崔盼盼：治理視域下“第一書記”扶貧制度的實(shí)踐機(jī)制與完善路徑——基于贛南G村的田野調(diào)查
“第一書記”制度與村莊治理之間的關(guān)系涉及兩個層面的問題，其一，“第一書記”制度要回應(yīng)哪些功能需求？這涉及“第一書記”制度以及第一書記這一治理主體的角色定位問題；其二，這些功能需求的回應(yīng)機(jī)制是什么？這進(jìn)一步涉及“第一書記”制度發(fā)揮作用的實(shí)踐機(jī)制。
作者簡介
“第一書記”制度是傳統(tǒng)時期干部下鄉(xiāng)制度的延續(xù)。在扶貧階段，主要從資源的視角對“第一書記”制度展開研究，在治理轉(zhuǎn)型的背景下，從治理的視角重新定位和闡釋“第一書記”制度的實(shí)踐邏輯有其必要性和現(xiàn)實(shí)性。治理視角強(qiáng)調(diào)“第一書記”制度作為一套新的治理體系，發(fā)揮資源輸入、組織培育、制度引入和文化建設(shè)等多元治理功能，其實(shí)踐邏輯表現(xiàn)為角色定位清晰化、功能發(fā)揮多元化、職責(zé)邊界有限化�！暗谝粫洝敝贫葢�(yīng)該從頂層設(shè)計、基層組織和村莊社會這三個層面來完善。為進(jìn)一步激勵制度活力“第一書記”制度與基層治理現(xiàn)代化之間有著內(nèi)在銜接性，表現(xiàn)在其與轉(zhuǎn)型社會的契合性和與治理現(xiàn)代化的親和性兩方面。由此，“第一書記”制度和第一書記可以作為國家推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的制度載體和治理抓手，在國家治理和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮重要作用。
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問題的提出
2015年4月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，決定向黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村以及革命老區(qū)、邊疆和民族地區(qū)等地區(qū)的一些村選派駐村“第一書記”，希望通過輸入“外力”的方式，推動精準(zhǔn)扶貧，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。2019年，“三農(nóng)”工作的若干意見進(jìn)一步指出要建立第一書記派駐長效工作機(jī)制，在貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)空殼村的基礎(chǔ)上，將第一書記制度向鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村拓展，促使第一書記與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)銜接。可見，第一書記制度將進(jìn)一步在全國全面鋪開和擴(kuò)展，并繼續(xù)在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要作用。
“第一書記”制度是我國干部駐村制的一種延續(xù)，這種工作方法被一些學(xué)者稱之為“高度動員的外源型發(fā)展模式”，是一種偏重“國家與政府主導(dǎo)”、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展路徑。作為鄉(xiāng)村治理的重要制度之一，學(xué)界給予了極大的關(guān)注。既有的研究主要把“第一書記”制度放在扶貧的框架中去理解，分別提出了“接點(diǎn)治理”、“雙軌治理”、“新雙軌制”等概念，并認(rèn)為“第一書記”制度塑造了一種嵌入式和參與式的扶貧模式，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析這一制度帶來的扶貧成效和實(shí)踐困境。另外，還有部分學(xué)者把“第一書記”制度與基層治理與鄉(xiāng)村振興聯(lián)系起來，認(rèn)為這一制度有效地推動了基層治理和鄉(xiāng)村振興，構(gòu)成了村民自治的一種積極力量，推動了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)有研究極大地擴(kuò)展了“第一書記”制度的研究視野，也為后續(xù)研究提供了堅實(shí)基礎(chǔ)。
但當(dāng)前研究也存在一些問題和不足。扶貧視域下對“第一書記”制度的研究中，“第一書記”被賦予了極強(qiáng)的資源性質(zhì)，包括地方政府、村干部、村民甚至“第一書記”在內(nèi)的各個主體，都認(rèn)為“第一書記”下村的目的是給村莊和地方帶來發(fā)展資源；同時，“第一書記”下村之后，也將主要的精力放在跑項(xiàng)目和拉資源上面。“第一書記”制度是基于扶貧的制度創(chuàng)新，但中央政府對于“第一書記”的目標(biāo)定位中，實(shí)際上包含了多方面的職責(zé)，比如“建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”等內(nèi)容，中央對于第一書記的定位幾乎涵蓋農(nóng)村工作的方方面面，脫貧攻堅只是其中的任務(wù)之一。“第一書記”制度的落實(shí)給村莊發(fā)展帶來了資源，一定程度上緩解村莊發(fā)展的困境，這已經(jīng)成為學(xué)界的共識。但是對于資源變量的過多關(guān)注，只單方面地強(qiáng)調(diào)“第一書記”制度發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)功能，卻忽略了它在治理上發(fā)揮的作用，以及它嵌入到村莊社會發(fā)揮的社會性功能，比如“第一書記”對農(nóng)村文化建設(shè)、村莊精英的培養(yǎng)等方面的積極作用。而正是對“第一書記”制度的偏頗理解和實(shí)踐，使得“第一書記”制度的實(shí)踐陷入困境，比如，當(dāng)幫扶單位或者幫扶人資源能力不足時，“第一書記”制度便走向形式化，導(dǎo)致培養(yǎng)和建設(shè)村級班子的長期目標(biāo)被脫貧和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的短期目標(biāo)掩蓋。另外，單向的物質(zhì)福利和技術(shù)輸入也忽略了群眾的參與，導(dǎo)致群眾處于消極等待和被動接受的位置。在資源不斷輸入的過程中，村莊形成了對外部資源的依賴，村級班子的治理能力沒有得到明顯的提升，這意味著通過第一書記制度取得的成果不具穩(wěn)定性和長效性，無形中還可能削弱已經(jīng)取得的治理績效，村莊治理不得不以新的駐村干部來維系，并進(jìn)一步引發(fā)學(xué)者們關(guān)注的村莊發(fā)展的可持續(xù)性問題。
“第一書記”制度的實(shí)施始于貧困治理，但是卻不僅僅局限于貧困治理，其背后還有著更為宏大的視野，尤其是將這一制度放在基礎(chǔ)治理轉(zhuǎn)型背景中，考察第一書記制度在推動基層治理以及基層治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮的作用具有十分重要的意義和價值。因此，對第一書記制度的認(rèn)識需要轉(zhuǎn)換視角，即從一種資源視角轉(zhuǎn)向治理的視角，深入挖掘“第一書記”制度功能和制度績效的更多可能性。本文在充分闡釋第一書記制度的制度內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，將第一書記制度的研究納入到基層治理和治理現(xiàn)代化的宏觀背景之中，嘗試超越資源視角和扶貧框架，從治理的視角考察“第一書記”制度在我國鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮的作用。同時，“第一書記”制度作為“干部下村”制度的延續(xù)，應(yīng)該進(jìn)一步利用這一優(yōu)秀的制度遺產(chǎn)，使其在國家和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中持續(xù)發(fā)揮積極作用，激發(fā)制度活力。本文采用了半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察的研究方法，以江西省贛州市W縣G村“第一書記”制度實(shí)踐為個案，闡釋“第一書記”制度推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。
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“第一書記”制度的實(shí)踐及其成效
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田野素描
江西省W縣G村位于江西南部，屬江西贛州市轄縣下面的一個行政村。W縣是國家級貧困縣，G村是“十三五貧困村”。G村擁有人口1608人，423戶，5個自然村，9個村民小組。G村共有貧困戶75戶，315人，截止到2019年7月，還有3戶未脫貧，預(yù)計2019 年底脫貧。G村從2015年開始下派第一書記，G村的第一書記均來自幫扶單位江西省國企N公司。至2019年7月，G村歷經(jīng)了兩任第一書記，目前在任的第一書記于2018年11月入駐G村。
G村是一個宗族性村莊，村莊內(nèi)部有兩大姓，分別是黎姓和彭姓，因歷史原因，兩姓之間存在一些矛盾，村干部在處理問題的時候存在不公平，引起了村民的不滿。早在2015年之前，在修高速公路征地的過程中，因征地款使用不規(guī)范，3名當(dāng)時在任的村干部被處分。自此，G村的村級班子整體戰(zhàn)斗力遭到削弱，G村成為軟弱渙散組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不臨時下派一名干部來處理工作。早期修高速和拆除空心房的過程中，滋生出大量干群矛盾，使得G村成為當(dāng)?shù)氐男旁L大村。G村村集體經(jīng)濟(jì)長期以來處于空殼的狀態(tài)，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠自上而下的轉(zhuǎn)移支付，但財政撥款只能維系村委會的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，村級組織回應(yīng)農(nóng)民需求的能力低下，比如村莊內(nèi)早期建立了一個老年人協(xié)會，也主要依靠自然村未分下去的公益林補(bǔ)貼勉強(qiáng)維持，村一級無支持能力，村里有什么小事，比如水電維修等，常常因?yàn)槿狈Y金而無法實(shí)施。
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“第一書記”制度的幫扶實(shí)踐成效
“第一書記”制度是我國扶貧領(lǐng)域的重要創(chuàng)新，同時也是推動我國基層治理的重要手段。經(jīng)歷了精準(zhǔn)扶貧，“第一書記”制度已經(jīng)不斷走向規(guī)范化和制度化。“第一書記”制度逐漸演化成為一套區(qū)別于現(xiàn)有的科層制和村民自治體系的新的治理體系，這一治理體系實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重構(gòu)，它不僅發(fā)揮著資源整合的作用，同時在此基礎(chǔ)上發(fā)揮治理的作用。“第一書記”制度實(shí)踐成效主要體現(xiàn)在資源輸入、組織培育、制度引入和文化建設(shè)這四個方面，通過資源輸入助力村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，組織培育強(qiáng)化內(nèi)生治理能力，制度引入規(guī)范村莊治理，文化建設(shè)激活內(nèi)生治理資源，極大地提升了基層治理績效。
1.資源輸入：助力村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。派駐了第一書記的村莊大多是建檔立卡貧困村、集體經(jīng)濟(jì)空殼村、黨組織軟弱渙散村以及鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村，這些村莊的發(fā)展較為落后，內(nèi)生發(fā)展動力和發(fā)展能力不足，因此對外部行政力量的資源輸入具有極強(qiáng)的依賴性。第一書記進(jìn)入村莊后，積極幫助村莊爭取項(xiàng)目，同時整合自己單位資源，利用自身的資源優(yōu)勢幫助村莊制定脫貧和發(fā)展計劃，極大地改善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和民生狀況。
2016年至2019年7月，幫扶單位累計向G村投入了三百多萬的項(xiàng)目資金。這些資金主要用于村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中包括建立光伏發(fā)電站、流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及建立惠民樓等。2016年N公司投資了100萬，在G村建立了光伏發(fā)電站，光伏發(fā)電站從2017年開始有收益，2018年獲得了9萬余元的收入，這9萬元全部歸入村集體，由村集體統(tǒng)一支配，G村將其中的2.5萬分給貧困戶，另外6-7萬用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。分給貧困戶的這部分錢是根據(jù)貧困戶的家庭條件來定，同時結(jié)合村里當(dāng)前正在開展的工作來確定分配標(biāo)準(zhǔn)，比如對于村里正在開展的人居環(huán)境整治工作，家庭環(huán)境衛(wèi)生做得好的貧困戶能夠分到更多的錢，以資鼓勵。光伏發(fā)電站的這筆收入構(gòu)成了G村主要的村集體經(jīng)濟(jì)來源，這筆錢是村集體可以支配的“活錢”，有了這筆錢，村里想辦一些小事，比如維修水電路、舉辦文化活動等，都有了資金來源，不會再因?yàn)橘Y金匱乏，導(dǎo)致小事辦不了、辦不好。同時，通過設(shè)置一定的分配規(guī)則，村一級很快將這筆集體收入轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f的治理資源和治理能力。通過資源的輸入，G村的村集體經(jīng)濟(jì)得到了根本性的提升，這為村莊脫貧和后續(xù)的村莊治理奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，N公司投資120萬在村里修建了一座惠民樓，主要是滿足村民應(yīng)急需求和基本保障。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，在第一書記的帶領(lǐng)下，結(jié)合地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有針對性地開展臍橙、李子和百香果等作物種植，并建立育苗基地，幫助貧困戶脫貧，帶動村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2.組織培育：增強(qiáng)內(nèi)生治理能力。稅費(fèi)改革后，部分農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了軟弱渙散、班子的整體素質(zhì)低下、凝聚力和號召力不足等情況，這導(dǎo)致國家政策難以貫徹落實(shí)，一些村莊甚至一度處于失序的狀態(tài)。再加上市場化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，村莊社會人、財、物外流，村莊精英大量流失，村莊內(nèi)生治理主體供給不足。第一書記進(jìn)入村莊后，成為一股重要的領(lǐng)導(dǎo)力量和組織力量，為村莊發(fā)展貢獻(xiàn)自己的智慧和才能。第一書記大多有現(xiàn)代化的思想觀念和工作方法，通過高度在場，深度嵌入到村莊治理體系當(dāng)中，一方面對村干部進(jìn)行積極引導(dǎo)和動員，提升村干部的政治素質(zhì)和治理能力，基層組織的隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，另一方面，積極挖掘和培養(yǎng)村莊內(nèi)部的優(yōu)秀人才，提升村莊的整體治理水平，促使村莊可持續(xù)發(fā)展。
G村過去是典型的軟弱渙散村，村干部的工作能力和村級組織的凝聚力存在明顯欠缺和不足。第一書記進(jìn)入到村莊的第一步是便是在厘清與村干部之間的權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上加強(qiáng)村級組織建設(shè)。G村的張書記指出，他們的職責(zé)是支持和配合村級工作，其定位是做好自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；同時，在村級工作上與村支書之間相互商量。明確了身份定位之后，第一書記便加大力度培育村兩委班子，提升村兩委班子的戰(zhàn)斗力。黨組織建設(shè)是基層組織的重中之重，G村的第一書記針對村莊黨建制定相應(yīng)的規(guī)劃并積極付諸實(shí)踐。首先，召開黨員大會。在第一書記到來之前，G村還未開始開展主題黨日活動，黨建工作十分不規(guī)范，形式也較為單調(diào)，開會需要臨時組織，全村36個黨員，有一部分在外務(wù)工，還有一部分住在縣城，組織難度大。2018年開始，G村逐步建立起常態(tài)化的基層黨建制度。第一書記規(guī)定每個月開一次黨員大會，建立健全基層黨建管理體系。其次，規(guī)范黨費(fèi)繳納。過去，G村開黨員會時會給黨員發(fā)錢，每開一次會發(fā)幾十元錢，黨費(fèi)也是一年收繳一次，第一書記到村里來了之后，規(guī)定黨員開會不再發(fā)錢，每個月固定時間收繳一次黨費(fèi)。張書記認(rèn)為，“開會和收黨費(fèi)能夠激發(fā)黨員的身份意識”，經(jīng)過引導(dǎo)，這些規(guī)則逐漸成為村莊的慣例，內(nèi)化到了村民的思想觀念和日常行為之中。G村的黨建工作在第一書記的帶領(lǐng)下慢慢步入正軌，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力逐漸提升。通過定期召開黨員大會，黨員的身份感和責(zé)任感被激發(fā)起來，并積極參與到村莊公共事務(wù)當(dāng)中。第三，培養(yǎng)年輕黨員。G村的第一書記有意識地培養(yǎng)村里的年輕黨員，保證每年能發(fā)展1-2個年輕黨員。在黨員培養(yǎng)過程中，張書記指出，“村里可供選擇的人不多，那些讀過大學(xué)的不會回村，所以培養(yǎng)黨員要有針對性，要培養(yǎng)那些致富能手和有外出打工經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)能人”，在培養(yǎng)年輕有能力的黨員的過程中，實(shí)現(xiàn)了G村村級組織領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給。最后，充分動員在村黨員。對于村莊現(xiàn)有的在村黨員，第一書記十分注重激活他們參與村莊治理的熱情。G村有一位德高望重的老黨員，在村里說話有分量，組織活動也很積極，能夠起到帶頭的作用，第一書記到村以后，經(jīng)常找這位老黨員溝通交流，了解村里的情況，同時，村里的工作也會主動爭取他的建議。張書記指出，“這樣的老黨員是村里的積極分子，要用好他們”，以充分調(diào)動在村黨員參與村莊事務(wù)的積極性和主動性。
3.制度引入：規(guī)范村莊治理規(guī)則。村莊治理離不開規(guī)范的制度，尤其是在當(dāng)前基層治理轉(zhuǎn)型階段，基層治理現(xiàn)代化內(nèi)在的要求村莊治理向規(guī)則之治轉(zhuǎn)型，制度的引入可以界定村莊治理中多元治理主體的權(quán)利范圍，實(shí)現(xiàn)村莊的有序治理。第一書記高度嵌入到村莊治理場域中，由此成為規(guī)則與制度進(jìn)入村莊社會的中間樞紐，第一書記將現(xiàn)代化的治理規(guī)則和規(guī)范引入到村莊的治理體系當(dāng)中，并進(jìn)一步融入到村莊的日常化治理之中。第一書記在向村莊輸入制度的過程中，也促使“第一書記”制度這一治理體制發(fā)生轉(zhuǎn)型，它從過去一種運(yùn)動式的治理方式演化為一種長效化的治理體系，完成“靠人幫扶”到“制度立村”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而鞏固扶貧成果，提升基層治理的治理能力和治理水平。
2015年，G村村級組織開始實(shí)行坐班制，其中要求主職干部每天按時到村部坐班，副職干部輪流值班，有事的時候臨時召集村干部。但是長期以來習(xí)慣自由工作時間的村干部一時難以轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致基層組織管理制度的空轉(zhuǎn)。第一書記到村以后，要求自己和駐村工作隊(duì)員在工作態(tài)度和言行上以身作則，嚴(yán)格按照工作時間上下班，在這種工作氛圍的影響下，村干部也不好意思遲到早退。經(jīng)過一段時間的引導(dǎo)和規(guī)范，G村村級班子成員的工作習(xí)慣很快得到扭轉(zhuǎn)，村級工作逐漸走向規(guī)范化。另外，在扶貧項(xiàng)目招標(biāo)時，第一書記將公司的一套規(guī)范的招標(biāo)程序引入到村莊，并經(jīng)常提醒村干部，告訴他們項(xiàng)目到村，但錢不能亂用；同時，在第一書記的引導(dǎo)下，這一制度也很快擴(kuò)展和運(yùn)用到村級工作的其他方面，G村建立起完善的村級工作公開制度。第一書記進(jìn)入到村莊之后，向村級組織輸入規(guī)范制度的同時，并沒有形成對村書記權(quán)威的削弱，始終堅持以村支部為核心，充分發(fā)揮村支部的基礎(chǔ)性作用。在第一書記到村之前，村莊里曾出現(xiàn)過書記或者主任“一言堂”的現(xiàn)象，第一書記駐村后，在班子中宣傳民主觀念，提出村里的事不能由某一個人說了算，而是要由集體來決定，基層民主決策和民主監(jiān)督制度得到進(jìn)一步地完善。
4.文化建設(shè)：激活村莊治理資源。隨著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，村莊社會走向分化，村民之間的關(guān)聯(lián)逐漸弱化，在這個過程中，村莊內(nèi)部的凝聚力被削弱，公共性趨于消解，村莊價值規(guī)范的約束力下降，尤其是一些貧困地區(qū)，村莊內(nèi)部缺乏活力，農(nóng)民的精神生活匱乏，內(nèi)生發(fā)展動力不足，因此需要重新找到一個契機(jī)激活村莊社會的內(nèi)部活力，文化建設(shè)就是一個很好的切入口。村莊文化構(gòu)成村莊凝聚力和公共性的內(nèi)核，文化建設(shè)關(guān)乎村莊公共規(guī)范和價值的形成和培育。通過文化建設(shè)，比如組織公共文化活動、開展各種評優(yōu)評先活動等，可以重新將分散的個體關(guān)聯(lián)起來，豐富農(nóng)民的精神生活，提升農(nóng)民的集體意識，促進(jìn)村民參與村莊治理的熱情。同時在村莊文化建設(shè)的過程中，向村民宣傳國家政策和現(xiàn)代觀念，弘揚(yáng)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，建立和諧融洽的民風(fēng)和鄉(xiāng)風(fēng)，提升貧困地區(qū)村民的文化素質(zhì)，進(jìn)而改變當(dāng)?shù)氐呢毨幕�，從根源上消除貧困�?/span>
G村是一個宗族性村莊，村莊內(nèi)部保存著較強(qiáng)的內(nèi)在凝聚力和集體認(rèn)同，但缺乏將村民凝聚起來契機(jī)，實(shí)現(xiàn)村莊價值公共性轉(zhuǎn)化。第一書記到村之后，積極推進(jìn)村莊的文化建設(shè)，傳播現(xiàn)代文化觀念。G村有廣場舞隊(duì)和舞龍隊(duì)等形式多樣的文藝活動形式，但是長期沒有組織公共活動，現(xiàn)有的活動也主要以自然村內(nèi)同一個姓氏的人員為主。第一書記駐村后，組織了幾次全村范圍內(nèi)的大型活動，比如七一棋牌比賽、農(nóng)民運(yùn)動會、文化節(jié)等，在這些活動中，安排村里的文藝隊(duì)表演節(jié)目。張書記指出，“組織舉辦活動只是為村民提供一個展示的平臺，并借助這樣的活動，讓全村的人聚在一起”。村民參與這些活動的積極性都很高，有的村民甚至主動到村里問什么時候再組織這些活動，“村民有盼頭，這些活動能把大家凝聚起來”，村級最近幾年開展的活動吸引了很多村民參加，‘其中年紀(jì)最小的3歲，年紀(jì)最大的80歲”。文化活動的舉辦過程也重塑了村莊社會的組織力和凝聚力，第一書記和扶貧工作隊(duì)主要負(fù)責(zé)牽頭和制定初步計劃，具體的活動內(nèi)容則交由村民小組長和社區(qū)理事會來組織。第一書記指出，“（村里）這樣的活動，不一定要特別高雅，但一定要有吸引力，讓村里每個人都有機(jī)會參與其中”。農(nóng)民運(yùn)動會、棋牌比賽等文化活動的組織成本低，其關(guān)鍵就在于在舉辦活動的過程中，提升村莊的組織力，推動村莊的文化建設(shè)。
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“第一書記”制度的實(shí)踐機(jī)制與完善路徑
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“第一書記”制度的實(shí)踐機(jī)制
“第一書記”制度在整合部門資源，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。在當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型和基層治理現(xiàn)代化的背景下，發(fā)揮“第一書記”制度的治理功能和社會性功能同樣具有重大意義。“第一書記”制度與村莊治理之間的關(guān)系涉及兩個層面的問題，其一，“第一書記”制度要回應(yīng)哪些功能需求？這涉及“第一書記”制度以及第一書記這一治理主體的角色定位問題；其二，這些功能需求的回應(yīng)機(jī)制是什么？這進(jìn)一步涉及“第一書記”制度發(fā)揮作用的實(shí)踐機(jī)制。
從治理的視角看，“第一書記”制度的實(shí)踐機(jī)制具體體現(xiàn)為角色定位清晰化、功能發(fā)揮多元化、職責(zé)邊界有限化這三個方面。
1.角色定位清晰化。干部駐村的治理模式是一種偏重國家和政府主導(dǎo)、注重外力幫扶的鄉(xiāng)村村莊治理機(jī)制，第一書記帶有很強(qiáng)的“官方色彩”，且具有一定的“政府強(qiáng)度”，因此，第一書記進(jìn)入村莊后，以第一書記為代表的“莊外人”與以村支書為代表的“莊內(nèi)人”之間會產(chǎn)生權(quán)威沖突，在多元治理主體并存的狀態(tài)下產(chǎn)生主體之間的權(quán)力博弈，二者關(guān)系處理不當(dāng)，可能會制造一種分化的政治。另外，基層社會具有復(fù)雜性，當(dāng)?shù)谝粫涍M(jìn)入村莊之后，實(shí)際上進(jìn)入了一個新的關(guān)系結(jié)構(gòu)和社會系統(tǒng)當(dāng)中，無法作為一股獨(dú)立的力量發(fā)揮作用，第一書記需要處理與地方政府、村干部以及村民之間的關(guān)系，需要完成從陌生人到半熟人再到熟人的轉(zhuǎn)換過程，進(jìn)而嵌入到熟人社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中。因此，第一書記如何定位自己在村莊內(nèi)部的角色顯得至關(guān)重要。第一書記作為外來力量進(jìn)入村莊，要擺正自己的身份，認(rèn)識到村莊治理必須是以村莊為主體，明確其作為一個外來治理主體的身份，不應(yīng)干預(yù)和主導(dǎo)村莊治理，而應(yīng)以主動嵌入的姿態(tài)融入到村莊治理體系和村莊社會當(dāng)中，并與村莊治理主體之間建構(gòu)一種平等的關(guān)系，逐漸從上級政府的“代理人”轉(zhuǎn)化為國家政策上傳下達(dá)的“協(xié)調(diào)者”，從強(qiáng)勢介入村莊轉(zhuǎn)變?yōu)樯疃惹度氪迩f。
G村的張書記入村后，首先與前面兩任第一書記以及村兩委干部進(jìn)行對接，接著花了整整一個月的時間入戶走訪，在這個過程中逐漸熟悉村莊的基本情況。張書記指出，從機(jī)關(guān)單位抽調(diào)到村里擔(dān)任第一書記，工作性質(zhì)發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，需要積極調(diào)試自己工作狀態(tài)，逐漸融入到村莊內(nèi)部。“離開了村干部，我們的工作就無法開展下去，因此，扶貧工作和村莊其他治理工作不可能以我們（第一書記和工作隊(duì)）為主，要商量著來”。G村的“第一書記”制度實(shí)踐過程充分顯示出了群眾工作的內(nèi)涵，即“放下架子，撲下身子，與群眾打成一片”。張書記經(jīng)常下村入戶，無論是貧困戶還是非貧困戶都會走訪，以更好地了解他們的想法和需要�！芭c老百姓打交道沒有想象中困難，只要走近他們、貼近他們，經(jīng)常走動，熟悉了，就很好做工作，村民對你很熱情，去他們家像走親戚一樣”。
2.功能發(fā)揮多元化。第一書記制度的首要目標(biāo)是整合資源、改善民生、精準(zhǔn)扶貧。當(dāng)前第一書記的制度實(shí)踐也主要是體現(xiàn)在這幾方面，并且取得切實(shí)的成效。但中央的政策明確提出第一書記要履行的四項(xiàng)職責(zé)，一是加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提升村黨組織的戰(zhàn)斗力；二是推動精準(zhǔn)扶貧，促進(jìn)駐點(diǎn)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是開展為民辦事的服務(wù)；四是提升村莊的治理水平�？梢�，政策對第一書記的要求幾乎涉及村莊的方方面面。但“第一書記”制度的基層實(shí)踐與政策文本的表達(dá)之間卻出現(xiàn)了偏差，這一偏差具體表現(xiàn)在，過分強(qiáng)調(diào)“第一書記”制度發(fā)揮的資源功能，而忽略其治理功能。對第一書記作為資源性質(zhì)的過多關(guān)注，使得第一書記自身作為行動者的“能動性”被忽視。自上而下下派的第一書記大多有著較強(qiáng)的理論素養(yǎng)和政治能力，同時他們有著現(xiàn)代化的工作理念和工作方法，是一種重要的領(lǐng)導(dǎo)力資源，他們在向村莊輸入資源的同時，能夠充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)能力和組織能力，提升村莊的治理能力和治理水平。因此，“第一書記”制度絕不僅僅是單方面的向村莊輸入發(fā)展資源和資金，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，而應(yīng)內(nèi)含著提升基層整體性治理水平的更高目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)輸入資源和激活治理的多重功能。其中，對整體性村莊治理能力和治理水平的提升包含多方面的內(nèi)容，比如村莊的制度和文化建設(shè)、對村級組織的引導(dǎo)和培育、農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給、基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力的提升等等，這些都有助于加強(qiáng)基層治理能力，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
G村“第一書記”制度實(shí)踐過程中，第一書記做出了系統(tǒng)性的幫扶規(guī)劃，這些規(guī)劃涉及民生方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)方面的村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方方面面，同時，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的還有村莊文化建設(shè)和黨建工作。G村的第一書記指出，“這幾方面的工作同等重要，要同時展開，不能顧此失彼”�？梢姡谝粫泴Υ迩f的幫扶計劃是基于對政策的精準(zhǔn)把握，也正因?yàn)槿绱耍?jīng)過第一書記的駐村幫扶，G村的村莊社會面貌得到全面改善。
3.職責(zé)邊界有限化。在村莊的內(nèi)生發(fā)展能力不強(qiáng)的情況下，需要外部力量及時介入村莊，“第一書記”制度本質(zhì)上就是國家力量進(jìn)入村莊，對村莊進(jìn)行幫扶的一項(xiàng)制度。在第一書記扶貧實(shí)踐中，容易出現(xiàn)第一書記代替村干部來治理村莊，從而導(dǎo)致村委班子治理權(quán)威被架空，內(nèi)生治理能力被削弱。村莊治理是一個長期持續(xù)的過程，第一書記對村干部的替代能暫時性地改善村莊治理狀態(tài)，但卻是以損害村莊長遠(yuǎn)發(fā)展為代價。因此，第一書記要明確自己的職責(zé)邊界，發(fā)揮適當(dāng)參與、合理引導(dǎo)村莊發(fā)展的作用。強(qiáng)調(diào)“村莊主體”并非弱化第一書記的作用，反而是強(qiáng)調(diào)第一書記引導(dǎo)性的村治角色。因此，第一書記發(fā)揮治理功能的關(guān)鍵就在于有限職責(zé)邊界下的功能發(fā)揮，既要警惕第一書記包辦替代村莊治理，又要避免第一書記只做表面文章和“走過場”。第一書記要明確認(rèn)識到，村莊治理仍然以村干部和村民為主體，第一書記發(fā)揮著輔助性的功能，建立起村莊主體、國家引導(dǎo)和村民參與的村莊治理格局。
G村的經(jīng)驗(yàn)很好的呈現(xiàn)了第一書記與村莊的關(guān)系樣態(tài)。G村的第一書記指出，村里的工作仍然主要是以村支書和村兩委為主，第一書記則起著支持和配合的作用，“不會規(guī)定（第一書記和村支書）誰是一把手”，“我們只是幫扶，不負(fù)主要責(zé)任，但是地方政府會把責(zé)任壓實(shí)給第一書記和扶貧工作隊(duì)，有時開會，只讓第一書記參加，讓第一書記把工作安排下去，我認(rèn)為這樣不合理，我安排第一書記做事，大家心里都會不舒服”。
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“第一書記”制度的完善路徑
經(jīng)歷精準(zhǔn)扶貧，“第一書記”制度逐漸走向規(guī)范化和常規(guī)化�！暗谝粫洝敝贫茸鳛閲彝ㄍ鐣�，行政力量進(jìn)入村莊的重要通道，在治理任務(wù)不斷下沉的背景下，發(fā)揮著“治理支點(diǎn)”的作用。但當(dāng)前第一書記制度實(shí)踐仍然延續(xù)著傳統(tǒng)扶貧模式中的“輸血”邏輯，如何引導(dǎo)這一制度從單向的“輸血”走向“輸血”和“造血”并重，進(jìn)而克服輸血式扶貧的短期性，推動村莊可持續(xù)發(fā)展，是制度建設(shè)需要努力的方向。“第一書記”制度的完善可以從以下幾個方面入手。
1.自上而下的政策設(shè)計上，要進(jìn)一步完善資源、權(quán)力的分配機(jī)制和考核機(jī)制。“第一書記”制度在實(shí)踐中常常受制于派出單位所擁有的權(quán)力地位和財力資源，以及受包單位的支持與配合程度，導(dǎo)致制度本身具有“投機(jī)性”的特點(diǎn)。因此，政府要賦予第一書記更多資源配置的權(quán)力，建立權(quán)責(zé)匹配的“第一書記”制度，避免第一書記將精力耗散在“爭資源”的過程中，最終導(dǎo)致扶貧工作重心轉(zhuǎn)移。另外，要從考核制度入手，改變過去單一的考核方式，將增強(qiáng)基層治理水平和治理能力的變量納入到考核體系當(dāng)中，同時在考核機(jī)制中，也要相應(yīng)的對縣鄉(xiāng)政府的行為進(jìn)行合理評估，增強(qiáng)地方的責(zé)任感，避免地方政府對第一書記過分依賴。
2.從基層組織來看，需要不斷增強(qiáng)村集體的經(jīng)濟(jì)能力和基層黨組織的治理能力。堅實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)是村莊有效治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，在不斷加強(qiáng)資源投入的同時，要將資源投入的重心放在增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力上，確保鄉(xiāng)村治理建立在一個穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于制度下村的時候能夠擁有一個良好的“接應(yīng)”載體，而基層組織是一個非常重要組織載體，“第一書記”制度以及各項(xiàng)政策的落地也是在村集體層面實(shí)現(xiàn)對接。當(dāng)前，大部分村莊村黨支部組織渙散、制度建設(shè)落后，因此，提升基層組織的治理能力和治理水平就顯得極為迫切。借助“第一書記”制度的契機(jī)，依靠第一書記為代表的外生治理主體的嵌入，強(qiáng)健基層黨組織和村兩委班子，培育村莊內(nèi)生治理力量和組織基礎(chǔ)，打造一支“帶不走的扶貧工作隊(duì)伍”，確保第一書記扶貧成效和村莊發(fā)展的可持續(xù)性。同時，第一書記在推進(jìn)村莊治理的過程中，也要向村莊輸入現(xiàn)代化的規(guī)范制度和新的治理理念和治理方式，建立規(guī)范化的治理體系，推動基層治理現(xiàn)代化。
3.從基層社會來看，需要實(shí)現(xiàn)對村民的動員。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入的低下�？梢�，貧困并非物質(zhì)上的匱乏，而是個人行動能力的不足。我國長達(dá)幾十年的扶貧實(shí)踐也充分證明了，資源輸入難以從根本上解決貧困問題，激發(fā)和動員個體的主動性和能動性才能真正擺脫貧困�！暗谝粫洝敝贫鹊膶�(shí)踐，在一定程度上能夠增強(qiáng)基層社會的活力，開發(fā)村民自身脫貧的潛能�！暗谝粫洝敝贫仁侨罕姽ぷ鞯闹匾椒�，第一書記進(jìn)入村莊，與村干部和群眾有著十分密切的交往和互動，這個過程能夠不斷拉近黨員干部和民眾的距離，通過促進(jìn)黨群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對群眾的動員，撬動村民自治。
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進(jìn)一步的討論：“第一書記”制度與基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在銜接
“第一書記”制度作為一種制度遺產(chǎn)，它勾連起了國家與農(nóng)民、政府與社會二者的關(guān)系，成為群眾工作的重要工作方法和推動基層治理的重要手段。國家治理與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)一步豐富了干部駐村制度的實(shí)踐空間，它要求“第一書記”制度進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，不單純以扶貧政策落實(shí)為單一的目標(biāo)，而是以提升基層治理水平為最終目的，注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、組織和制度的平衡發(fā)展，進(jìn)而不斷回應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的要求。由此，“第一書記”制度與基層治理現(xiàn)代化之間有著內(nèi)在銜接性，這一內(nèi)在銜接性分別表現(xiàn)在其與轉(zhuǎn)型社會的契合性和與治理現(xiàn)代化的親和性兩個層面。
“第一書記”制度與當(dāng)前的治理轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型具有契合性。我國鄉(xiāng)村治理體制在稅費(fèi)改革后發(fā)生了重大變革，村委會的治理功能趨于弱化，干群關(guān)系、國家與農(nóng)民的關(guān)系都發(fā)生了斷裂，國家和基層政權(quán)高度懸浮于基層社會。基礎(chǔ)治理的懸浮狀態(tài)需要通過“第一書記”制度這樣的中間載體進(jìn)行調(diào)試，以重新在國家與社會、村委會與村民之間建立關(guān)聯(lián)。另外，村莊社會也在發(fā)生快速的變遷，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村莊精英流失，村莊趨于空心化，村民與村莊之間的關(guān)聯(lián)減弱，基層治理能力普遍弱化。與此同時，國家提出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，面對羸弱的基層組織和分散、分化的基層社會，國家需要借助“第一書記”制度作為組織載體，通過外力激活村莊社會，推動基層治理和鄉(xiāng)村振興。
“第一書記”制度與基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)具有內(nèi)在親和性。在基層治理現(xiàn)代化時期，以服務(wù)為導(dǎo)向的國家治理任務(wù)不斷向村莊下沉，基層組織無法依靠自身能力實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，以第一書記為代表的國家力量在場，可以有效引導(dǎo)村莊實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。同時，借助第一書記在場，實(shí)現(xiàn)抽象國家的具體化，在推進(jìn)服務(wù)型治理的過程中實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民的關(guān)系的改善，增強(qiáng)農(nóng)民對國家的合法性認(rèn)同。治理現(xiàn)代化內(nèi)在地要求基層治理走向規(guī)范化，并實(shí)現(xiàn)有效治理，第一書記可以作為國家推動基層治理轉(zhuǎn)型的抓手，有序推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
基礎(chǔ)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和基層治理的整體性變革，這一個宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對于黨和政府以及整個基層社會來說是一個巨大的挑戰(zhàn)，因此，需要找到一個治理抓手和組織載體，實(shí)現(xiàn)國家行政權(quán)力和村莊社會的對接和整合，“第一書記”制度作為干部下鄉(xiāng)的一種制度延續(xù)和優(yōu)秀的制度遺產(chǎn)，能夠持續(xù)發(fā)揮制度優(yōu)勢和在基層治理中的重要作用，進(jìn)而推進(jìn)我國基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。
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