當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 項(xiàng)目下鄉(xiāng)中多元化鄉(xiāng)村治理主體、機(jī)制及效能——基于四川S市村民議事會(huì)的經(jīng)驗(yàn)研究
多元化治理的理念本身并不存在問(wèn)題，關(guān)鍵是要摒棄治理過(guò)程中的“技術(shù)依賴(lài)”思維，不能將服務(wù)群眾變異為技術(shù)化的行政程式，甚至用完備的技術(shù)治理工具來(lái)規(guī)避治理責(zé)任。在缺乏群眾觀念的條件下，即使資源下鄉(xiāng)投入巨大，技術(shù)理性發(fā)揮到極致，干群關(guān)系依然日益疏遠(yuǎn)。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中可能真正需要的是重拾群眾路線(xiàn)傳統(tǒng)，找回群眾。
作者簡(jiǎn)介
項(xiàng)目制的理性化、專(zhuān)項(xiàng)化和技術(shù)化使其面臨著與復(fù)雜、多元鄉(xiāng)村社會(huì)的對(duì)接難題。地方政府試圖通過(guò)村民議事會(huì)等多元化鄉(xiāng)村治理方式來(lái)解決項(xiàng)目下鄉(xiāng)的“最后一公里”難題。但村民議事會(huì)本身具有很強(qiáng)的技術(shù)理性，內(nèi)蘊(yùn)著一整套復(fù)雜的程序技術(shù)，呈現(xiàn)為新型技術(shù)治理樣態(tài)。多元化治理陷入技術(shù)化的困境，導(dǎo)致嚴(yán)重的“技術(shù)依賴(lài)癥”，提高治理成本，消解治理效能。以村民議事會(huì)為代表的多元化治理是項(xiàng)目制治理技術(shù)系統(tǒng)的構(gòu)成部分。它寄希望于以更為復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)來(lái)解決既有治理技術(shù)的難題，本質(zhì)上仍然是技術(shù)治理思維的延續(xù)。
自取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，國(guó)家越來(lái)越多的資源流入農(nóng)村。特別是黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”之后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源投入持續(xù)加大，這些資源多以專(zhuān)項(xiàng)資金的形式下鄉(xiāng)。專(zhuān)項(xiàng)資金具有專(zhuān)款專(zhuān)用、降低資金挪用概率等特征，但它也因?yàn)槿狈`活性等問(wèn)題而難以兼顧?quán)l(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際和農(nóng)民的需求。源源不斷的專(zhuān)項(xiàng)資金如何對(duì)接鄉(xiāng)村，更好地滿(mǎn)足農(nóng)民需求，從而解決項(xiàng)目落地“最后一公里難題”，是擺在各地基層決策者面前的難題。為此，許多地方進(jìn)行了諸種政策、制度創(chuàng)新。部分地方嘗試采用村民議事會(huì)的方式來(lái)商議、決定項(xiàng)目資金的分配和用途。村民議事會(huì)由村兩委干部、老黨員、小組長(zhǎng)和村民代表等治理主體參與，充分體現(xiàn)了多元化的特征。各治理主體共同參與、共同協(xié)商，也彰顯出民主協(xié)商的特色。因此，自村民議事會(huì)誕生以來(lái)，學(xué)者們對(duì)其抱有厚望，認(rèn)為該項(xiàng)制度使基層自治真正落地，并且可以解決項(xiàng)目進(jìn)村的“最后一公里”難題。的確，村民議事會(huì)調(diào)動(dòng)了多元主體參與項(xiàng)目資源分配的決策，具有程序民主的特質(zhì)。然而，深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民議事會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中卻充滿(mǎn)各種張力。治理者試圖以繁雜的制度設(shè)計(jì)和高度的技術(shù)理性實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源公平、合理的使用，卻使項(xiàng)目資源本身陷入煩瑣程序之中而遭受損耗。更重要的是，表面上的民主程序合理性并未帶來(lái)實(shí)質(zhì)性治理結(jié)果的改善，相反，卻產(chǎn)生了新的問(wèn)題。那么，為何村民議事會(huì)最終會(huì)陷入如此困境，其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)、機(jī)制如何限制了該項(xiàng)制度的運(yùn)行績(jī)效？這便是本文關(guān)心的問(wèn)題。
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多元化治理的理論演變及實(shí)踐進(jìn)展
自20世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”概念得到越來(lái)越廣泛的使用和研究。按照全球治理委員會(huì)的定義，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，或包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”。
治理理論的興起與人們對(duì)傳統(tǒng)的官僚制和市場(chǎng)管理模式的反思有著密切關(guān)系。學(xué)者們認(rèn)為，除了政府和市場(chǎng)之外，應(yīng)該充分發(fā)揮個(gè)體、私人部門(mén)等主體在社會(huì)利益協(xié)調(diào)過(guò)程中的作用。在此基礎(chǔ)上，研究者提出了諸多治理模式，包括多中心治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)商治理、元治理，等等。埃莉諾·奧斯特羅姆闡釋和建構(gòu)了以自主組織、自主治理為基礎(chǔ)的多中心治理理論。其理論探討的“中心問(wèn)題是一群相互依賴(lài)的委托人如何才能把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主組織，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車(chē)、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下取得持久的共同收益”。
治理理論的另一代表人物鮑勃·杰索普也將自組織視為治理的核心特征�！八^治理，意即在相互依賴(lài)的復(fù)雜關(guān)系中各獨(dú)立個(gè)體的反思性自組織，這種建立在持續(xù)對(duì)話(huà)和資源共享上的自組織可以發(fā)展互惠合作項(xiàng)目，亦可以解決在此種環(huán)境中無(wú)法避免的矛盾窘境�！敝卫砑葏^(qū)別于市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，又區(qū)別于“中央集權(quán)的、自上而下高度協(xié)調(diào)的體系的‘鐵拳’”，“由此可見(jiàn)，自組織借助制度化的談判達(dá)成共識(shí)，建立互信，從而補(bǔ)充市場(chǎng)交換和政府自上而下調(diào)控之不足”。
此外，近年來(lái)在西方學(xué)界興起的新公共治理理論代表人物奧斯本認(rèn)為，在21世紀(jì)公共服務(wù)提供主體日益多元和政策制定過(guò)程日益復(fù)雜的背景下，傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理理論都已經(jīng)難以解釋和適應(yīng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。新公共治理理論則能夠充分反映和把握公共政策實(shí)施及公共服務(wù)提供的各種現(xiàn)實(shí)。新公共治理理論強(qiáng)調(diào)治理組織間的合作、信任、多元，以及服務(wù)導(dǎo)向的公共治理。該理論聚焦于公共服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)間的多重關(guān)系，以及公共服務(wù)組織、服務(wù)使用者和公民之間的關(guān)系。它假定公共活動(dòng)的參與者是多元的，大量相互依賴(lài)的行動(dòng)主體共同致力于公共服務(wù)的提供。它還假定公共活動(dòng)的決策制定過(guò)程是復(fù)雜的，政策制定系統(tǒng)由各種不同的過(guò)程共同組成。在該理論中，公共治理是政治過(guò)程與管理過(guò)程的統(tǒng)一。作為政治過(guò)程，公共治理需要多元主體協(xié)商、合作，最終制定和執(zhí)行決策。
無(wú)論是對(duì)治理概念的界定，還是研究者提出的形形色色的治理模式，都離不開(kāi)兩方面要義：一是強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益協(xié)調(diào)主體的多元性；二是對(duì)一元化治理尤其是政府權(quán)力的反思性。
自20世紀(jì)90年代末治理理論被引介到國(guó)內(nèi)以來(lái)，便迅速激發(fā)起研究者們的興趣。在過(guò)去的20多年，國(guó)內(nèi)有關(guān)治理理論的研究成果可謂汗牛充棟。國(guó)內(nèi)學(xué)者除了秉持“治理”概念的一部分核心要義之外，還結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境對(duì)其進(jìn)行更為豐富和多樣化的闡釋。同時(shí)，“治理”理念也逐步滲透到國(guó)家治理實(shí)踐之中。早在2006年，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)就提出建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“創(chuàng)新社會(huì)管理”更換為“創(chuàng)新社會(huì)治理”的表述。2017年，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平”。盡管距離理想的共建共治共享格局尚有一定距離，但促進(jìn)社會(huì)治理的多元共治已經(jīng)成為各界共識(shí)。
在鄉(xiāng)村治理中，多元主體共治也得以開(kāi)展。從之前主要強(qiáng)調(diào)村民自治，到如今主張多元共治、協(xié)商治理，不僅表明鄉(xiāng)村治理樣態(tài)的變化，而且彰顯出國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理有效的追求。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，大量財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)入鄉(xiāng)村，需要相應(yīng)的制度安排來(lái)進(jìn)行科學(xué)、公平、合理的分配。項(xiàng)目下鄉(xiāng)關(guān)涉兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。其一，上級(jí)政府關(guān)心項(xiàng)目資金使用的合理性、合法性問(wèn)題。項(xiàng)目資金必須真正體現(xiàn)上級(jí)政府振興鄉(xiāng)村的意圖，避免出現(xiàn)被貪污和挪用等問(wèn)題。為此，強(qiáng)化對(duì)基層干部的監(jiān)督勢(shì)所必然。其二，項(xiàng)目資金作為一種公共服務(wù)資源，應(yīng)該盡可能覆蓋鄉(xiāng)村多元利益主體。這就要求從傳統(tǒng)一元化治理向多元化治理轉(zhuǎn)變，以多元化治理來(lái)承接項(xiàng)目制。在部分地方實(shí)施的村民議事會(huì)制度，為項(xiàng)目資源輸入鄉(xiāng)村提供了協(xié)商治理平臺(tái)。地方政府試圖通過(guò)多元化治理來(lái)解決資源分配和使用的合法性問(wèn)題，提高資源分配和使用效率，強(qiáng)化對(duì)基層干部的監(jiān)督。在多元化治理制度安排中，“政府作為高居社會(huì)之上的公共權(quán)力壟斷者的地位日益式微，社會(huì)管理主體由一元主宰向多元共治發(fā)展，并因此帶來(lái)政府組織結(jié)構(gòu)和治理方式的一系列變化”。
近年來(lái)，多元化治理成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。學(xué)界關(guān)于多元化治理的研究多局限于規(guī)范性討論，聚焦于論證多元化治理的價(jià)值和功能，而對(duì)于多元化治理的實(shí)踐機(jī)制和邏輯缺乏深入的關(guān)注。具體而言，多元化治理在實(shí)踐中是如何展開(kāi)的，它遭遇了何種困境，這些困境又是怎樣影響到多元化治理的效能？本文將以四川省S市村民議事會(huì)為例展開(kāi)對(duì)上述問(wèn)題的分析。村民議事會(huì)是村莊的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)村莊重大事務(wù)的討論和決策，尤其是涉及村莊公共服務(wù)資金和項(xiàng)目時(shí)，必須經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)討論和表決。
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多元化治理的制度框架
村民議事會(huì)在治理主體構(gòu)成、利益表達(dá)、協(xié)商對(duì)話(huà)和制定決策等方面都表現(xiàn)出較為鮮明的多元化特性。
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多元主體的構(gòu)成
在治理主體結(jié)構(gòu)方面，村民議事會(huì)體現(xiàn)出基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“一核多元”特征。村民議事會(huì)分為村級(jí)議事會(huì)和村民小組議事會(huì)。村黨支部是村民議事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心。村級(jí)議事會(huì)召集人由村黨支部書(shū)記擔(dān)任。D縣X鎮(zhèn)還規(guī)定，村民議事會(huì)中黨員數(shù)不低于議事會(huì)成員總數(shù)的30%。村級(jí)議事會(huì)負(fù)責(zé)討論和決策全村重大公共事項(xiàng)。村民小組議事會(huì)只負(fù)責(zé)討論和決策本小組內(nèi)的重大公共事項(xiàng)。村民小組組長(zhǎng)是村級(jí)議事會(huì)成員，村級(jí)議事會(huì)成員也是村民小組議事會(huì)成員。S市還規(guī)定，每個(gè)村的村民議事會(huì)成員不少于21人，其中村組干部不超過(guò)50％。每個(gè)村民小組應(yīng)有2人以上村民議事會(huì)成員名額，村民小組議事會(huì)成員不少于5人，規(guī)模較小的村民小組，其議事會(huì)成員不少于3人。
村民議事會(huì)成員由村民選舉產(chǎn)生，其選舉過(guò)程與村兩委選舉同步。S市規(guī)定，村民議事會(huì)成員由各村民小組有選舉權(quán)的村民從本小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生，村民小組議事會(huì)成員由本小組有選舉權(quán)的村民選舉產(chǎn)生。選舉一般采用海選方式，也可以先由村民提名候選人，再進(jìn)行正式選舉。具體選舉辦法為：村兩委按照各村民小組的人口規(guī)模分配議事會(huì)成員名額，如果某個(gè)村民小組的議事會(huì)成員名額為5人，則確定5個(gè)候選人。在選舉時(shí)，按照得票數(shù)確定村民小組組長(zhǎng)和村級(jí)議事會(huì)成員人選，其余得票數(shù)更低的候選人只能擔(dān)任村民小組議事會(huì)成員。
長(zhǎng)期以來(lái)，村莊重大公共事項(xiàng)決策權(quán)往往被村兩委尤其是村主職干部掌控。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議被閑置，其功能未能得到充分發(fā)揮。村民在村莊重大公共事項(xiàng)中的主體地位沒(méi)有得到保障。地方政府推出村民議事會(huì)這一制度創(chuàng)新，意在凸顯村民在公共服務(wù)需求表達(dá)中的主體地位。
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多元主體表達(dá)機(jī)制
以往的項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程帶有很強(qiáng)的自上而下的色彩，政府和村干部的意志強(qiáng)加于村民，而較少顧及村民的需求和感受。但村民議事會(huì)制度要求首先收集村民的意見(jiàn)，然后進(jìn)行匯總梳理，這為廣大普通村民提供了利益表達(dá)的機(jī)會(huì)。普通村民的公共服務(wù)需求偏好得以表達(dá)和釋放，這在一定程度上能夠調(diào)動(dòng)普通村民的政治參與積極性。
村民議事會(huì)就收集民意環(huán)節(jié)作出了嚴(yán)格規(guī)定。先由村工作人員統(tǒng)一制定民意征集表，簡(jiǎn)稱(chēng)“戶(hù)推表”�！皯�(hù)推表”的正面由村民填寫(xiě)推薦公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，反面列出了公共服務(wù)資金使用的“優(yōu)先項(xiàng)目”和“禁止項(xiàng)目”。各村民小組組長(zhǎng)將“戶(hù)推表”發(fā)放給村民填寫(xiě)。按照規(guī)定，“戶(hù)推表”必須由村民本人填寫(xiě)，村民小組組長(zhǎng)不得代筆。村民填寫(xiě)完表格時(shí)，必須親筆簽名并留下電話(huà)。如果村民外出未歸，那么村民小組組長(zhǎng)必須聯(lián)系村民并征求其意見(jiàn)。S市L縣規(guī)定，“一戶(hù)一表”回收率不得低于本村（社區(qū)）總戶(hù)數(shù)的95%。
村民小組組長(zhǎng)收集“戶(hù)推表”之后，需召開(kāi)村民小組議事會(huì)進(jìn)行討論，并按照每個(gè)項(xiàng)目得票數(shù)進(jìn)行排序匯總，確定本村民小組擬推薦項(xiàng)目，然后上交到村里。L縣要求村民小組議事會(huì)對(duì)“一戶(hù)一表”進(jìn)行原汁原味的匯總和公示；對(duì)10%以上農(nóng)戶(hù)提議、10戶(hù)以上聯(lián)名提議和村民小組議事會(huì)聯(lián)名提議，且對(duì)符合村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金使用規(guī)定的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，填報(bào)《村民小組議事會(huì)年度村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目梳理匯總表》，公示無(wú)異議后報(bào)村（居）民議事會(huì)。每個(gè)村民小組都將“戶(hù)推表”上交村里之后，村里代辦員再對(duì)各村民小組推薦的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行匯總，然后交由村兩委進(jìn)行討論。村干部還需實(shí)地查看項(xiàng)目實(shí)際情況，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目所需資金進(jìn)行預(yù)估，再確定擬提交村民議事會(huì)進(jìn)行梳理和討論的項(xiàng)目。
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多元主體協(xié)商機(jī)制
協(xié)商是多元化治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這直接攸關(guān)多元化治理的效能。在治理體系內(nèi)，問(wèn)題的解決方式并不是中央權(quán)威機(jī)構(gòu)強(qiáng)制下屬機(jī)構(gòu)和人員接受其制定的解決方案，而是具有不同利益、價(jià)值觀、認(rèn)知取向和權(quán)力資源的多元行動(dòng)主體通過(guò)互動(dòng)和協(xié)商共同尋求問(wèn)題的解決方案。村民議事會(huì)為各個(gè)治理主體進(jìn)行協(xié)商討論提供了平臺(tái)。村兩委確定擬提交上會(huì)討論項(xiàng)目之后，再擇日召開(kāi)村民議事會(huì)對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行梳理和討論。按照規(guī)定，村民議事會(huì)每季度至少召開(kāi)1次會(huì)議。村民議事會(huì)和村民小組議事會(huì)會(huì)議須有4/5以上成員到會(huì)方能舉行。在項(xiàng)目梳理會(huì)議上，村主職干部對(duì)所有項(xiàng)目逐一進(jìn)行介紹，若有遺漏之處，相關(guān)信息可由村民小組組長(zhǎng)補(bǔ)充闡述，與會(huì)人員也可以就項(xiàng)目的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)詢(xún)。隨后，村民議事會(huì)對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行投票表決，得票數(shù)超過(guò)1/2的項(xiàng)目入圍，據(jù)此確定入圍的項(xiàng)目名單，并報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行審查。村民議事會(huì)就村莊重大公共事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商討論，有利于將各利益主體之間的分歧和矛盾暴露出來(lái)，最終達(dá)成共識(shí)。
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多元主體決策機(jī)制
村民議事會(huì)被賦予決策、監(jiān)督的權(quán)力，凡是村莊重大公共事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)討論和決策，這樣，村組干部的決策權(quán)被壓縮，不再像之前那樣享有絕對(duì)的決策權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查通過(guò)后，村兩委再召開(kāi)村民議事會(huì)，對(duì)入圍項(xiàng)目進(jìn)行表決，召開(kāi)項(xiàng)目表決會(huì)議。和梳理會(huì)議一樣，項(xiàng)目表決會(huì)議也以得票數(shù)超過(guò)1/2為準(zhǔn)，得票數(shù)未過(guò)半的項(xiàng)目被淘汰。表決通過(guò)后，村代辦員將所有通過(guò)的項(xiàng)目進(jìn)行張榜公示，公示無(wú)異議則可進(jìn)入實(shí)施階段。事實(shí)上，在所有村公項(xiàng)目中，只有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目才真正需要村民議事會(huì)審議決策，包括聘請(qǐng)代辦員、治保員以及上級(jí)政府安排的工作任務(wù)等“優(yōu)先項(xiàng)目”是必須確保立項(xiàng)的。對(duì)于這些“優(yōu)先項(xiàng)目”而言，村民議事會(huì)只是履行程序而已。
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多元主體評(píng)價(jià)機(jī)制
評(píng)價(jià)是多元化治理的重要環(huán)節(jié)，這涉及民眾對(duì)治理效能的認(rèn)可和態(tài)度，也是項(xiàng)目資金實(shí)施績(jī)效的重要體現(xiàn)。村民議事會(huì)決策實(shí)施的項(xiàng)目竣工之后，必須經(jīng)過(guò)村民評(píng)議合格達(dá)標(biāo)，即滿(mǎn)意率達(dá)到90%以上，才能給施工方撥付項(xiàng)目資金。L縣規(guī)定，“每年12月底前，統(tǒng)一組織村（居）民議事會(huì)成員、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和受益范圍群眾代表對(duì)本年度實(shí)施項(xiàng)目的效果、質(zhì)量等進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，填寫(xiě)《公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況民主評(píng)議表》并公示，對(duì)群眾滿(mǎn)意度低于90％的，必須進(jìn)行整改，整改完成并經(jīng)群眾再次評(píng)議合格后方可支付工程款”。
總之，村民議事會(huì)通過(guò)一系列協(xié)商治理規(guī)則，建構(gòu)起以基層黨組織為“領(lǐng)頭羊”的“一核多元”鄉(xiāng)村治理體系。按照地方政府制度規(guī)定，村民議事會(huì)、村民（代表）會(huì)議和村支部具有不同的定位。村支部是村莊一切公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者，村民會(huì)議是村莊的最高決策機(jī)構(gòu)，村民（代表）會(huì)議是村莊重要事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，村民議事會(huì)是村莊常設(shè)決策機(jī)構(gòu)。在一定程度上，村民議事會(huì)改變了原有的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)。在設(shè)立村民議事會(huì)之前，村兩委事實(shí)上掌控著村莊重大公共事項(xiàng)的討論和決策權(quán)力，無(wú)論是村民會(huì)議還是村民代表會(huì)議的功能都未能得到充分發(fā)揮。在這樣的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村兩委居于核心地位。設(shè)立村民議事會(huì)之后，相當(dāng)于在原有村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中嵌入一個(gè)新的權(quán)力中心。村民議事會(huì)對(duì)村兩委形成了一定的權(quán)力制衡。
3
多元治理主體的行動(dòng)邏輯
多元化治理是多個(gè)主體協(xié)同互動(dòng)的結(jié)果，它要求體現(xiàn)治理的系統(tǒng)性�！白鳛樯鐣�(huì)控制系統(tǒng)的治理，即治理的結(jié)果是所有參與的行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果�！痹诖迕褡h事會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，主要存在四大行動(dòng)主體，即地方政府、村兩委班子、村民小組和村民。這些多元治理主體有著不同的行為目標(biāo)和邏輯，影響著鄉(xiāng)村多元化治理的效能。構(gòu)建鄉(xiāng)村多元化治理體系，需要將這些擁有不同行為目標(biāo)的治理主體納入統(tǒng)一的規(guī)則框架之中。
1
地方政府
地方政府不直接參與村莊項(xiàng)目資金的分配過(guò)程，但這并不意味著地方政府無(wú)法對(duì)村民議事會(huì)施加影響。實(shí)際上，地方政府在村民議事會(huì)運(yùn)行中扮演著“元治理者”的角色。一方面，地方政府是項(xiàng)目資源的直接供給者。另一方面，地方政府制定和實(shí)施有關(guān)村民議事會(huì)的制度規(guī)則。離開(kāi)地方政府的推動(dòng)作用，難以想象村民議事會(huì)制度能否得到推廣。地方政府的主要目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)村干部資金使用行為的監(jiān)督，確保村公項(xiàng)目資金使用規(guī)范。同時(shí)，地方政府還寄希望于項(xiàng)目資源盡可能兼顧多元利益主體，通過(guò)為農(nóng)民提供公共服務(wù)而提升合法性。
2
村兩委
村兩委是村民議事會(huì)工作的直接組織者，也是村公項(xiàng)目資金分配的操盤(pán)手。村兩委的主要目標(biāo)有以下三個(gè)。其一，優(yōu)先完成上級(jí)政府安排的工作任務(wù)。例如，2017年，X鎮(zhèn)政府規(guī)定每個(gè)村必須從村公資金中支出一部分用于“雪亮工程”，即在村里主要路口安裝攝像頭且進(jìn)行維護(hù)，村兩委在分配當(dāng)年村公項(xiàng)目資金時(shí)必須將“雪亮工程”項(xiàng)目列入“優(yōu)先項(xiàng)目”之中。其二，保證村級(jí)日常公共事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。包括聘請(qǐng)代辦員、治保員、小區(qū)管理等項(xiàng)目費(fèi)用支出，都必須列入“優(yōu)先項(xiàng)目”之中。其三，統(tǒng)籌全村。在確保完成上級(jí)安排任務(wù)和村級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)之后，村級(jí)才能將剩下的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之中。在確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，村兩委還必須統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的受益面積、輕重緩急程度、所需資金數(shù)額等因素。每次開(kāi)展民意調(diào)查時(shí)，村兩委還在“戶(hù)推表”背面附上“優(yōu)先項(xiàng)目”“禁止項(xiàng)目”等，引導(dǎo)村民作出抉擇。如此，村兩委的意志通過(guò)民主程序獲得合法性。
3
村民小組
村民小組的主要目標(biāo)是盡力爭(zhēng)取本小組推薦的項(xiàng)目能夠獲得立項(xiàng)，村民小組的利益表達(dá)責(zé)任落到小組長(zhǎng)頭上。村民小組組長(zhǎng)承受著來(lái)自本組村民的期望和壓力，同時(shí)又必須服從村兩委的安排和全村的大局。在推薦項(xiàng)目的過(guò)程中，村民小組組長(zhǎng)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一般而言，組長(zhǎng)對(duì)本小組的情況更為熟悉，更知曉本組村民的公共服務(wù)需求。同時(shí)，不同小組之間會(huì)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目立項(xiàng)而展開(kāi)利益博弈。在召開(kāi)村民議事會(huì)討論項(xiàng)目資金分配時(shí)，村民小組組長(zhǎng)必須竭盡所能說(shuō)服議事會(huì)成員給本小組的項(xiàng)目投票。如果本小組提交的項(xiàng)目未能獲得立項(xiàng)，那么小組長(zhǎng)將難以面對(duì)本小組村民。在D縣C村第19小組，前任組長(zhǎng)就因?yàn)楸拘〗M2014年提交的維修堡坎項(xiàng)目連續(xù)3年未能獲得立項(xiàng)憤而提出辭職。在2017年村公項(xiàng)目表決會(huì)上，C村第8村民小組提出的維修機(jī)耕道項(xiàng)目未能獲得半票通過(guò)，該組組長(zhǎng)KLQ非常氣憤，一度要離席而去，后被旁人勸阻。
在本組提交的項(xiàng)目未能獲得立項(xiàng)的情況下，盡管小組長(zhǎng)可以以村民議事會(huì)投票表決未通過(guò)為由向村民解釋?zhuān)⒉恍枰獮榇藫?dān)責(zé)，但是村民并不會(huì)將問(wèn)題歸結(jié)于程序，而只是認(rèn)為小組長(zhǎng)無(wú)能。所以，村民小組組長(zhǎng)可以程序制度避責(zé)，但村民仍然會(huì)向小組長(zhǎng)問(wèn)責(zé)。
4
村民
村民是鄉(xiāng)村多元共治的主要參與主體。鄉(xiāng)村多元化治理的主要目的是調(diào)動(dòng)廣大村民參與的積極性，發(fā)揮他們的主體性作用，滿(mǎn)足他們的公共服務(wù)需求。村民的主要目標(biāo)是希望自己提交的項(xiàng)目能夠獲得立項(xiàng)，尤其是那些事關(guān)切身利益的項(xiàng)目。如果村民提交的項(xiàng)目未能立項(xiàng)，那么他們會(huì)對(duì)組長(zhǎng)不滿(mǎn)，不愿再參與村公項(xiàng)目推薦，甚至對(duì)村公項(xiàng)目產(chǎn)生抵觸情緒，從而影響其政治參與效能感。
4
多元化治理運(yùn)行的張力
村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目資金分配具有嚴(yán)格、規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)。民意收集、村民議事會(huì)等制度和程序?yàn)榇迕癖磉_(dá)需求提供了渠道，這體現(xiàn)了村莊多元主體協(xié)商治理的特征。然而，在村莊多元化治理體系運(yùn)行過(guò)程中，卻呈現(xiàn)出諸多因素之間的張力，這些張力使得鄉(xiāng)村多元化治理體系運(yùn)行的效能變得更加不確定，村民議事會(huì)表面的規(guī)范程序、多元協(xié)商治理機(jī)制難以掩蓋潛存的困境。
多元化治理的高參與要求和村民低參與程度之間的張力
根據(jù)多元化治理理念，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該調(diào)動(dòng)多元利益主體參與，尤其要激發(fā)廣大普通村民的參與意愿。然而，實(shí)際上，大量村民對(duì)于村民議事會(huì)仍然表現(xiàn)出冷漠、不信任的態(tài)度。盡管制度規(guī)定村公項(xiàng)目分配時(shí)必須首先征集民意，但實(shí)際上許多村民對(duì)“戶(hù)推表”不屑一顧。他們認(rèn)為所謂征集民意只是徒有其表，真正決定村公項(xiàng)目使用的還是村干部。筆者調(diào)研時(shí)常常聽(tīng)到村民們對(duì)村公項(xiàng)目資金分配不公問(wèn)題的抱怨，尤其是在那些推薦項(xiàng)目屢屢不能獲得立項(xiàng)的村民小組，村民們?cè)诿褚馐占矫娴恼螀⑴c效能感更低，對(duì)所謂征集民意更不在乎。在C村另一些村民小組，由于之前垃圾填埋場(chǎng)搬遷安置補(bǔ)償款不到位等歷史遺留問(wèn)題的存在，村民們更是拒絕填寫(xiě)“戶(hù)推表”。
由于多方面原因，村民需求表達(dá)之后卻往往無(wú)法得到滿(mǎn)足，陷入有表達(dá)而未滿(mǎn)足的窘境。依據(jù)常識(shí)，在任何民主制度下，民眾的需求都不可能一概滿(mǎn)足。同理，村公項(xiàng)目資金也不可能滿(mǎn)足所有村民的需求。但是，如果村民的需求總是無(wú)法得到滿(mǎn)足，尤其是一些確實(shí)需要立項(xiàng)的項(xiàng)目未能獲得立項(xiàng)，例如C村第19村民小組的堡坎維修項(xiàng)目，那么這無(wú)疑會(huì)降低村民的政治參與效能感，挫傷他們的政治參與積極性。最終，他們要么產(chǎn)生政治冷漠感，拒絕填寫(xiě)“戶(hù)推表”，要么質(zhì)疑村公項(xiàng)目資金分配的公平公正。2016年，在征求村民關(guān)于村公項(xiàng)目意見(jiàn)時(shí)，T村和H村等村莊都有村民小組的意見(jiàn)征求率不足90%，C村第8小組和第18小組的意見(jiàn)征求率分別僅為45.7%和46.7%。不少村民認(rèn)為，“反正提了也沒(méi)用，我不提，總會(huì)有人提”，“提不提都是村里說(shuō)了算”。而且，村民的政治冷漠感可能蔓延，進(jìn)一步降低村民議事會(huì)的整體參與水平。
同時(shí)，由于許多文化程度較高、議事能力較強(qiáng)的中青年勞動(dòng)力常年外出，留守村莊的多為“老弱病殘”群體，他們的議事能力和意愿相對(duì)較低，“關(guān)鍵問(wèn)題不是他們?cè)覆辉敢馓睿ū恚�，而是�?xiě)不起（當(dāng)?shù)胤窖裕鉃椤粫?huì)寫(xiě)’）”。在此情況下，許多村民往往讓其他村民或者村民小組組長(zhǎng)代筆。或者由村民小組組長(zhǎng)提示需要填寫(xiě)哪些項(xiàng)目?jī)?nèi)容。盡管制度規(guī)定村民小組組長(zhǎng)不能代筆，但實(shí)際上這一制度規(guī)定在目前的鄉(xiāng)村社會(huì)條件下無(wú)法執(zhí)行。
此外，村民小組議事會(huì)的功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，未能充分協(xié)商、討論小組內(nèi)的項(xiàng)目需求。許多村民小組組長(zhǎng)將“戶(hù)推表”收集之后，都是自己進(jìn)行匯總和決定推薦項(xiàng)目?jī)?nèi)容，而并沒(méi)有按照規(guī)定召開(kāi)村民小組議事會(huì)進(jìn)行協(xié)商討論。“議事會(huì)成員發(fā)揮的作用很小，只是個(gè)形式而已，他們說(shuō)：‘我們又沒(méi)拿一分錢(qián)，你隊(duì)長(zhǎng)一個(gè)月還拿三五百塊錢(qián)’�！彪m然制度規(guī)定每個(gè)村民小組都必須召開(kāi)小組議事會(huì)，且必須有會(huì)議記錄，但實(shí)際上一些村民小組議事會(huì)的會(huì)議記錄是杜撰的。
最后，村民議事會(huì)成員的議事時(shí)間和議事能力有限。許多村民議事會(huì)成員平時(shí)忙于生計(jì)，例如打工、經(jīng)商等，根本無(wú)暇顧及村莊公共事務(wù)，他們對(duì)村莊公共事務(wù)了解的程度非常有限，每當(dāng)開(kāi)會(huì)的時(shí)候，他們?nèi)⒓訒?huì)議只是履行義務(wù)，但缺乏議事的意愿和能力。
還有一些議事會(huì)成員年齡偏大，行動(dòng)不便或者有聽(tīng)力障礙，他們?nèi)?huì)更多具有象征意義。據(jù)HXX講，“開(kāi)會(huì)的老黨員比較多，咋也聽(tīng)不清楚，開(kāi)會(huì)不可能不通知他來(lái)，不通知他又不安逸。說(shuō)穿了，來(lái)了也不起多大作用，他們就是忽悠的”�？v使以某種方式使他們參與到網(wǎng)絡(luò)治理中來(lái)，但由于這些人總體上具備較低的說(shuō)服能力，一般來(lái)說(shuō)，他們難以對(duì)決策形成實(shí)質(zhì)性的影響。
村民小組組長(zhǎng)可以將自身的意志假以村民之手表達(dá)出來(lái)。“戶(hù)推表”更多地呈現(xiàn)出村莊精英的意愿，這樣的判斷并非毫無(wú)根據(jù)。在C村，第2村民小組曾經(jīng)提議由村公項(xiàng)目資金修建一條生產(chǎn)道，如果這條生產(chǎn)道得以修建，那么該小組的山林就可以開(kāi)發(fā)，比如種植果樹(shù)、販賣(mài)竹林等，這對(duì)于小組村民確實(shí)有利。但筆者后來(lái)發(fā)現(xiàn)，第2村民小組組長(zhǎng)之所以推薦這一項(xiàng)目，還源于他自己在山上販賣(mài)竹木，如果生產(chǎn)道能夠修通，將極大地便利他自己。盡管筆者并不能斷定他推薦這一項(xiàng)目純粹是出于私利的考慮，但似乎不排除這一因素。在這個(gè)意義上，民意收集的過(guò)程更可能是一個(gè)精英主導(dǎo)的過(guò)程，村莊精英的意愿而非普通村民的意愿得到更為充分的表達(dá)。
2
基層干部的話(huà)語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)與普通村民話(huà)語(yǔ)弱勢(shì)之間的張力
“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)�！倍嘣卫硎菍�(shí)現(xiàn)善治的重要途徑，它強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體之間地位的平等性，多元主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。每個(gè)主體都能夠盡其所能表達(dá)利益訴求和發(fā)揮作用，并且應(yīng)該得到其他治理主體的重視。然而，在實(shí)踐中，由于基層干部掌握著權(quán)力優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)話(huà)語(yǔ)，普通村民利益訴求被基層干部遮蔽的情況并不罕見(jiàn)。
觀察發(fā)現(xiàn)，在村民議事會(huì)梳理匯總村公項(xiàng)目時(shí)，村兩委發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其依據(jù)是：其一，村兩委必須確�！皟�(yōu)先項(xiàng)目”立項(xiàng)；其二，村兩委可以根據(jù)自身判斷來(lái)統(tǒng)籌增刪、調(diào)整提交村民議事會(huì)討論的項(xiàng)目。從村莊全局計(jì)，村兩委必須具有一定的統(tǒng)籌權(quán)力。但是，如果村兩委統(tǒng)籌的權(quán)力過(guò)大，可能導(dǎo)致所謂民意征集流于形式。2017年，在C村的村公項(xiàng)目分配工作中，其中一個(gè)項(xiàng)目為“電廠后機(jī)耕道維修”。該項(xiàng)目涉及第6、7、8、12等4個(gè)村民小組，但在這4個(gè)村民小組提交的“戶(hù)推表”匯總結(jié)果中，均未見(jiàn)該項(xiàng)目。而在梳理和表決會(huì)的項(xiàng)目清單上，該項(xiàng)目卻名列其中。對(duì)此，筆者有兩個(gè)判斷：一是民意收集存在不規(guī)范之處，村民的需求并未能得到充分表達(dá)；二是村兩委統(tǒng)籌考慮，將該項(xiàng)目列入清單之中。若是后者，那么村兩委的意志可能凌駕于村民意愿之上，從而在一定程度上沖擊了民意收集和表達(dá)的實(shí)質(zhì)效果。
3
多元化治理的充分信息要求與村莊信息不完全之間的張力
多元化治理需要各個(gè)治理主體充分交流、溝通、共享信息，在此基礎(chǔ)上作出符合各方最大化利益的決策。不同治理主體需要將其所面臨的困難、問(wèn)題等充分分享給其他主體。這實(shí)際上需要建構(gòu)一個(gè)盡可能完全、充分的信息環(huán)境。但是，即使是人口規(guī)模并不大的村莊，也難以滿(mǎn)足多元化治理的充分信息要求。
首先，當(dāng)前村莊“半熟人社會(huì)”性質(zhì)使得村民難以了解到其他村民或小組的充分信息，從而影響村民議事會(huì)功能的發(fā)揮。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透，農(nóng)村人際關(guān)系日趨理性化。人們對(duì)他人和村莊事務(wù)的關(guān)注度大大降低。村莊社會(huì)不再是傳統(tǒng)的熟人社會(huì)。尤其是近十多年來(lái)，全國(guó)各地普遍開(kāi)展了大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組的運(yùn)動(dòng)，許多村莊的人口和幅員規(guī)模較之前大為增加。這進(jìn)一步加劇了村民之間的陌生化程度，村莊呈現(xiàn)出“半熟人社會(huì)”的特性。在召開(kāi)村民議事會(huì)討論村公項(xiàng)目時(shí)，盡管村組干部對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的情況進(jìn)行了介紹，但是除本村民小組的議事會(huì)成員（或者來(lái)自相鄰村民小組的議事會(huì)成員）外，其他村民小組的大多數(shù)議事會(huì)成員對(duì)這些項(xiàng)目的相關(guān)情況并不了解。在此情況下，大多數(shù)議事會(huì)成員只能依靠非常有限的信息來(lái)判斷是否給該項(xiàng)目投贊成票。
其次，村兩委無(wú)法將一些項(xiàng)目信息做到充分精細(xì)化，使得議事會(huì)成員無(wú)從判斷該項(xiàng)目的必要性和合理性。例如，2017年，在C村的村公項(xiàng)目清單中，有一個(gè)項(xiàng)目為“維修溝渠，10萬(wàn)元，受益面為全村”。維修溝渠是村莊每年的常規(guī)工作，只要溝渠堵塞或垮塌，就得進(jìn)行維護(hù)，設(shè)立這一項(xiàng)目具有必要性。問(wèn)題是何處的溝渠何時(shí)垮塌，這些因素?zé)o法預(yù)計(jì)，村兩委在設(shè)計(jì)這一項(xiàng)目時(shí)也無(wú)法將工程量、資金預(yù)算等進(jìn)一步細(xì)化。如此，議事會(huì)成員無(wú)從知曉維修溝渠的長(zhǎng)度、寬度和所需資金等情況，也就無(wú)法判斷該項(xiàng)目的必要性和合理性。在此情況下，議事會(huì)成員往往盲目投票，他們只能大概判斷這些項(xiàng)目是否需要立項(xiàng)。而且，由于這些項(xiàng)目的預(yù)算資金是個(gè)籠統(tǒng)的數(shù)字，這為村干部違規(guī)操作提供了一定的空間。如果日后項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程未能被嚴(yán)格監(jiān)督，那么很可能使得規(guī)范化的操作規(guī)程效果大打折扣。
再次，按照村公項(xiàng)目制度規(guī)定，給“三類(lèi)人員”即用村公項(xiàng)目資金聘請(qǐng)的代辦員、治保員和保潔員發(fā)放工資前，必須經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)評(píng)議投票的環(huán)節(jié)，在討論和評(píng)議“三類(lèi)人員”時(shí)，與會(huì)人員的投票也顯得非常盲目。絕大多數(shù)議事會(huì)成員（包括其他村民）對(duì)“三類(lèi)人員”的工作狀態(tài)、績(jī)效情況并不了解�！澳膫�(gè)保潔員掃了哪一段，我們也不熟悉，你叫我投啥子票？這個(gè)時(shí)候我們只能說(shuō)，嗨，人家掃了地總該有報(bào)酬，不可能讓人家干了活還不給錢(qián)，就說(shuō)不過(guò)去，所以我們打鉤。”許多議事會(huì)成員之所以投贊成票，是依據(jù)他們樸素的勞動(dòng)報(bào)酬觀念，而并非真正對(duì)“三類(lèi)人員”工作績(jī)效的評(píng)價(jià)。
4
多元化治理資源輸入與內(nèi)生動(dòng)力之間的張力
政府希望通過(guò)項(xiàng)目資源輸入來(lái)解決農(nóng)村公共服務(wù)供給問(wèn)題，將外部資源輸入與村莊內(nèi)生動(dòng)力相結(jié)合。這也是鄉(xiāng)村多元化治理的題中之義，但政府項(xiàng)目資源的輸入?yún)s產(chǎn)生了消解村莊內(nèi)生公共品供給能力的意外后果。
在實(shí)施村公項(xiàng)目制度之前，村組內(nèi)部的公共品供給主要由村民提供。例如，修建機(jī)耕道、維修溝渠等，小組內(nèi)部通過(guò)籌資籌勞的方式解決。當(dāng)時(shí)，小組具有較強(qiáng)的內(nèi)生公共品供給能力。但是實(shí)施村公項(xiàng)目制度之后，這一狀況被徹底改變。許多村民認(rèn)為反正有村公項(xiàng)目資金，不需要也不愿意通過(guò)籌資籌勞來(lái)解決組內(nèi)公共品供給問(wèn)題。村民都希望通過(guò)村民議事會(huì)反映和滿(mǎn)足本小組的利益訴求，普遍滋生了“等靠要”的念頭，村民小組不可能再動(dòng)員村民籌資籌勞提供公共品。例如，C村第4村民小組的一條林盤(pán)路需要聘人清掃，2013、2014年兩年間，村里根據(jù)村民議事會(huì)決策安排公共服務(wù)資金補(bǔ)貼5000元，小組村民每人每月集資2元，聘請(qǐng)1名保潔員負(fù)責(zé)清掃。但是2015年該項(xiàng)目在村民議事會(huì)中未獲通過(guò)，村里取消了補(bǔ)貼資金，該組村民也不愿意再集資請(qǐng)人清掃，最終，這兩年都無(wú)人清掃這條道路。第4村民小組組長(zhǎng)說(shuō)：“村里如果不貼錢(qián)，光讓老百姓出錢(qián)，十有八九不愿意�！币恍┐迕裾J(rèn)為，“為啥子其他路村里都請(qǐng)了人掃，我們這條路，村里為啥子不出錢(qián)呢？”
以前，村民小組通過(guò)籌資籌勞修建基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，如果占用村民的土地等，小組長(zhǎng)可以給村民做工作或通過(guò)調(diào)整土地的方式彌補(bǔ)被占地村民的損失，不需要給被占地村民進(jìn)行資金補(bǔ)償。然而，現(xiàn)在有了村公項(xiàng)目資金之后，如果不給被占地村民進(jìn)行資金補(bǔ)償，他們就不愿意自己的土地被占用。
可見(jiàn)，政府項(xiàng)目資源輸入并非增強(qiáng)而是弱化了村民的合作能力和村莊的治理能力，政府與村莊、村民間的多元化治理格局并未真正實(shí)現(xiàn)。在某種意義上，村莊公共服務(wù)成為政府的獨(dú)角戲。
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多元化治理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求與村民專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺之間的張力
在鄉(xiāng)村多元化治理過(guò)程中，村民參與協(xié)商治理必須具備一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)。村民議事會(huì)具有一套煩瑣復(fù)雜的程序。上級(jí)要求村民議事會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人提供周密細(xì)致的會(huì)議記錄、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等文件材料，以備申請(qǐng)項(xiàng)目資金和上級(jí)督查檢查之需。然而，項(xiàng)目申報(bào)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的文牘化傾向。不少村民文化程度偏低，難以勝任報(bào)表填報(bào)等文字工作。每年申報(bào)村公資金項(xiàng)目時(shí)，村民議事會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人都需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。村里的辦事員也需要耗費(fèi)大量人力物力對(duì)各村民小組議事會(huì)的材料進(jìn)行反復(fù)核實(shí)、整改。如何使項(xiàng)目申報(bào)符合程序要求、統(tǒng)計(jì)數(shù)字符合邏輯、做足表面材料功夫，以避免上級(jí)督查檢查時(shí)出現(xiàn)紕漏，這成為村民議事會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。至于村民議事會(huì)上報(bào)的項(xiàng)目本身是否具有效率，已經(jīng)不再重要。可以說(shuō)，技術(shù)理性實(shí)現(xiàn)了對(duì)實(shí)質(zhì)理性的替代。
此外，村公項(xiàng)目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)較為復(fù)雜的預(yù)算、招標(biāo)和監(jiān)管程序，具有很強(qiáng)的技術(shù)理性特征。這些項(xiàng)目程序都需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)作為支撐，尤其是涉及工程設(shè)計(jì)、監(jiān)管方面的問(wèn)題時(shí)，更需要具備較多的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。然而，由于留守村民大多文化程度不高，且缺乏工程設(shè)計(jì)和監(jiān)理方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因此，村民議事會(huì)成員很難勝任這方面的工作。專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏使得村民議事會(huì)成員在投票決策時(shí)表現(xiàn)出較強(qiáng)的盲目性，從而影響協(xié)商議事的效果。
2016年，C村就王婆堰維修項(xiàng)目舉行公開(kāi)招標(biāo)，有數(shù)家單位投標(biāo)，報(bào)價(jià)最高的一家是73萬(wàn)元，報(bào)價(jià)最低的一家是65萬(wàn)元。最終，在村民議事會(huì)表決投標(biāo)單位時(shí)，報(bào)價(jià)最高的一家成功中標(biāo)，而報(bào)價(jià)最低的一家落選，議事會(huì)的表決結(jié)果有違常理。按照常識(shí)，只要能確保工程質(zhì)量和工期，一般應(yīng)選擇報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)單位，以節(jié)省資金。吊詭的是，在此次招標(biāo)活動(dòng)中，卻是報(bào)價(jià)最高者中標(biāo)。對(duì)此結(jié)果的可能解釋是：一是有人暗中給村民議事會(huì)成員做工作，勸說(shuō)他們給報(bào)價(jià)最高的單位投贊成票；二是村民認(rèn)為反正這是國(guó)家撥付的資金，與其節(jié)約，還不如多投入資金，把工程做好一些。對(duì)于第二種解釋?zhuān)瑢?shí)際上只要工程預(yù)算科學(xué)，確保完成工程的最低投入水平，那么工程質(zhì)量就主要依賴(lài)后期的監(jiān)管，而與資金投入多少并無(wú)關(guān)聯(lián)。即使增加投入，也未必能夠獲得高質(zhì)量的工程。所以，出現(xiàn)這一結(jié)果，要么是因?yàn)榇迕褡h事會(huì)成員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，要么是有人暗中操縱村民議事會(huì)。如果排除人為因素，那么議事會(huì)成員專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏可能是一個(gè)重要原因。D縣在總結(jié)2017年村公項(xiàng)目工作時(shí)也提及，“部分村公干部因年齡偏大、接受能力較弱，沒(méi)有對(duì)村公政策和操作規(guī)范學(xué)深悟透；大部分村組干部對(duì)工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目預(yù)算結(jié)算、招投標(biāo)程序和后期管護(hù)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握不深、運(yùn)用不熟練，實(shí)際操作中容易出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象”。作為村莊精英的村組干部尚且缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，更遑論廣大普通村民了。
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總結(jié)和討論
以村民議事會(huì)為代表的鄉(xiāng)村多元化治理有利于通過(guò)協(xié)商討論凝聚利益共識(shí)，為普通村民提供利益表達(dá)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，它還有利于強(qiáng)化對(duì)村組干部的監(jiān)督，避免長(zhǎng)期為人們所詬病的暗箱操作、貪污腐敗等問(wèn)題，促進(jìn)村公項(xiàng)目資金分配實(shí)現(xiàn)公平、公正、透明�？梢哉f(shuō)，村民議事會(huì)在一定程度上有利于應(yīng)對(duì)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的“最后一公里難題”。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)家治理日益強(qiáng)調(diào)規(guī)范化、法治化，技術(shù)治理的特質(zhì)越來(lái)越鮮明。“這種技術(shù)治理的理念，極為強(qiáng)調(diào)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制。而項(xiàng)目制，則恰恰最符合這種意義上的制度精神，既可強(qiáng)化國(guó)家體制對(duì)自由市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)制，亦能盡可能規(guī)范、合理、有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)�！表�(xiàng)目制是一種高度理性化的制度，“專(zhuān)項(xiàng)資金的‘抽取’和‘下放’，只有通過(guò)一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，通過(guò)立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序，才能最終使項(xiàng)目生效，獲得全社會(huì)的認(rèn)可和信任”。項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)性如何對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)多樣化需求是項(xiàng)目制成功的前提。項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)再完美、程序再?gòu)?fù)雜，在下鄉(xiāng)過(guò)程中也可能存在“理性盲區(qū)”。地方政府試圖通過(guò)村民議事會(huì)等多元化治理形式來(lái)解決項(xiàng)目制的“理性盲區(qū)”問(wèn)題，但村民議事會(huì)本身具有很強(qiáng)的技術(shù)理性，它內(nèi)含著一整套復(fù)雜的程序技術(shù)，呈現(xiàn)為新型技術(shù)治理樣態(tài)。與項(xiàng)目制一樣，村民議事會(huì)也“強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)，通過(guò)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效合法性”。它試圖通過(guò)制度化、規(guī)范化的程序來(lái)分配村莊項(xiàng)目資源，強(qiáng)調(diào)以繁雜的制度程序來(lái)強(qiáng)化對(duì)基層治理主體的制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的合理化分配，但“不同規(guī)則的監(jiān)督和實(shí)施成本是不同的。規(guī)則所要求的監(jiān)督越頻繁，用于度量監(jiān)督結(jié)果的資源就越多”。多元化治理要應(yīng)對(duì)項(xiàng)目制的單一化、技術(shù)化問(wèn)題，但其自身也陷入技術(shù)化的困境，導(dǎo)致嚴(yán)重的“技術(shù)依賴(lài)癥”，消解著鄉(xiāng)村多元化治理的效能。甚而可言，以村民議事會(huì)為代表的多元化治理是項(xiàng)目制治理技術(shù)系統(tǒng)的構(gòu)成部分。它寄希望于以更為復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)來(lái)解決既有治理技術(shù)的難題，本質(zhì)上仍然是技術(shù)治理思維的延續(xù)。技術(shù)導(dǎo)向的多元化鄉(xiāng)村治理同樣遭遇形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間的張力。
這表明，多元化鄉(xiāng)村治理也面臨著失靈的風(fēng)險(xiǎn)。復(fù)雜的、多元化的治理機(jī)制并未有效解決鄉(xiāng)村治理中的問(wèn)題。“對(duì)于治理機(jī)制的過(guò)分著迷可能會(huì)使我們忽視用治理取代市場(chǎng)和等級(jí)制度過(guò)程中的危機(jī)，以及隨之可能發(fā)生的治理失靈，因?yàn)椴粌H僅是市場(chǎng)和政令性協(xié)調(diào)會(huì)失靈，治理同樣也會(huì)失靈�！编l(xiāng)村社會(huì)具有高度復(fù)雜性，鄉(xiāng)村治理事務(wù)也是系統(tǒng)化、復(fù)雜化的，而技術(shù)治理卻要求盡可能簡(jiǎn)單化、精準(zhǔn)化，二者之間不可避免地產(chǎn)生抵牾，從而帶來(lái)治理失靈。正如鮑勃·杰索普所言：“治理?xiàng)l件的過(guò)分簡(jiǎn)單化以及對(duì)于影響治理目標(biāo)的因素的認(rèn)識(shí)不足都能導(dǎo)致治理失靈”；“由于愈演愈烈的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和社會(huì)生活的不透明，加之廣泛的時(shí)空界域中的多重目的——無(wú)論采用何種方式的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于治理的嘗試都可能以失靈告終”。
多元化治理的失靈也可能醞釀新的治理風(fēng)險(xiǎn)。按照村民議事會(huì)規(guī)則，凡是得票數(shù)過(guò)半的項(xiàng)目才能立項(xiàng)。對(duì)于村民小組組長(zhǎng)而言，如果本小組提交的項(xiàng)目得票數(shù)未能過(guò)半，那么他們完全可以以此為由向村民解釋?zhuān)⒔璐艘?guī)避責(zé)任。然而，這種技術(shù)治理方式并不能讓村組干部規(guī)避治理責(zé)任，因?yàn)楦扇宏P(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)邊界是不明確的。為人民服務(wù)是對(duì)干部的基本要求，在必要情況下，干部甚至要為群眾的要求兜底。雖然村組干部可以項(xiàng)目立項(xiàng)未獲半票通過(guò)為由推脫責(zé)任，但是只要村民的問(wèn)題未能得到解決，那么村民依然會(huì)要求干部擔(dān)責(zé)，“有問(wèn)題找政府”是他們的基本信條。所以，試圖通過(guò)村民議事會(huì)等規(guī)范化的制度安排來(lái)明晰村組干部與村民之間的權(quán)利和義務(wù)邊界是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，多元化治理表面的技術(shù)理性難以掩蓋其背后的形式主義邏輯。表面程序的合法性并不能解決鄉(xiāng)村治理中的真問(wèn)題，而且誘發(fā)群眾對(duì)多元化治理制度的質(zhì)疑，帶來(lái)新的干群關(guān)系信任難題，進(jìn)一步損傷群眾的政治參與熱情。
當(dāng)然，鄉(xiāng)村多元化治理的失靈并不意味著亟須用一種新的治理模式取而代之，或者重新回歸所謂元治理。“由于任何實(shí)踐都可能趨于失敗，因而元治理及其校準(zhǔn)也可能失靈。這就意味著，并沒(méi)有什么所謂的阿基米德支點(diǎn)能夠確保治理或其校準(zhǔn)都取得成功�！编l(xiāng)村治理的當(dāng)務(wù)之急可能不是尋找一種萬(wàn)能的治理良方。多元化治理的理念本身并不存在問(wèn)題，關(guān)鍵是要摒棄治理過(guò)程中的“技術(shù)依賴(lài)”思維，不能將服務(wù)群眾變異為技術(shù)化的行政程式，甚至用完備的技術(shù)治理工具來(lái)規(guī)避治理責(zé)任。在缺乏群眾觀念的條件下，即使資源下鄉(xiāng)投入巨大，技術(shù)理性發(fā)揮到極致，干群關(guān)系依然日益疏遠(yuǎn)。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中可能真正需要的是重拾群眾路線(xiàn)傳統(tǒng)，找回群眾。
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