引導(dǎo)與主導(dǎo)：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政府邏輯及其影響
摘 要：產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整則是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的主要路徑。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整離不開政府推動,資源稟賦差異形塑地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的動力與角色,由此形成政府引導(dǎo)與政府主導(dǎo)兩種模式。在政府引導(dǎo)模式下,產(chǎn)業(yè)調(diào)整以市場為導(dǎo)向,政府統(tǒng)籌建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系；在政府主導(dǎo)模式下,產(chǎn)業(yè)調(diào)整以政績?yōu)閷?dǎo)向,政府運用項目的邏輯追求政績效應(yīng)而非經(jīng)濟社會效益。對比兩種模式,得出如下結(jié)論：在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,要厘清政府、小農(nóng)家庭以及市場的關(guān)系,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體是小農(nóng)家庭,產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終取決于市場,政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要做好角色定位,主要扮演好公共品供給角色。
一、問題的提出
產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)。對于第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件不足的農(nóng)村來說，產(chǎn)業(yè)興旺的核心在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我國大部分農(nóng)業(yè)型村莊延續(xù)了自給自足、剩余出售的小農(nóng)經(jīng)濟傳統(tǒng)，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必然面臨農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。
改革開放以來我國經(jīng)歷三次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，分別是以需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和以國際市場為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，突破了“以糧為綱”的方針政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨的主要問題是糧食安全與主要農(nóng)產(chǎn)品的供給平衡[1]。有學(xué)者認為市場邏輯是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的初始動因，在市場力量吸引下農(nóng)民種糧意愿降低，出于糧食安全考慮，國家通過項目扶持重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，市場邏輯與國家干預(yù)邏輯相互交織[2]。學(xué)界對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)注主要集中在大農(nóng)業(yè)范疇，大多是從經(jīng)濟學(xué)角度分析糧食安全[3]、土地利用[4]、區(qū)域結(jié)構(gòu)[5]等問題，或是從政治社會學(xué)角度分析政府的農(nóng)業(yè)治理行為，對地域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的微觀研究不足。
從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力來看，一種研究進路認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型主要依靠政府干預(yù)，在政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式下，政府更青睞扶持規(guī)模經(jīng)營主體來替代與分散的、數(shù)量龐大的小農(nóng)戶打交道，以此降低政策執(zhí)行成本[6]。政府以經(jīng)營土地的方式推動資本下鄉(xiāng)，一方面撬動社會資金參與城鄉(xiāng)一體化的進程，另一方面社會資金參與耕地流轉(zhuǎn)，幫助地方政府推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式實現(xiàn)從家庭經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型[7]。在經(jīng)濟條件較差的地區(qū)，地方政府在強政績激勵和弱懲罰的激勵結(jié)構(gòu)下頻繁進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整[8]，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)常以失敗告終。另一種進路認為市場是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要因素，黃宗智認為在市場機制作用下農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷從種植大田作物的舊農(nóng)業(yè)到高值農(nóng)產(chǎn)品的新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，在大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)、人口自然增長下降、食物消費與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的三大歷史性變遷的交匯階段，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口下降，農(nóng)業(yè)向高值、高勞動需求產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，直接提高農(nóng)業(yè)勞動力收入，是農(nóng)業(yè)突破“過密化”和“內(nèi)卷化”的契機[9]。還有學(xué)者認為國家治理體制從汲取型向反哺型轉(zhuǎn)型，基層政府職能從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，農(nóng)民致富實踐經(jīng)歷政府主導(dǎo)到農(nóng)民主位的轉(zhuǎn)變[10]。延續(xù)此研究進路，本文關(guān)注縣級以下地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的行為模式。
由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中地方政府的行為邏輯不同，本文將政府行為模式劃分為兩種類型即政府引導(dǎo)與政府主導(dǎo)，在實踐中兩種類型并非完全獨立存在，為了便于分析，本文抽象出以上兩種理想類型。本文比較兩種模式下地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的舉措及其影響，強調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體是小農(nóng)家庭，產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終要經(jīng)受市場考驗，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)主要扮演好統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)的角色。本文的分析基于2019年7月和8月在華北平原和東部沿海兩地的駐村調(diào)研。
二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與政府行為
（一）政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
1. 政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的案例
華北平原B縣L鄉(xiāng)以大桃為主要產(chǎn)業(yè)，桃園面積約2.3萬畝，果品產(chǎn)業(yè)是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的第一產(chǎn)業(yè)。L鄉(xiāng)的大桃產(chǎn)業(yè)從大集體時期開始，20世紀(jì)70年代，L鄉(xiāng)A村為提高畝產(chǎn)收益，村支部書記帶頭引導(dǎo)村民改種桃樹，因大桃的市場行情較好，村莊的經(jīng)濟水平得到整體提升。受經(jīng)濟利益驅(qū)動，周邊村莊的農(nóng)民紛紛效仿改種桃樹，由此掀起一股自下而上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整風(fēng)潮。調(diào)研所在村莊Q村隸屬L鄉(xiāng)，臨近A村，共有土地700畝。分田到戶以前，Q村主要種植糧食作物，分田到戶以后，受A村影響，Q村的村民開始逐步改種桃樹。前兩三年樹苗長得不高，村民在田間套種小麥。5年達到產(chǎn)量高峰期后，村民完全改種桃樹，最終形成600畝左右的桃樹規(guī)模。鼎盛時期Q村200戶中有130戶種植桃樹。隨著人口外流以及勞動力更新?lián)Q代，目前仍有60多戶農(nóng)業(yè)戶在種植桃樹，他們主要是50歲以上的中老年人，小農(nóng)家庭種植規(guī)模集中在2～6畝，種植面積最大約10畝。對于Q村的中年人來說，經(jīng)營桃樹的收入與他們在市場上務(wù)工的收入相當(dāng)。對于老年人來說，經(jīng)營桃樹的收入是其養(yǎng)老的主要經(jīng)濟來源。
雖然該鄉(xiāng)大桃產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)和高度產(chǎn)業(yè)化等特征，但是該鄉(xiāng)大桃產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體仍是小農(nóng)家庭，土地流轉(zhuǎn)的市場化程度較低，土地流轉(zhuǎn)市場不活躍，且土地流轉(zhuǎn)價格低，仍然以村莊內(nèi)親戚鄰里無償或低價格流轉(zhuǎn)為主要形式，這主要存在兩方面原因：一是因大桃產(chǎn)業(yè)存在勞動環(huán)節(jié)量大、對勞動投入要求較高的特征，經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)需求較低，難以發(fā)育出活躍的土地流轉(zhuǎn)市場。種植大桃對勞動力投入要求高，勞動環(huán)節(jié)量大、瑣碎，包括掰花芽、梳花、梳果、套袋、摘桃等，難以機械化操作。大桃產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨高額的人工成本以及勞動監(jiān)督成本并不適宜，反而是小農(nóng)家庭這樣的小規(guī)模經(jīng)營更為適宜。二是村民流轉(zhuǎn)土地獲利不高且意愿不強。外出的村民和無勞動能力的村民無法繼續(xù)種植桃樹，但拋荒之后土地的整理成本較高。如果將桃園拋荒，部分外出務(wù)工的村民返鄉(xiāng)后要繼續(xù)在土地上進行農(nóng)業(yè)活動，就必須投入較高的土地整理成本。因而流轉(zhuǎn)土地獲利并不高，且流轉(zhuǎn)后土地不能隨時收回耕種，因此農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強，他們更愿意將土地免費或低價流轉(zhuǎn)給親戚或鄰居。
2. 政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行為
第一，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)。該鄉(xiāng)從糧食作物轉(zhuǎn)種經(jīng)濟作物是順應(yīng)農(nóng)民發(fā)展需求的自下而上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后政府介入其中，發(fā)揮引導(dǎo)、服務(wù)功能。在既有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向下，政府順應(yīng)市場原則，對農(nóng)民需求給予回應(yīng)，由政府和集體統(tǒng)籌提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)，主要包括農(nóng)技服務(wù)和水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。
從農(nóng)技服務(wù)方面來看，果樹管理需要一定的農(nóng)技知識，對于文化水平較低且長期種植糧食作物的農(nóng)民來說，改種桃樹有一定的技術(shù)門檻。為解決農(nóng)技問題，1991年縣政府設(shè)立果品辦公室，專門為桃農(nóng)提供農(nóng)技培訓(xùn)和服務(wù)，降低了農(nóng)民進入大桃產(chǎn)業(yè)的技術(shù)門檻。該縣政府每月給桃農(nóng)發(fā)放農(nóng)技知識學(xué)習(xí)材料，定期舉辦講座和培訓(xùn)。桃樹發(fā)生不可逆的病蟲害，果品辦公室給桃農(nóng)發(fā)放補貼，降低桃農(nóng)的經(jīng)濟損失。此外，果樹修剪情況直接影響產(chǎn)量，為了更好地解決農(nóng)民修剪果樹的積極性不高、修剪水平參差不齊的情況，提高第二年產(chǎn)量，B縣在各村推廣有償果樹修剪隊，并給予60%的費用補貼。
從水利灌溉方面來看，在水資源較少的北方農(nóng)村，修建水利設(shè)施是單家獨戶難以完成的事情。為解決果樹灌溉問題，Q村利用一事一議項目打了6眼300米深井，并鋪設(shè)灌溉用地埋管，每50米一個出水口，實現(xiàn)智能化灌溉。在全縣統(tǒng)一要求下，各村聘請2名管水員負責(zé)機井的日常管理，聘請水管維修隊負責(zé)灌溉用的地埋管線路的巡查和維修�？傮w來看，B縣已經(jīng)建立比較完善的自上而下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系。
第二，積極拉近小農(nóng)與市場的距離。政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮引導(dǎo)和統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)的作用，并不干涉農(nóng)戶與市場對接。L鄉(xiāng)形成比較完善的大桃市場銷售鏈，以小農(nóng)戶—代辦的模式與大市場對接。隨著微信在農(nóng)村的普及，部分桃農(nóng)用微信銷售。但是對于大多數(shù)市場能力較弱的桃農(nóng)來說，同類產(chǎn)品在當(dāng)?shù)厥袌鲣N售已經(jīng)形成內(nèi)部競爭。為擴大銷量，拉近小農(nóng)與市場的距離，提升全國市場競爭力，地方政府積極推動品牌建設(shè)、改善交通運輸條件。
一方面，政府積極打造地方品牌，幫助農(nóng)民開拓全國市場，增強產(chǎn)業(yè)整體競爭力。2006年以縣政府名義注冊地方品牌、國家地理標(biāo)志產(chǎn)品等具有影響力的商標(biāo)和認證。以地方政府的公信力為農(nóng)產(chǎn)品擔(dān)保，使得桃農(nóng)可以在不需要嚴格質(zhì)檢和商標(biāo)認定的前提下，使用地方品牌銷售大桃。此外，近幾年圍繞桃文化，L鄉(xiāng)政府舉辦了各類文化活動，如桃花節(jié)、蟠桃會、相親大會等，積極推廣圍繞桃文化的文創(chuàng)商品，提高地方品牌知名度。
另一方面，政府致力于改善交通條件，提高農(nóng)產(chǎn)品到市場的效率。L鄉(xiāng)距離市中心約70公里，修通高速后大大縮短農(nóng)產(chǎn)品到市場的距離，充分發(fā)揮靠近大市場發(fā)展商品農(nóng)業(yè)的天然優(yōu)勢。拉近市場距離有助于拉近產(chǎn)業(yè)鏈兩端即農(nóng)戶和消費者的距離，通過減少中間環(huán)節(jié)的交易成本、運輸成本等，增加小農(nóng)利潤。交通條件改善還有利于外地客戶或商販上門收購，能進一步放大地方品牌的市場優(yōu)勢。
（二）政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
1. 政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的案例
東部山區(qū)Y鄉(xiāng)近年來主要發(fā)展獼猴桃產(chǎn)業(yè)，是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨危機的背景下，地方政府主導(dǎo)的一次自上而下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)為竹產(chǎn)業(yè)，2010年，毛竹加工業(yè)的產(chǎn)值占全鄉(xiāng)工業(yè)總產(chǎn)值68%。從2010年開始，國家出臺生態(tài)環(huán)境保護等政策關(guān)停部分毛竹加工廠，對竹產(chǎn)業(yè)造成嚴重沖擊，圍繞竹產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益開始減少，農(nóng)民收入下降。在此背景下，鄉(xiāng)政府希望調(diào)整當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。紅心獼猴桃是Y鄉(xiāng)政府選定的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)氐纳絽^(qū)氣候和土質(zhì)使紅心獼猴桃品質(zhì)優(yōu)良，能滿足有品質(zhì)偏好的消費者需求。鄉(xiāng)政府計劃以現(xiàn)代精品農(nóng)業(yè)帶民致富，打造“獼猴桃之鄉(xiāng)”的口碑，形成區(qū)域內(nèi)最大的獼猴桃產(chǎn)業(yè)帶，同時結(jié)合縣政府發(fā)展全域旅游的指導(dǎo)理念，建設(shè)有地方特色的鄉(xiāng)村旅游景點，如獼猴桃采摘園等。
但是Y鄉(xiāng)位于山區(qū)，海拔高而雨水多，因氣候原因山坡上種植獼猴桃容易感染潰瘍病，傳染性強且不易根治。2015年，全鄉(xiāng)獼猴桃樹爆發(fā)潰瘍病，損失近一半的樹種，農(nóng)科所專家建議更換品種，但這意味著將失去紅心獼猴桃品質(zhì)優(yōu)良的核心市場優(yōu)勢。而且短期內(nèi)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致經(jīng)濟效益負增長，部分農(nóng)民迅速退出獼猴桃產(chǎn)業(yè)。少數(shù)種植獼猴桃的果農(nóng)外出尋找土專家學(xué)習(xí)技術(shù)，發(fā)現(xiàn)每年嫁接一次果樹能防止?jié)儾�，但�?dāng)年無法掛果，有一定的經(jīng)濟損失。對于依靠土地獲取收入的農(nóng)民來說，種植獼猴桃的技術(shù)門檻較高且收益不穩(wěn)定，留在村莊的是少部分中農(nóng)[11]和老年人，老年人不懂病蟲害防治技術(shù)，而且潰瘍病難以根治，種植積極性自然不高。另外，獼猴桃對于勞動力的密集需求使其面臨規(guī)�；Ь�，中農(nóng)種植最大規(guī)模約10畝，難以經(jīng)營更大面積的獼猴桃園。2019年，全鄉(xiāng)種植面積從600畝減少到200畝，Y村種植面積從300畝減少到50畝。紅心獼猴桃產(chǎn)業(yè)沒有達到預(yù)期的規(guī)模和經(jīng)濟效益，而當(dāng)前的種植規(guī)模是農(nóng)民自主選擇、市場篩選后的適宜規(guī)模。
2. 政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行為
第一，通過組織領(lǐng)導(dǎo)、村干部帶動的雙重動員方式，推廣獼猴桃種植。以政績打造為出發(fā)點，鄉(xiāng)政府推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，用包裝亮點的邏輯推廣“現(xiàn)代精品農(nóng)業(yè)”的話語。鄉(xiāng)政府成立原生態(tài)精品農(nóng)業(yè)工作小組，通過加強組織領(lǐng)導(dǎo)讓全鄉(xiāng)重視新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為實現(xiàn)高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品的市場價值，鄉(xiāng)政府積極推廣生態(tài)種植，但幾家試點種植戶的最終產(chǎn)量和品質(zhì)都不理想。要求村干部帶頭種植獼猴桃，組織村干部外出考察學(xué)習(xí)，聘請專家培訓(xùn)栽培技術(shù)，動員村干部發(fā)揮模范作用并向農(nóng)戶推廣。在各村設(shè)立獼猴桃技術(shù)員、植保員、品控員“三員合一”人員，推廣獼猴桃栽培管理技術(shù)、預(yù)防病蟲害、提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，但農(nóng)戶認為“三員合一”人員的專業(yè)水平有限，實際上農(nóng)戶主要自學(xué)技術(shù)預(yù)防病蟲害。
第二，鄉(xiāng)政府大力發(fā)放種植補貼激發(fā)農(nóng)民積極性，擴大獼猴桃種植面積。2011年，鄉(xiāng)政府對獼猴桃苗木每棵補貼3元，農(nóng)戶自付5元，對搭建設(shè)施大棚的果園每畝補貼1 000元。在高額補貼激勵下，全鄉(xiāng)獼猴桃的當(dāng)年種植面積達到600畝，其中調(diào)研駐地Y村的種植面積全鄉(xiāng)最大，約300畝。為發(fā)展現(xiàn)代精品農(nóng)業(yè)，除了在全鄉(xiāng)大面積推廣種植紅心獼猴桃以外，鄉(xiāng)政府還著力打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，2012年在全鄉(xiāng)范圍成立獼猴桃專業(yè)合作社。Y村合作社社長為該村支部書記，社員入股種植面積約580畝。第一年合作社獲得鄉(xiāng)政府30萬的項目支持經(jīng)費，合作社對入股的社員生產(chǎn)的獼猴桃統(tǒng)購統(tǒng)銷。
第三，扶持經(jīng)營主體對接市場，拓展紅心獼猴桃的銷售渠道。Y鄉(xiāng)政府支持獼猴桃專業(yè)合作社參加農(nóng)博會，舉辦獼猴桃采摘節(jié)、組織市場考察等活動。剛開始的幾年獼猴桃種植規(guī)模較大，鄉(xiāng)政府連續(xù)4年舉辦采摘節(jié)，希望借此吸引周邊旅游業(yè)發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的游客帶動銷量，但因效果不好就沒有將采摘節(jié)常態(tài)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)會組織獼猴桃專業(yè)合作社成員到周邊大城市農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場考察，了解銷售市場對獼猴桃的需求行情。獼猴桃專業(yè)合作社為幫助小農(nóng)戶對接市場，降低市場風(fēng)險，對入股農(nóng)戶種植的獼猴桃按10元/斤的保護價收購。但合作社沒有專業(yè)的銷售員打開市場，銷路不暢，在冷庫儲存的獼猴桃滯銷導(dǎo)致虧損20萬元，后依靠鄉(xiāng)政府找企業(yè)訂購保障銷路以彌補虧損。從2019年開始，合作社便不再收購散戶的獼猴桃，且收購價格下跌到5元/斤，主要負責(zé)協(xié)調(diào)、農(nóng)資統(tǒng)購和銷售推廣。失去合作社的銷路保障，散戶遭遇銷售困難。
三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的政府邏輯及影響
（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的政府邏輯
在政府引導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式中，政府和集體主要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系，著力加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善農(nóng)技服務(wù)體系。以市場為導(dǎo)向，拉近小農(nóng)與市場的距離。在大桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗中，通過政府的努力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善，具備比較完善的地埋管灌溉系統(tǒng)、智能化刷卡系統(tǒng)以及制度化的管水員和維修隊，滿足桃農(nóng)灌溉需求，無需小農(nóng)協(xié)調(diào)公共品供給。制度化的農(nóng)技服務(wù)體系為桃農(nóng)提供了技術(shù)指導(dǎo)和農(nóng)業(yè)補貼等，從縣一級的果品辦公室到各村的全科農(nóng)技員，甚至連農(nóng)業(yè)污染廢棄物都由全科農(nóng)技員組織村民回收，由村集體支付勞動成本。政府和集體為小農(nóng)提供具有公共品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，積極打造地方品牌，極大降低小農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增強其抗風(fēng)險能力和市場競爭力。
在政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式中，政府的工作重點在于打造亮點和政績，主要著手點在以專業(yè)合作社為典型的規(guī)模經(jīng)營主體，以項目形式給合作社發(fā)放補貼，借助合作社的亮點向上申請項目和資金，是項目邏輯而非產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯。短時間內(nèi)擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，給農(nóng)民發(fā)放經(jīng)濟補貼，以吸引更多農(nóng)民進入新的產(chǎn)業(yè)。政府主要關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前環(huán)節(jié)，忽視產(chǎn)中農(nóng)技服務(wù)和產(chǎn)后銷售環(huán)節(jié)。在農(nóng)民欠缺對接市場的能力時，當(dāng)?shù)卣畮椭罱ㄞr(nóng)民與市場對接的平臺，但主要方式是推動合作社統(tǒng)購統(tǒng)銷或建設(shè)電商平臺。政府包辦的思路或者寄希望于新技術(shù)解決小農(nóng)戶與大市場的對接問題，忽視了農(nóng)戶的市場能力以及農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，而這恰恰是新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能否經(jīng)受住市場考驗并得以發(fā)展的關(guān)鍵。
政府引導(dǎo)和政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵區(qū)別在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力與邏輯，事實證明自下而上順應(yīng)市場需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在政府積極引導(dǎo)下得以發(fā)展壯大，政府和集體統(tǒng)籌具有公共品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)能助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。相比之下，由政績驅(qū)動，政府自上而下推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中會遭遇自然和市場的雙重風(fēng)險。政府前期對產(chǎn)業(yè)投入越多，造成的經(jīng)濟損失則越大。
（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中政府行為的影響
1. 政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響
第一，以市場為導(dǎo)向，政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，提高土地利用率，增加農(nóng)民收入。自下而上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是出于政府官員主觀意愿或自上而下的行政任務(wù)，而是農(nóng)民出于現(xiàn)實需求進行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)過逐步發(fā)展而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后，政府通過逐步完善、統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；打造地方品牌，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，適應(yīng)優(yōu)勝劣汰的市場競爭法則，最終實現(xiàn)農(nóng)民增收。政府進行持續(xù)投入和積累，新產(chǎn)業(yè)才得以穩(wěn)定發(fā)展，從一個村莊到全縣發(fā)展，大桃產(chǎn)業(yè)已形成規(guī)模效益和品牌效應(yīng)，較其他地區(qū)具有先發(fā)優(yōu)勢，有利于占據(jù)市場有利地位。對地方政府來說，選擇農(nóng)民認可并且自發(fā)調(diào)整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，不僅能以較低的行政成本引導(dǎo)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且能提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性和技術(shù)能力，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。
第二，政府支持城郊地區(qū)發(fā)展商品農(nóng)業(yè)，有利于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，大桃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力使得家庭經(jīng)營的模式與城鎮(zhèn)化的家庭發(fā)展目標(biāo)相契合。桃農(nóng)正是通過家庭經(jīng)營的模式投入勞動力，獲得比較充足的經(jīng)濟積累，并通過代際合力幫助子代實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的家庭發(fā)展目標(biāo)。另一方面，留在村莊的中老年人尤其是低齡老人，雖然在勞動力市場上競爭力較弱，但他們?nèi)匀痪邆鋭趧由a(chǎn)能力。他們在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得經(jīng)濟收入，不僅能解決其養(yǎng)老的經(jīng)濟來源問題，而且還可以通過剩余積累支持子代在城市的生活。加之，適當(dāng)?shù)某青l(xiāng)距離有利于實現(xiàn)兩代家庭的資源互動。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，兩代人在城鄉(xiāng)實現(xiàn)良性互動，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
2. 政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響
第一，以政績?yōu)閷?dǎo)向，政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，選擇的新產(chǎn)業(yè)如果未經(jīng)市場考驗就大規(guī)模推廣，可能導(dǎo)致該地產(chǎn)業(yè)更替頻繁。在鄉(xiāng)政府治理資源、治理能力不足的情況下，政府通過給農(nóng)民發(fā)放補貼“誘民致富”會遭到農(nóng)民反制，而且基層政府對農(nóng)民的經(jīng)濟補貼是不計成本和有去無回的，最終導(dǎo)致“政府致負”[12]。鄉(xiāng)政府有干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，為推廣新產(chǎn)業(yè)，發(fā)放補貼、找技術(shù)專家、牽頭成立合作社等，不可謂不用心，但最終產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗。農(nóng)民對于產(chǎn)業(yè)的選擇是基于家庭發(fā)展目標(biāo)和市場風(fēng)險決定的，鄉(xiāng)政府沒有充分考慮以上因素而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極有可能面臨失敗的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展只有與當(dāng)?shù)厣鐣Y(jié)構(gòu)、資源條件相匹配，才能經(jīng)受市場考驗，才真正契合農(nóng)民利益。鄉(xiāng)政府扶持新型經(jīng)營主體，通過專業(yè)合作社整合果農(nóng)，希望在較短的時間內(nèi)呈現(xiàn)規(guī)模、品牌效應(yīng)，注重的是對政績貢獻更大的即時效應(yīng)而非長遠經(jīng)濟效益。農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的需求沒有得到及時、準(zhǔn)確的回應(yīng)，考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，退出該產(chǎn)業(yè)的可能性較高。因此，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實阻力較大。
第二，政府主導(dǎo)的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整加劇農(nóng)民與土地的分離，使得市場競爭能力較弱的農(nóng)民難以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取保障性收入。一方面，對于普通農(nóng)戶來說，進入新產(chǎn)業(yè)需要較大的經(jīng)濟投入，初次種植失敗后極大影響農(nóng)民的種植熱情，中年人外出務(wù)工，老年人將土地流轉(zhuǎn)后不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。進一步來說，在土地細碎化、資源有限的山區(qū)，農(nóng)業(yè)收入本身難以滿足當(dāng)下家庭再生產(chǎn)的經(jīng)濟需求，如果新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益達不到預(yù)期，勞動力外流現(xiàn)象將更為普遍。另一方面，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的周期較長，在政府主導(dǎo)下頻繁更換產(chǎn)業(yè)將讓農(nóng)民承擔(dān)較高的時間、經(jīng)濟成本，不僅影響農(nóng)民增收，還會影響地方政府的公信力。如果產(chǎn)業(yè)失敗還會導(dǎo)致土地集約化使用程度降低。在政府推廣新的產(chǎn)業(yè)之前，土地流轉(zhuǎn)市場化程度較低，種植意愿低或者缺乏勞動力的家庭將土地免費或低價流轉(zhuǎn)給其他人。但是發(fā)展新產(chǎn)業(yè)提高土地流轉(zhuǎn)價格，種植意愿低的農(nóng)戶認為即便土地流轉(zhuǎn)不出去也不再愿意免費流轉(zhuǎn)給其他人了，加劇土地拋荒現(xiàn)象。
四、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的小農(nóng)與政府
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都是在舊的產(chǎn)業(yè)衰敗或市場行情較差的前提下進行的，不論是自上而下還是自下而上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終政府都希望通過打造亮點獲得政績。相比資本少且分散的小農(nóng)戶，企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是地方政府偏好扶持的對象�，F(xiàn)階段以水稻和小麥為主的大田作物機械化程度高，對勞動力要求較低，可以由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大規(guī)模種植。但從實際情況來看，新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高經(jīng)濟價值農(nóng)產(chǎn)品，是與大田作物不同的勞動密集型農(nóng)業(yè)，需要農(nóng)民精耕細作并投入管理時間。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的新農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營主體仍是小農(nóng)家庭。農(nóng)民自我勞動力投入不存在監(jiān)督成本，作為生產(chǎn)單位的農(nóng)民家庭與新農(nóng)業(yè)所需的密集、頻繁、不定時的勞動投入相適應(yīng)，兼具低成本與高效的特征[13]，使得高經(jīng)濟價值的新農(nóng)業(yè)與小農(nóng)家庭經(jīng)營模式具有天然的親和性。從成本收益來看，小農(nóng)無法控制市場行情，只能通過控制生產(chǎn)成本增加利潤。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本分為硬成本和軟成本，硬成本主要是種苗、農(nóng)資、農(nóng)機等固定成本，軟成本是可變的人工成本，由家庭勞動力數(shù)量和質(zhì)量、種植規(guī)模等因素決定。在機械化操作程度低、土地規(guī)模短期變動較小的情況下，小農(nóng)家庭經(jīng)營的利潤主要受人工成本影響，農(nóng)民通過控制軟成本即人工投入壓縮成本，因此在家庭勞動力確定的情況下，成本控制會限制經(jīng)營規(guī)模擴大，從這一點來說新農(nóng)業(yè)與小農(nóng)家庭經(jīng)營的規(guī)模相匹配。
政府作為非市場主體，在不了解市場的情況下，自上而下進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如果新產(chǎn)業(yè)與地方資源、勞動力條件等不匹配，將會面臨較大的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，背離發(fā)展和維護農(nóng)民根本利益的初衷。但農(nóng)民可以直接參與市場，他們從事新農(nóng)業(yè)的動力主要來源于市場。小農(nóng)家庭并非孤立的存在，選擇從事某種當(dāng)前有利可圖的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)時不可避免要應(yīng)對市場風(fēng)險。雖然農(nóng)作物都會受到不可控的自然風(fēng)險影響，但是糧食作物與高值經(jīng)濟作物最大的不同就在于面臨的市場風(fēng)險不同，小麥、稻谷等糧食作物有國家最低保護價收購，而水果、蔬菜等高值經(jīng)濟作物要經(jīng)受市場的考驗。農(nóng)產(chǎn)品從田間地頭到消費者餐桌，至少經(jīng)歷種植、銷售兩個大的環(huán)節(jié)，農(nóng)民最熟悉的環(huán)節(jié)是種植，但是要想獲得收益，最終必須要面對市場。除非具有市場需求，否則很難扶持缺乏市場競爭力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在實踐上，新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以市場為導(dǎo)向，就是與小農(nóng)家庭的發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。在市場經(jīng)濟體制下，小農(nóng)家庭選擇何種家計模式、種植何種作物都是私人性的家庭策略。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平塑造當(dāng)?shù)亟?jīng)濟機會，不僅影響農(nóng)村勞動力的去留和流向，還影響家計來源的每個部分在家庭收入的比重，因此只有當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效益滿足小農(nóng)家庭的發(fā)展需求，才能成為小農(nóng)家庭的發(fā)展策略選擇并付諸實踐。
總而言之，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要厘清政府和小農(nóng)的角色與定位。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)是小農(nóng)家庭，若新產(chǎn)業(yè)能夠與當(dāng)?shù)氐男∞r(nóng)家庭勞動力特征相匹配，有利于小農(nóng)實現(xiàn)家庭發(fā)展目標(biāo)，才能被大多數(shù)小農(nóng)選擇，逐步形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大離不開政府的支持，對地方政府來說，要為小農(nóng)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，要進行積極的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)利用效率[15]，并且要積極打造地方品牌，提高整體市場競爭力。對國家來說，要保證小農(nóng)生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)不動搖，主要包括農(nóng)村土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。不激進推動土地入市，不隨意改變土地承包關(guān)系，不強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，才能調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性[14]。
五、總結(jié)與建議
基層政府促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的邏輯和行為差異，造成不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展后果。通過比較政府引導(dǎo)和政府主導(dǎo)兩種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式，本文發(fā)現(xiàn)：在政府引導(dǎo)模式下，產(chǎn)業(yè)調(diào)整以市場為導(dǎo)向，政府統(tǒng)籌建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系，積極拉近小農(nóng)與市場的距離，調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)得以健康有序地發(fā)展。在政府主導(dǎo)模式下，產(chǎn)業(yè)調(diào)整以政績?yōu)閷?dǎo)向，政府運用項目邏輯發(fā)展產(chǎn)業(yè)，追求政績效應(yīng)而非經(jīng)濟社會效益，未經(jīng)市場檢驗的產(chǎn)業(yè)面臨失敗的可能性更高。對比兩種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式中的政府行為邏輯，旨在厘清政府、小農(nóng)家庭在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色定位與關(guān)系，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出有針對性的政策建議。
第一，明確地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的角色和地位。在市場經(jīng)濟體制下，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是市場行為，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要經(jīng)受市場的考驗。政府不能替代市場主體從事經(jīng)營活動，更不應(yīng)該包辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程。政府在此過程中的角色應(yīng)該是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從制度層面出臺相關(guān)政策、法律，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行調(diào)控、規(guī)范[16]，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮支持、服務(wù)、監(jiān)督市場主體的輔助功能。
第二，基層政府要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供生產(chǎn)社會化服務(wù)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最終目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康有序地發(fā)展要滿足相應(yīng)的內(nèi)外部條件。外部條件包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)和適當(dāng)距離的市場，基層政府要為小農(nóng)和其他經(jīng)營主體提供具有公共品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程為經(jīng)營主體搭建公共服務(wù)平臺，減少交易環(huán)節(jié)，降低交易成本，促進產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
第三，基層政府要考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的勞動力問題。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅需要良好的外部環(huán)境，還需要滿足內(nèi)部條件即充足的勞動力。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，政府要將村莊主要人群特征納入考慮范圍，才能發(fā)展與村莊實際情況相匹配的產(chǎn)業(yè)。在鄉(xiāng)村振興背景下，政府還應(yīng)該考慮村莊剩余勞動力的問題，留守村莊的剩余勞動力主要是老年人和婦女，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與留守勞動力特征相契合。在實踐中，很多地方政府寄希望于資本下鄉(xiāng)，政府引進大資本統(tǒng)籌農(nóng)村資源，進行產(chǎn)業(yè)化升級，但是資本的逐利性對剩余勞動力有天然排斥。因此，政府為資本提供下鄉(xiāng)的政策支持和項目資金的同時，也要為小農(nóng)戶提供就業(yè)機會、技能培訓(xùn)以及其他基本保障和服務(wù)。
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