當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 村治研究 >> 中國地方政府的財(cái)政自給能力：歷史演變與層級(jí)差異（1990—2014）
【內(nèi)容提要】地方各級(jí)政府的財(cái)政自給能力是影響政府行為機(jī)制的關(guān)鍵因素之一。分稅制改革后，中國地方各級(jí)政府財(cái)政自給能力曾一次性顯著下降。地方政府財(cái)政自給能力不僅存在明顯的區(qū)域差異，同時(shí)存在巨大的層級(jí)差異：全國縣級(jí)政府財(cái)政自給能力總體長(zhǎng)期在低位徘徊，但東部地區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力逐漸上升，中西部地區(qū)則持續(xù)下降，財(cái)政自給能力最為薄弱，一些縣失去了最基本的財(cái)政自主性。縣級(jí)政府是中國財(cái)政支出的絕對(duì)主體，極弱的財(cái)政自給能力妨礙了真正“以縣為主”的治理實(shí)踐，對(duì)政府運(yùn)行和地方治理也會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政自給能力 “以縣為主” 歷史演變 區(qū)域差異
一直以來，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)中國中央和地方間關(guān)系進(jìn)行了系列研究。這些研究不僅為學(xué)界深入理解中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型做出了貢獻(xiàn)，也引發(fā)了其他學(xué)科對(duì)中國政府行為機(jī)制的研究興趣。社會(huì)學(xué)界近期關(guān)于“項(xiàng)目制”的系列研究，就是這一路徑的典型例子。但是，目前已有關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系的研究，未能給“項(xiàng)目制”研究奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最突出的表現(xiàn)是對(duì)省以下政府間財(cái)政關(guān)系的認(rèn)知模糊。為此，本文嘗試對(duì)地方各級(jí)政府（尤其是縣級(jí)）的財(cái)政自給能力進(jìn)行一個(gè)歷時(shí)性的系統(tǒng)探索，以加深對(duì)省以下政府間財(cái)政關(guān)系的理解。
一、問題和回顧
20世紀(jì)80年代以來，中國經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，被稱為“中國奇跡”（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。學(xué)界普遍認(rèn)為，中央和地方政府間關(guān)系的調(diào)整，在中國形成了一個(gè)“政治集權(quán)”和“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”相結(jié)合的“分權(quán)型威權(quán)體制”，使地方政府得以在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用（Qian & Weingast， 1996，1997；Jin， Qian & Weingast， 2005；Blanchard & Shleifer， 2001；Zhang， 2006；Xu， 2011；林毅夫，2014；許成鋼，2008；周黎安，2008）。在這個(gè)過程中，中央向地方的財(cái)政分權(quán)被認(rèn)為是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，學(xué)者圍繞財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)、公共品供給等問題展開了大量研究（Davoodi & Zou， 1996；Zhang & Zou， 1998；Jin & Zou， 2005；Treisman， 2002；張晏、龔六堂，2005；林毅夫、劉志強(qiáng)，2000）。
一些社會(huì)學(xué)者將這些研究予以引申拓展，開辟了政府行為研究的新路徑（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009；折曉葉，2014；周飛舟，2006a，2006b；周雪光，2017）。比如，社會(huì)學(xué)界早期對(duì)地方政府“公司化”現(xiàn)象的研究，就是在“財(cái)政承包制”背景下對(duì)基層政府經(jīng)營(yíng)性特征的深入討論（Oi， 1992，1999）；社會(huì)學(xué)者近年關(guān)于“項(xiàng)目制”的大量研究，則是在中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制下拓展出來的闡述（渠敬東，2012；折曉葉、陳嬰嬰，2011；周飛舟， 2012；黃宗智、龔為綱、高原，2014；周雪光，2015）。
但是，從深入推進(jìn)地方政府行為研究的角度來看，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界所奠定的這一基礎(chǔ)還不夠堅(jiān)實(shí)，在以下兩方面存在明顯缺陷：
（一）財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政自給能力
首先，既有研究對(duì)中央和地方間財(cái)政關(guān)系的測(cè)量方法存在嚴(yán)重缺陷。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)中央和地方間財(cái)政關(guān)系的研究，主要聚焦于公共財(cái)政收支在不同層級(jí)政府間的配置情況（Tiebout， 1956；Oates， 1972），并希望找到一個(gè)客觀指標(biāo)來衡量。國際上，學(xué)界一般用一個(gè)國家地方政府的財(cái)政收入（或支出）占全國財(cái)政收入（支出）的比重來測(cè)量中央和地方政府間財(cái)政分權(quán)的程度（Oates， 1985）。為了有效進(jìn)行國際比較，學(xué)者關(guān)于中國的研究也大都采用這一測(cè)量方法（Zhang & Zou， 1998；張光，2011）。但是，這種測(cè)量方法有兩個(gè)明顯不足：
其一，這種測(cè)量方法實(shí)際上無法有效衡量財(cái)政分權(quán)的省際差異。地方政府財(cái)政收支占全國財(cái)政收支比重（包括人均指標(biāo)）的差異，雖然能夠粗略地衡量不同國家之間的財(cái)政分權(quán)差異，但是無法衡量中國國內(nèi)不同省份之間財(cái)政分權(quán)程度的差異。原因在于，中國各省財(cái)政收支占全國財(cái)政收支比重反映的是各省在全國財(cái)政資源中所占的份額，各省人均財(cái)政收支占全國人均財(cái)政收支的比重揭示的是各地的相對(duì)財(cái)力水平。這兩個(gè)比例在各地之間的分布，首先是由它們的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展水平?jīng)Q定的。因此，這一指標(biāo)只能從總體上大體衡量中央和地方（各省的總體）之間的財(cái)政分權(quán)程度，不能有效衡量財(cái)政分權(quán)程度的省際差別，即無法有效衡量中央和各省之間差異化的財(cái)政關(guān)系格局。
其二，這種測(cè)量方法未能充分考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政支出中的重要作用。20世紀(jì)80年代，“財(cái)政承包制”使地方政府在財(cái)政收支方面具有較強(qiáng)的自主性，地方支出中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的作用微乎其微，以地方財(cái)政收支占全國財(cái)政收支的比重來衡量中央和地方之間的財(cái)政分權(quán)程度，有一定合理性。分稅制改革后，中國財(cái)政收入方面的集權(quán)程度大為提高，但財(cái)政支出方面仍然高度分權(quán)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政支出中的作用越來越重要，不同類型轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)和功能也差異甚大。
因此，若繼續(xù)運(yùn)用這個(gè)指標(biāo)來衡量中央和地方間的財(cái)政分權(quán)，而不考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要作用，就有失偏頗。學(xué)界在運(yùn)用這一方法衡量財(cái)政分權(quán)程度時(shí)又通常分為收入法和支出法兩種方式：前者以地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重衡量分權(quán)程度，后者則以財(cái)政支出為測(cè)量指標(biāo)（Oates， 1985）。若地方財(cái)政自給能力很強(qiáng)，地方財(cái)政收入和財(cái)政支出相差不大，則以兩種方法測(cè)量財(cái)政分權(quán)的結(jié)果會(huì)趨向一致；反之，若地方財(cái)政自給能力較弱，地方財(cái)政收入和支出差異甚大，則兩種方法測(cè)量出來的結(jié)果就會(huì)相差甚遠(yuǎn)，這正是分稅制之后中國的實(shí)際情況，也是學(xué)界對(duì)我國財(cái)政分權(quán)的學(xué)理判斷難以達(dá)成一致的主要原因之一。
為克服上述弊端，學(xué)界發(fā)展出一些新的測(cè)量方法。其主要思路是將政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的重要性納入進(jìn)來，細(xì)致區(qū)分地方政府支出中的不同組成部分的不同性質(zhì)。簡(jiǎn)單地講，在一個(gè)多層級(jí)政府中，地方政府的財(cái)政支出主要有兩個(gè)來源：地方自有財(cái)政收入和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。地方政府對(duì)地方財(cái)政收入有完全的支出自主權(quán)，因此學(xué)者一般用地方財(cái)政收入占地方財(cái)政總收入的比重來表示地方政府的財(cái)政自給能力（或財(cái)政自主性）（Ebel & Yilmaz， 2002；Meloche，Vaillancourt & Yilmaz， 2004）。這一研究方法在中國研究中也得到部分運(yùn)用，由于它既是連接上下級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的核心因素，又很好地表達(dá)了地方財(cái)政收入和財(cái)政總收入之間的相對(duì)比重關(guān)系，因此能更好地衡量政府間財(cái)政關(guān)系（Uchimura & Jütting， 2009；Wang & Chen， 2017；陳碩，2010；陳碩、高琳，2012；高琳，2012；曾明、華磊、劉耀彬，2014）。
尤其是，最近十多年中央對(duì)地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大，深入論析不同地區(qū)、不同層級(jí)的地方政府的財(cái)政自給能力，對(duì)理解地方政府間財(cái)政關(guān)系具有基礎(chǔ)性意義。因此，本文也將通過測(cè)量地方財(cái)政自給能力來探究地方政府間財(cái)政關(guān)系，但考慮到不同類型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)和作用，本文對(duì)地方財(cái)政自給能力的測(cè)量方法進(jìn)行了一定的修正。
（二）省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系
現(xiàn)有研究的另一缺陷是，它們主要聚焦于中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，把省以下地方各級(jí)政府當(dāng)成一個(gè)整體，以全省的總體情況來籠統(tǒng)地替代地方政府，對(duì)省以下地方政府間的復(fù)雜財(cái)政關(guān)系未能形成系統(tǒng)的研究。
有學(xué)者甚至認(rèn)為，以省級(jí)財(cái)政收支占全國財(cái)政收支的比重來測(cè)量中國財(cái)政分權(quán)，是對(duì)以“下級(jí)政府財(cái)政收入份額來刻畫財(cái)政分權(quán)程度”這一理論指標(biāo)的誤用（張光，2011）。按照“財(cái)政聯(lián)邦制”的理論設(shè)想，那些直接負(fù)責(zé)提供公共品和公共服務(wù)的地方政府由于與民眾距離更近而具有信息優(yōu)勢(shì)，因此能夠更好地為民眾提供公共品和公共服務(wù)（Tiebout， 1956；Oates， 1972）。那些直接提供公共服務(wù)的地方政府與中央政府或“次國家政府”（sub-national governments）之間的財(cái)政關(guān)系，才是財(cái)政分權(quán)理論應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。因此，很多學(xué)者對(duì)美國財(cái)政分權(quán)的研究，都把重點(diǎn)放在討論州政府和地方政府（local government）之間的財(cái)政關(guān)系，而非州政府和聯(lián)邦政府之間的財(cái)政關(guān)系（Oates， 1985；Akai & Sakata， 2002；Dincer & Waddell， 2010）。
當(dāng)然，也有部分研究對(duì)中國省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了討論 （Uchimura & Jütting， 2009；張閆龍，2006；財(cái)政部預(yù)算司，2007；劉小勇，2008；張光， 2009；吳木鑾、王聞，2011；章奇等，2014；楊良松，2015；周黎安、吳敏，2015；毛捷、冰洋、陳佩霞，2018） 。王雍君曾經(jīng)對(duì)1997年之前中國地方政府的財(cái)政自給能力進(jìn)行過比較扎實(shí)的實(shí)證研究，為學(xué)界提供了重要參考（王雍君，2000）。張光以及吳木鑾、王聞則重點(diǎn)分析了省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的省際差異（張光，2009；吳木鑾、王聞，2011）。張光以省內(nèi)各級(jí)政府支出占地方財(cái)政總支出的比重來衡量省內(nèi)財(cái)政分權(quán)。他以2005年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)全國28個(gè)省份的省內(nèi)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行測(cè)量，并將其分為四類：財(cái)力下沉型、財(cái)力上浮型、財(cái)力中凸型和財(cái)力中凹型。張光認(rèn)為，在這四種類型中，財(cái)力下沉型的分權(quán)程度最高，財(cái)力中凹型次之，財(cái)力中凸型再次之，財(cái)力上浮型最低，我國省以下政府間財(cái)政關(guān)系安排的主流是財(cái)力中凹型（張光，2009）。張光的論文是對(duì)省以下財(cái)政分權(quán)研究的重要推進(jìn)，但也存在兩點(diǎn)不足：一是他仍然沿用了以省內(nèi)地方各級(jí)政府支出占地方財(cái)政總支出的比重來測(cè)量的方法，此方法之局限前文已述，因此不單獨(dú)展開；二是他只對(duì)2005年進(jìn)行了截面分析，沒有揭示省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的歷史變化。
此后，楊良松進(jìn)一步推進(jìn)了省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的研究，既測(cè)算了地級(jí)、縣級(jí)政府財(cái)政收入和支出占地方財(cái)政收入和支出的比重，又測(cè)算了地級(jí)、縣級(jí)政府的財(cái)政自主度，并分析了財(cái)政自主度的區(qū)域差異（楊良松，2015）。楊良松的研究對(duì)理解省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系具有重要意義，但仍然存在明顯不足：他只將稅收返還納入地、縣級(jí)可自主支配收入的范圍，并未對(duì)比在未納入稅收返還之前和進(jìn)一步納入一般性轉(zhuǎn)移支付之后地、縣級(jí)財(cái)政自主度的變化。事實(shí)上，除地方本級(jí)財(cái)政收入外，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付是影響地方政府財(cái)政自給能力的關(guān)鍵因素；在測(cè)量地方政府的財(cái)政自給能力時(shí)，需要將不同類型的轉(zhuǎn)移支付予以區(qū)別對(duì)待，以關(guān)注它們的不同性質(zhì)和功能，才能得到一個(gè)更加準(zhǔn)確的結(jié)果（Uchimura & Jütting， 2009）。
此外，還有少數(shù)研究從稅收分成的實(shí)際劃分角度，對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了有啟發(fā)性的探討（財(cái)政部預(yù)算司，2007；周黎安、吳敏，2015；毛捷、冰洋、陳佩霞，2018）。他們主要對(duì)地方財(cái)政收入在省以下各級(jí)政府間的具體劃分情況展開分析，尤其注重不同省份間的財(cái)政體制差異。但是，由于主要聚焦于財(cái)政收入的事實(shí)劃分，對(duì)財(cái)政收入和支出間的關(guān)系，尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，缺乏應(yīng)有的重視。
因此，總體來看，我們?nèi)糁幌霃暮暧^上討論中央和省級(jí)之間財(cái)政關(guān)系的格局演變，已有研究基本能達(dá)到目的。但是，若試圖進(jìn)一步深入分析地方政府的行為機(jī)制，則需要對(duì)省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行更深入的討論。
就社會(huì)學(xué)者對(duì)地方政府行為的討論來說，無論是早期關(guān)于地方政府“公司化”行為的研究，還是近年對(duì)地方政府治理模式的探索，尤其是對(duì)項(xiàng)目制的系統(tǒng)論析，都必須以對(duì)省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系的深入理解為前提。
實(shí)際上，學(xué)界對(duì)省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系的陌生，已經(jīng)在一定程度上妨礙了相關(guān)研究的深化。比如，學(xué)界對(duì)地方政府“公司化”的研究，就是以地方政府間財(cái)政關(guān)系為前提的，但事實(shí)上，我們用作研究前提的往往是中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政體制，對(duì)于真正研究的基層政府與其直接上級(jí)政府之間的財(cái)政體制，往往只是以前提假設(shè)出現(xiàn)。這正如楊其靜等所指出的，“現(xiàn)有的絕大多數(shù)實(shí)證研究與其理論分析都存在比較嚴(yán)重的脫節(jié)，因?yàn)樵诶碚摲治鲞^程中強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政分權(quán)下的縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行為，但是實(shí)證研究采用的卻是省級(jí)數(shù)據(jù)”（楊其靜、聶輝華，2008）。
這在項(xiàng)目制研究中表現(xiàn)得更為明顯。比如，學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的起源和結(jié)構(gòu)，地方政府項(xiàng)目制的不同類型及其區(qū)域差異等，都缺乏全面準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，這恰恰是由地方政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政體制決定的，由此導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目制的分析具有不少推測(cè)和誤解的成分（焦長(zhǎng)權(quán)、焦玉平，2018；焦長(zhǎng)權(quán)，2019）。
本文嘗試對(duì)地方各級(jí)政府的財(cái)政自給能力進(jìn)行一個(gè)歷時(shí)性的探討，重點(diǎn)聚焦財(cái)政自給能力的層級(jí)差異和區(qū)域差異，尤其對(duì)縣級(jí)政府予以特別關(guān)注；主要目的是進(jìn)一步深入理解省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系，尤其是縣級(jí)政府的財(cái)政處境，為深化項(xiàng)目制的經(jīng)驗(yàn)研究奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
二、“以縣為主”：地方政府間財(cái)政關(guān)系的演進(jìn)方向
學(xué)界對(duì)省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系深度研究的缺乏，也受制于省以下地方政府間財(cái)政體制的復(fù)雜性。
與中央和省級(jí)政府間的財(cái)政體制相比，省以下地方政府間財(cái)政體制要復(fù)雜許多。主要原因在于，分稅制只對(duì)中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系卻未進(jìn)行制度化的規(guī)范。為應(yīng)對(duì)分稅制造成的財(cái)政上收效應(yīng)，各省迅速對(duì)省內(nèi)地方政府間財(cái)政體制做出調(diào)整，但是各省的體制安排卻差異巨大，夾雜著“分稅制”和“承包制”的多種特征，具有濃厚的“討價(jià)還價(jià)”性質(zhì)，并且處于不斷調(diào)整變化過程中（財(cái)政部預(yù)算司，2007；世界銀行，2002；賈康，2007；呂冰洋等，2016）。有學(xué)者甚至認(rèn)為，中國省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的差異，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了許多經(jīng)合組織國家之間的差異（Dollar & Holman， 2008）。
比如，僅就增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅收入的地方分享部分在地方各級(jí)政府之間的劃分而言，全國各地就千差萬別，沒有基本的統(tǒng)一模式（財(cái)政部預(yù)算司，2007；張光，2011；周黎安、吳敏，2015；毛捷、冰洋、陳佩霞，2018）。又比如，從學(xué)界一般所言的財(cái)政分權(quán)程度而言，各省之間也存在巨大差異（張光，2009；吳木鑾、王聞，2011）。同時(shí)，省以下地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系也更加復(fù)雜，又與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付體系相互交叉，進(jìn)一步加劇了省以下政府間財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜性。比如，省級(jí)政府只有來自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而市、縣級(jí)政府，則同時(shí)可能獲得來自上級(jí)多層政府的轉(zhuǎn)移支付，而且這些轉(zhuǎn)移支付之間是互相交叉的，不容易清晰地區(qū)分出來。
但是，總體來看，分稅制之后，省以下地方政府間財(cái)政體制的演進(jìn)方向還是清晰的，即逐漸形成了“以縣為主”的財(cái)政體制。
（一）從“市管縣”到“省管縣”
1949年起，我國即存在市領(lǐng)導(dǎo)縣的情況。1980年之后“市管縣”體制得到進(jìn)一步擴(kuò)展，至2003年底全國共有18個(gè)省（市）區(qū)全面實(shí)行“市管縣”體制，市領(lǐng)導(dǎo)的縣級(jí)行政區(qū)占全部縣級(jí)行政區(qū)的80.4%（吳帥、陳國權(quán)，2008；孫學(xué)玉、伍開昌，2004）。
分稅制改革后，由于中央一次性集中了大量地方財(cái)政收入，地方各級(jí)政府的財(cái)政自給能力均大幅下降。尤其是，縣鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政收支缺口越來越大，普遍陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。中西部地區(qū)的基層政府迅速將財(cái)政支出壓力傳導(dǎo)到農(nóng)民身上，在短期內(nèi)造成了“三農(nóng)危機(jī)”。進(jìn)入新世紀(jì)，中央果斷取消農(nóng)業(yè)稅，但是相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無法彌補(bǔ)基層政權(quán)的財(cái)政缺口，為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)，中央一方面迅速加大對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，另一方面則試圖對(duì)地方政府的財(cái)政和行政體制進(jìn)行改革，主要思路是加強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)，實(shí)行“以縣為主”的財(cái)政體制。
分稅制改革后，在省、市、縣三級(jí)政府中，地市級(jí)政府仍然維持了最強(qiáng)的財(cái)政自給能力，縣級(jí)財(cái)政自給能力則最弱，而地市級(jí)政府較強(qiáng)的財(cái)政自給能力，一定程度上是以犧牲縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力實(shí)現(xiàn)的。為此，“以縣為主”改革的第一步是“自上而下”的強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)，它以財(cái)政上的“省直管縣”和行政上的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為中心展開，主要是通過“下放”市級(jí)政府的財(cái)政和行政權(quán)力來加強(qiáng)縣級(jí)政府。
財(cái)政上的“省直管縣”，就是要在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。比如，在轉(zhuǎn)移支付方面，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申報(bào)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)到市、縣。
財(cái)政上省直管縣的主要目的是提升縣級(jí)政府的財(cái)政地位，擴(kuò)大縣域財(cái)政的收支自主權(quán)，縣級(jí)和省級(jí)之間進(jìn)行直接的財(cái)政事務(wù)對(duì)接，市、縣級(jí)政府在財(cái)政上形成平等關(guān)系，一方面消除市級(jí)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的“汲取”，另一方面減少財(cái)政層級(jí)，提高各類轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用效率（劉沖等， 2014）。
行政上的“省直管縣”改革，主要有“全面直管”和“省內(nèi)單列”兩種模式，前者是指對(duì)部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣，完全賦予地市級(jí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，后者是指通過給予縣級(jí)政府部分地級(jí)市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限來助推縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無論是全面直管還是省內(nèi)單列，其本質(zhì)都是削弱市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，擴(kuò)充和增強(qiáng)縣級(jí)政府權(quán)能，從實(shí)踐來看，各省主要采取省內(nèi)單列的方式進(jìn)行改革（宮汝凱、姚東旻，2015；張占斌，2013；袁建軍、金太軍，2010）。
截至2015年底，除新疆、內(nèi)蒙古、西藏三個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)外，全國其他省、市、自治區(qū)都采取了不少措施來推進(jìn)財(cái)政和行政上的省直管縣改革，明顯增強(qiáng)了縣級(jí)政府的財(cái)政和行政地位。同時(shí)，中央還對(duì)縣級(jí)干部管理體制進(jìn)行了改革。2009年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，指出“縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議”。干部管理體制上的調(diào)整，主要是以不同方式提高縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治地位，為財(cái)政、行政上的省直管縣改革提供一定政治保障（張占斌，2013）。財(cái)政、行政和人事上的一系列以縣為主的改革，自上而下地強(qiáng)化了縣級(jí)政權(quán)的地位。
（二）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，則試圖自下而上地增強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)的財(cái)政和行政地位。
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是指在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，通過統(tǒng)一的財(cái)政管理方式，加大縣級(jí)財(cái)政主管部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的管理和監(jiān)督。但是，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)財(cái)縣管完全突破了管理和監(jiān)督層次，形成對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系的一次全面調(diào)整。截至2011年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革（王偉同、徐溶壑、周佳音，2019）。
首先，鄉(xiāng)財(cái)縣管直接在財(cái)政收入上進(jìn)行重新劃分，很多地方直接取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的獨(dú)立財(cái)政收入。以湖北省恩施市為例，除煙葉特產(chǎn)稅以外，“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）從2005年起不管財(cái)政收入，由市國稅、地稅、財(cái)政局統(tǒng)一管理”。與之類似，中西部地區(qū)的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都失去了獨(dú)立的財(cái)政收入。
其次，鄉(xiāng)財(cái)縣管導(dǎo)致財(cái)政支出的“垂直化”，主要財(cái)政支出項(xiàng)目都繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由縣級(jí)財(cái)政直接支出 （周飛舟，2012）。鄉(xiāng)財(cái)縣管的最初目的是規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為，尤其是監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得挪用教師和公務(wù)員工資。后來，各種重要專項(xiàng)資金的支出都由縣級(jí)政府直接支出，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的只有日常公用經(jīng)費(fèi)和一些小額項(xiàng)目支出。
最后，鄉(xiāng)財(cái)縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了獨(dú)立的財(cái)政機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所成了縣財(cái)政局的二級(jí)事業(yè)單位，人財(cái)物均實(shí)行垂直管理，成了縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督的直屬機(jī)構(gòu)（傅光明等，2008）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)財(cái)政也實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，但由于上級(jí)對(duì)村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付實(shí)在有限（主要是村兩委人員工資），因此并沒有起到增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力的作用。
農(nóng)業(yè)稅改革之后，中央同時(shí)推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，主要目標(biāo)是精兵簡(jiǎn)政。以湖北省為例，主要包括以下三方面：
首先，減少行政單位數(shù)量，削減行政層級(jí)。減少行政單位的主要辦法是合村并組和合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，把一些地域面積較小和人口較少的村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并；削減行政層級(jí)是指徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)之間的管理區(qū)一級(jí)行政組織，這在改革前已經(jīng)是一級(jí)組織完善、規(guī)模龐大的基層組織。
其次，精簡(jiǎn)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)，精簡(jiǎn)村級(jí)組織。其核心是“一規(guī)范三精簡(jiǎn)”：規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)工作人員。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)黨委委員7—9名，分別兼任其他行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。通過合并成立多個(gè)綜合性業(yè)務(wù)辦公室，每個(gè)辦公室安排1—2名人員。編制上，各縣按照地域面積、人口、財(cái)政收入等核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別，一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制名額分別不超過45名、40名、35名。改革之前，村級(jí)組織一般都有20多人，改革后取消了村民小組長(zhǎng)，村兩委縮減為3—5人。
最后，建立“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制。“以錢養(yǎng)事”是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（俗稱“七站八所”）進(jìn)行的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所是縣直機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”（譚同學(xué)，2006）。農(nóng)業(yè)稅取消后，法院、公安、司法、工商、稅務(wù)等五部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立垂直派出機(jī)構(gòu)，中小學(xué)、醫(yī)院則實(shí)行縣直部門直接管理。其他站所則轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的“民辦非企業(yè)”組織，通過政府購買服務(wù)的渠道實(shí)行“以錢養(yǎng)事”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，基本實(shí)現(xiàn)了精兵簡(jiǎn)政。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革之后，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)由91404人減少到54836人，共精簡(jiǎn)分流財(cái)政供養(yǎng)人員36568人，減幅40%。其中，行政機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)由54567人減少到33977人，減少20590人，減幅37.7%；財(cái)政所和經(jīng)管站合并后，人員由19934人減少到10959人，減幅45%；延伸、派出機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)由16903人減少到9900人，減少7003人，減幅41.4%。“七站八所”已有77986人退出事業(yè)編制管理，有67個(gè)縣（市、區(qū)）的717個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”進(jìn)行整體轉(zhuǎn)制，共有84310人退出事業(yè)編制管理（鄧道坤、劉友凡，2006：218）。
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政和行政能力都極度弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了作為一級(jí)獨(dú)立政權(quán)的基本自主性，成了為縣級(jí)政府部門“跑腿打雜”的“協(xié)調(diào)型政權(quán)”（付偉、焦長(zhǎng)權(quán)，2015）。這進(jìn)一步自下而上地強(qiáng)化了縣級(jí)政權(quán)的財(cái)政和行政地位，地方政府逐漸形成“以縣為主”的財(cái)政行政體制。
三、地方各級(jí)政府的財(cái)政自給能力
一級(jí)政府的財(cái)政自給能力一般用地方本級(jí)財(cái)政收入占財(cái)政總支出的比重來測(cè)量，這個(gè)比重可以被定義為財(cái)政自給能力系數(shù)。顯然，財(cái)政自給能力系數(shù)是一個(gè)大于零的正數(shù)，如果系數(shù)為1，表明該層級(jí)政府剛好財(cái)政自給自足，既沒有能力向其他層級(jí)政府提供轉(zhuǎn)移支付，也不需要其他層級(jí)政府向其提供轉(zhuǎn)移支付。如果系數(shù)大于1，說明該層級(jí)政府具有充分的財(cái)政自給能力，除了滿足本級(jí)支出之外，還向其他層級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；如果系數(shù)小于1，說明該層級(jí)政府的財(cái)政自給能力不足，需要依賴其他層級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付（Wang & Chen， 2017：153；Meloche， Vaillancourt & Yilmaz， 2004；王雍君，2000）。在不能搞赤字預(yù)算的情況下，地方各級(jí)政府財(cái)政支出基本等于地方財(cái)政收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付之和，因此也可以用上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政總收入／支出的比重來測(cè)量地方財(cái)政自給能力。
分稅制改革是地方政府財(cái)政自給能力變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。主要原因在于，分稅制只調(diào)整中央和地方政府間的收入分配格局，財(cái)政支出格局基本沒變。從財(cái)政收入上看，中央和地方之間由分稅制改革前的“三七開”調(diào)整為改革后的“五五開”；但在財(cái)政支出上，1994—2000年是“三七開”，2000年之后，中央財(cái)政支出占比逐步縮小，近年來只占15%左右，地方財(cái)政支出占比上升到85%的高位（見圖1）。全國財(cái)政收入的30%左右需要由中央轉(zhuǎn)移到地方支出。1994年，中央轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重高達(dá)56%，1994—1997年，這一比重迅速下降。原因在于，分稅制改革初期，中央一次性集中了地方大量財(cái)政收入，隨著地方本級(jí)財(cái)政收入能力的增強(qiáng)，地方對(duì)中央財(cái)政的依賴有所減弱。1998年之后，這一比重又緩慢上升并略有波動(dòng)，總體一直保持在40%以上，大部分年份都超過了45%，地方政府財(cái)政自給能力總體較弱（見圖2）。
不同層級(jí)地方政府的財(cái)政自給能力存在很大差異（見圖3）。1990—1993年，市、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)都超過1.3，也就是說，兩級(jí)財(cái)政收入大于財(cái)政支出，有30%以上的收入會(huì)上解（或向下轉(zhuǎn)移）給其他級(jí)政府支出；縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)在0.7以上，約有30%的支出來自其他層級(jí)政府的財(cái)政援助；省級(jí)政府的財(cái)政自給能力系數(shù)則在0.6左右，約有40%的支出需要其他層級(jí)政府援助（主要是下級(jí)政府上解）。總體來講，分稅制改革前地方各級(jí)政府的財(cái)政自給能力都相對(duì)較強(qiáng)，最弱的省級(jí)政府也達(dá)到60%以上。
分稅制改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府雖然處于最底層，財(cái)政自給能力卻最強(qiáng)，基本長(zhǎng)期處于“自給自足”狀態(tài)。主要原因在于，農(nóng)業(yè)稅取消以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以直接向農(nóng)民征收大量“三提五統(tǒng)”和攤派資金，以此維持財(cái)政“自給自足”；20世紀(jì)90年代后期，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收越來越困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自給能力也明顯下降，并為此留下大量鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)業(yè)稅改革初期，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府收入銳減但支出責(zé)任仍然很大，所以財(cái)政自給能力快速下降，農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益“空殼化”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多支出責(zé)任也上移到縣級(jí)政府，財(cái)政自給能力再度回升（王紹光，2006）。
地市級(jí)政府的財(cái)政自給能力也一直維持在較高水平。1994—2001年，市級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)一直在0.72—0.75之間的高位水平，2002年之后一直在0.65—0.72之間徘徊。省級(jí)政府的財(cái)政自給能力系數(shù)則具有明顯的波動(dòng)性，分稅制改革頭幾年一直不斷上升，從1994年的0.41上升到了1997年的高點(diǎn)0.54，此后略有下降，2001年下降到0.47，之后持續(xù)上升，一直到2007年的高點(diǎn)0.68，此后也一直維持在0.6左右�？傮w而言，分稅制改革以來，省級(jí)政府財(cái)政自給能力得到大幅提升；地市級(jí)政府財(cái)政自給能力系數(shù)則相對(duì)在高位穩(wěn)定。
縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力需要更深入的分析�？傮w來看，1994年以來，除極少年份外，縣級(jí)政府財(cái)政自給能力系數(shù)在地方各級(jí)政府中一直處于最低水平，并長(zhǎng)期徘徊在0.4—0.5之間。1994—2001年一直維持在0.5左右，這主要是通過向農(nóng)村收取大量農(nóng)業(yè)稅實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅是中西部農(nóng)村縣級(jí)政權(quán)的主體收入，一般占縣級(jí)財(cái)政收入的20%以上；而且，農(nóng)業(yè)稅基本屬于縣級(jí)政府的獨(dú)享稅種，地市以上級(jí)別政府基本不參與農(nóng)業(yè)稅分成，鄉(xiāng)村兩級(jí)則主要依靠“三提五統(tǒng)”。因此，農(nóng)業(yè)稅改革前，縣級(jí)政府主要是通過向農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅來提高財(cái)政自給能力。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)持續(xù)走低，一直下降到2009年的歷史最低點(diǎn)0.40。2009年開始，全國大規(guī)模實(shí)施了“以縣為主”的財(cái)政體制改革，它才緩慢上升幾個(gè)百分點(diǎn)，2014年回升到0.48的水平。顯然，1994年以來，縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力系數(shù)一直很低，縣級(jí)財(cái)政支出的大部分仰賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。
那么，為何縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力一直低位徘徊？這需要深入分析地方各級(jí)政府在財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中的位置和作用。
從財(cái)政收入上看，地市級(jí)政府占地方各級(jí)財(cái)政總收入的比重一直很高，分稅制改革前一直在40%以上，1994—1997年間下降約5個(gè)百分點(diǎn)，此后一直保持在35%左右。省級(jí)政府所占比重在1994—2002年間上升約8—9個(gè)百分點(diǎn)，此后多年穩(wěn)定在25%—27%之間，2007年后緩慢下降，2014年下降到20%�？h級(jí)政府收入占比在1994—1998年間下降2個(gè)百分點(diǎn)，此后幾年穩(wěn)定在25%左右，農(nóng)業(yè)稅取消后，尤其是2008年以來開始穩(wěn)步回升，2014年達(dá)到高點(diǎn)39%。分稅制改革后，1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)收入占比較1993年增長(zhǎng)約5個(gè)百分點(diǎn)，20世紀(jì)90年代后期回落4—5個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)稅取消后則一直在10%—12%之間（見圖4）。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入基本都納入了縣級(jí)統(tǒng)籌預(yù)算安排（羅丹、陳潔等，2008：72）。
因此，簡(jiǎn)單地講分稅制后地方各級(jí)政府都發(fā)生了收入“逐級(jí)上移”的說法不夠嚴(yán)謹(jǐn)（張晏、龔六堂，2005；張閆龍，2006）。實(shí)際情況是，由于地稅機(jī)構(gòu)屬于省內(nèi)垂直管理，省級(jí)政府通過在省內(nèi)實(shí)行“層層分稅”或“分稅包干”的辦法，確實(shí)集中了部分市、縣級(jí)的財(cái)政收入，市、縣級(jí)收入占比在分稅制改革初期明顯下降，省級(jí)收入占比持續(xù)上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村的汲取力度，因此財(cái)政收入占比在分稅制改革初期不降反升，但隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收難度越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)收入占比也逐漸回落。
從財(cái)政支出上看，1994—1996年省級(jí)政府支出占地方財(cái)政總支出的比重并未隨收入占比的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，比1993年反而下降1個(gè)百分點(diǎn)，在省級(jí)層面發(fā)生了明顯的“收入上移、支出下移”現(xiàn)象；后來支出占比逐年回升，2001年達(dá)到30%，此后多年持續(xù)下降，2014年僅為18%。1994—1996年地市級(jí)政府支出占比也明顯增加，收入占比則明顯減少，這是省級(jí)政府“收入上移、支出下移”傳導(dǎo)到市級(jí)的結(jié)果，1998年之后支出占比緩慢下降，2008—2014年一直是27%。1994年縣級(jí)政府支出占比較1993年下降1個(gè)百分點(diǎn)，此后幾年一直維持在30%的水平，20世紀(jì)90年代后期下降約2個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來一直穩(wěn)步上升，2014年占比高達(dá)48%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)支出占比在農(nóng)業(yè)稅改革前長(zhǎng)期保持在12%左右，農(nóng)業(yè)稅改革后緩慢下降，2014年下降到6%（見圖5）。
顯然，農(nóng)業(yè)稅取消后，縣級(jí)政府財(cái)政收入在地方各級(jí)政府財(cái)政總收入中占比明顯提高（約15個(gè)百分點(diǎn)），若加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分（10%），縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府收入已占地方財(cái)政總收入的50%左右，占全國財(cái)政總收入的25%以上。然而，縣級(jí)政府的支出占比增長(zhǎng)速度更快，2001—2014年縣級(jí)財(cái)政支出占地方財(cái)政支出比重由30%增長(zhǎng)到48%，若加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出部分，縣鄉(xiāng)兩級(jí)支出占地方財(cái)政支出比重已超過50%（2014年為54%），占全國財(cái)政支出比重也高達(dá)45%以上（2014年為46.51%）（見圖6）。結(jié)果，2001—2009年縣級(jí)政府財(cái)政自給能力不升反降，財(cái)政自給能力系數(shù)由2000年的0.53一直下降到2009年的最低點(diǎn)0.40。2009年開始，中央開始全面推行“以縣為主”的財(cái)政體制改革，縣級(jí)財(cái)政自給能力才緩慢回升，但上升幅度仍然很小，財(cái)政自給能力系數(shù)仍然低于0.5，也低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的水平。
顯然，縣級(jí)政府已經(jīng)是全國財(cái)政支出的絕對(duì)主體，在財(cái)政支出方面比較徹底地實(shí)現(xiàn)了以縣為主。但是，與之不相匹配的是，縣級(jí)財(cái)政自給能力在地方各級(jí)政府中一直最弱，縣級(jí)財(cái)政支出的一半以上長(zhǎng)期依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移支付分別來自中央、省、市各級(jí)政府，其主體是中央政府的轉(zhuǎn)移支付，它需要經(jīng)過中間層級(jí)政府（省、市級(jí)政府）的二次轉(zhuǎn)移，使縣級(jí)政府面對(duì)的轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)一步復(fù)雜化。
四、縣級(jí)政府財(cái)政自給能力：實(shí)證測(cè)量和區(qū)域差異
由于受到復(fù)雜的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的影響，上文對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給能力的分析就顯得過于粗疏。為了更加深入地探析縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力，下文運(yùn)用2007年《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》來具體測(cè)量縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力，尤其對(duì)不同類型轉(zhuǎn)移支付予以區(qū)別對(duì)待。
具體而言，本文運(yùn)用三種層層遞進(jìn)的方法來測(cè)量縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力。第一種方法測(cè)量地方一般公共預(yù)算收入占地方財(cái)政總收入的比重，即本級(jí)一般公共預(yù)算收入／總收入，簡(jiǎn)稱“財(cái)政自給能力1”。第二種測(cè)量方法將稅收返還添加進(jìn)去，即（本級(jí)一般公共預(yù)算收入 + 稅收返還）／總收入，簡(jiǎn)稱“財(cái)政自給能力2”。第三種測(cè)量方法則將一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步納入進(jìn)去，即［本級(jí)一般公共預(yù)算收入＋返還性收入＋財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付－（調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付+農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付）］／總收入，簡(jiǎn)稱“財(cái)政自給能力3”。
三種測(cè)量辦法所得的結(jié)果，就是三種財(cái)政自給能力系數(shù)，下文分別簡(jiǎn)稱為“財(cái)政自給能力系數(shù)1”“財(cái)政自給能力系數(shù)2”和“財(cái)政自給能力系數(shù)3”。同時(shí)，為了使第三種測(cè)量方法更加客觀準(zhǔn)確，將其中兩項(xiàng)具有明顯專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金（調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付）從中排除。
2007年全國共有2859個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，其中市轄區(qū)856個(gè)，縣級(jí)市368個(gè)，縣1463個(gè)，自治縣117個(gè)。在分析中，筆者將市轄區(qū)排除，只分析典型縣級(jí)政府（包括縣級(jí)市、自治縣、內(nèi)蒙古的旗和自治旗）的財(cái)政自給能力。若將市轄區(qū)納入縣級(jí)財(cái)政單位測(cè)算，則會(huì)明顯高估縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力。
比如，2007年東部地區(qū)（含市轄區(qū)）縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)1較純縣級(jí)單位高出8個(gè)百分點(diǎn)，加入一般性轉(zhuǎn)移支付（財(cái)政自給能力系數(shù)3）后差異有所減小，但仍然高出4個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。中西部地區(qū)的情況與之相似。原因在于，地級(jí)市市轄區(qū)大部分屬于城市區(qū)域，其財(cái)政自給能力較典型的縣級(jí)單位（轄區(qū)內(nèi)大部分是農(nóng)村地區(qū)）要強(qiáng)，這也是為何地級(jí)市一級(jí)財(cái)政自給能力較縣級(jí)明顯要強(qiáng)的主要原因。
通過篩選，筆者最終獲取了1988個(gè)典型縣級(jí)單位，其中東部373個(gè)，中部746，西部869個(gè)，另外有15個(gè)較為特殊的縣級(jí)單位被排除；對(duì)這1988個(gè)典型縣級(jí)政府財(cái)政自給能力進(jìn)行全面測(cè)算，就能對(duì)全國縣級(jí)財(cái)政狀況做出較為準(zhǔn)確的判斷。
從測(cè)算結(jié)果來看，縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力確實(shí)非常弱。就財(cái)政自給能力系數(shù)1來說，1988個(gè)縣中有314個(gè)縣在0.1以下，約占六分之一，其中有近100個(gè)縣低于0.05。有539個(gè)縣財(cái)政自給能力系數(shù)1在0.1—0.2之間，超過總數(shù)的四分之一。財(cái)政自給能力系數(shù)1在0.2—0.3之間的縣有425個(gè)。三者合計(jì)多達(dá)1278個(gè)縣，也就是說，65%左右的縣地方本級(jí)收入占總收入的比重低于30%，70%以上靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政自給能力系數(shù)1在0.3—0.4之間的有205個(gè)縣，0.4—0.5之間的有286個(gè)縣，超過0.5的縣只有239個(gè)（見圖7）。
若加上上級(jí)政府的稅收返還，縣級(jí)財(cái)政自給能力得到一定提升，但提升幅度很小，平均只提高3—5個(gè)百分點(diǎn)，在圖中就表現(xiàn)為財(cái)政自給能力系數(shù)1和財(cái)政自給能力系數(shù)2兩條曲線距離非常近，財(cái)政自給能力系數(shù)2曲線較財(cái)政自給能力系數(shù)1曲線只有小幅上移；仍然有50%以上的縣財(cái)政自給能力系數(shù)小于0.3，70%以上的縣財(cái)政自給能力系數(shù)小于0.4，80%以上的縣財(cái)政自給能力系數(shù)小于0.5（見圖7）。
加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，縣級(jí)財(cái)政自給能力得到大幅提升，只有3個(gè)縣財(cái)政自給能力系數(shù)系數(shù)仍然低于0.3，財(cái)政自給能力系數(shù)在0.4以下的縣也只有38個(gè)；財(cái)政自給能力系數(shù)在0.4—0.5之間的縣共347個(gè)，占總數(shù)的17.5%；也就是說，財(cái)政自給能力系數(shù)小于0.5的縣占總數(shù)的比重已低于20%。財(cái)政自給能力系數(shù)在0.5—0.6之間的縣共有751個(gè)，占總數(shù)的37.8%；財(cái)政自給能力系數(shù)在0.6—0.7之間的縣有468個(gè)，占總數(shù)的23.5%；二者合計(jì)，財(cái)政自給能力系數(shù)在0.5—0.7之間的縣占總數(shù)的60%以上；剩余約20%的縣財(cái)政自給能力系數(shù)大于0.7（見圖7）。
可見，學(xué)界一般采用的地方財(cái)政自給能力的測(cè)量方法（地方本級(jí)公共預(yù)算收入占地方總收入／支出比重）明顯低估了地方實(shí)際的財(cái)政自主性，因?yàn)槎愂辗颠�和部分一般性轉(zhuǎn)移支付也是地方政府可自主支配的財(cái)力。但是，若將一般性轉(zhuǎn)移支付完全納入地方財(cái)政自給能力測(cè)量，則會(huì)高估地方政府的財(cái)政自主性，因?yàn)楹芏嘁话阈赞D(zhuǎn)移支付由上級(jí)指定明確用途，地方并不能統(tǒng)籌使用。
然而，稅收返還并未起到均衡地區(qū)間財(cái)力差異的作用，反而在一定程度上拉大了縣級(jí)政府財(cái)政自給能力的區(qū)域差異（見表2）。財(cái)政自給能力越強(qiáng)的地區(qū)，所獲得的稅收返還越多，稅收返還對(duì)其財(cái)政自給能力的助力也越大。相反，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距起到了很大的作用，這從三種財(cái)政自給能力系數(shù)測(cè)算結(jié)果的對(duì)位分布圖看得更加清楚（見圖8）。財(cái)政自給能力系數(shù)1越低的縣，其獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付越多，對(duì)財(cái)政自給能力的提升幅度也越大；反之，財(cái)政自給能力系數(shù)1越高的縣，獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付越少，對(duì)財(cái)政自給能力的提升幅度也越小，經(jīng)過一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡作用，各縣之間的財(cái)政自給能力系數(shù)差距大幅縮小，大都集中在0.5—0.7之間。
縣級(jí)政府財(cái)政自給能力也存在巨大的區(qū)域差異（見圖9、圖10）。東部地區(qū)373個(gè)縣中，財(cái)政自給能力系數(shù)1小于0.3的縣有101個(gè)，在0.3—0.4之間的縣有84個(gè)，在0.4—0.5之間的縣有68個(gè)，0.5以上的縣有120個(gè)，接近總數(shù)的30%，其中有87個(gè)縣超過了0.6。中部地區(qū)746個(gè)縣中，有295個(gè)縣財(cái)政自給能力系數(shù)1在0.2以下，約占總數(shù)的40%；在0.3以下的縣達(dá)505個(gè)，約占總數(shù)的70%，而東部地區(qū)這一比重不足30%；在0.4以下的縣多達(dá)615個(gè)，占總數(shù)的80%以上；大于0.5的縣占總數(shù)的比重不足10%，東部地區(qū)這一比重則接近30%。西部地區(qū)869個(gè)縣中，約有60%以上的縣（531個(gè)）財(cái)政自給能力系數(shù)1低于0.2，接近80%的縣（672個(gè)）財(cái)政自給能力系數(shù)1小于0.3，財(cái)政自給能力系數(shù)1超過0.4的縣（108個(gè)）剛過總數(shù)的10%。
稅收返還對(duì)三大區(qū)域的財(cái)政自給能力均有所提升，但幅度不大（見圖9）。相對(duì)而言，東部地區(qū)稅收返還對(duì)財(cái)政自給能力系數(shù)的提升幅度最大，平均提升了5—10個(gè)百分點(diǎn)，85%以上的縣財(cái)政自給能力系數(shù)2超過0.3，65%以上的縣超過0.4。而稅收返還對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)的提升貢獻(xiàn)很小，平均不足5個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政自給能力系數(shù)1和財(cái)政自給能力系數(shù)2兩條曲線幾乎重合。
一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)提升縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力貢獻(xiàn)很大（見圖9、圖10）。加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，東部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)3都超過了0.3（其中，只有兩個(gè)縣在0.3—0.4之間），在0.5以下的縣僅有23個(gè)（占總數(shù)的6%），在0.6以下的縣有77個(gè)（占21%），在0.6—0.7之間的縣有95個(gè)（占25%），在0.7—0.8之間的縣有112個(gè)（占30%），超過0.8的縣有89個(gè)（占24%）。也就是說，80%以上的縣財(cái)政自給能力系數(shù)3超過0.6，55%左右的縣超過0.7。
中西部地區(qū)財(cái)政自給能力提升幅度較東部地區(qū)更大。中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)3也都超過了0.3，在0.5以下的縣只有120個(gè)（占16%），在0.5—0.6之間的縣有306個(gè)（占41%），在0.6—0.7之間的縣有204個(gè)（占27%），超過0.7的縣有116個(gè)（占16%）。也就是說，80%以上的縣財(cái)政自給能力系數(shù)3超過0.5，絕大部分縣在0.5—0.7之間。西部地區(qū)只有3個(gè)縣財(cái)政自給能力系數(shù)3低于0.3，低于0.4的縣也只有28個(gè)，在0.4—0.5之間的縣有214個(gè)，在0.5—0.6之間的縣有391個(gè)，在0.6—0.7之間的縣有169個(gè)，超過0.7的縣有67個(gè)。也就是說，64%的縣財(cái)政自給能力系數(shù)3在0.5—0.7之間，8%的縣超過0.7，只有28%的縣低于0.5。
在東中西部?jī)?nèi)部，縣級(jí)政府財(cái)政自給能力也存在很大差異。以2007年為例，東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)1的標(biāo)準(zhǔn)差為0.19，中部地區(qū)為0.15，西部地區(qū)為0.16，東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力內(nèi)部差異明顯大于中西部地區(qū)。加入稅收返還后，各地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的內(nèi)部差異略有擴(kuò)大的趨勢(shì)，三大區(qū)域均是如此，表明稅收返還對(duì)均衡縣級(jí)政府間財(cái)力沒有顯著作用，反而強(qiáng)化了相關(guān)差異。加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，三大區(qū)域縣級(jí)財(cái)政自給能力內(nèi)部差異都明顯縮小，但東部地區(qū)內(nèi)部差異仍然最大，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)最�。ㄒ姳�2）。
需要指出的是，雖然東部地區(qū)一些縣級(jí)政府財(cái)政自給能力也較弱，需要依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，但與中西部地區(qū)還有一定區(qū)別。主要原因在于，它們獲得轉(zhuǎn)移支付資金的來源主體不同：中西部地區(qū)基層（縣級(jí)）政府大部分靠中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政缺口；東部地區(qū)財(cái)政自給能力弱的基層（縣級(jí)）政府則主要靠省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。中央轉(zhuǎn)移支付需要經(jīng)過省級(jí)政府的再次轉(zhuǎn)移，不僅周期更長(zhǎng)，程序也更加復(fù)雜，對(duì)基層政府的約束性更強(qiáng)；相反，省級(jí)政府與基層政府之間的距離更近，支出周期更短，基層政府與之溝通協(xié)調(diào)也更方便順暢，基層政府的自主性更強(qiáng)。
五、縣級(jí)財(cái)政自給能力的歷史變化
那么，縣級(jí)政府財(cái)政自給能力在不同區(qū)域的歷史變化如何？
先看財(cái)政自給能力系數(shù)1，其演進(jìn)趨勢(shì)具有明顯的區(qū)域差異（見圖11）。1994年之后，東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)1穩(wěn)步提升，2001年達(dá)到高點(diǎn)0.61，2002年的所得稅分享改革對(duì)東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力產(chǎn)生了較大沖擊，2003年中央進(jìn)一步擴(kuò)大所得稅分享比例，2004年所得稅分享改革的效應(yīng)迅速在各省內(nèi)部傳遞，省內(nèi)各級(jí)政府間所得稅的分享比例進(jìn)一步調(diào)整，縣級(jí)政府受到更大沖擊。2005年開始，東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)1開始緩慢回升，2007年起回到0.6左右的水平。
1994—1998年中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)緩慢上升，但是自1999年起開始下降，尤其是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后下降速度明顯加快。到2009年，中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)1僅為0.31，西部地區(qū)僅為0.26，與全國平均水平的差距進(jìn)一步拉大。
從區(qū)域差異上看，1994—1998年中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力明顯強(qiáng)于東部和西部地區(qū)。其主要原因在于，與東部地區(qū)相比，中部地區(qū)基本都是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)稅在中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政中占比明顯要高，是縣級(jí)財(cái)政的主體稅種之一；而且分稅制改革后，其還通過加大農(nóng)業(yè)稅征收力度鞏固自身財(cái)政，由此也導(dǎo)致中部地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重（周飛舟，2006a），因此分稅制對(duì)中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的總體沖擊較東部地區(qū)要小。2000年開始，東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力超過中部地區(qū)，中部和西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的差距則越來越小，中西部和東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的差距越拉越大。
若將稅收返還納入，總體而言，三大區(qū)域縣級(jí)財(cái)政自給能力都有了一定提升（見圖12）。從變動(dòng)趨勢(shì)上看，20世紀(jì)90年代中后期，三大區(qū)域縣級(jí)財(cái)政自給能力基本都沒有出現(xiàn)回升趨勢(shì)。2000年之后，中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力迅速下降；東部地區(qū)則保持相對(duì)平穩(wěn)，2004—2006年受所得稅分享改革的沖擊，財(cái)政自給能力明顯下降，但自2007年起又明顯回升。
若將一般性轉(zhuǎn)移支付納入，三大區(qū)域縣級(jí)財(cái)政自給能力大幅提升（見圖13）。從變動(dòng)趨勢(shì)上看，20世紀(jì)90年代中后期中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)在某些年份甚至較東部地區(qū)略高，三大區(qū)域差距較小，也基本保持平穩(wěn)狀態(tài)。但自1999年開始，中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)明顯下降，東部地區(qū)則小幅度上升。自2004年開始，東部縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)略微下降，中西部地區(qū)則在波動(dòng)中有所下降。東部地區(qū)的波動(dòng)下降主要是受所得稅分享改革的影響，中西部地區(qū)的波動(dòng)則主要受中央一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變動(dòng)的影響，而這又主要取決于中央從地方汲取的所得稅增量規(guī)模的變化�？傮w來看，三大區(qū)域縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)差距明顯縮小，而且基本都超過0.6。
分區(qū)域來看，東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力較中西部地區(qū)明顯要強(qiáng)。1994年以來，東部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)1一直處于平穩(wěn)上升過程（除受所得稅分享改革的幾年沖擊之外）；財(cái)政自給能力系數(shù)2也一直比較平穩(wěn)（除在所得稅分享改革期間有明顯波動(dòng)外）；財(cái)政自給能力系數(shù)3則在2000年之后有小幅上升，此后一直相對(duì)平穩(wěn)。同時(shí)，稅收返還對(duì)東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的貢獻(xiàn)比較明顯，但越到后期其貢獻(xiàn)力度越小。2000年之前，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力幾乎沒有什么貢獻(xiàn)，但之后貢獻(xiàn)力度越來越大，并逐步超過稅收返還的貢獻(xiàn)力度（見圖14）。
中部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)1在20世紀(jì)90年代中后期略有上升，隨后持續(xù)下降；財(cái)政自給能力系數(shù)2在20世紀(jì)90年代中后期保持相對(duì)平穩(wěn)，隨后也持續(xù)下降；財(cái)政自給能力系數(shù)3在20世紀(jì)90年代中后期相對(duì)平穩(wěn)，隨后呈緩慢下降趨勢(shì)，期間略有波動(dòng)，主要原因在于中央從地方汲取的所得稅增量的規(guī)模在年度間有所變化。與東部地區(qū)相似，稅收返還在早期對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給能力的提升有明顯貢獻(xiàn)，越到后期，貢獻(xiàn)力度越小。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的貢獻(xiàn)在早期很小，但2000年之后迅速增大，很快就超過稅收返還的貢獻(xiàn)力度（見圖15）。
西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的變化趨勢(shì)與中部地區(qū)非常相似。西部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)1在分稅制改革初期略有回升，后來持續(xù)下降；財(cái)政自給能力系數(shù)2在改革初期相對(duì)穩(wěn)定，此后也持續(xù)下降；財(cái)政自給能力系數(shù)3在改革初期相對(duì)穩(wěn)定，后來波動(dòng)明顯趨勢(shì)（總體而言處于下降過程），主要受中央一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的影響。稅收返還在早期對(duì)西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力的貢獻(xiàn)力度較大，此后很快減小，2000年之后只起到微小的作用。一般性轉(zhuǎn)移支付一開始就對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給能力有明顯幫助，而且貢獻(xiàn)力度越來越大，是提升縣級(jí)財(cái)政自給能力的主要因素（見圖16）。
2000年之后，從全國來看，縣級(jí)財(cái)政自給能力逐漸下降，東部和中西部地區(qū)呈現(xiàn)出不同的變化趨勢(shì)：東部地區(qū)主要受所得稅分享改革的沖擊，在短期內(nèi)縣級(jí)財(cái)政自給能力顯著下降，但很快開始回升；中西部地區(qū)則主要受農(nóng)村稅費(fèi)改革影響（同時(shí)也受到所得稅分享改革沖擊），縣級(jí)財(cái)政自給能力持續(xù)下降，東部和中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力差距越來越大。
若考慮稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，不同地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力都有顯著提升，中西部地區(qū)尤其明顯�？傮w而言，2000年之前，稅收返還對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給能力提升的貢獻(xiàn)更大，之后迅速下降，在中西部地區(qū)下降尤其明顯。2000年之后，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給能力提升的貢獻(xiàn)越來越大，尤其是中西部地區(qū)，但它具有一定的波動(dòng)性，主要原因在于中央從地方汲取的所得稅增量規(guī)模在年度間有波動(dòng)。若不考慮一般性轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)財(cái)政自給能力的區(qū)域差距越拉越大，有了一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡之后，三大區(qū)域縣級(jí)財(cái)政自給能力雖然存在明顯差距，但已大幅縮小。即便如此，中西部縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)仍然只達(dá)到0.6—0.65。也就是說，縣級(jí)支出的35%—40%仍然依賴上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)其行政自主性產(chǎn)生了很大影響。
六、結(jié)論和討論
分稅制改革后，地方各級(jí)政府財(cái)政自給能力均大幅下降，且存在很大的層級(jí)差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向農(nóng)村收取“三提五統(tǒng)”和集資攤派，基本維持了財(cái)政自給自足，地市級(jí)政府也維持了較強(qiáng)的財(cái)政自給能力，省級(jí)政府通過“財(cái)權(quán)上收”和“事權(quán)下移”的辦法，使財(cái)政自給能力波動(dòng)上升�？h級(jí)政府的財(cái)政自給能力長(zhǎng)期在低位徘徊，財(cái)政支出的50%以上依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央推動(dòng)了一系列“以縣為主”的財(cái)政體制建設(shè)。在地方各級(jí)政府中，省級(jí)政府的財(cái)政自給能力繼續(xù)波動(dòng)上升。地市級(jí)政府財(cái)政自給能力略有下降，但仍然維持在較高水平�？h級(jí)政府的財(cái)政自給能力在農(nóng)業(yè)稅改革初期持續(xù)下降，2010年之后，縣級(jí)財(cái)政自給能力緩慢回升，但仍然長(zhǎng)期在低位徘徊�？h級(jí)財(cái)政自給能力也存在巨大的區(qū)域差異：東部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力總體較強(qiáng)，并長(zhǎng)期穩(wěn)定上升，近年已達(dá)到較高水平；中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力總體很弱，且長(zhǎng)期持續(xù)下降，已處于極低水平。中西部地區(qū)的部分縣級(jí)政府，受區(qū)域差異和層級(jí)差異的疊加影響，喪失了最基本的財(cái)政自主性。當(dāng)前，縣級(jí)政府是國家財(cái)政支出的絕對(duì)主體，但是極弱的財(cái)政自給能力妨礙了“以縣為主”的治理實(shí)踐。
顯然，相對(duì)于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原有對(duì)中央和地方間財(cái)政分權(quán)的測(cè)量辦法，地方財(cái)政自給能力指標(biāo)是一個(gè)更優(yōu)化的測(cè)量工具。它把分析重點(diǎn)放在地方財(cái)政支出的具體構(gòu)成上，切中了當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系的要害：大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在中央和地方各級(jí)政府間復(fù)雜流動(dòng)，這就化解了傳統(tǒng)收入法和支出法在測(cè)量中國財(cái)政分權(quán)程度方面的巨大矛盾。當(dāng)我們把政府間財(cái)政關(guān)系的分析焦點(diǎn)放在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上面后，更能深入到具體過程和組織機(jī)制方面，而不是直接機(jī)械地跳躍到政府間財(cái)政配置的結(jié)果上面。
因此，通過地方財(cái)政自給能力這一視角，系統(tǒng)理解地方政府間財(cái)政關(guān)系格局，將會(huì)為“項(xiàng)目制”的研究提供一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)：政府間專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，正是“項(xiàng)目制”的主要來源之一。同時(shí)，通過深入分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在不同層級(jí)政府間的流動(dòng)路徑和分配機(jī)制，在政府內(nèi)部分析項(xiàng)目的“發(fā)包過程和設(shè)計(jì)意圖” （周雪光，2015；焦長(zhǎng)權(quán)，2019），也將豐富學(xué)界對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的論述，并推進(jìn)對(duì)政府運(yùn)行特征和規(guī)律的認(rèn)知。當(dāng)然，這一切都還依賴于后續(xù)更加扎實(shí)的研究。
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