當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 有限市場：宅基地財產(chǎn)化改革的制度實踐及解釋
夏柱智*
[摘要] 從實踐和理論層面理解宅基地財產(chǎn)化改革的最新進展及深層邏輯，有助于準(zhǔn)確客觀評價宅基地制度改革試點，反思流行理論框架。實踐中主要有五類宅基地財產(chǎn)化路徑，包括：宅基地有償選位、宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)、農(nóng)房抵押貸款、閑置農(nóng)房盤活、宅基地入市，不同路徑有不同運行機制，同時有嚴(yán)格約束條件，形成宅基地配置的“有限市場”特征。限制宅基地財產(chǎn)化的深層邏輯包括：宅基地制度的功能仍主要保障戶有所居,宅基地制度改革要有利于農(nóng)村土地管理,宅基地制度要和中國土地制度的整體憲法秩序相協(xié)調(diào)。在深化土地制度改革背景下，評估宅基地制度改革試點需要多元標(biāo)準(zhǔn)體系，消除單一賦權(quán)標(biāo)準(zhǔn)造成的片面性問題。
[關(guān)鍵詞] 宅基地制度改革 財產(chǎn)化 宅基地流轉(zhuǎn) 有限市場 土地管理
推進宅基地財產(chǎn)化改革，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是當(dāng)前宅基地制度改革的主要方向。目前學(xué)界的嚴(yán)重分歧，核心并不在要不要擴大宅基地財產(chǎn)權(quán)利的問題，而是如何具體地在“還權(quán)賦能”和保障農(nóng)戶基本居住條件及嚴(yán)格土地管理之間取得平衡。本文基于實地調(diào)查，梳理多樣化的宅基地財產(chǎn)化改革路徑、運行機制及約束條件，提煉出宅基地配置的“有限市場”特征。再結(jié)合文獻(xiàn)研究和實地調(diào)查從多個角度探討國家限制宅基地過度財產(chǎn)化的深層邏輯。在此基礎(chǔ)上，本文還嘗試提出評估宅基地制度改革試點的標(biāo)準(zhǔn)體系問題，為拓展和深化宅基地制度改革提供政策建議。
一、文獻(xiàn)綜述
宅基地是約定俗成的一個概念。宅基地是指集體經(jīng)濟組織分配給集體成員，滿足其居住需要的土地。宅基地具有集體所有、農(nóng)民使用、一宅兩制、一戶一宅、福利分配、免費使用、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、不得抵押、嚴(yán)禁開發(fā)等多方面特征。[1]宅基地作為農(nóng)民安身立命的基本保障、關(guān)鍵福利和核心財產(chǎn)，[2]使得大規(guī)模人財物流出鄉(xiāng)村的背景下，農(nóng)民依然保持了高度穩(wěn)定，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。同時隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，宅基地制度建設(shè)的滯后，宅基地資源閑置浪費、財產(chǎn)權(quán)利缺失、宅基地管理不善等問題日益凸顯，[3]倒逼宅基地制度改革。
根據(jù)相關(guān)研究，宅基地制度改革的主要方向是財產(chǎn)化，正如九十年代以來的農(nóng)地制度改革一樣。從財產(chǎn)權(quán)作為完整物權(quán)宅基地作為“用益物權(quán)”角度，國家在賦予農(nóng)民宅基地占有和使用權(quán)之外，還應(yīng)賦予農(nóng)民宅基地收益和處分權(quán)利。目前宅基地制度置重于宅基地的保障屬性，忽視宅基地的財產(chǎn)屬性。[4]改革開放以來，相對于農(nóng)地制度不斷改革完善，宅基地制度改革滯后。由于涉及到最大多數(shù)農(nóng)戶的切身利益及區(qū)域差異巨大，宅基地制度改革成為土地制度改革的重點和難點。
在此背景下，黨的十八屆三中全會啟動了宅基地制度改革，提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。2015年中央在15個試點地區(qū)啟動了宅基地制度改革，從制度層面試圖促進宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)。2018年中央“一號”文件重要首次提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”。這是宅基地制度的重大創(chuàng)新，它試圖兼顧宅基地的保障性和財產(chǎn)性。[5]目前學(xué)界對宅基地“三權(quán)分置”的重大意義、權(quán)利結(jié)構(gòu)及實踐路徑大量研究，為改革完善宅基地提供了理論基礎(chǔ)。[6]從個別地方的案例和基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的理論預(yù)設(shè)中，輿論和學(xué)界也對宅基地資源中蘊含著了財富充滿了想象。[7]
在已有研究基礎(chǔ)上，本文聚焦實踐中宅基地“財產(chǎn)化”改革的多樣化路徑，用“有限市場”的概念概括地方推進宅基地財產(chǎn)化改革的實踐特征。改革開放以來，基于效率的角度，“市場”逐漸成為我國經(jīng)濟資源配置的主要準(zhǔn)則，然而并不是絕對的。在特定歷史階段，特定類型資源的配置方式可能偏離理想的市場準(zhǔn)則，表現(xiàn)為市場嵌入社會、嵌入政治的復(fù)雜制度特征。[8-9]基于我國現(xiàn)階段農(nóng)民和土地關(guān)系的特殊性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度呈現(xiàn)“有限市場”特征。在探索宅基地“三權(quán)分置”的背景下，宅基地資源的配置也不例外，只是在實踐中表現(xiàn)得更為復(fù)雜,下面詳述。
二、宅基地財產(chǎn)化改革的進展及特征
我國宅基地制度的基本特征是“公有私用”，宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)歸個體農(nóng)戶。從法學(xué)角度，擴大財產(chǎn)權(quán)主要方式是突破現(xiàn)行法律賦予宅基地抵押權(quán)能和轉(zhuǎn)讓權(quán)能。[10]然而宅基地制度改革的復(fù)雜性遠(yuǎn)超出理論，按照制度機制的復(fù)雜性分類，筆者把宅基地財產(chǎn)化路徑劃分為以下五類（如表1）。每一類制度都有其典型的運行模式，可以從利益關(guān)系、運行機制及約束條件三個維度說明，其共同特征是因循宅基地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新邏輯。用原國土資源部副部長胡存智的話來說，“農(nóng)村宅基地制度改革的方向是進一步擴大權(quán)能,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，而不是指宅基地可以自由買賣”。[11]這體現(xiàn)為各類財產(chǎn)化路徑始終是“有限市場”的。下面先概述每一個路徑及其特征。
表1：宅基地財產(chǎn)化改革的路徑
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路徑 |
宅基地 有償選位 |
宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn) |
農(nóng)房抵押貸款 |
閑置農(nóng)房盤活 |
宅基地 入市 |
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利益主體 |
農(nóng)戶/ 集體 |
農(nóng)戶/農(nóng)戶 |
農(nóng)戶/商業(yè)銀行 |
農(nóng)戶/集體/社會資本 |
農(nóng)戶/集體/政府 |
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運行機制 |
競拍優(yōu)勢區(qū)位宅基地 |
房屋買賣和宅基地退出 |
宅基地作為抵押資產(chǎn) |
閑置農(nóng)房和宅基地經(jīng)營 |
土地增減掛鉤 |
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約束條件 |
限于少數(shù)地區(qū)探索、針對少數(shù)優(yōu)勢區(qū)位地塊。 |
禁止社會資本、市民下鄉(xiāng)購置宅基地。 |
嚴(yán)格宅基地受讓范圍、要求政府控制風(fēng)險。 |
限于嚴(yán)格用途管制、禁止變相房地產(chǎn)開發(fā)。 |
保障農(nóng)民利益優(yōu)先、嚴(yán)格控制拆建規(guī)模。 |
1.宅基地有償選位
我國農(nóng)村一直采取宅基地?zé)o償福利性分配的方式，保障弱勢的農(nóng)民階層取得宅基地這一基本保障產(chǎn)品。少數(shù)地區(qū)形成了宅基地有償選位的宅基地初始分配制度，從實踐來看，這一制度主要在沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村實行，典型是浙江省農(nóng)村。[12]這一制度形成的前提條件是宅基地資源高度稀缺，同時農(nóng)村階層高度分化，富裕農(nóng)戶愿意為優(yōu)勢地塊支付高額費用。一般來說，宅基地有償使用和新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造同時進行。具體做法是是：先是由村集體編制村莊規(guī)劃，形成基礎(chǔ)設(shè)施完善的新村；再是嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，統(tǒng)一管理宅基地，對新村宅基地實行公開競拍。
宅基地有償選位屬于宅基地有償使用制度的范疇，是一種典型的市場配置資源的方式。從集體經(jīng)濟和村莊建設(shè)的角度，宅基地有償選位在實施村莊取得了顯著效果，村集體通過競拍獲得土地級差地租收入，解決村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金的問題。然而從社會公平的角度，這種做法蘊含的排斥貧弱階層的特征，有可能造成村集體內(nèi)部住房地位群體，[13]加劇村莊內(nèi)部的階層割裂，因此國家對這項制度的推廣相當(dāng)謹(jǐn)慎，只默許可以在少數(shù)地區(qū)探索。同時為了兼顧公平和效率，即使是哪些采用了宅基地有償選位的地區(qū)，村集體也并不是把所有宅基地均拿出來高價拍賣，而是保留了大多數(shù)宅基地的福利性，宅基地有償使用費用相當(dāng)于基礎(chǔ)設(shè)施配套費。
2.宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)
宅基地不能買賣，然而房屋屬于私人財產(chǎn)，可以買賣，國家一直沒有禁止。基于房地一體原則，房屋轉(zhuǎn)讓也意味著宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（或轉(zhuǎn)讓）。一般來說，本村農(nóng)民可以無償申請宅基地，不需要通過房屋轉(zhuǎn)讓獲得宅基地使用權(quán)。有兩種例外情形催生了房屋轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象（宅基地隨之流轉(zhuǎn)）：一是本村農(nóng)民通過房屋轉(zhuǎn)讓獲得基本居住條件的成本比申請宅基地自建新房還低。二是偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民通過“搭地賣房”的方式進入土地資源豐富、交通便利的平原農(nóng)村（戶籍隨之遷入），改善貧困的經(jīng)濟條件。[14]
關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)，流行觀點認(rèn)為我國采取了不合理的限制妨礙宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。[15]而國家相關(guān)政策一直禁止城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購置宅基地，宅基地只能流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓給符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員，仍嚴(yán)格約束宅基地流轉(zhuǎn)范圍。在宅基地制度改革過程中，有的地方擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，把合法受讓人擴大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域范圍內(nèi)符合申請條件的農(nóng)戶。但是仍嚴(yán)格禁止城市居民下鄉(xiāng)購置農(nóng)村住房或購置宅基地建房。
3.農(nóng)房抵押貸款
農(nóng)房抵押貸款是宅基地用益物權(quán)的一種實現(xiàn)形式，是農(nóng)村土地“還權(quán)賦能”的標(biāo)志。在九十年代，就有一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村開始試點農(nóng)房抵押貸款。其背景是：農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要制約在金融，如果賦予農(nóng)房抵押權(quán)能，則有利于激活農(nóng)村金融的有效供給。而我國法律一直通過限制農(nóng)村住房通過抵押的方式流轉(zhuǎn)，因為它有可能讓農(nóng)民失去唯一的居所。[16]宅基地制度改革試點的任務(wù)之一是，就是配合住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索宅基地用益物權(quán)的多種實現(xiàn)形式和路徑。
為了防范風(fēng)險，中央要求地方政府慎重穩(wěn)妥推動改革，除了要求宅基地受讓對象不能突破現(xiàn)有法律和政策限制，另外還要求地方政府兜底可能出現(xiàn)的風(fēng)險。按照相關(guān)政策，在違約處置和銀行行使抵押權(quán)時，地方政府應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民基本居住權(quán)利。地方政府的重要舉措是由地方政府成立風(fēng)險補償金緩釋風(fēng)險，用于保障農(nóng)民基本居住權(quán)益不受到損害。這實際上把農(nóng)房抵押貸款轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝越鹑凇Ｔ趯嵺`中銀行是理性的，風(fēng)險補償金是有限，銀行必須秉持商業(yè)的審慎。銀行確定貸款對象也不因農(nóng)房具有抵押權(quán)能，也不因政府積極推動，而是基于已經(jīng)成熟的小額信貸制度，著重考察貸款人的個人信用、社會關(guān)系及其生產(chǎn)經(jīng)營能力。[17]
4.閑置農(nóng)房盤活
在新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)快速發(fā)展條件下，如何盤活閑置農(nóng)房和宅基地解決土地供給的難題是宅基地制度改革的新任務(wù)。[18]在一些交通便利和旅游資源豐富地區(qū)，地方政府和村社集體引入社會資本下鄉(xiāng)成片開發(fā)閑置農(nóng)房成為普遍現(xiàn)象。這突破了原來限于占有和使用權(quán)利的宅基地權(quán)能。其背景是農(nóng)村人口進城背景下，一些地區(qū)農(nóng)村宅基地大量閑置，農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重。[19]而由于缺乏明確的法律和政策，社會資本尚不能充分利用這些資源，不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入。
2018年，中央“一號”文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”，重點是如何放活宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán),為各種形式的宅基地流轉(zhuǎn)和經(jīng)驗提供政策合法性。但是政策同時要求“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。各試點的具體做法是結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，探索盤活閑置農(nóng)房的路徑。為了有效利用村莊零星分散宅基地，國家還允許地方通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊布局。這樣就實際上打通了宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在存量建設(shè)用地范圍內(nèi)通過村莊整治服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展。
5.宅基地入市
宅基地財產(chǎn)化的一種特殊路徑是“宅基地入市”。宅基地入市和宅基地退出及村莊整治結(jié)合在一起。農(nóng)戶自愿退出的宅基地經(jīng)過整治復(fù)墾驗收形成了節(jié)余的土地指標(biāo)，土地指標(biāo)可以用于擴大建設(shè)用地指標(biāo)，從而分享到土地市場化運作形成的增值收益。[20]宅基地入市的政策載體是土地增減掛鉤。其原理是我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地需要執(zhí)行嚴(yán)格的耕占平衡義務(wù)，占一補一。如果使用土地增減掛鉤指標(biāo)，則可以一定范圍內(nèi)增加建設(shè)用地指標(biāo)，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。
宅基地入市有兩類路徑：一是土地指標(biāo)被交易到城鎮(zhèn)，用于擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，二是土地指標(biāo)被預(yù)留在村莊，用于擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模。前者從2005年就開始在全國試點，后者則要到2016年打通三項土地制度改革之后才普遍試行。宅基地入市表面上是土地指標(biāo)的交易，實際上其運作機制是政府主導(dǎo)的。土地指標(biāo)是地方政府向農(nóng)村輸入資源的媒介，被復(fù)墾的宅基地本身并不值錢，并不存在宅基地的實地交易。國家還要求地方嚴(yán)格控制拆建規(guī)模，地方實施土地增減掛鉤項目要充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民基本居住條件，土地指標(biāo)交易形成的凈收益要返還給所在村集體和農(nóng)戶。
三、限制宅基地財產(chǎn)化的三重邏輯
以上五類不同的宅基地財產(chǎn)化改革路徑，利益主體和運行機制不同。國家在嘗試擴大宅基地權(quán)能的同時，又施加了諸多限制條件。如何理解國家對擴大宅基地財產(chǎn)權(quán)利的政策限制？兼顧宅基地保障性和財產(chǎn)性當(dāng)然是重要的，然而針對爭論，還需要更加綜合性的解釋框架。宅基地制度是中國特色土地制度的重要構(gòu)成部分，宅基地制度牽一發(fā)而動全身，并不是一個處置私有財產(chǎn)關(guān)系的純粹私法問題,因此也不是物權(quán)法可以自作主張的特殊財產(chǎn)對象。[21]過度擴大宅基地財產(chǎn)權(quán)，甚至開禁宅基地自由流轉(zhuǎn)的激進政策，可能造成嚴(yán)重的后果和風(fēng)險。其一是從社會穩(wěn)定的角度，宅基地制度仍然主要要把保障農(nóng)民基本居住權(quán)益放在首位，堅持宅基地使用權(quán)設(shè)置初衷。其二是從土地資源管理角度，宅基地制度改革要有利于加強土地管理，宅基地權(quán)利配置要服從于土地管理。其三是從土地增值收益分配的角度，宅基地制度要服從整體的“中國土地制度的憲法秩序”，這也限制了宅基地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)。
1.戶有所居和宅基地制度的基本功能
任何制度安排都要回應(yīng)現(xiàn)實生活的需要。宅基地制度的基本目標(biāo)是保障戶有所居,這是在農(nóng)村集體化進程中形成的。在我國住房保障制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，保障農(nóng)民居住權(quán)的制度價值取向是唯一的選擇。
有學(xué)者提出社會變遷背景下，現(xiàn)行制度繼續(xù)限制宅基地市場化流轉(zhuǎn)就不再具有合理性。在人口流動和城鎮(zhèn)化的背景下，宅基地從居住功能向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，宅基地制度應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的改革。[22]這種論證具有一定的經(jīng)驗基礎(chǔ)，然而忽視了對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的分類分析，在此基礎(chǔ)上宅基地功能和政策分析必然是不客觀的。宅基地的財產(chǎn)屬性在不同地區(qū)不同，包括強財產(chǎn)弱保障屬性的和強保障弱財產(chǎn)屬性。前者集中于城中村、城郊村和工商業(yè)發(fā)達(dá)的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，后者集中于大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)。[23]這種分析有利于揭示宅基地功能的區(qū)域差異。
進入日常生活層次，理解農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是理解在城鄉(xiāng)之間流動的那些農(nóng)民，理解他們的階層地位及其生計模式。目前學(xué)界流行的誤解是把農(nóng)民工作為“市民”、“新移民”，他們不耕種土地、脫離了和土地及村莊的關(guān)系。實際上當(dāng)前大多數(shù)進城農(nóng)民工是“半城市化”的流動人口。他們在城市務(wù)工，但是沒有戶籍身份，也大多沒有享受城鎮(zhèn)社會保障。這造成了中國真實城鎮(zhèn)化率偏低，戶籍城鎮(zhèn)化率和人口城鎮(zhèn)化率相差近20個百分點。在戶籍制度改革、農(nóng)民自由地進入城鎮(zhèn)務(wù)工定居及參加社會保障的背景下，“半城市化”并不能被歸為體制人為的排斥，而是農(nóng)民合理的選擇，是中國特色“人的城市化”、“發(fā)展型城市化”的路徑。[24-25]當(dāng)前農(nóng)戶普遍采取“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計模式，年輕勞動力進城務(wù)工，年老勞動力則在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)民家庭依靠這種兼業(yè)經(jīng)營方式獲得在農(nóng)村體面生活的經(jīng)濟收入。這一生計模式下，宅基地還是農(nóng)民家庭在農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本條件，是進城農(nóng)民保留的退路。[26]從農(nóng)民進城到農(nóng)民真正具備退出宅基地的條件有一個漫長的時差，這個過程中宅基地毋寧說是農(nóng)戶積極保留的。
總之，一部分農(nóng)村地區(qū)的宅基地財產(chǎn)屬性凸顯，農(nóng)民對擴大宅基地權(quán)能有迫切的需求，擴大宅基地權(quán)能有一定的必要性。然而大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村及農(nóng)民宅基地的功能屬性仍然是居住。如果宅基地初始分配及流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓不受限制，就有可能擠壓農(nóng)戶的基本居住保障，這將造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。因此在探索宅基地“三權(quán)分置”時，國家提出要兼顧宅基地的保障屬性和財產(chǎn)屬性。只有在堅持宅基地制度保障農(nóng)戶居住條件的前提下，放活宅基地使用權(quán)才有正當(dāng)性，這是宅基地制度改革的基本前提。
2.土地管理和宅基地制度改革的目標(biāo)
宅基地制度和宅基地管理有密切的關(guān)系。改革開放以來，面對經(jīng)濟社會發(fā)展和耕地保護之間的壓力，我國逐漸建立起了嚴(yán)格的土地管理制度。宅基地制度改革的重要目標(biāo)之一是是要建立一套嚴(yán)格的土地管理制度，解決過去多年存在的宅基地管理不善形成的歷史遺留問題。
流行觀點認(rèn)為可通過宅基地使用權(quán)制度的改革等方式解決宅基地超占、一戶多宅及村莊“空心化”等宅基地管理問題，由此論證宅基地財產(chǎn)化改革的必要性。[27]上述研究有一個很強的預(yù)設(shè)，即私有產(chǎn)權(quán)的排他性可以通過交易實現(xiàn)稀缺資源向邊際產(chǎn)出較高者轉(zhuǎn)移，提高土地利用效率。這一預(yù)設(shè)忽視了影響宅基地有效利用的諸多具體因素，如農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱、規(guī)劃缺失、制度建設(shè)滯后。[28]在實踐中，宅基地財產(chǎn)化意味著賦予農(nóng)戶更大的土地處分權(quán)利，這可能和土地管理有很大的張力，如一定條件下集體收回宅基地的權(quán)利。[29]即使這個過程中集體對農(nóng)戶作出補償，其主要性質(zhì)是對屬于農(nóng)戶私有的房屋財產(chǎn)進行補償。如果把宅基地使用權(quán)確為“物權(quán)”，那么農(nóng)戶就有權(quán)力不退出閑置不用的宅基地，除非村集體按照“市場”價格作出財產(chǎn)補償。
按照我們的研究，宅基地粗放低效利用主要和宅基地管理放任有關(guān)，造成宅基地管理的“雙重悲劇”。第一是“公地悲劇”。村莊宅基地分配是不排他的，符合條件成員均有資格占用宅基地建房。由于缺乏監(jiān)管、缺乏宅基地退出及收回機制，村莊有限的土地資源很快就消耗殆盡，形成“公地悲劇”。第二是“反公地悲劇”——指的是宅基地資源利用不足，學(xué)界往往忽視了這一點。由于宅基地分散零碎村莊缺乏規(guī)劃、村莊不規(guī)整，村莊基礎(chǔ)設(shè)施難以修建，大量邊角地難以利用。這導(dǎo)致村莊中心越來越不適于居住，農(nóng)戶不得不遷到村莊外圍，形成“內(nèi)空外擴”的空心村問題。[30]
在鄉(xiāng)村振興背景下，要準(zhǔn)確定位宅基地制度改革和宅基地管理的關(guān)系。宅基地制度改革布局要繼續(xù)保障農(nóng)戶所需的基本居住用地，還要通過有效的土地管理有利于生態(tài)宜居村莊的建設(shè),現(xiàn)階段的任務(wù)是人居環(huán)境整治。如果宅基地權(quán)利不斷擴張，最終不利于村莊規(guī)劃和村莊建設(shè)。這是國家資源下鄉(xiāng)建設(shè)鄉(xiāng)村，一些地區(qū)依然村容村貌雜亂、宅基地利用效率低下的原因。如果村級規(guī)劃難以執(zhí)行，人居環(huán)境不能改善，必將影響農(nóng)民宅基地基本居住權(quán)益和宅基地財產(chǎn)權(quán)利的最終實現(xiàn)。如果放任宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴大和宅基地用途突破管制，那么宅基地上就要建立更加復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系，宅基地管理難度就在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步增加。這不是宅基地制度改革的初衷。
3.憲法秩序和宅基地制度改革的底線
宅基地制度是整體土地制度的一部分。如果宅基地財產(chǎn)化就意味著宅基地作為所謂的“建設(shè)用地”不受約制地直接進入市場，那么國家征地制度和城市國有土地市場就受到嚴(yán)重的沖擊，地利共享的土地增值收益分配機制就要瓦解.這就破壞了中國土地公有制，或者說就破壞了中國土地制度的“憲法秩序”，[31]而這是中國良好的城市化和現(xiàn)代化秩序的基本前提。
從宅基地制度出發(fā)，流行觀點認(rèn)為我國實行的是“城鄉(xiāng)二元土地制度”，城市土地資源實行市場配置，農(nóng)村土地則實行的是非市場配置，這對農(nóng)民是不平等的。現(xiàn)行宅基地制度只賦予農(nóng)民占有和收益權(quán)，不允許農(nóng)民進行房地產(chǎn)開發(fā)，損害了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。應(yīng)當(dāng)放開宅基地流轉(zhuǎn)和用途管制，允許農(nóng)民自主的城市化。比如認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)該獲得合法的地位。[32]這一政策判斷過忽視了宅基地制度不是孤立的，而是整體土地制度體系的一部分，要服從中國土地制度的“憲法秩序”。這一憲法秩序不僅是歷史的，而且是現(xiàn)實的，體現(xiàn)在中國土地公有制的基本制度結(jié)構(gòu)中的。
《憲法》規(guī)定我國實現(xiàn)生產(chǎn)資料社會主義公有制，表現(xiàn)在土地制度上就是取消土地私人所有，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)土地私有制下的“土地食利者”。區(qū)位差異會帶來土地級差地租，土地非農(nóng)使用帶來更高的級差地租，這就是城市近郊土地的價值遠(yuǎn)高于一般農(nóng)村的原因。如果集體土地的使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）也可以轉(zhuǎn)讓，少數(shù)城郊農(nóng)民集體將憑借不可移動的土地位置，不勞而獲地俘獲巨額的社會財富，實質(zhì)成為土地食利者，違背了土地公有制的“憲法原則”。針對可能出現(xiàn)的土地財富分配不均問題，我國主要法律規(guī)定在原則上，在城市建設(shè)用地的范圍內(nèi)，農(nóng)村集體土地必須先經(jīng)過征收，才可依法出讓轉(zhuǎn)讓進入市場。對集體土地入市，最新通過的《土地管理法》（修正案）形成了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度安排，規(guī)范了入市對象、范圍及方式。本來實踐中就存在集體土地大量進入非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場的問題，政府的監(jiān)管面臨很大困境。如果法律允許集體土地自由轉(zhuǎn)讓，可以突出法律規(guī)定的用途，必然激勵農(nóng)戶及村社集體講大量農(nóng)地非農(nóng)使用，將很快危及耕地資源的紅線。
土地公有制分為集體所有與國家所有兩種具體實現(xiàn)形式，這兩者并不是對立的，要防止通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革來把集體土地所有權(quán)“物權(quán)化”，用于反對征地制度。國家設(shè)置集體土地所有制，包括由此派生的宅基地制度，是為了保障農(nóng)民的基本生存和發(fā)展的權(quán)利，并不是賦予農(nóng)民通過土地出讓獲得財產(chǎn)收入的“特權(quán)”，否則這就是對其他無地階層（如進入城市的新市民）的不公平。[33]在土地管理實踐中，宅基地盡管在土地用途分類中也屬于“建設(shè)用地”，但這個“建設(shè)用地”和進入市場農(nóng)村集體或城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性建設(shè)用地具有完全不同的性質(zhì)。這就決定現(xiàn)行法律和政策賦予宅基地的“財產(chǎn)性”是非常有限的。
四、結(jié)語和討論
至此，本文結(jié)束了對宅基地財產(chǎn)化改革的實踐邏輯的分析。宅基地財產(chǎn)化改革的基本特征是“有限市場”，這從理論層面理清了諸多混淆之處。這表明中央和地方政府推動的各類宅基地財產(chǎn)化路徑擴大了宅基地權(quán)能，各類路徑的實現(xiàn)機制不同，卻仍然在宅基地基本制度框架內(nèi)。這有利于順利實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，保持土地制度的相對穩(wěn)定，有利于中國經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定。國家政策限制宅基地財產(chǎn)化的原因是多重的，這源于宅基地制度嵌入到更大的政治經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)之中。研究者需要把宅基地制度改革放在保障農(nóng)民基本居住權(quán)益、嚴(yán)格土地管理、維護土地制度的“憲法秩序”等角度下考察，不能困于關(guān)于物權(quán)的抽象概念和農(nóng)民土地權(quán)利話語，從而把宅基地制度改革推向單向度的改革。
在此基礎(chǔ)上，筆者還試圖討論如何準(zhǔn)確評估宅基地制度改革試點，為拓展宅基地制度改革范圍提供政策建議。到2019年，持續(xù)了5年的宅基地制度改革試點完成，部分試點成果實際上在法律上得以呈現(xiàn)。同時，宅基地制度改革還在進一步深入，探索更多制度化的成果。為了深化改革，政策部門和學(xué)界需要對過去幾年的宅基地制度改革試點成果進行評估。從目前來看，地方政府主要從宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)程度角度評價宅基地制度改革，主要評價標(biāo)準(zhǔn)是宅基地退出、宅基地抵押貸款、閑置農(nóng)房盤活的規(guī)模。
從全國范圍的調(diào)查來看，宅基地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)程度取決于地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，而不在于制度本身。這表現(xiàn)為地方政府普遍建立了擴大宅基地權(quán)能的各類制度安排，然而這些制度的實踐效果是高度差異化的。[34]發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地制度改革取得了很大的成果，宅基地資源得到一定程度的盤活，農(nóng)民也獲得了較多財產(chǎn)性收入，典型如廣東和浙江沿海地區(qū)。而在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，宅基地制度改革這方面的成效似乎不大，改革普遍面臨“錢從哪里來”的問題，地方政府和農(nóng)民的“獲得感”不強，典型如湖北、甘肅等中西部地區(qū)。如果從財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)程度來評估試點，那么中西部的宅基地制度改革試點就缺乏成效。然而需要反思的是，從宅基地制度改革中獲得巨額財產(chǎn)收入是評價試點的基本標(biāo)準(zhǔn)嗎？
筆者認(rèn)為評估宅基地制度改革的標(biāo)準(zhǔn)是綜合性的。地方在推動宅基地制度改革過程中，不能僅僅考慮如何放活宅基地使用權(quán)，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。而且要考慮到宅基地制度和整個經(jīng)濟、社會和政治結(jié)構(gòu)的關(guān)系。宅基地制度是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分，也是鄉(xiāng)村振興制度性供給的一部分。在絕大多數(shù)中西部地區(qū)，宅基地制度改革必然不可能達(dá)到增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目標(biāo)，那么地方政府就應(yīng)該采用其他評估標(biāo)準(zhǔn)，而且這也是宅基地制度改革要求地方政府實踐的。這三個標(biāo)準(zhǔn)分別是：第一，宅基地制度改革是否更好地滿足了農(nóng)戶基本居住條件。第二，宅基地制度改革是否提升了政府和村社集體管理宅基地的能力。第三，宅基地制度改革是否有利于維護土地公有制。具體就是通過規(guī)范宅基地管理和一定程度上擴大宅基地權(quán)能，不僅能滿足優(yōu)化宅基地資源優(yōu)化配置的要求，而且不觸及土地制度的底線。這也就是我國土地制度改革所確立的“三條底線”的意義，即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。
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