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近日山東省自然資源廳發(fā)布《山東省村莊布局專項規(guī)劃》稱，將“編制全省村莊布局專項規(guī)劃，指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進合村并居”。
這項規(guī)劃及其實踐困境、及其背后的理論基礎(chǔ)，引發(fā)了眾多質(zhì)疑。
合村并居關(guān)系到走什么樣的城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興道路的問題，涉及到人民群眾根本利益，相對于鄉(xiāng)村治理體制機制改革等上層建筑層面的改革，這項改革的后果具有不可逆轉(zhuǎn)性，需要慎重再慎重。
實際上不僅山東，過去幾年， 全國很多地方都推動類似的規(guī)劃，試圖徹底改變農(nóng)村的面貌，但是基本上是“雷聲大、雨點小”。
筆者6年前曾調(diào)研中部某農(nóng)業(yè)大縣S縣的“四化同步”政策試點 這和山東合村并居的政策目標和做法是一樣的。其核心就是推動分散居住的農(nóng)戶集中居住。為了節(jié)約土地，大多規(guī)劃了小高層的樓房。這被稱之為“新型城鎮(zhèn)化”的實踐方式，與之同時推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，希望短時間內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，改變分散小農(nóng)經(jīng)濟格局。萬幸的是，在實施了為數(shù)不多的幾個孤立的項目之后，地方政府很快就意識到問題所在，意識到這項政策并不符合實際，規(guī)劃理念讓步于實踐理性，及時剎車，避免了大規(guī)模推動合村并居的困境。
“四化同步”即推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化四化同步發(fā)展。這代表著一種發(fā)展理念，當時沒有鄉(xiāng)村振興的概念，農(nóng)村的發(fā)展被簡化為“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。按照省委省政府要求，四化同步試點鎮(zhèn)不僅要在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)方面做出成績，而是要在先行先試過程中總結(jié)出一般規(guī)律，主要方向是土地政策創(chuàng)新。
筆者參加了一個縣級協(xié)調(diào)會，縣農(nóng)委（代表縣委縣政府）、國土資源局和試點鎮(zhèn)政府共同協(xié)商如何來操作四化同步鎮(zhèn)工作。國土部門如何參與“四化同步”？主要是利用土地增減掛鉤的政策工具撬動“三農(nóng)”，這是一筆來自于地方城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場收益返還的收益。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指的是農(nóng)村建設(shè)用地退出可以用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這對缺乏土地指標的地方政府是有吸引力的。
自2011年開始，這項政策就給S縣新農(nóng)村建設(shè)注入了不少資金。當時的目標是國土政策支持新農(nóng)村建設(shè)。做法是：按照規(guī)劃，農(nóng)戶自愿拆除老房到規(guī)劃的居住點建房，實行統(tǒng)規(guī)自建，政府根據(jù)農(nóng)戶退出宅基地面積給予補償，1畝2.58萬元。這給少數(shù)村莊帶來了巨大的變化，基層干部和農(nóng)民是歡迎的。
四化同步試點開始后，城鎮(zhèn)化成為了主要方向，其象征就是農(nóng)民上樓，改變單家獨戶的居住格局。試點鎮(zhèn)設(shè)想：農(nóng)民上樓促新型城鎮(zhèn)化、土地集中促農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。該鎮(zhèn)在三個集鎮(zhèn)中心附近規(guī)劃了三個“萬人社區(qū)”，由政府和農(nóng)民共同分擔成本。 事實上，試點鎮(zhèn)后來建設(shè)了幾棟樓房之后，不了了之，因為推不下去。掛鉤資金補償遠遠不足于支撐農(nóng)戶購房，農(nóng)民也不愿意購買小鎮(zhèn)的樓房，政府也沒有錢大規(guī)模推，于是很快，政府停止了這項工作。
縣鄉(xiāng)干部及農(nóng)戶反映了兩個問題，這具有普遍性。
第一，人到哪里去？農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移不出去，中老年農(nóng)民還黏在土地上。
S縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度低，城鎮(zhèn)人口的比例只有約30%，試點鎮(zhèn)距離縣城15公里。通過從事農(nóng)業(yè)，留在農(nóng)村的中老年勞動力依靠戶均10畝土地可以獲得1萬元純收入和充足的糧、油、蔬、肉、禽、蛋供應(yīng)，當時從事農(nóng)業(yè)勞動六個月以上的勞動力還占鄉(xiāng)村從業(yè)人員的一半。而集中居住和土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)出去，即使按照1元/1平方米的高價，每畝收入也要減少三分之一，而且也不再有自給自足的農(nóng)副產(chǎn)品，家庭現(xiàn)金收入下降且生活成本大大提升。
政府曾設(shè)想農(nóng)民城鎮(zhèn)化之后， 農(nóng)民就近務(wù)工或外出打工。然而試點鎮(zhèn)的工業(yè)只有三四家農(nóng)業(yè)企業(yè)，然而這些龍頭企業(yè)吸納的勞動力并不多，而且主要是季節(jié)性的工人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)估計能夠提供200個固定就業(yè)崗位和700個季節(jié)性工作崗位，而該縣工業(yè)開發(fā)區(qū)辦了10年成績平平，大量工廠圈起土地并沒有投入使用，“不冒煙”。在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民進城至少要進有就業(yè)機會的市縣，不會響應(yīng)號召滯留在小鎮(zhèn)，這是不理性的。 實際上農(nóng)民已經(jīng)在大規(guī)模進城購房了，只是目前主要是年輕人進城務(wù)工、小孩進城讀書，中老年人還留在農(nóng)村居住和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)
第二 錢從哪里來？指望土地增減掛鉤能解決多少資金？地方政府也會算明白賬。
集中居住涉及到龐大的投入。首先是住房投資。即使政府在集鎮(zhèn)建商品房廉價賣給農(nóng)民，每戶100平方，除了農(nóng)戶自籌部分外，政府要貼10萬元（2014年左右的價格），這是地方政府承擔不起的。
S縣農(nóng)村整理出來的掛鉤指標本身不賺錢，2011年規(guī)定的價格是2.58萬元/畝，并不能支撐龐大的資金投入。據(jù)國土部門測算，戶均退出1.8畝（面積很大），戶4.1萬元這遠遠不足以建設(shè)新社區(qū)。而且前提是試點鎮(zhèn)整理出來的土地指標，總數(shù)達到近1萬畝要用得出去。
政府貼的10萬元，用于建設(shè)新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、支付農(nóng)戶自籌之外不足的部分及用于為農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)社會保障。農(nóng)民進城之后，農(nóng)村水平的社會保障顯然就不能滿足農(nóng)民養(yǎng)老了，地方政府還需要為進城農(nóng)民配比農(nóng)村高得多的社會保障，這又需要一大筆資金。對于一個農(nóng)業(yè)縣，本地財政入不敷出，為新社區(qū)建設(shè)貼那么多錢，這是一筆天文數(shù)字，地方政府是沒有積極性的。
國土資源局的一位總工程師蘇某的認識很到位。他認為“目前試點鎮(zhèn)搞集中居住超前了，因為農(nóng)村勞動力并未充分轉(zhuǎn)移，土地難以流轉(zhuǎn)，這是客觀的農(nóng)情。”他是一位頭腦清醒的基層干部。
S縣農(nóng)民的收入有一半來源于農(nóng)業(yè)，把土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民收入是降低的。從農(nóng)民家庭整體的角度，正是農(nóng)村中老年人依托農(nóng)業(yè)獲得一半以上的收入，支撐整個家庭勞動力的體面再生產(chǎn)，形成了農(nóng)民順利進城的農(nóng)村基礎(chǔ)。正是在這個意義上，農(nóng)村能夠作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。
調(diào)查過程中，我們還發(fā)現(xiàn)試點的規(guī)劃理念本身很有問題，來自高等院校或?qū)ｉT的設(shè)計公司的規(guī)劃專家往往站在理念的角度，試圖短時間內(nèi)依靠行政推動的方式實現(xiàn)各類抽象的美好目標，如城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、土地集約利用等等。規(guī)劃者對縣鄉(xiāng)政府的困難估計不足，對政策工具本身理解有誤，對政策實施過程中的農(nóng)民群眾的意愿和群眾利益更是漠視。
作為利益相關(guān)方，規(guī)劃公司之所以積極推動，可以從其利潤的角度來解釋。農(nóng)村越是合村并居，大拆大建，規(guī)劃公司越是有大筆訂單，即使規(guī)劃費用低到1%,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃費用也達到數(shù)百萬元之多。但是規(guī)劃執(zhí)行過程中，規(guī)劃者本身似乎沒有任何風險，而只有利潤。
基層干部對此意見很大，筆者看到一個村莊的規(guī)劃，描寫的是簡直是天堂，然而建設(shè)成本在5千萬以上，村干部質(zhì)疑說著有現(xiàn)實性嗎？規(guī)劃專家沒有深度調(diào)查，只是來拍照、測繪，拿了數(shù)據(jù)就開始設(shè)計，一定不會合乎實際。然而規(guī)劃是上級政府雇傭?qū)＜以O(shè)計的，經(jīng)過合法程序成為政策執(zhí)行的依據(jù)。S縣四化同步示范鎮(zhèn)如此，山東的這個合村并居規(guī)劃也如此。這可稱之為“規(guī)劃霸權(quán)”，規(guī)劃成為特殊的不受約束的權(quán)力。
中國的城鎮(zhèn)化應(yīng)該走一條穩(wěn)健的路徑，“四化同步”也好、合村并居也好，不可無視基本國情農(nóng)情、不可無視農(nóng)民的意愿。如S縣那樣，示范點啟動之后，碰壁了，及時回頭，造成的影響并不大，示范點本身就可能示范失敗，沒有達到政策目標。若是如山東那樣，按照規(guī)劃的理念來執(zhí)行政策，不顧實際，則農(nóng)民家庭就失去了以往的農(nóng)業(yè)收入，生活質(zhì)量就難以為繼，農(nóng)村就失去了穩(wěn)定器和蓄水池的作用，城鎮(zhèn)化就走向不可逆的“劣質(zhì)的城鎮(zhèn)化”的道路。
2014年7月寫，2020年6月修改
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