三是市場(chǎng)制度和政府管理制度的不完善。
分稅制改革以及1998年《土地管理法》的推行成為地方政府從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”向“經(jīng)營(yíng)土地”轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。地方政府以低價(jià)取得農(nóng)業(yè)用地后高價(jià)出讓，從中獲得數(shù)量巨大的土地出讓金，進(jìn)而結(jié)合金融資金開展城市建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有土地征收的權(quán)限，但在完成縣級(jí)政府土地征收任務(wù)時(shí)，仍有著相當(dāng)?shù)氖找婵臻g。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么突破現(xiàn)有土地征收制度，以小城鎮(zhèn)建設(shè)的名義將農(nóng)民的存量資源變流量資源，獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益；要么作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)際擁有者，將招商引資和村莊集體建設(shè)用地利用結(jié)合起來，獲得土地交易中的利益。
上述兩種經(jīng)營(yíng)行為均表現(xiàn)出“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的基本特征。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的制度環(huán)境發(fā)生巨大變化。第一，隨著事權(quán)和財(cái)權(quán)上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)能力弱化已經(jīng)成為基本事實(shí)，同時(shí)各級(jí)政府通過諸種技術(shù)化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以原有經(jīng)營(yíng)手段滿足自身利益訴求的空間被極大壓縮。第二，各級(jí)政府通過項(xiàng)目制形式一方面加大對(duì)農(nóng)村的扶持，另一方面增強(qiáng)基層政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共需求的回應(yīng)能力。第三，強(qiáng)調(diào)�？顚Ｓ靡约皩�(shí)施的專業(yè)化和部門化是項(xiàng)目制的基本制度要求。受此影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目資金使用中的自由裁量權(quán)被極大削弱，只能在指標(biāo)爭(zhēng)取中的項(xiàng)目選擇以及指標(biāo)投放時(shí)的對(duì)象選擇上，加入自身發(fā)展意圖。制度環(huán)境的上述改變?yōu)槔^續(xù)審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為特征提供了空間。
筆者試圖以“經(jīng)營(yíng)村莊”概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。所謂“經(jīng)營(yíng)村莊”，是指在多元激勵(lì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助項(xiàng)目進(jìn)村的形勢(shì)要求，集中體制內(nèi)資源打造某個(gè)村莊。其中，被打造的村莊類似于一種產(chǎn)品，通過涉農(nóng)資金的集中供給實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升值，進(jìn)而滿足自身利益。在政治學(xué)方法論反思中，有學(xué)者指出政治學(xué)研究應(yīng)該貼近實(shí)踐、貼近經(jīng)驗(yàn)，在直接觀察中對(duì)政治實(shí)踐進(jìn)行機(jī)制概括，進(jìn)而通過長(zhǎng)期觀察、比較分析提煉出一般性認(rèn)識(shí)。受此啟發(fā)，后文分析思路設(shè)定如下：第一，結(jié)合田野經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)營(yíng)手段、經(jīng)營(yíng)動(dòng)力與經(jīng)營(yíng)效果等方面呈現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)村莊”的諸種面向；第二，通過與經(jīng)營(yíng)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)土地等其他經(jīng)營(yíng)行為的比較分析，凸顯“經(jīng)營(yíng)村莊”的內(nèi)在機(jī)制和基本特征；第三，結(jié)合既有關(guān)于“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的討論，提煉出“經(jīng)營(yíng)村莊”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的一般性認(rèn)識(shí)。
3
體制內(nèi)資源動(dòng)用與行政理性表達(dá)：“經(jīng)營(yíng)村莊”的手段及其分析
梅鎮(zhèn)隸屬于寧縣，地處浙江省東部，下轄25個(gè)行政村（社區(qū)），7萬余人口。因處東部發(fā)達(dá)地區(qū)，梅鎮(zhèn)政府財(cái)政并不屬于“吃飯財(cái)政”，但卻有著與欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同的財(cái)政收支特點(diǎn)：一是從收入構(gòu)成上看，對(duì)上級(jí)政府財(cái)政撥款依賴度高。2017年梅鎮(zhèn)財(cái)政收入共計(jì)1.01億元，其中財(cái)政撥款收入1.01億元，占總收入的100%。二是從支出結(jié)構(gòu)上看，項(xiàng)目支出構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的主體。2017年項(xiàng)目支出0.7億元，占總支出的69.3%。當(dāng)然，相較于中西部，東部地區(qū)項(xiàng)目支出主要來源于地方政府（省級(jí)和縣級(jí)）本級(jí)部門預(yù)算的“橫向”專項(xiàng)資金而非中央政府安排的“縱向”專項(xiàng)資金，從而一定程度上強(qiáng)化了省縣兩級(jí)的項(xiàng)目自主權(quán)。但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，項(xiàng)目制的制度要求同樣具有強(qiáng)大約束力，依靠項(xiàng)目開展工作并注重項(xiàng)目收益獲得仍是最為關(guān)注的方面，而這構(gòu)成審視經(jīng)營(yíng)手段的基本背景。
在“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均采用將“成本－收益”原則納入到政府決策中的公司化運(yùn)作手段，且反映出政府自發(fā)地培育或者攫取各種由市場(chǎng)發(fā)展而帶來的資源及其配置權(quán)力。在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵照合理權(quán)衡、理智取舍與客觀分析等行政理性原則，動(dòng)員體制內(nèi)組織與財(cái)政資源開展行動(dòng)。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)用的是體制內(nèi)資源以及由財(cái)政資源的體制內(nèi)流動(dòng)而獲得的資源配置權(quán)力。
1
產(chǎn)品選擇與經(jīng)營(yíng)對(duì)象確定
梅鎮(zhèn)地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求旺盛，加之自然和人文景觀頗具特色，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有一定市場(chǎng)前景。更為關(guān)鍵的是，市域內(nèi)旅游開發(fā)尚處起步階段，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游能夠?qū)崿F(xiàn)“人無我有”，在晉升錦標(biāo)賽體制下這更能引起上級(jí)政府關(guān)注并獲得績(jī)效認(rèn)定。由此，梅鎮(zhèn)將鄉(xiāng)村旅游作為“經(jīng)營(yíng)村莊”中的產(chǎn)業(yè)選擇。
將經(jīng)營(yíng)對(duì)象限定為滿足條件的某個(gè)村莊，能夠盡量降低項(xiàng)目實(shí)施難度，縮小工作完成范圍，進(jìn)而更易于在短期內(nèi)獲得經(jīng)營(yíng)收益。在經(jīng)營(yíng)對(duì)象的選取上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)考察村莊軟硬兩方面條件：在硬件條件方面，村莊區(qū)位、資源稟賦等是主要考察內(nèi)容；在軟件條件方面，村干部配合工作的積極性等是主要考察內(nèi)容。
2013年后，胡村被首先選中。主要因?yàn)楹寰嚯x鎮(zhèn)政府僅1.5公里，且釀酒和陶瓷鑄造方面都有數(shù)百年歷史。但因村干部工作積極性不足最后不了了之。合村距離鎮(zhèn)政府7.5公里，年人均收入1.8萬元，在梅鎮(zhèn)屬中下等，但村莊中古屋、古院落等歷史遺跡保留完好。全村60歲以上老人有290人，80歲以上高齡老人30余人，全市最年長(zhǎng)老人在合村。更重要的是，2014年換屆后村兩委班子團(tuán)結(jié)，工作積極性很高（梅鎮(zhèn)紀(jì)委書記習(xí)冰訪談，2017年3月16日）。
由此可見，在選取經(jīng)營(yíng)對(duì)象時(shí)，軟硬兩方面條件缺一不可。在硬件上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注重兩個(gè)方面：一是是否有特色，這與強(qiáng)調(diào)“錦上添花”的項(xiàng)目制要求相一致；二是村莊打造是否有足夠的空間條件，且開發(fā)過程中涉及盡量少的利益觸發(fā)點(diǎn)。如果單就硬件看，滿足條件的村莊不止一個(gè)。但若軟硬條件綜合考量，合村是最佳經(jīng)營(yíng)對(duì)象。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)弱化但行政任務(wù)有增無減。這一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“經(jīng)營(yíng)村莊”過程中缺乏足夠精力，另一方面亦無能力在村級(jí)組織以外重新建立一套新的組織體系。由此，村級(jí)組織的配合程度成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)考量的軟件條件。
2
合法性取得與經(jīng)營(yíng)契機(jī)確定
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，經(jīng)營(yíng)合法性集中表現(xiàn)為縣級(jí)政府的肯定和支持。一方面，在項(xiàng)目制運(yùn)作模式中，縣級(jí)政府在項(xiàng)目運(yùn)作中處于中心位置，也是通過打包實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“再組織”的主導(dǎo)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定與支持，能夠擴(kuò)大與涉農(nóng)部門的談判能力。另一方面，縣級(jí)政府的肯定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府評(píng)判經(jīng)營(yíng)效果、取得與同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)成績(jī)的前提。早在2014年12月，合村被確定為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，直到2015年6月，梅鎮(zhèn)才開始對(duì)合村的集中打造。而時(shí)隔6個(gè)月后才啟動(dòng)，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把握契機(jī)的時(shí)期。
2014年12月份，合村開發(fā)方案完成設(shè)計(jì)。之后鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多次向縣委書記匯報(bào)，并積極促成其考察。2015年4月份縣委書記到合村指導(dǎo)工作。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)兩個(gè)方面，一是合村的各方面優(yōu)勢(shì)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期做的方案。最后在座談會(huì)上，縣委書記肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合村打造方案并提出結(jié)合村莊保留下來的傳統(tǒng)院落進(jìn)行打造，發(fā)展以壽文化為核心的鄉(xiāng)村旅游等具體要求（梅鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)翁一杰訪談，2017年3月10日）。
縣主要領(lǐng)導(dǎo)給予的肯定性回應(yīng)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營(yíng)意愿在行政體制內(nèi)部獲得合法性確認(rèn)，也為后續(xù)經(jīng)營(yíng)收益獲得提供了保障。同時(shí)，在“以縣為主”的項(xiàng)目制運(yùn)作模式下，縣主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定一方面使得項(xiàng)目資金具備“戴帽”性質(zhì)，如按照規(guī)劃，梅鎮(zhèn)并不在精品村項(xiàng)目的實(shí)施范圍內(nèi)，在縣領(lǐng)導(dǎo)視察后，該項(xiàng)目被安排在梅鎮(zhèn)；另一方面，為梅鎮(zhèn)政府在村莊建設(shè)中策略性改變資金投入方式提供可能。
3
“代理人”扶持與經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)打造
經(jīng)營(yíng)合法性取得后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速成立由黨委書記任組長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各涉農(nóng)站所負(fù)責(zé)人和村兩委班子任成員的工作組。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，并以目標(biāo)管理責(zé)任制的形式將責(zé)任壓力層層傳遞至各站所和村級(jí)組織，實(shí)質(zhì)反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將合村打造作為中心工作并以期獲得自身資源整合能力和行動(dòng)能力提升的意圖。
上文述及，村干部工作積極性是經(jīng)營(yíng)對(duì)象選擇中的重要條件。但如表1所示，在大量村莊建設(shè)任務(wù)面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能確保村干部的持續(xù)配合。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過物質(zhì)和非物質(zhì)激勵(lì)村干部，以換取后者的積極配合。在物質(zhì)激勵(lì)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循成本控制基礎(chǔ)上的結(jié)果導(dǎo)向原則，一方面在工程隊(duì)選擇和工人聘用等方面，賦予村干部自由裁量權(quán)；另一方面通過強(qiáng)化利益共同體意識(shí)促使村干部按照政府目標(biāo)行事。非物質(zhì)激勵(lì)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持村兩委班子穩(wěn)定方面做出的努力。
2017年換屆選舉時(shí)，黨委政府要求力保原有兩委班子穩(wěn)定。在投票前一個(gè)月，政府就做王勝利（合村首富，曾任兩屆村主任，筆者注）的工作，但效果不佳。我專門找來他，讓他退出選舉。他不服氣。我看他不配合，亮出了底牌。一是他老婆現(xiàn)在是縣政協(xié)委員，如果他參與選舉，政府有能力撤掉他老婆的委員資格；二是他的廠房現(xiàn)在涉及到部分違規(guī)用地。如果不參與選舉，政府想辦法把他的占地問題解決。王勝利聽罷承諾退出選舉（梅鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)朱湘生訪談，2017年3月12日）。
盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏直接介入村莊民主選舉的制度化手段，只能通過諸如拒辦違規(guī)占地手續(xù)等手段迫使王勝利退出競(jìng)選，但也極大緩解了現(xiàn)任村干部的競(jìng)選壓力。而在上述多種手段激勵(lì)下，村干部積極參加村莊建設(shè)，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合村打造中得以從村內(nèi)復(fù)雜利益博弈中抽身出來。
4
分布實(shí)施與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投入
合村打造的總目標(biāo)是“在兩年時(shí)間內(nèi)，將合村打造成人與自然和諧共生的旅游示范村”（梅鎮(zhèn)黨委書記王長(zhǎng)勝訪談，2017年3月19日）。圍繞這一目標(biāo)，梅鎮(zhèn)將合村打造分為兩階段。第一階段從2015年6月至2016年9月，第二階段從2016年9月至2017年9月。
結(jié)合表2可知，首先，第一時(shí)段的工作重點(diǎn)是原有基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)與改造。這方面投入占總金額數(shù)的43.1%。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)營(yíng)村莊中的資金使用和工程實(shí)施方式有別于項(xiàng)目制要求。按照項(xiàng)目制要求，縣級(jí)涉農(nóng)部門是項(xiàng)目資金的投入和監(jiān)管主體。而在合村的打造中，資金采用預(yù)支方式供給，即政府預(yù)支給村，財(cái)政缺口再由項(xiàng)目資金填補(bǔ)。按照項(xiàng)目制要求，各撥款部門為業(yè)主單位，且通過招投標(biāo)實(shí)施工程。在合村打造中，村民委員會(huì)為業(yè)主單位，工程實(shí)施后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府驗(yàn)收。上述資金投入和實(shí)施方式在第二階段延續(xù)下來。
由表3可見，在第二階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共投入資金969.7萬元。該階段總投資的64.3%的資金投入于景觀打造中，亦表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投入重點(diǎn)從原有的基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)轉(zhuǎn)向升級(jí)打造中。資金缺口通過后續(xù)精品村和歷史文化名村等項(xiàng)目資金填補(bǔ)。
分步投入和資金供給方式的策略性轉(zhuǎn)變均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)控制的考量。只有當(dāng)?shù)谝浑A段的資金使用達(dá)到既定目標(biāo)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才加大資金投入。而財(cái)政預(yù)支的資金供給方式一方面降低了工程建設(shè)的時(shí)間成本；另一方面又避免了涉農(nóng)部門在工程實(shí)施中的介入，以最大化實(shí)現(xiàn)自身意圖。
5
市場(chǎng)培育與產(chǎn)品推廣
村莊經(jīng)集中打造后成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品，而產(chǎn)品能否升值進(jìn)而獲得相應(yīng)收益，取決于其能否得到體制內(nèi)識(shí)別和認(rèn)可。對(duì)于以旅游開發(fā)為核心定位的合村打造，確保得到體制認(rèn)可的關(guān)鍵在于產(chǎn)品的影響力。梅鎮(zhèn)從突出特色、加強(qiáng)動(dòng)員提升產(chǎn)品影響力（梅鎮(zhèn)黨委書記王長(zhǎng)勝的訪談，2017年3月25日）。在突出特色方面，無論在村莊規(guī)劃和建設(shè)中對(duì)養(yǎng)生、尊老以及家庭關(guān)系和諧等方面?zhèn)鹘y(tǒng)觀念和器物的重視，還是生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色食品的強(qiáng)調(diào)，均突出“壽文化”的特色。在宣傳方面，梅鎮(zhèn)策略有兩點(diǎn)：一是體制內(nèi)動(dòng)員。2017年9月9日重陽(yáng)節(jié)期間，外來游客人次7.5萬人，體制內(nèi)動(dòng)員獲得的游客量占總游客量的70%。二是經(jīng)營(yíng)性動(dòng)員。“經(jīng)營(yíng)性動(dòng)員”以基層各參與主體利益共同體為動(dòng)員基礎(chǔ)，以獎(jiǎng)懲手段為組織之間聯(lián)結(jié)紐帶的一種動(dòng)員方式。從梅鎮(zhèn)看，為動(dòng)員村干部參與產(chǎn)品推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用兩種方法：一是節(jié)慶收入分紅，即根據(jù)村干部的工作貢獻(xiàn)度分紅。二是利益許諾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在2016年的一次會(huì)議上指出，“人氣旺了、影響力大了、效益好了，黨委政府將支持村里成立旅游公司，并由村主要干部具體負(fù)責(zé)”。2017年12月，興合旅游公司成立，公司法人為村主任王亞文。利益許諾并得以兌現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是在“經(jīng)營(yíng)村莊”過程中構(gòu)建起鄉(xiāng)村利益共同體。
綜上所述，“成本－收益”原則貫穿于“經(jīng)營(yíng)村莊”的全過程，但與“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”的存在兩點(diǎn)不同：其一，公司化的地方政府以商業(yè)行為和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制為背景的市場(chǎng)交易為經(jīng)營(yíng)手段。在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般并不直接與市場(chǎng)打交道，而是通過體制內(nèi)動(dòng)員等策略實(shí)現(xiàn)村莊影響力的最大化。其二，公司化運(yùn)作手段使得政府權(quán)力與組織規(guī)模相互促進(jìn)，權(quán)力的推動(dòng)導(dǎo)致規(guī)模的擴(kuò)大，而規(guī)模的增長(zhǎng)又帶來對(duì)更大的權(quán)力的需要。但在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，政府并沒有因村莊打造而獲得相應(yīng)權(quán)力增長(zhǎng)，而只是在村莊中借助諸種利弊權(quán)衡策略實(shí)現(xiàn)自身意志。
4
體制內(nèi)多元激勵(lì)與利益獲�。�“經(jīng)營(yíng)村莊”產(chǎn)生的動(dòng)力機(jī)制
在“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”與“經(jīng)營(yíng)土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力來自于獲得預(yù)算外財(cái)政收益。在行政體制內(nèi)部，項(xiàng)目制與科層制是互相嵌套運(yùn)行的。一方面，科層制的組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制等因素對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)行產(chǎn)生深度影響；另一方面，項(xiàng)目制在政府內(nèi)部的全面鋪展，又必然對(duì)政府原有運(yùn)行過程產(chǎn)生“擾動(dòng)”。因此，在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)力來源于政府科層制既有激勵(lì)結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目制運(yùn)作的共同作用。
第一，項(xiàng)目制強(qiáng)化下的全領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展要求為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”提供政治激勵(lì)。政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政服務(wù)于政治，并且執(zhí)行政治意志。本文的政治激勵(lì)是指基于政黨執(zhí)政理念和方法需要而形成的激勵(lì)。2002年，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上，“創(chuàng)新”作為一種價(jià)值理念被提升到意識(shí)形態(tài)的高度，并得到各級(jí)政府以及社會(huì)各界的積極回應(yīng)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，通過政府創(chuàng)新提高智力績(jī)效、提升工作顯示度，可以更好地在地方利益、部門利益和官員個(gè)人晉升等多重博弈中占據(jù)更多優(yōu)勢(shì)。
黨的十八大以來，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的“五位一體”戰(zhàn)略布局日益成熟，而項(xiàng)目制的內(nèi)容設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制均體現(xiàn)出強(qiáng)化體制內(nèi)監(jiān)控的制度意圖。由此，一方面，項(xiàng)目指標(biāo)內(nèi)容從最初注重涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)類的指標(biāo)擴(kuò)大為涵蓋農(nóng)村整體發(fā)展的各類指標(biāo)，項(xiàng)目資金量逐年增加；另一方面，中央和地方政府又通過日益嚴(yán)格的制度規(guī)范強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目實(shí)施成效的監(jiān)管，以期取得項(xiàng)目最佳收益。在此背景下，地方政府尤其是基層政府從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向追求更為均衡的多維發(fā)展轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新壓力增大且著力點(diǎn)從注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新向全領(lǐng)域創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“經(jīng)營(yíng)村莊”無疑是對(duì)上述轉(zhuǎn)變的積極回應(yīng)。“經(jīng)營(yíng)村莊”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)有資源和制度約束條件下，實(shí)現(xiàn)多方面創(chuàng)新提供了可能。基于對(duì)合村整體打造，梅鎮(zhèn)在以旅游帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、以綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、以“壽文化”推廣推動(dòng)文化建設(shè)、以借助農(nóng)村發(fā)展培育基層組織先進(jìn)典型推進(jìn)農(nóng)村政治建設(shè)等多個(gè)方面，獲得工作顯示度的提升和縣級(jí)政府認(rèn)可。
第二，壓力傳導(dǎo)與條塊合作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”提供績(jī)效激勵(lì)。績(jī)效激勵(lì)是政治激勵(lì)的具體化，并構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”的更為現(xiàn)實(shí)和直接的激勵(lì)來源。相較于城市，農(nóng)村利益密集度相對(duì)較低且利益格局尚在不斷變動(dòng)之中，為政府介入并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新提供了空間，進(jìn)而成為政府創(chuàng)新成績(jī)?nèi)〉玫男略鲩L(zhǎng)點(diǎn)。在壓力型體制下，創(chuàng)新發(fā)展要求通過目標(biāo)管理等形式得以逐級(jí)強(qiáng)化。如從市對(duì)縣考核指標(biāo)看，縣級(jí)政府一年至少舉辦兩次農(nóng)村特色節(jié)慶活動(dòng)，縣級(jí)政府將這一考核指標(biāo)分解到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求每年每鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少舉辦一次農(nóng)村特色節(jié)慶活動(dòng)（見表4）�？h級(jí)政府任務(wù)的加碼，一方面可通過甄別選擇最優(yōu)項(xiàng)從而獲得最佳的考核排名，另一方面又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作推進(jìn)指明了方向。
同級(jí)政府在面對(duì)上級(jí)政府考核時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)壓力巨大，從排名得分看，甚至?xí)_到小數(shù)點(diǎn)后三位。而在強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力面前，表4中看似數(shù)值不大的指標(biāo)就顯得尤其關(guān)鍵。2016年，梅鎮(zhèn)政府將表4中的創(chuàng)新指標(biāo)的考核內(nèi)容全部落到合村并獲得2.3 分的績(jī)效考核分，使其在當(dāng)年的考核排名中名列前茅。
既有研究表明，項(xiàng)目制運(yùn)行強(qiáng)化了各職能部門（“條條”）權(quán)力，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（“塊塊”）資源整合和調(diào)控能力，從而強(qiáng)化了條塊沖突。而在創(chuàng)新發(fā)展中的目標(biāo)任務(wù)層層傳導(dǎo)背景下，縣級(jí)各職能部門同樣承擔(dān)著來自上級(jí)職能部門和縣級(jí)政府的雙重考核和創(chuàng)新壓力。因此，縣級(jí)各職能部門一方面因部門利益存在，在項(xiàng)目制實(shí)施中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系出現(xiàn)張力；另一方面，又需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是村莊經(jīng)營(yíng)效果良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，以獲得最優(yōu)的考核結(jié)果。如在梅鎮(zhèn)，合村打造取得成效后，各相關(guān)職能部門主動(dòng)投放項(xiàng)目指標(biāo)并默許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目投入中的策略行為，而這又進(jìn)一步促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中投入取得經(jīng)營(yíng)成效，以換取各職能部門的積極支持，進(jìn)而取得更大收益。
第三，項(xiàng)目整合趨勢(shì)、捆綁使用及其溢出收益為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”提供財(cái)政激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)來源于項(xiàng)目制的基層實(shí)踐機(jī)制，具體包括兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目資金整合要求。縣級(jí)政府把各種項(xiàng)目打包成一種或幾種綜合工程，使之不僅可以利用財(cái)政項(xiàng)目政策來動(dòng)員使用方的資源，而且可以加入自身意圖，借助項(xiàng)目使用實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)。2016年寧縣將21個(gè)部門69類項(xiàng)目整合為三大平臺(tái)的12類項(xiàng)目，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金整合作為項(xiàng)目資金審批的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和目標(biāo)設(shè)定服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展的階段性需要。從寧縣看，至2013年各村主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成。2013年后，村莊開發(fā)類項(xiàng)目占了主導(dǎo)（梅鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)朱湘生的電話訪談，2018年3月26日）。隨著開發(fā)類項(xiàng)目在總項(xiàng)目指標(biāo)中占的比重不斷增大，項(xiàng)目爭(zhēng)取中的競(jìng)爭(zhēng)性程度不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于項(xiàng)目收益的重視程度亦隨之增加。
二是項(xiàng)目捆綁使用及其收益獲得。無論是中央各部委掌握的項(xiàng)目，還是各級(jí)地方政府設(shè)置的項(xiàng)目，在制度安排上都會(huì)傾向于設(shè)定配套條款，并以此強(qiáng)化項(xiàng)目承包方的連帶責(zé)任。但在基層實(shí)踐過程中，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)政收入有限、農(nóng)民集資難度增大等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以滿足項(xiàng)目實(shí)施的資金配套要求。而項(xiàng)目集中投放不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解了項(xiàng)目配套難題，還能夠獲得溢出收益。一方面，同樣或類似實(shí)施內(nèi)容的項(xiàng)目合并，來自其他部門的項(xiàng)目資金客觀上起到資金配套的作用。而各職能部門以項(xiàng)目按期完成并滿足驗(yàn)收程序要求為目標(biāo)，一般會(huì)默許甚至鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上述行為。另一方面，不同來源和內(nèi)容的項(xiàng)目通過捆綁使用更能夠提升各項(xiàng)目實(shí)施的整體效益。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，項(xiàng)目捆綁疊加使用還會(huì)形成溢出收益。如在合村打造中的第一階段，梅鎮(zhèn)共預(yù)支財(cái)政資金746.96萬元，對(duì)口到住建局、水利局、交通局等多個(gè)部門掌握的多個(gè)項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目資金總數(shù)為1100萬元，扣除財(cái)政預(yù)支后結(jié)余353.04萬元。在前述經(jīng)營(yíng)成績(jī)?nèi)〉煤透髀毮懿块T支持基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被默許將這筆結(jié)余用于其他方面的工作。
5
“經(jīng)營(yíng)村莊”中的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”：比較分析與學(xué)理討論
需要看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”能夠在短期內(nèi)帶來村莊發(fā)展。但作為一種經(jīng)營(yíng)行為，滿足自身意志和利益而非實(shí)現(xiàn)村莊公共利益最大化，這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心旨趣。對(duì)于村莊而言，資金用途和使用效果是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃而非自身訴求展開，承接的資源并不能轉(zhuǎn)化為村級(jí)組織的公共治理資源，村級(jí)治理能力反而逐漸降低。自2015年以來，合村矛盾糾紛不斷增多，且上升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府解決的糾紛占總糾紛數(shù)的比重逐年上升。為短期內(nèi)獲得經(jīng)營(yíng)收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多借助體制內(nèi)財(cái)政資源化解矛盾。而這種做法其實(shí)是將行政體制作為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移對(duì)象而增加了體制負(fù)擔(dān)�！敖�(jīng)營(yíng)村莊”與其他經(jīng)營(yíng)行為的比較可歸納為表5：
進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，“經(jīng)營(yíng)村莊”中的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”表現(xiàn)出以下三個(gè)方面的新意涵：
第一，在經(jīng)營(yíng)重心上，從基層社會(huì)轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，并注重對(duì)體制內(nèi)資源的獲取和利用。在“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中帶來的“體制外資源”謀取利益。換言之，在上述經(jīng)營(yíng)行為中，經(jīng)營(yíng)對(duì)象本身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接收益來源，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層社會(huì)中一大重要利益主體，并對(duì)官民關(guān)系、政企關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，村莊打造是手段而非目的。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不以對(duì)村莊發(fā)展中利益空間占有為目的，而是在現(xiàn)有制度環(huán)境下借助村莊發(fā)展獲得政治、行政和財(cái)政等體制內(nèi)收益。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村莊外部利益供給者和分配者而非村莊內(nèi)部利益的占有者。
“經(jīng)營(yíng)村莊”的各個(gè)層面無一不體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政體制內(nèi)的合法性資源、組織資源以及財(cái)政資源的利用和獲取。一方面，項(xiàng)目制強(qiáng)化下全領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展要求、壓力傳導(dǎo)與條塊合作以及項(xiàng)目捆綁使用及其溢出收益，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”的動(dòng)力來源，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”提供合法性資源。另一方面，在經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的組建、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的推廣等方面，均體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)既有行政體制內(nèi)組織規(guī)則的利用。
第二，在經(jīng)營(yíng)效果上，注重實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的壓力緩解與自利性訴求滿足相統(tǒng)一，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的行政壓力和自利性滿足形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為張力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么囿于上級(jí)行政壓力而難以自拔，要么陷于自身利益最大化而突破應(yīng)有的角色定位。一方面，處于官僚制組織、鄉(xiāng)土社會(huì)以及壓力型體制之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏靈活回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需求的能力，只能援引各種權(quán)力技術(shù)完成行政任務(wù)，維持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在為滿足自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的自利性訴求。通過“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”，基層政府卷入了資產(chǎn)、市場(chǎng)、資金和信息的壟斷活動(dòng)中，這種與社會(huì)利益的競(jìng)爭(zhēng)位置和提供公共產(chǎn)品的服務(wù)位置相沖突�；鶎诱凑掌髽I(yè)的決策原則行事，結(jié)果導(dǎo)致其對(duì)于公共物品和服務(wù)疏于供給。
與“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”不同，村莊發(fā)展本身并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”獲利的直接來源。但也必須看到，村莊發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得收益的基礎(chǔ)，且村莊建設(shè)成效越顯著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越能夠獲得行政績(jī)效加分和項(xiàng)目資金扶持。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“經(jīng)營(yíng)村莊”，將公共服務(wù)的角色要求與自身利益滿足結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展與自身收益的客觀統(tǒng)一。
第三，在經(jīng)營(yíng)過程中的上下級(jí)政府關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)政府意志和制度設(shè)置的遵從、借用而非突破。在“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過利用對(duì)農(nóng)村資源的控制權(quán)，以公司化運(yùn)作手段謀利，形成資源壟斷集團(tuán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既利用國(guó)家體制的資源，又逃避體制的約束，從而獲得行為自主性。而在“經(jīng)營(yíng)村莊”過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照縣級(jí)政府的意志和制度設(shè)置做出行為選擇。這其中盡管在項(xiàng)目運(yùn)作中存在策略行為，但也是在獲得縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)支持和縣級(jí)部門默許后做出的，并非是對(duì)現(xiàn)行財(cái)政制度的突破。受制于系列改革制度影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些職能上收至縣級(jí)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)政收入劇減，以標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化為特征的技術(shù)治理手段的廣泛應(yīng)用，也極大壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主空間。而且，通過農(nóng)地確權(quán)、股權(quán)量化等一系列有利于保護(hù)農(nóng)民個(gè)體利益的政策出臺(tái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民賦權(quán)力度不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村資源的控制和索取面臨嚴(yán)格的制度約束。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將經(jīng)營(yíng)重心轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，在利用體制資源又不得不接受體制約束背景下，做出經(jīng)營(yíng)行為選擇并獲取經(jīng)營(yíng)收益。
6
余論
在“經(jīng)營(yíng)村莊”中，盡管能夠短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展，但卻并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)現(xiàn)從“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)型。面對(duì)千頭萬緒的基層工作以及多元激勵(lì)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需尋找合乎制度規(guī)范要求、政績(jī)轉(zhuǎn)化率高、可視化強(qiáng)的工作作為重點(diǎn)工作。在此背景下，“經(jīng)營(yíng)村莊”一定程度上滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上述需求。通過“經(jīng)營(yíng)村莊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠克服項(xiàng)目種類多樣和資金分散的弊端實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金整合，而經(jīng)營(yíng)成效的取得又能夠進(jìn)一步承接項(xiàng)目資金進(jìn)而不斷擴(kuò)大體制內(nèi)收益空間。同時(shí)，“經(jīng)營(yíng)村莊”是在遭受日益嚴(yán)格的自上而下體制監(jiān)控背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種行為反應(yīng)。而體制內(nèi)規(guī)制力量越強(qiáng)大，權(quán)力約束制度越嚴(yán)密，“經(jīng)營(yíng)村莊”也就越普遍存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為中，“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”角色的新內(nèi)涵也就越能獲得持續(xù)展演的空間。
進(jìn)一步看，高度理性化、制度化的管理體制和官僚機(jī)構(gòu)的建立是現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)容和重要標(biāo)識(shí)之一。但受制于各種財(cái)政制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為具有獨(dú)立利益訴求的行動(dòng)主體，進(jìn)而參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并從中獲利。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)力圖構(gòu)建以公共服務(wù)為本的治理體系，這反映出依靠行政吸納政治的邏輯來進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的基本思路。但在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作從獲取經(jīng)濟(jì)利益向多個(gè)向度展開，并將本屬于公共服務(wù)的工作內(nèi)容納入到經(jīng)營(yíng)范圍之內(nèi)。這或許昭示著我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)仍舊任重道遠(yuǎn)。
本研究存在兩方面不足，需進(jìn)一步完善：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中資金和資源打造個(gè)別村莊成為普遍現(xiàn)象。本研究選取東部發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為個(gè)案。這盡管能夠放置在與學(xué)界既有研究相似的經(jīng)驗(yàn)背景中展開理論對(duì)話，但受制于地方資源稟賦等因素影響，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)村莊”的行動(dòng)邏輯與前文呈現(xiàn)之間可能存在差異，需進(jìn)一步研究。第二，“經(jīng)營(yíng)村莊”并不能夠把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的完整面向，只是作為其中的一種行動(dòng)類型而被提出。換言之，文章涉及的經(jīng)營(yíng)行為并非替代關(guān)系，但不同經(jīng)營(yíng)行為如何共存于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為中并發(fā)生內(nèi)在關(guān)聯(lián)，需要進(jìn)一步研究。在以上方面，本研究提供了新的關(guān)注點(diǎn)，以便學(xué)界能夠?qū)ο嚓P(guān)主題予以更多的關(guān)注。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論