當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 資源形態(tài)、精英類型與農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化
摘要：農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的構(gòu)建既要遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念和規(guī)范要求，又要立足轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，聚焦問題，提出契合當(dāng)前農(nóng)村基層治理實(shí)際的現(xiàn)代化方案。而資源以及基于資源的利益博弈，構(gòu)成審視農(nóng)村基層治理體制機(jī)制的重要變量�；诖�，在廣泛田野調(diào)查基礎(chǔ)上，以資源形態(tài)為切入點(diǎn)，分析不同資源形態(tài)下“富人”“狠人”“能人”和“老好人”等村治精英的治理邏輯。在理清不同村治精英主導(dǎo)下農(nóng)村基層治理所涵蓋的治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則和治理秩序等層面的基本表現(xiàn)基礎(chǔ)上，分析各個(gè)層面與民主化、法治化和制度化等農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化要求之間的張力及其生成機(jī)制。最后，本文從農(nóng)村基層治理各利益主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系平衡、必要的農(nóng)村治理空間和社區(qū)性規(guī)則培植以及村莊社會(huì)公共性構(gòu)建等方面，提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的可行方案。
關(guān)鍵詞：資源形態(tài)；村治精英；農(nóng)村基層治理；治理現(xiàn)代化
一、問題引出
2013年11月，在黨的十八屆三中全會(huì)上，“國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”被首次提出。此后，圍繞這一議題，學(xué)術(shù)界開始進(jìn)行廣泛討論。其中，作為國(guó)家治理體系中重要組成部分和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化被學(xué)界廣泛關(guān)注。既有研究大致可劃分為以下兩條路徑：
其一，認(rèn)為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的一個(gè)功能實(shí)現(xiàn)部分，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的構(gòu)建和方案設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的直接投射。社會(huì)主義民主、法治和制度化水平提升是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，吳曉霞指出協(xié)商民主在基層治理現(xiàn)代化中具備功能優(yōu)勢(shì)，并提供了相應(yīng)推行方案。亦有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以現(xiàn)代法治原則規(guī)范政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮多元主體共同參與的治理功能。有序推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)是中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本路徑和治理體系現(xiàn)代化的根本前提，郎友興提出強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)和建設(shè)以系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性為基本特征的總體性治理模式在基層治理現(xiàn)代化中的作用�？偟目磥�，這條研究進(jìn)路注重國(guó)家治理與農(nóng)村基層治理在價(jià)值理念、體制要求等方面的一致性，并以此作為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的討論起點(diǎn)。
其二，盡管關(guān)注到國(guó)家治理與農(nóng)村基層治理在某些方面的一致性，但更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理體制機(jī)制的特殊性，以構(gòu)建契合農(nóng)村基層治理需要的現(xiàn)代化方案。在方案選擇上，賀雪峰通過對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村莊治理機(jī)制的比較分析，指出蘇南農(nóng)村治理模式對(duì)于實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的積極意義。針對(duì)當(dāng)下基層訴求多元和治理資源不足等現(xiàn)實(shí)，李建興主張切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的功能和作用，重新激活社區(qū)精英、地方企業(yè)家參與村莊公共事務(wù)，以對(duì)傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)的充分借鑒為基層治理現(xiàn)代化構(gòu)筑提供助力。在日益開放多元的農(nóng)村社會(huì)中，基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于構(gòu)建多層次、復(fù)線式的彈性聯(lián)結(jié)方式，而非單一化的聯(lián)結(jié)形態(tài)。總的看來，這條研究進(jìn)路注重農(nóng)村既存的社會(huì)形態(tài)、治理方式等方面的復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)，并注重基層治理現(xiàn)代化構(gòu)建的針對(duì)性。
以上兩條研究路徑為后續(xù)研究提供了良好基礎(chǔ)和可能空間。其一，治理碎片化、灰色化和內(nèi)卷化等問題不同程度的存在，表明農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化并非一蹴而就。既需要系統(tǒng)梳理農(nóng)村基層治理存在的體制機(jī)制問題，又需要按照治理現(xiàn)代化的制度和理念要求，提出構(gòu)建農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的可行性方案。其二，農(nóng)村基層治理包含多個(gè)維度，不同維度的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同，因此在治理現(xiàn)代化的要求和方案設(shè)計(jì)上不能一概而論。其三，只有形成與當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村相匹配的鄉(xiāng)村管理體制，才能實(shí)現(xiàn)可行的治理現(xiàn)代化。換言之，基層治理現(xiàn)代化的討論需要以廣泛田野調(diào)研為基礎(chǔ)，但既有研究要么集中于對(duì)二手田野材料的歸納與總結(jié)，要么集中于對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的挖掘與反思，基于一手田野調(diào)研經(jīng)驗(yàn)上的系統(tǒng)研究相對(duì)缺乏。
基于此，本研究以資源形態(tài)為起點(diǎn)，呈現(xiàn)不同資源形態(tài)下村治精英的主導(dǎo)類型及其治理邏輯，進(jìn)而剖析不同村治精英主導(dǎo)下的農(nóng)村基層治理形態(tài)與基層治理現(xiàn)代化要求之間的張力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供學(xué)理支撐。這一研究思路的提出基于兩個(gè)方面的考量：其一，農(nóng)村基層治理體系是一個(gè)多層次、多面向的復(fù)雜系統(tǒng)。其中的村治精英可以說是基層治理領(lǐng)域甚至是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系研究領(lǐng)域中最引人注意的問題，可視作觀察農(nóng)村基層治理基本形態(tài)的切入點(diǎn)。其二，2009年至今，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)二十余省份開展長(zhǎng)期駐鎮(zhèn)（村）調(diào)研，在不同村治精英的角色特點(diǎn)、行為特征、治理模式等方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)材料，為研究展開提供扎實(shí)的實(shí)證基礎(chǔ)。
二、資源形態(tài)、精英類型與農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化：一個(gè)分析理路
不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差距以及不同地區(qū)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)層面的異質(zhì)性致使中國(guó)農(nóng)村基層治理存在非均衡性�；诖耍R雪峰從農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)角度對(duì)農(nóng)村社會(huì)及其治理邏輯的區(qū)域進(jìn)行了劃分。這種劃分有助于糾正“千村一面”與“只見樹木不見森林”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。而在本研究中，筆者基于田野調(diào)查材料，嘗試以更具體化的資源形態(tài)作為劃分村治精英類型與認(rèn)識(shí)農(nóng)村基層治理差異性的主要變量。同時(shí)，圍繞研究議題，對(duì)農(nóng)村基層治理及其現(xiàn)代化進(jìn)行操作化，以便展開后續(xù)研究。
（一）資源形態(tài)
在對(duì)中國(guó)農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究中，資源占有狀況是學(xué)者分析精英類型的重要切入點(diǎn)。陳光金根據(jù)不同精英在不同資源占有上的不同優(yōu)勢(shì)，把農(nóng)村精英分為政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英，并指出不同精英能夠基于資源獲得相對(duì)優(yōu)勢(shì)的變化實(shí)現(xiàn)類型轉(zhuǎn)化。本研究受既有研究的啟發(fā)，并結(jié)合研究議題進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。其一，本研究中的資源指的是物化形態(tài)的資源，政治資源和社會(huì)資源并不在討論議題之內(nèi)。其二，本研究中的農(nóng)村精英更多指的是掌握正式資源的體制內(nèi)精英，具體指村兩委主職干部。
進(jìn)一步看，在本研究中，資源形態(tài)是指村莊中具有非私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的資源在數(shù)量多寡、來源、存在狀態(tài)等方面的綜合表現(xiàn)形式。首先，本文關(guān)注的資源更多屬于公共資源或集體資源。正因如此，資源分配過程才會(huì)引發(fā)多元利益主體的復(fù)雜博弈。其次，資源形態(tài)包括數(shù)量和性質(zhì)兩個(gè)層面，前者涉及多少之別，后者將不同地區(qū)村莊中存在的資源類型區(qū)別開來。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)民上繳的稅費(fèi)以及掌握的各種集體資產(chǎn)，作為鄉(xiāng)村組織掌握的物質(zhì)資源并構(gòu)成村級(jí)治理能力的重要基礎(chǔ)。盡管當(dāng)時(shí)不同地區(qū)村莊中存在的資源形態(tài)各異，但因稅費(fèi)汲取作為全國(guó)多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)的中心工作，村莊中存在的資源并沒有在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮顯性作用。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會(huì)之間的關(guān)系隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)的取消而呈現(xiàn)多樣化的可能。與此同時(shí)，國(guó)家通過專項(xiàng)財(cái)政資金反哺農(nóng)村，以及村莊自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得資源在形塑農(nóng)村基層治理機(jī)制中的重要性凸顯。從資源來源方式上，可將資源形態(tài)劃分為四種類型：
類型Ⅰ，市場(chǎng)主導(dǎo)式利益密集型資源形態(tài)。這類資源形態(tài)多是因地方工業(yè)化和商業(yè)化水平提升而引致村莊內(nèi)部資源的升值以及獲利機(jī)會(huì)的增加，屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了村莊利益密度。此類多集中在東部沿海地區(qū)以及中西部大城市近郊農(nóng)村。從下文分析可知，相較于類型Ⅱ，在此類資源形態(tài)為主導(dǎo)的地區(qū)中，市場(chǎng)機(jī)制帶來村莊內(nèi)部生產(chǎn)要素升值，政府只是作為公共服務(wù)的提供者，并不直接介入村莊內(nèi)部建設(shè)和利益分配。
類型Ⅱ，政府主導(dǎo)式利益密集型資源形態(tài)。此類資源形態(tài)多是因城市（鎮(zhèn)）化推進(jìn)帶來村莊內(nèi)部集體資產(chǎn)的升值。長(zhǎng)期以來，地方政府以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性的主要來源�！敖�(jīng)營(yíng)土地”成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得財(cái)政收入的主要手段。對(duì)農(nóng)村而言，城市（鎮(zhèn)）化推進(jìn)涉及征地拆遷，帶來村莊內(nèi)部土地等集體資產(chǎn)的升值。政府積極介入村莊建設(shè)和利益分配。此類多集中在城市近郊城市化建設(shè)正在推進(jìn)的農(nóng)村。
類型Ⅲ，項(xiàng)目輸入式利益密集型資源形態(tài)。此類資源形態(tài)多是因涉農(nóng)項(xiàng)目集中供給帶來的國(guó)家公共財(cái)政資金在村莊內(nèi)部的累積。但在項(xiàng)目制分級(jí)運(yùn)作模式下，地方政府的“打包”與村莊的“抓包”帶來項(xiàng)目資金供給的非均衡性等意外后果，項(xiàng)目資金供給的非均衡性集中體現(xiàn)在項(xiàng)目資金集中向“示范村”和“薄弱村”供給，處于中間的多數(shù)村莊并沒有獲得足夠的項(xiàng)目資金。此外，在項(xiàng)目制的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，少數(shù)有能力爭(zhēng)取項(xiàng)目資金的村干部亦通過個(gè)人努力向上級(jí)政府申請(qǐng)項(xiàng)目指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)村莊的項(xiàng)目集聚。由此，此類資源類型的村莊多集中在被基層政府納入重點(diǎn)開發(fā)范圍內(nèi)的村莊，以及競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目能力強(qiáng)的村莊。相較于類型Ⅱ，此類地區(qū)村莊承接的項(xiàng)目主要是依托專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施的涉及道路、水利、土地整治等工程建設(shè)類項(xiàng)目，而非征地拆遷等政府開發(fā)類項(xiàng)目。
類型Ⅳ，農(nóng)業(yè)主導(dǎo)式利益稀疏型資源形態(tài)。此類資源形態(tài)多是因工業(yè)化、城市化水平低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活模式得以保留，村莊資源升值空間有限，且國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目資金并未能夠集中供給，因而外部利益難以在村莊集聚。此類資源形態(tài)的村莊廣泛分布于除了擁有上述三種資源形態(tài)村莊之外的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)。
資源以及基于資源的利益博弈，構(gòu)成審視農(nóng)村基層治理體制機(jī)制的重要變量。比如在資源豐富、利益密集型農(nóng)村，各種獲利機(jī)會(huì)涌現(xiàn)，各方主體展開激烈的利益博弈，從而出現(xiàn)了與一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)極不相同甚至相反的治理景觀。而資源亦構(gòu)成以村治精英為分析維度揭示基層治理體制機(jī)制癥結(jié)的切入點(diǎn)。不同資源類型下，村莊各利益主體的行動(dòng)邏輯和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政意志存在差異，構(gòu)成審視農(nóng)村基層治理形態(tài)的基本制度環(huán)境。不同制度環(huán)境為農(nóng)村基層治理各利益主體帶來不同的“激勵(lì)結(jié)構(gòu)”，從而形塑不同的村治精英類型與村治邏輯。由此，筆者將資源形態(tài)進(jìn)一步細(xì)化，從而呈現(xiàn)不同資源形態(tài)下的精英類型以及不同精英主導(dǎo)的農(nóng)村基層治理樣態(tài)。
（二）村治精英與農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化
在傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理中，既有研究形成“士紳”和“地方精英”兩種村治精英模式，并試圖回答在皇權(quán)無法深入農(nóng)村基層的背景下，基層究竟是“誰在治理”的問題。新中國(guó)成立后，隨著現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力向農(nóng)村社會(huì)深入，村莊治理精英被納入國(guó)家正式代理人序列。對(duì)村民自治背景下的村治精英角色分析，國(guó)家“代理人”與村莊“當(dāng)家人”這一雙重角色界定，無疑具有較強(qiáng)影響力。但必須看到，無論是士紳模式、地方精英模式，還是雙重角色的界定，均是以國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的資源汲取為背景。換言之，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間在現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系上的對(duì)立，成為村治主體角色與行為判定的基本制度環(huán)境。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，隨著國(guó)家向農(nóng)村資源輸入力度不斷增大，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)在物質(zhì)利益關(guān)系從對(duì)立走向統(tǒng)一。而制度環(huán)境的改變?yōu)榇逯尉⒌倪M(jìn)一步研究提供了空間。上文述及，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被取消，加之不同地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方政府行政意圖的差異，使得村治精英角色和行為在微觀層面的差異性凸顯出來。
基層治理是使不同甚至沖突的利益訴求得以調(diào)和，進(jìn)而達(dá)成集體行動(dòng)的持續(xù)過程。而從既有關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，農(nóng)村基層治理可被操作化為基于“誰在治理”的治理結(jié)構(gòu)研究，圍繞“如何治理”的治理規(guī)則研究，以及聚焦“治理怎么樣”的治理秩序研究這三個(gè)維度。而不同村治精英主導(dǎo)下的村莊治理諸層面，又可分別被歸為農(nóng)村基層治理的上述三個(gè)維度中。亦因此，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、治理規(guī)則現(xiàn)代化和治理秩序現(xiàn)代化的復(fù)雜系統(tǒng)過程。而若將治理現(xiàn)代化與上述三個(gè)維度結(jié)合起來，并結(jié)合既有研究共識(shí)，現(xiàn)代化要求在不同維度中的側(cè)重點(diǎn)并不相同。
首先，治理結(jié)構(gòu)及其民主化要求。所謂治理結(jié)構(gòu)（權(quán)力結(jié)構(gòu)），是指鄉(xiāng)村權(quán)力資源的分配模式、來源渠道、權(quán)力強(qiáng)度或影響力等結(jié)構(gòu)要素的有機(jī)組合。簡(jiǎn)言之，治理結(jié)構(gòu)是指村治精英與其他利益主體之間形成穩(wěn)定的關(guān)系模式。在實(shí)踐層面看，關(guān)于村治精英的身份特征、鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系、村治精英的更替、村治精英與一般村民的關(guān)系模式等方面，可視為治理結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容。如果說民主化、法治化構(gòu)成農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的核心要素，那么對(duì)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化要求則側(cè)重于民主化。
其次，治理規(guī)則及其法治化要求。治理規(guī)則是指村治精英在治理實(shí)踐中的方式方法及其中包含的法律、制度和地方性規(guī)范。治理規(guī)則既包括正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式制度安排。由此，治理規(guī)則的法治化強(qiáng)調(diào)治理過程中超出個(gè)人的經(jīng)國(guó)家認(rèn)可（正式制度規(guī)范）和地方社會(huì)認(rèn)可（非正式制度規(guī)范）的規(guī)則動(dòng)用及其作用的實(shí)質(zhì)性發(fā)揮。同時(shí)，在實(shí)踐層面，治理規(guī)則體現(xiàn)在村治精英所依靠的治理資源和治理手段。
再次，治理秩序及其制度化要求。治理活動(dòng)以公共利益和秩序的達(dá)成為目標(biāo)。對(duì)于農(nóng)村基層治理而言，治理的主要目標(biāo)則是通過各主體的協(xié)調(diào)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)秩序的維系。作為農(nóng)村基層治理的實(shí)踐結(jié)果，上述治理結(jié)構(gòu)與治理規(guī)則決定了治理秩序。而治理秩序制度化強(qiáng)調(diào)的則是通過一系列治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)秩序維系的制度化。在實(shí)踐層面，治理秩序體現(xiàn)在相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則下，村治精英的治理活動(dòng)整合、反映村莊多數(shù)民眾利益訴求，以及實(shí)現(xiàn)政府意志與多數(shù)民眾利益訴求相統(tǒng)一的范圍和程度。
結(jié)合圖1，本研究的分析理路可歸納如下：第一，從資源形態(tài)切入，呈現(xiàn)不同資源形態(tài)下村治精英類型及其治理形態(tài)；第二，將村治精英主導(dǎo)的農(nóng)村基層治理從治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則以及治理秩序三個(gè)層面分別歸納，進(jìn)而分別呈現(xiàn)既有農(nóng)村基層治理與治理結(jié)構(gòu)民主化、治理規(guī)則法治化以及治理秩序制度化等農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化要求之間的張力，從而把握張力形成的核心機(jī)制；第三，以農(nóng)村基層治理實(shí)際與基層治理現(xiàn)代化要求之間的張力及其形成機(jī)制為基礎(chǔ)，為當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供針對(duì)性方案。
三、村治精英類型及其治理形態(tài)
在經(jīng)驗(yàn)層面呈現(xiàn)不同資源形態(tài)下村治精英的完整面向，而對(duì)村治精英的完整呈現(xiàn)，亦是對(duì)不同村治精英主導(dǎo)的農(nóng)村基層治理邏輯的把握，借此為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的討論奠定必要基礎(chǔ)。
（一）類型Ⅰ：“富人”治村及其邏輯
在類型Ⅰ中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中成長(zhǎng)起來的私營(yíng)業(yè)主，即村民話語中的“富人”，成為村治主體�！案蝗恕泵撾x農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，廠房一般設(shè)在村莊所在的鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，且在村莊經(jīng)濟(jì)分層中處于上層�？偟目磥恚迩f“富人”登上村莊政治舞臺(tái)以特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和政商關(guān)系為基礎(chǔ)。從社會(huì)結(jié)構(gòu)看，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展村莊社會(huì)形成以經(jīng)濟(jì)收入為核心的層級(jí)分化，且在經(jīng)濟(jì)能力作為權(quán)威資源分配比重日益增大的社會(huì)環(huán)境下，占據(jù)收入上層的少數(shù)經(jīng)濟(jì)精英亦擁有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)地位。從政商關(guān)系看，一方面大量存在且快速成長(zhǎng)的私營(yíng)企業(yè)催生了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和強(qiáng)大的企業(yè)主群體，他們成為地方社會(huì)治理及社會(huì)政治生活中一支難以替代的力量。另一方面，在發(fā)展型政府的理念引導(dǎo)下，基層政府是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要參與力量，私營(yíng)企業(yè)主群體需要與基層政府保持良好關(guān)系。由此，基層政府需要私營(yíng)企業(yè)主在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)、社會(huì)治理方面提供助力，而私營(yíng)企業(yè)主群體又依靠基層政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)資料供給等方面提供便利。以上構(gòu)成“富人”登上村莊政治舞臺(tái)的制度環(huán)境。
“富人”的治村動(dòng)力不排除“回饋鄉(xiāng)里”的樸素情感，但更多的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，尋找并擴(kuò)大現(xiàn)實(shí)利益空間在其中占據(jù)更大比重。具體而言，“富人”擴(kuò)大利益空間通過以下兩種渠道：一是擴(kuò)大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。村干部盡管并不具備體制內(nèi)身份，但擔(dān)任村干部卻增加了與縣鄉(xiāng)政府的正式溝通渠道，而這又為非正式的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展提供助力。二是村干部身份為其在村莊激烈的利益博弈勝出提供條件。上文述及，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來村莊土地等資產(chǎn)升值，而服務(wù)于為提升城市化、工業(yè)化水平的大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目落地，又進(jìn)一步增加了村莊內(nèi)的利益密集度。在資源升值中的利益分配上，擔(dān)任村干部無疑具備一般村民所無法比擬的優(yōu)勢(shì)。
在市場(chǎng)主導(dǎo)利益密集型資源形態(tài)的村莊中，擔(dān)任村干部存在較強(qiáng)的利益激勵(lì)，但滿足條件的村莊“富人”不止一個(gè)，由此，在村莊選舉中，村莊中“富人”群體展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。在村兩委選舉中，“富人”群體內(nèi)部合縱連橫，且不同“富人”又會(huì)利用血緣和業(yè)緣關(guān)系以及利益允諾等方式拉攏村民，進(jìn)而形成派系競(jìng)爭(zhēng)。派系競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步強(qiáng)化了選舉中競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度以及結(jié)果的不確定性。在每次選舉中，派系之間的力量受“富人”群體內(nèi)部分化結(jié)構(gòu)的影響，更受參與者投入成本的高低以及派系人數(shù)多寡等因素影響。在這種高強(qiáng)度和高不確定性的村莊選舉中，勝選者盡管仍在“富人”群體中產(chǎn)生，但更換的頻率較大。
“富人”治村的權(quán)威來源于基層政府的支持、一般民眾難以企及的經(jīng)濟(jì)能力及其外部的動(dòng)員能力。正是如此，“富人”得以與學(xué)界一般意義上的私營(yíng)業(yè)主（即經(jīng)濟(jì)能人）區(qū)別開來。在治理手段上，相對(duì)于傳統(tǒng)村治精英對(duì)鄉(xiāng)土之“情”“理”以及國(guó)家之“法”的綜合動(dòng)用，“富人”更多采用短期性利益化手段或者援引社會(huì)勢(shì)力擺平矛盾和村民的不滿。治理手段以個(gè)體能力而非村莊社會(huì)公共意志為基礎(chǔ)。盡管這些手段與村莊社會(huì)對(duì)公平、公正的期許相悖，但“富人”強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力能夠克服民意張力從而主導(dǎo)村莊選舉。“富人”在治村中遭遇的最大挑戰(zhàn)來自對(duì)立派的“富人”，而非一般村民。
“富人”的治理手段盡管彌補(bǔ)了基層政府治理能力和治理手段不足，使得大量治理任務(wù)能夠在短期內(nèi)得以完成，但其消極后果也體現(xiàn)出來。其一，通過主導(dǎo)村莊政治舞臺(tái)，使“富人”實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)精英向政治精英的自由轉(zhuǎn)化。一般村民通過利益調(diào)動(dòng)被裹挾進(jìn)村莊選舉等政治生活中，但卻喪失了與“富人”展開公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和能力。其二，一般村民無論是所占有的資源，還是其對(duì)參政獲得利益的預(yù)期以及政府所需的治理能力，都無法與“富人”相比，也因此，一般村民不再可能成為村干部。而這也成為“富人治村不可逆”的基本邏輯。同時(shí)，在治理資源、治理主體以及治理機(jī)制方面，“富人”治村表現(xiàn)出與公共治理相背離的“私人治理”邏輯。其三，“富人”制造并主導(dǎo)村莊派系競(jìng)爭(zhēng)。派系競(jìng)爭(zhēng)盡管集中體現(xiàn)在村莊選舉過程中，但三年一次選舉競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)展演，卻也對(duì)村民之間的社會(huì)關(guān)系造成消極影響。
（二）類型Ⅱ：“狠人”治村及其邏輯
上文述及，基層政府主導(dǎo)的城市（鎮(zhèn)）化以及由此而來的土地等資源升值和其他獲利機(jī)會(huì)增多，是形成此類資源形態(tài)的原因。亦因此，從基層政府來看，一方面承擔(dān)著繁重的城市（鎮(zhèn)）化推進(jìn)任務(wù)，而與完成行政任務(wù)相匹配的治理能力卻顯不足；另一方面因?yàn)槔娈a(chǎn)生來自政府推動(dòng)，政府在利益分配中一般會(huì)掌握相當(dāng)分量的話語權(quán)。而從一般村民來看，土地征用、拆遷補(bǔ)償又與切身利益直接相關(guān)，均希望在可能只有一次機(jī)會(huì)的征地拆遷中獲得更多利益，從而提出利益訴求，甚至有部分村民提出過高要求并阻撓征地工作推進(jìn)。以上兩方面構(gòu)成審視“狠人”主導(dǎo)村治的制度環(huán)境。
一般而言，能夠配合基層政府?dāng)[平矛盾尤其是處理“釘子戶”的“狠人”，成為此類地區(qū)村治精英的主體。從身份特征上看，“狠人”一般兄弟多、家族勢(shì)力大。他們一方面做事干練、好勇斗狠，有其強(qiáng)硬的一面，另一方面又善于同政府和村莊中的頭面人物處理好關(guān)系，又有其靈活的一面。換言之，“狠人”既能夠以個(gè)體強(qiáng)勢(shì)甚至暴力為治理基礎(chǔ)，進(jìn)而擺平“釘子戶”以滿足政府工作推進(jìn)的需要，又能夠善于同政府和村莊頭面人物保持良好關(guān)系，以強(qiáng)化利益俘獲能力以及村莊社會(huì)的支持基礎(chǔ)。
在治理手段上，“狠人”針對(duì)不同治理對(duì)象采取不同治理策略。對(duì)于村莊宗族大、兄弟多、群眾基礎(chǔ)好的村莊頭面人物，“狠人”會(huì)利用政府賦予的自由裁量權(quán)，通過利益照顧以獲得他們的支持。而對(duì)于一般村民尤其是“釘子戶”的訴求，“狠人”充當(dāng)政府談判代表，在政府劃定的利益空間內(nèi)，通過暴力威懾和適度的利益讓渡等方法“拔釘子”�？偟膩砜�，“狠人”治村采用擺平方法。與強(qiáng)調(diào)一視同仁和公平公正的規(guī)則之治不同，擺平即特殊問題特殊解決，一事一議、對(duì)癥下藥，針對(duì)不同的人采取不同的辦法。
在此類村莊中，村治精英能夠利用政府的支持獲得強(qiáng)大的利益俘獲能力，從而為村治精英帶來較強(qiáng)激勵(lì)。但與“富人”治村不同的是，“狠人”主導(dǎo)的村莊政治中村治精英更替頻率較低。其原因有二：一是村莊中能夠滿足基層政府需要并有著強(qiáng)有力的擺平手段的“狠人”屬極少數(shù)；二是“狠人”注重與村莊頭面人物維持良好關(guān)系，一般村民不具備與其抗衡的實(shí)力，從而在一定程度上弱化了村莊政治的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度。
從治理績(jī)效上看，“狠人”治村為政府?dāng)[平了利益密分配中的各種矛盾，從而獲得政府更多的利益讓渡。但在擺平矛盾過程中，為避免村民尤其是“釘子戶”獲得超出實(shí)際利益而引起更多村民效仿，從而產(chǎn)生更多的“釘子戶”，“狠人”更多采用非公開形式處理問題。由此，暗箱操作成為治理常態(tài)。因?yàn)樾畔⒏叨炔粚?duì)稱，反而帶來村民對(duì)村干部更多的不信任與不滿情緒。基層政府與村干部達(dá)成默契，村民的不滿轉(zhuǎn)化為向高層政府甚至中央政府訴求表達(dá)。因此，信訪維穩(wěn)成為當(dāng)?shù)鼗鶎诱姓䦃毫Φ闹匾M成部分。
（三）類型Ⅲ：“能人”治村及其邏輯
涉農(nóng)項(xiàng)目指標(biāo)分配按照兩種不同邏輯：一是縣鄉(xiāng)政府基于自身行政意志需要安排的項(xiàng)目指標(biāo)，且為獲得項(xiàng)目資金使用的收益最大化，縣鄉(xiāng)政府更傾向于多種類型項(xiàng)目指標(biāo)整合并集中投放于少數(shù)村莊；二是除了縣鄉(xiāng)政府主導(dǎo)的項(xiàng)目投放外，其余項(xiàng)目指標(biāo)多由村級(jí)自下而上競(jìng)爭(zhēng)獲得。在縣級(jí)政府和涉農(nóng)部門面對(duì)轄區(qū)內(nèi)資源稟賦和發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)亩鄶?shù)村莊時(shí)，項(xiàng)目制供給的規(guī)范要求發(fā)揮作用空間不大，而各種非正式關(guān)系和運(yùn)作模式卻有著更大作用空間。以上兩種邏輯又往往發(fā)生在同樣的村莊中。具體而言，村干部善于爭(zhēng)取項(xiàng)目指標(biāo)，并有能力協(xié)調(diào)項(xiàng)目落地，也會(huì)成為縣鄉(xiāng)政府在項(xiàng)目指標(biāo)分配中的重點(diǎn)對(duì)象。而項(xiàng)目制基層實(shí)踐中的以上邏輯，構(gòu)成“能人”治村得以產(chǎn)生的重要制度環(huán)境。
所謂“能人”是指村莊社會(huì)中有能力爭(zhēng)取項(xiàng)目指標(biāo)與協(xié)助項(xiàng)目發(fā)包方（指縣涉農(nóng)部門）完成項(xiàng)目落地的村治精英。從身份特征上看，“能人”一般有固定的收入來源和較高的收入水平，且經(jīng)過長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與縣鄉(xiāng)政府部門以及社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體建立較穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)�！澳苋恕敝鲗�(dǎo)村莊政治的動(dòng)力來源于依托項(xiàng)目進(jìn)村擴(kuò)大自身利益空間，且獲利空間的大小與“能人”和縣鄉(xiāng)政府非正式關(guān)系的緊密程度成正比，即兩者關(guān)系越緊密，“能人”在項(xiàng)目進(jìn)村過程中獲得的利益也就越大。需要說明的是，有學(xué)者指出隨著鄉(xiāng)村市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，出現(xiàn)“能人治村”現(xiàn)象。但本研究關(guān)注的“能人”并非如前述研究中的村莊社會(huì)的經(jīng)濟(jì)能人，而是項(xiàng)目輸入式利益密集型地區(qū)，契合國(guó)家資源下鄉(xiāng)實(shí)際需要并在村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目中擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的村民。
相對(duì)于前述兩類村治精英，“能人”并不具備強(qiáng)有效的私人化治理手段。再者，涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施秉持“以縣為主”的運(yùn)作模式，縣級(jí)政府部門享有話語權(quán)，鄉(xiāng)村兩級(jí)只有建議權(quán)而無決定權(quán)。加之涉農(nóng)項(xiàng)目多以農(nóng)村公共品供給為基本內(nèi)容，使得項(xiàng)目實(shí)施并不會(huì)給稅費(fèi)改革后村級(jí)組織治理能力弱化帶來實(shí)質(zhì)性改善。但在項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的矛盾糾紛若無法及時(shí)解決，勢(shì)必影響項(xiàng)目進(jìn)度以及后續(xù)項(xiàng)目的引入，同時(shí)也會(huì)影響村治精英的利益取得。為及時(shí)化解矛盾便于項(xiàng)目順利推進(jìn)，“能人”采取的策略是向基層政府及其各部門爭(zhēng)取部門工作經(jīng)費(fèi)等非項(xiàng)目資金，資金數(shù)額不大但卻可以靈活使用并滿足村民的利益訴求。因此，“能人”的權(quán)威來源于適應(yīng)當(dāng)前項(xiàng)目進(jìn)村的形式需要并回應(yīng)多數(shù)村民對(duì)項(xiàng)目的訴求，而項(xiàng)目資金進(jìn)村過程中村民利益訴求的進(jìn)一步表達(dá)，又促使“能人”爭(zhēng)取更多外部資金，這反而進(jìn)一步強(qiáng)化了“能人”在村莊社會(huì)中的權(quán)威基礎(chǔ)。
在同一個(gè)村莊中，具備上述條件的村莊精英屬于少數(shù)，但項(xiàng)目累積輸入中較強(qiáng)的利益激勵(lì)還是能夠引起村莊精英們的選舉競(jìng)爭(zhēng)。但總的看來，“能人”主導(dǎo)下的村莊政治競(jìng)爭(zhēng)激烈程度弱于“富人”治村，但一般稍強(qiáng)于“狠人”治村。與此相對(duì)應(yīng)，“能人”治村中的精英更替頻率小于“富人”治村，但稍大于“狠人”治村。這與滿足條件的精英數(shù)量、利益激勵(lì)程度以及村莊治理的難易程度等方面相關(guān)。
從治理績(jī)效上看，“能人”治理村莊回應(yīng)了項(xiàng)目進(jìn)村背景下村莊社會(huì)對(duì)國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目的訴求，并在一定程度上提升了村莊公共品供給水平。但與此同時(shí)，“能人”治村的消極后果亦得以凸顯�！澳苋恕币垣@得利益為治村動(dòng)力。對(duì)于多數(shù)村民而言，“能人”盡管在項(xiàng)目資金使用中獲得利益，但村莊基礎(chǔ)設(shè)施“做了總比沒做好”“反正是國(guó)家的錢（自己利益沒有受損）”，且多數(shù)一般村民并不具備項(xiàng)目爭(zhēng)取能力。由此“能人”的利益俘獲行為并不會(huì)受到來自村莊內(nèi)部的有效監(jiān)督。再者，“能人”以援引外部資源的利益安撫作為基本治理手段，使得村莊治理機(jī)制并沒有因涉農(nóng)項(xiàng)目等資源輸入而得到改善，反而帶來村莊秩序維系對(duì)國(guó)家（政府）資源的高度依賴。
（四）類型Ⅳ：“老好人”治村及其邏輯
相對(duì)于上述三類，在此類資源形態(tài)占主導(dǎo)的村莊中，一方面工業(yè)化、商業(yè)化水平低下導(dǎo)致村莊內(nèi)生資源升值空間有限，自身又被排除在基層政府涉農(nóng)項(xiàng)目重點(diǎn)投放范圍之外，“小農(nóng)經(jīng)營(yíng)”構(gòu)成主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)模式。另一方面農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，村莊并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足自身行政意志和利益訴求的主要對(duì)象，后者將工作重心放在向上爭(zhēng)取資源的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”而非對(duì)村莊的資源汲取上，政權(quán)懸浮態(tài)勢(shì)得以充分體現(xiàn)。而這又進(jìn)一步弱化了村莊獲得外部資源的可能，從而加劇了利益稀疏的態(tài)勢(shì)。且在稅費(fèi)改革之后，隨著村級(jí)組織掌握的物質(zhì)性資源與權(quán)威性資源減少，村級(jí)組織治理能力弱化成為客觀事實(shí)。以上構(gòu)成審視“老好人”及其治理邏輯的基本制度環(huán)境。
所謂“老好人”是指為人隨和厚道，不愿得罪人且缺乏原則性的村干部。從身份特征上看，“老好人”一般是因年紀(jì)不適宜勞務(wù)市場(chǎng)需要或者子女外出打工需要照顧孫子女不得不留在村莊中生活，務(wù)農(nóng)是家庭收入中的主要來源之一，間或在周邊打零工或者做商品零售等低成本營(yíng)生，總的收入水平在村莊屬中等。因利益稀疏，除獲得的固定補(bǔ)貼性收入外，擔(dān)任村干部難以有其他利益空間，從而對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)精英難以形成有效激勵(lì)。而村莊低收入階層因家庭或個(gè)人原因又難以有精力和能力勝任，不得不留在村莊且家庭生活壓力不大的中等收入群體成為村治精英的主要來源。
此類精英的村治動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)聲望獲得兩個(gè)方面：從經(jīng)濟(jì)收益上看，主職村干部的補(bǔ)貼性收入在2萬至3萬元之間，盡管絕對(duì)數(shù)額不大，但卻構(gòu)成家庭的主要收入；從社會(huì)聲望看，熟人社會(huì)中對(duì)“面子”的強(qiáng)調(diào)構(gòu)成村治動(dòng)力的主要來源。但比較以上兩者帶來的激勵(lì)程度，社會(huì)聲望遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)收益，即當(dāng)其他方面能夠獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，他們一般會(huì)選擇主動(dòng)退出村治精英之列。而也正是受以上身份特征與村治動(dòng)力的影響，在村莊選舉中，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的范圍有限，且無法在村莊社會(huì)內(nèi)部形成高強(qiáng)度動(dòng)員，因而此類村治精英遭遇的村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和精英更替頻度在四種類型中最小。
“老好人”的處事風(fēng)格表現(xiàn)在治理方面，則是在治理能力和治理責(zé)任雙重缺失之下，奉行“不出事”和“不得罪”的行事邏輯。一方面，面對(duì)村民之間矛盾糾紛等日常治理事務(wù)，他們不主動(dòng)介入，當(dāng)矛盾糾紛難以解決時(shí)，又積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府求援。而正是因?yàn)楸緦儆诖寮?jí)內(nèi)部治理事務(wù)難以有效解決，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著大量村級(jí)日常治理事務(wù)。另一方面，對(duì)于政策執(zhí)行、官民矛盾等涉及基層政府的治理事務(wù)，他們更多充當(dāng)政府“引路人”的角色。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，受制于自身財(cái)政能力和地方資源稟賦條件限制，并不能為村治精英提供足夠的利益激勵(lì)，村莊內(nèi)其他精英的利益空間在村莊外部，村干部職位并不能為其提供吸引力。因此，盡管“老好人”式的村干部不能積極介入村莊治理，但因難以找到替代對(duì)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多選擇利用個(gè)人情感的建構(gòu)與維系獲得“老好人”式村干部的低度支持。當(dāng)面對(duì)上級(jí)階段性中心工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用集中行政資源與行政權(quán)力合力攻堅(jiān)。換言之，通過運(yùn)動(dòng)式治理在此類資源形態(tài)的村莊中普遍存在。
四、農(nóng)村基層治理及其現(xiàn)代化：現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與目標(biāo)設(shè)定之間
筆者從多個(gè)維度呈現(xiàn)不同資源形態(tài)下不同村治精英的類型及其治理形態(tài)，總結(jié)前述分析，可概括為表1。
從治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則與治理秩序三個(gè)維度透視農(nóng)村基層治理，則會(huì)發(fā)現(xiàn)既有農(nóng)村基層治理樣態(tài)與現(xiàn)代化要求之間的張力及其問題出現(xiàn)的癥結(jié)，進(jìn)而為提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的方案奠定基礎(chǔ)。
（一）農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)及其民主化
從既有農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容看：在利益密集型村莊（類型Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ）中，第一，村治精英的權(quán)威來源于對(duì)個(gè)體化資源的占有，而非多數(shù)村民認(rèn)可基礎(chǔ)上的權(quán)威授予的結(jié)果。第二，村治精英通過主導(dǎo)村莊政治獲得利益，一般村民要么被動(dòng)裹挾要么主動(dòng)規(guī)避。且資源體量越大、利益空間越大，村莊內(nèi)部精英群體的競(jìng)爭(zhēng)也就越明顯，精英群體對(duì)一般村民的利益動(dòng)員程度也就越大。第三，村治精英通過借助個(gè)體化的能力或政府默許的自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源壟斷，而一般村民則通過非正式行為或信訪等形式表達(dá)自身利益訴求，村治過程成為村治精英與一般村民之間關(guān)系緊張程度增加的過程。第四，在高強(qiáng)度行政壓力面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過讓渡部分剩余索取權(quán)調(diào)動(dòng)村治精英積極性，而這又使得上述治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)被進(jìn)一步強(qiáng)化。在利益稀疏的村莊（類型Ⅳ）治理過程中，無論是村治精英還是一般村民均缺乏介入治理活動(dòng)的長(zhǎng)效激勵(lì)，民主化治理結(jié)構(gòu)因?yàn)槔嬷黧w的積極性難以有效調(diào)動(dòng)而無法獲得有效構(gòu)建。
概言之，無論是利益密集還是利益稀疏，農(nóng)村基層治理中各利益主體形成的關(guān)系模式與民主化要求之間存在著張力。而上述張力形成的核心機(jī)制是各利益主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的失衡帶來農(nóng)村基層治理公共性的缺失。各利益主體之間存在的權(quán)利與義務(wù)連帶關(guān)系是其構(gòu)建民主化關(guān)系模式的前提。各利益主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的均衡，成為塑造良性農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，亦構(gòu)成民主化治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。具體而言，作為治理者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其代理人的村治精英享有執(zhí)行公權(quán)力并實(shí)現(xiàn)村莊公共利益最大化的權(quán)利，但同時(shí)亦承擔(dān)與權(quán)利相對(duì)等的回應(yīng)多數(shù)村民訴求并接受村民監(jiān)督的義務(wù)；作為被治理者的村民享有提出訴求并監(jiān)督治理者行為的權(quán)利，但同時(shí)承擔(dān)與權(quán)利相對(duì)等的適度讓渡個(gè)體部分利益以實(shí)現(xiàn)集體利益最大化的義務(wù)。權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的均衡既能夠?qū)Υ逯尉⑿袨樾纬捎行б?guī)制，并促使其維護(hù)村莊公共利益，又能夠在保障多數(shù)村民權(quán)益基礎(chǔ)上，為少數(shù)村民挑戰(zhàn)集體意志的行為提供有效規(guī)制。否則，當(dāng)各利益主體只享有權(quán)利而不履行義務(wù)，各主體的行為喪失規(guī)制，個(gè)體利益最大化成為追求目標(biāo)和治理動(dòng)力的最主要來源時(shí)，農(nóng)村基層治理將會(huì)陷于“去政治化”泥淖之中。
（二）農(nóng)村基層治理規(guī)則及其法治化
治理規(guī)則法治化強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家法律規(guī)范在基層的適用及其對(duì)部分傳統(tǒng)治理規(guī)則的積極吸收與借鑒。而以資源形態(tài)為分類依據(jù)對(duì)村治精英及其治理邏輯的分析中可以發(fā)現(xiàn)：第一，在利益密集型地區(qū)，村治精英的治理資源更多來自個(gè)體擁有的資源稟賦，如經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)勢(shì)力以及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。而在利益稀疏型地區(qū)，村治精英的治理資源來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的介入。第二，在利益密集型地區(qū)，村治精英的治理手段更多表現(xiàn)為建立在精英個(gè)體資源稟賦基礎(chǔ)上的能力發(fā)揮，如個(gè)體利益讓渡、暴力威懾以及外部利益分配。在利益稀疏型地區(qū)，村治精英的治理手段更多表現(xiàn)為建立在政府行政權(quán)力介入基礎(chǔ)上的責(zé)任規(guī)避。總的看來，私人占有資源及其私人化手段運(yùn)用，或者行政權(quán)力直接介入，構(gòu)成既有治理規(guī)則。而國(guó)家法律規(guī)范以及地方性的傳統(tǒng)治理規(guī)則并沒有在治理規(guī)則中占據(jù)主導(dǎo)地位。
農(nóng)村基層治理規(guī)則的存在及其作用的發(fā)揮以存在一定的治理空間和必要的正式治理能力為基礎(chǔ)要件。治理空間意指在國(guó)家行政權(quán)力與基層社會(huì)自治權(quán)力之間存在著模糊地帶，或者稱為國(guó)家與社會(huì)之間重疊和合作的治理領(lǐng)域。治理空間的存在一方面為各治理主體充分互動(dòng)提供了可能，另一方面也為多元治理規(guī)則的綜合運(yùn)用，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)者們所言及的“實(shí)體治理”提供了可能。治理能力建立在村治精英具備與治理事務(wù)相匹配且被多數(shù)民眾認(rèn)可的物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源基礎(chǔ)上，只有具備一定能力基礎(chǔ)，才能調(diào)動(dòng)治理規(guī)則并運(yùn)用于具體治理事務(wù)之中。而空間被壓縮以及能力不足，成為既有治理規(guī)則與農(nóng)村基層治理法治化要求存在張力的主要原因。具體而言，在利益密集型地區(qū)，繁重的治理事務(wù)尤其是政府行政事務(wù)大量存在超出村治精英所掌握的正式治理能力范圍。在壓力型體制和政府自利沖動(dòng)導(dǎo)引下，行政事務(wù)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向以及高度時(shí)效性。在此背景下，正式治理能力并沒有相應(yīng)提升，而個(gè)體化治理資源和治理手段反而能夠滿足政府需要。村莊資源總量增長(zhǎng)與政府行政權(quán)力擴(kuò)張同步進(jìn)行，農(nóng)村基層治理空間被大大壓縮。而在利益稀疏地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的被動(dòng)介入，亦對(duì)村治精英正式治理能力的增長(zhǎng)無益，客觀上又?jǐn)D占了治理空間，使得農(nóng)村基層治理規(guī)則無法被激活和有效調(diào)用。
（三）農(nóng)村基層治理秩序及其制度化
總結(jié)四種類型的農(nóng)村基層治理秩序，就會(huì)發(fā)現(xiàn)治理秩序與治理制度化要求之間存在著明顯張力。具體而言，在利益密集型地區(qū)，社會(huì)秩序的維系依靠村治精英的個(gè)體能力、國(guó)家權(quán)力的策略性援引（如信訪）和國(guó)家資源的持續(xù)引入（如項(xiàng)目資金的持續(xù)供給）。且在缺乏制度化維系手段的前提下，社會(huì)秩序維系機(jī)制又表現(xiàn)出極強(qiáng)的自我強(qiáng)化效應(yīng)。而在利益稀疏地區(qū)，運(yùn)動(dòng)式治理方式盡管作為基層政府常態(tài)化工作方法存在，但其靈活性、策略性以及“就事論事”的工作模式，對(duì)于塑造制度化的社會(huì)秩序維系機(jī)制缺乏實(shí)質(zhì)助益。
治理秩序關(guān)注村治精英主導(dǎo)下村莊治理的實(shí)踐績(jī)效以及村莊社會(huì)秩序維系兩方面。而從村治精英而言，治理秩序是治理結(jié)構(gòu)與治理規(guī)則綜合作用的必然結(jié)果。從村莊社會(huì)自身而言，治理秩序受個(gè)體化背景下村莊社會(huì)公共性不足的影響。吳理財(cái)指出，改革開放以來，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷兩波個(gè)體化。第一波個(gè)體化由國(guó)家開啟和主導(dǎo)，第二波則是市場(chǎng)、社會(huì)和文化等多種因素交互影響的結(jié)果。村莊社會(huì)個(gè)體化帶來既有村莊社會(huì)規(guī)范的失效、村民自組織能力和集體行動(dòng)能力的不足等多重后果。而個(gè)體化村莊社會(huì)帶來社會(huì)公共性不足，村民難以形成集體行動(dòng)能力約束村治精英行為（如在類型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ中），亦無法對(duì)村治主體積極作為提供必要激勵(lì)（如在類型Ⅴ中）。在此背景下，村莊公共資源并不能夠?yàn)榇迩f公共性的有效構(gòu)建提供物質(zhì)基礎(chǔ)，反而帶來圍繞資源爭(zhēng)奪的機(jī)會(huì)行為大量存在。由此，基層各利益主體之前權(quán)利義務(wù)雙向制衡關(guān)系缺失、治理空間壓縮以及規(guī)則調(diào)用能力不足，加之村莊社會(huì)公共性不足，構(gòu)成治理秩序與治理制度化要求之間存在張力的核心機(jī)制。
五、余論：邁向現(xiàn)代化的農(nóng)村基層治理
傳統(tǒng)帝制時(shí)期，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在兩種權(quán)力，一種是自上而下的專制皇權(quán)，另一種是自下而上的紳?rùn)?quán)，由此形成兩種同時(shí)運(yùn)行但卻屬不同層次的“雙軌制”權(quán)力模式。在這種背景下，國(guó)家治理與農(nóng)村基層治理遵循不同邏輯運(yùn)行。19世紀(jì)上半葉至新中國(guó)成立前，隨著現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的開啟，國(guó)家權(quán)力開始向基層社會(huì)滲透，但受制于當(dāng)時(shí)外部環(huán)境以及國(guó)家對(duì)基層代理人監(jiān)控的失敗，國(guó)家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)內(nèi)卷化困境�？梢哉f，若從國(guó)家治理與農(nóng)村基層治理的關(guān)系層面看，此時(shí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的失敗亦可視作農(nóng)村基層治理被納入國(guó)家治理的失敗。新中國(guó)成立后，若從國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的全面控制和掌控的角度看，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)已然完成。換言之，農(nóng)村基層治理被整合進(jìn)國(guó)家治理體系，成為國(guó)家治理體系基礎(chǔ)性構(gòu)成要件。同時(shí)還需要看到，國(guó)家治理對(duì)農(nóng)村基層治理的整合并非機(jī)械整合，國(guó)家在制度輸入、組織建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)一致性貫徹的同時(shí)，也通過村民自治制度的實(shí)際運(yùn)行以及具體治理實(shí)踐的地方化策略，賦予基層治理一定程度的自主運(yùn)行空間。
國(guó)家治理與農(nóng)村基層治理的關(guān)系形態(tài)為審視農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的意義定位和實(shí)現(xiàn)路徑提供了基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，并關(guān)系到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化推進(jìn)的成效；另一方面，從農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑看，既要遵從國(guó)家治理理念要求、制度方案和目標(biāo)設(shè)置，又要從農(nóng)村基層治理自有的運(yùn)行邏輯、現(xiàn)實(shí)困境及其問題形塑機(jī)制出發(fā)，探討具體的實(shí)現(xiàn)方案。同時(shí)還需要看到，中國(guó)農(nóng)村已高度分化，不再存在一個(gè)抽象而統(tǒng)一的農(nóng)村。而伴隨農(nóng)村分化農(nóng)村基層治理形態(tài)表現(xiàn)出極大差異性和復(fù)雜性。因此對(duì)農(nóng)村基層治理體制機(jī)制的剖析，要立足實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)治理邏輯的差異性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一般化提煉。由此才能較客觀認(rèn)識(shí)農(nóng)村基層治理并為之提供推進(jìn)現(xiàn)代化的針對(duì)性方案。
黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，建立人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，掌握的資源日益增多是廣大農(nóng)村的普遍趨勢(shì)。而如何以黨的十九屆四中全會(huì)精神為根本遵循，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)際，以增量資源增加為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，應(yīng)成為思考的著力點(diǎn)。結(jié)合本研究的基本發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化構(gòu)建至少應(yīng)該涵蓋以下三方面內(nèi)容：
第一，以資源為抓手，合理構(gòu)建農(nóng)村基層治理各利益主體間權(quán)利義務(wù)平衡關(guān)系。在利益密集型地區(qū)，以利益分配為切入點(diǎn)，即通過公共資源占有和使用等方面的制度設(shè)置，形塑利益主體之間以及各利益主體與村集體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)聯(lián)，進(jìn)而以此克服強(qiáng)勢(shì)利益主體的謀利沖動(dòng)，重塑村莊政治的公共性。在利益稀疏型地區(qū)，以縣為單位，適度改變政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，提升一般性轉(zhuǎn)移支付力度，以彌補(bǔ)村莊公共資源的不足，進(jìn)而以一般性轉(zhuǎn)移支付的使用激活自治組織的統(tǒng)合力和各利益主體的關(guān)系聯(lián)結(jié)。在這方面，成都市村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目資金的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可提供有益借鑒。
第二，在強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織監(jiān)管力度的同時(shí)，需要適度提升其在村級(jí)公共事務(wù)中的話語權(quán)。可從項(xiàng)目制相關(guān)制度設(shè)置、村級(jí)土地等集體資產(chǎn)使用等方面逐步擴(kuò)大村級(jí)組織權(quán)限，以強(qiáng)化其治理能力，進(jìn)而為在村莊多元主體積極參與基礎(chǔ)上達(dá)成社區(qū)共識(shí)提供保障。
第三，理順政府行政權(quán)力與農(nóng)村基層治理之間的體制關(guān)系，擴(kuò)大治理空間，為村治規(guī)則的積極培育和作用發(fā)揮以及村莊社會(huì)公共性構(gòu)筑提供保障。村民自治背景下廣大農(nóng)村已經(jīng)歷長(zhǎng)期自主管理實(shí)踐并積累了可行的治理經(jīng)驗(yàn)。在基層治理實(shí)踐中，基層政府需要調(diào)整角色定位，從直接參與者向秩序維持者和公共服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)變，充分信任和尊重廣大農(nóng)村民眾，進(jìn)而使農(nóng)村基層治理獲得必要的自主空間。
正如有學(xué)者指出的，政治學(xué)界要做好治理研究并推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，前提是還得對(duì)中國(guó)而非西方的社會(huì)形態(tài)進(jìn)行比較分析。同樣的，對(duì)于農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的討論而言，前提應(yīng)該是對(duì)中國(guó)基層社會(huì)及其治理邏輯進(jìn)行比較分析，聚焦問題及其形塑機(jī)制，才能因癥施策。從這個(gè)意義上說，本文可視為在這方面作出的嘗試性努力，從資源形態(tài)入手對(duì)村治精英類型及其治理實(shí)踐展開分析，為學(xué)界提供新的關(guān)注點(diǎn)，寄望于學(xué)界對(duì)相關(guān)主題予以更多的關(guān)注。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論