楊華：“認真應付政治任務”：形式主義的基層根源
【專題編者按】黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。這個決定，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。“治大國如烹小鮮”，中國作為超大規(guī)模國家，自古以來就同時強調(diào)“政道”與“治道”，在社會治理方面積累了豐富的歷史經(jīng)驗與智慧。進入新時代以來，經(jīng)濟社會狀況的發(fā)展與變化日趨復雜，涌現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)前所未有，這對基層社會治理能力和技藝提出了更高的要求，也遠非各種國內(nèi)外教條和不切實際的抽象理論所能指導，亟需中國學界理論聯(lián)系實際，提供新思想和新方法。
本專題圍繞社會治理體系和能力的升級，邀請各行業(yè)長期深耕或有實踐經(jīng)驗的專家，對這一問題進行持續(xù)關注，歡迎投稿。本期特邀兩位長期駐扎縣鎮(zhèn)基層調(diào)研的學者與一位長期從事教育工作的基層官員撰寫文章，分別從地方事權運作機制與形式主義的內(nèi)在關系、扶貧的中國經(jīng)驗教訓尤其是精準扶貧遇到的新問題、中國基礎教育領域“迷思”與實踐的碰撞三個方面，針對極其牽動民心又富有長遠意義的治理問題提出“內(nèi)行”分析與建議，緊密聯(lián)系實踐，回應真問題真需求，從細節(jié)問題入手，搭建新時代的治理思想體系。
認真應付政治任務”
從縣域條塊機制探討基層形式主義產(chǎn)生的根
“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，中國的縣域治理是大國治理的基石，是各種治理政策和治理方法的一線試驗田，同樣也是各種形式主義滋生與積累的場所。理解地方治理，思考如何克服形式主義，最重要的視角之一是對條塊關系的理解。條塊關系是作為塊塊的黨委政府與作為條條的職能部門之間的關系，它是塑造我國治理體系和治理形態(tài)的基本因素，也是產(chǎn)生形式主義副產(chǎn)品的一種機制。
在中部省份某鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)社區(qū)除了上面撥付辦公經(jīng)費 10萬元外，社區(qū)工作人員不拿財政工資。社區(qū)需要到能夠扯得上關系的部門去“化緣”或通過做其他的事情來發(fā)工資。這些部門包括與社區(qū)工作人員有關系的部門，也包括坐落在社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的部門。每個部門化緣 3萬至 5萬元不等，有較好關系或轄區(qū)有資源豐富部門的社區(qū)化緣所得就多。若社區(qū)轄地多央企央行等單位，社區(qū)則很難向它們化緣。全縣正在搞“創(chuàng)國衛(wèi)”工作，該鎮(zhèn)作為城關鎮(zhèn)是重中之重，縣里各個部門、企事業(yè)單位都有包社區(qū)的任務。包社區(qū)不需要做具體的事務，只要給錢就行�？h里的口頭規(guī)定是一個單位不少于 10萬元，一般的直屬單位或垂直部門兌現(xiàn)順利，一些小單位、窮單位可能會打折扣。還有一些包社區(qū)的央行央企等中央單位雖然有錢，召集開會也參加，但讓它們拿錢就不容易，需要拿到縣里正式下發(fā)的要求撥付經(jīng)費的文件，它們才能拿錢給社區(qū)。為什么有的單位給錢爽快，有的單位則需要屬地下文才給錢？
在華北某縣的調(diào)查中，縣生態(tài)環(huán)保局、國土資源局都是垂管單位，機構改革后的工商局也剛剛劃歸市里管，連之前辦公樓的房產(chǎn)所有權都變成市里的了。這幾個單位的工作主要由三部分構成，一是上級部門下達的年度任務，比如十大專項整治任務，屬于部門要做的規(guī)定動作；二是本部門根據(jù)轄區(qū)實際制定的專項任務，這屬于自選動作；三是配合同級黨委政府完成多部門聯(lián)合的事務或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨報到”的事務。前兩項工作是其部門內(nèi)部的專業(yè)性事務，后一項則屬于屬地黨委政府調(diào)動部門做的“社會面事務”。社會面事務既有屬于其專業(yè)范疇的事務，也包括專業(yè)以外的其他事務。那么，何以垂管單位會有動力和義務去做屬地的非專業(yè)性事務？
以上兩則案例背后涉及到的是條塊關系。從性質(zhì)上講，縣直部門、垂管部門和中央單位與地方黨委政府的關系有差異�？h直部門是縣政府的直屬部門，屬于內(nèi)設機構。垂管部門雖然垂直的程度不同，但大致上都可稱為“雙管單位”，垂直程度的差異主要與黨務、財務和人事歸誰管有關系，要么上級部門管業(yè)務和財務，同級黨委政府管黨務和人事，要么上級部門管業(yè)務，同級黨委政府管黨務、財務和人事，要么上級部門管業(yè)務、財務和人事，同級黨委政府管黨務，或者一把手由上級部門管，其余班子成員由同級黨委政府任免。比如央行央企在地方的機構的獨立性最強，其黨務、業(yè)務、財務和人事都在上級單位，與屬地沒有隸屬關系，屬地黨委政府對其管理權力只限于“聯(lián)系”。職能部門的垂直程度不同，它們與屬地黨委政府的關系也有差異。
中國政府體制中存在一個條塊體制，實踐中表現(xiàn)為條塊關系。處在治理一線的縣域，條塊關系的處理尤為重要。條塊關系是形塑縣域治理體系和治理形態(tài)的重要因素，縣域治理中的許多治理現(xiàn)象都與條塊關系有關。其中，基層形式主義就與過多的職能部門的行政業(yè)務轉(zhuǎn)化為基層黨委政府的政治任務有關系。
在中國體制中，條條是指各級政府業(yè)務內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門，塊塊是不同職能部門組合而成的各個層級政府，就是通常所說的黨委政府。條塊關系就是不同的政府組織在條塊結(jié)構基礎上形成的各種交互關系，具體包括上級職能部門與下級黨委政府之間的關系、上級職能部門與下級職能部門之間的關系以及同級黨委政府與職能部門之間的關系。前二者的關系最終都會反映為第三者的關系，所以同級黨委政府與職能部門之間的關系是條塊關系中最重要的關系。對于職能部門來說，它除了要接受上級對口部門的業(yè)務指導外，還要接受本級黨委政府的領導，執(zhí)行它的決策。這就使得許多職能部門具有雙重屬性，接受雙重領導。
從職能上講，職能部門代表的是上級尤其是中央或省市的統(tǒng)一意志，其政策具有“大一統(tǒng)”性質(zhì)，需要構造的是一個下級服從上級的權威層次結(jié)構。從層級上講，地方黨委政府代表的是地方利益，它最了解地方的實際情況，可以較好地實現(xiàn)自下而上的權力的集中，做出符合地方實際的決策。所以，條塊關系在很大程度上反映的是中央與地方之間的關系。
在縣域治理中，條塊關系最突出的表現(xiàn)是如何將職能部門統(tǒng)一的政策與黨委政府做出的地方?jīng)Q策實現(xiàn)有效的結(jié)合。如果結(jié)合得不好，就會出現(xiàn)條塊矛盾，表現(xiàn)為條條的政策不符合本地實際，政策執(zhí)行不利于本地經(jīng)濟社會發(fā)展，或者職能部門濫用權力。此時，地方黨委政府就可以對其進行糾偏和監(jiān)督。又或者塊塊為了地方利益，而忽略國家大局和長遠利益或法律法規(guī)的權威。此時職能部門就可以利用職權對地方黨委政府的權力給予限制。條塊矛盾最大的表現(xiàn)和影響是“一放就亂，一收就死”。條塊結(jié)合得較好時，就會體現(xiàn)中央和地方兩個積極性，條條能夠在塊塊的協(xié)助下實現(xiàn)中央或省市的權威，塊塊也能夠利用條條的資源激發(fā)地方活力。
從權力性質(zhì)來看，黨委政府的權力屬于政治權力，是一種整體性、綜合性的塊狀權力，具有較高的權威性。政治權力使得黨委政府對轄區(qū)內(nèi)的職能部門有領導和指導的權力。政治權力既來源于國家法律對地方政府的授予，也來源于地方黨委對下級黨組織的權威。黨委的權力可以通過黨組織滲透進職能部門，實現(xiàn)對職能部門的政治、思想和組織的領導。黨委政府的政治權力是一種“創(chuàng)制”的權力，它在轄區(qū)內(nèi)具有最高的創(chuàng)制權，可以制定地方政策和規(guī)章制度。但是黨委政府本身并不直接掌握執(zhí)行政策和決定的相關資源，這些資源掌握在職能部門手中，因此它無法直接進行治理。
職能部門掌握著真正的治理資源，包括人員、經(jīng)費、權力、物質(zhì)政策等。職能部門的權力是與政治權力不同的行政權力，它是一種專門性的權力，只能在自己職能范圍內(nèi)行使，對其他政府組織不具備領導效力。制定專門政策是職能部門權力的重要體現(xiàn)。職能部門的經(jīng)費是依據(jù)職能而設定的，干多少事預算多少經(jīng)費。職能部門的經(jīng)費一般都較為充裕，其人員既包括職能部門內(nèi)部的行政人員，也包括專業(yè)技術人員，后者掌握著執(zhí)行專門職能的權力和技術。物質(zhì)包括支撐職能行使所需要的物質(zhì)設備，包括專業(yè)技術設備。到縣一級，職能部門是直接面對治理事務的一線部門。
從條塊各自掌握的資源來看，塊塊的優(yōu)勢是掌握領導和指導其他黨政部門的政治權力，能夠制定地方經(jīng)濟社會發(fā)展的政策，缺點是它不直接掌握執(zhí)行政策的資源。黨委政府要執(zhí)行落實自己的政策，有兩個渠道：一個是將政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞑块T的行政業(yè)務，形式是在制定政策時規(guī)定某項事務具體由哪個（些）部門來落實，然后部門在自己的工作計劃中再具體化，或者是部門參照黨委政府的相關文件依據(jù)制訂工作計劃，將黨委政府的原則性目標操作化為自己的具體工作目標。另一個是一些具有綜合性的治理事務需要組織和調(diào)動不同部門協(xié)同攻關。這些治理事務就是黨委政府給相關職能部門下達的政治任務。黨委政府需要配置和利用職能部門的各項資源來完成政治任務。
職能部門的優(yōu)勢是掌握了大量的行政資源，而缺點一方面是各個職能部門是相互分割的，甚至是相互競爭的，它們在完成各自職能時不可避免地缺少合力與合作。有些職能需要其他部門的配合才能更好地完成，但它們又無法調(diào)動其他部門的資源。這個時候它們就需要借助于黨委政府的政治權力，來協(xié)調(diào)相關部門的統(tǒng)一行動。另一方面，職能部門的工作僅僅通過自己的條線組織往下推動，落實力度往往不夠，表現(xiàn)為得不到下級黨委政府及相關部門的支持和配合。比如縣級司法局要推動普法宣傳，光靠自己的腿——鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村司法員，難以組織動員群眾，達不到應有的效果。此時，若司法局能夠借助縣級黨委政府的權威推動普法宣傳，其工作就會得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委的支持，使得工作推動力度倍增。所以，職能部門也有著較大的借力黨委政府權威推動工作的沖動。
總結(jié)起來，在縣域治理中，條塊關系有兩個基本的關系面向：
一是黨委政府主動調(diào)動職能部門資源的面向。轄區(qū)內(nèi)的一些重要治理事務會被提上黨委政府的議事日程，成為黨委政府的政治任務。黨委政府在不直接掌握治理資源的情況下，就需要調(diào)動職能部門的相關行政資源來完成這些政治任務。這些行政資源分布在不同的職能部門，要調(diào)動這些分散的資源就需要進行機制創(chuàng)新，通過具體的治理機制或工作機制將分散的資源整合起來，以完成政治任務。下圖中的“Ⅰ路徑”表達的就是黨委政府通過政治權力整合職能部門的行政資源完成政治任務的過程。
二是職能部門主動借力黨委政府權威的面向。職能部門要增加自己推動工作的力度，就需要借助黨委政府的權威，方式是要將自身的行政業(yè)務轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委政府的政治任務，從而使得下級黨委政府及相關部門不是在完成職能部門的行政業(yè)務，而是在完成上級黨委政府的政治任務，從而加大工作的推動力度。這是典型的“狐假虎威”的工作方式，實質(zhì)上是行政業(yè)務的政治任務化。
下圖“Ⅱ路徑”描述的是職能部門通過黨委政府的政治權力將行政業(yè)務轉(zhuǎn)化為黨委政府的政治任務的過程。
三、黨委政府的“機制創(chuàng)新”
黨委政府在屬地管理中，會有自下而上的屬地治理事務。黨委政府會從中挑選一些重要的、緊迫的治理事務作為某一時間段要完成的政治任務，比如年度“十大任務”、“十件實事”。黨委政府把其中一些專業(yè)化程度比較強的任務分解給相關的職能部門，轉(zhuǎn)變成它們的行政業(yè)務。還有一些綜合性、整體性較強的治理事務，它們難以被分解到單個的職能部門，因而需要相關職能部門合力才能完成，比如治理砂石盜采需要聯(lián)合多部門的執(zhí)法力量進行綜合執(zhí)法。又如為民服務的辦事窗口都分散在各部門，辦一件事需要跑不同的部門，極大地消耗了辦事成本。如果能夠?qū)⑦@些辦事窗口集中起來，成立行政服務中心，進行一條龍服務，就可以減少中間的消耗。再如縣域涉農(nóng)資金分散在各涉農(nóng)部門，資金分散，撒胡椒面，難以起到應有的治理效果。如果能夠?qū)⑦@些資金整合到一個盤子里，進行統(tǒng)籌、綜合和集中使用，那么同樣多的錢就可以辦更多的事情，還可以起到整體的治理效果。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一線，不同的工作人員有不同的特點，適合于或擅于做不同的事務，如果能夠把他們的個性特點與治理事務或崗位結(jié)合起來，達到人與事的有機匹配，這樣就可以較好地調(diào)動干部的積極性和主動性，起到事半功倍的效果。
無論是對行政權力的整合行使，還是相關資金的統(tǒng)籌使用，抑或是工作人員的優(yōu)化組合，打的都是職能部門的相關資源的主意，在一定程度上需要改變相關資源流動的軌跡、程序、速度和方向。這就需要進行機制創(chuàng)新，通過機制創(chuàng)新來使這些資源向著有利于創(chuàng)新發(fā)動者所預想的方向流動，以實現(xiàn)自己的治理目標。各職能部門的行政資源本身有自己固有的流動軌跡、程序和方向，機制創(chuàng)新就是要改變其流動軌跡、程序和方向。所謂機制創(chuàng)新，就是在不改變行政資源職能部門所有權、不改變行政資源的法定用途、不變更行政資源的使用規(guī)范等的前提下，通過制定相關的制度和規(guī)范，來變革行政資源具體流動的軌跡、程序和方向。機制是制度和規(guī)范排列組合而成的有機整體。機制創(chuàng)新是對體制資源的創(chuàng)造性使用，是對體制具體的運行方式的變革，而不是對體制的改變。
比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員與事務、崗位的優(yōu)化組合，前提是不改變工作人員的“三定”性質(zhì)，不改變其所屬哪個科室，其績效和工資都仍出自該科室，而是對其具體工作進行調(diào)整，使其在擅長的工作上發(fā)揮自己的特點和優(yōu)勢。又如農(nóng)村小水利資金整合，并不改變該資金用于水利建設，而是將多個小水利（50萬元 /個）的資金整合起來，用于一個中型水利建設（250萬元 /個），這樣就能發(fā)揮小水利所不能發(fā)揮的效果。50萬元建設的小水利，資金不夠，只能建成半拉子工程或爛尾工程，而 250萬元則可以建設得較完整，可以發(fā)揮作用。再如執(zhí)法權力整合，也不改變各執(zhí)法單位的執(zhí)法權力歸屬和執(zhí)法程序，而是將它們整合在一起進行綜合執(zhí)法、相互配合執(zhí)法。雖然各執(zhí)法部門還是行使各自的執(zhí)法權，但是因為相互配合，所以都能夠更好地行使執(zhí)法權。比如交管部門扣車，公安部門扣人，交通部門治超，協(xié)調(diào)配合起來使各自執(zhí)法都能夠執(zhí)行得下去。若交通治超部門單獨執(zhí)法，那么它不能扣車，也不能扣人，許多證據(jù)就難以獲得，執(zhí)法效果難以顯現(xiàn)。
機制創(chuàng)新不是要完全改變職能部門既有的運行軌跡和規(guī)則，而是改變其少部分資源的流動軌跡、規(guī)則和方向。職能部門大部分工作依然是按照慣性和既定規(guī)則展開的。這源于機制創(chuàng)新本身不是要對體制打破重整，而是針對具體治理任務對體制運行方式進行微調(diào)，以更好地實現(xiàn)體制資源與治理事務的有效對接。針對不同的治理事務，就會有不同的機制創(chuàng)新。比如針對行政窗口服務，創(chuàng)造了行政服務中心、“最多跑一次”等機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對農(nóng)村群眾工作、重點工程工作等，創(chuàng)造了“片線結(jié)合”的機制，使人與事得到合理匹配。北京市針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的任務，創(chuàng)造了“吹哨報到”的機制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠調(diào)動縣級執(zhí)法部門進行聯(lián)合執(zhí)法或運動式治理。
當然，并不是每一件治理事務都需要機制創(chuàng)新。如果治理事務是一次性的，那么通過相關領導的協(xié)調(diào)就能夠?qū)崿F(xiàn)各職能部門行政資源的整合，從而把事情辦好，這就是所謂的“特事特辦”。比如某個重點企業(yè)要落地，縣委某常委出面協(xié)調(diào)各相關職能部門，為其更快地落地創(chuàng)造方便。還如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記覺得民政辦某個人更適合于做重點工程的群眾工作，就把他調(diào)到重點工程協(xié)調(diào)小組工作。再如，某項水利工程資金有缺口，需要協(xié)調(diào)其他的水利資金投入，分管副縣長負責協(xié)調(diào)該事項。這些“特事特辦”的工作，都不需要專門創(chuàng)設一種機制。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進行一次砂石盜采執(zhí)法，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記協(xié)調(diào)縣相關職能部門下鄉(xiāng)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記權威有限，還需要縣級領導出面協(xié)調(diào)。創(chuàng)設新機制是因為過去“特事特辦”的事情多了，成規(guī)模了，有規(guī)律性了，如果每次都還是“特事特辦”，那么就會耗費相關領導太多的時間、精力、注意力及權威等資源，成本太高，辦事不經(jīng)濟。此時就需要創(chuàng)設一種機制，將“特事特辦”的運行方式固定下來，也就是將領導的注意力和權威固定下來，成為職能部門辦某類事情的固定軌跡。如“吹哨報到”的機制創(chuàng)新，是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法事務多了，每次都要黨委書記去協(xié)調(diào)，成本太高，這樣縣里就創(chuàng)設機制，建立相關制度，規(guī)定只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要相關職能部門下鄉(xiāng)執(zhí)法，這些部門就必須在規(guī)定的時間內(nèi)派人到規(guī)定的地點，否則就會被縣委縣政府處罰。
機制創(chuàng)新的成本很高，為一件或幾件事情進行機制創(chuàng)新，成本和收益就不成比例，創(chuàng)立的制度就落不了地。許多地方為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，創(chuàng)新就成了一次性的行動，徒耗了大量成本。而治理事務一旦有了規(guī)模，那么制度創(chuàng)新就會有規(guī)模效益，有眾多事務來分擔創(chuàng)制成本，每一件事情分擔的成本就相對較低，機制創(chuàng)新的收益就會遠高于成本，機制創(chuàng)新就有必要。
機制創(chuàng)新的主體是屬地的黨委政府。只有黨委政府才有足夠高的權威對職能部門的行政資源進行統(tǒng)籌整合和優(yōu)化組合。機制創(chuàng)新的目的是通過整合行政資源完成黨委政府的政治任務。黨委政府在機制創(chuàng)新中也會遭遇到一些矛盾和阻礙：
第一是政治任務對于職能部門來說是其行政業(yè)務之外的治理事務，屬于它的額外事務，它就必須付出額外的行政資源。職能部門自然不愿意干額外的事情、付出額外的成本。黨委政府通過政治權力給職能部門布置任務，職能部門有政治壓力，不敢公開反對和違抗，但可以陽奉陰違，出工不出力。這就需要在機制創(chuàng)新中有配套的監(jiān)督和獎懲機制。
第二是機制創(chuàng)新往往會改變權力結(jié)構，削弱職能部門的權力，會遭遇權力掌握者的反對。機制創(chuàng)新改變了行政資源既定的流動軌跡、規(guī)則和方向，資源背后是資源分配的權力，機制創(chuàng)新也就會改變既定的權力結(jié)構，而產(chǎn)生新的權力結(jié)構。比如涉農(nóng)資金整合的機制創(chuàng)新，過去涉農(nóng)資金以項目的形式向鄉(xiāng)村分配，能夠批這些項目的部門或科室就掌握了分配的權力，鄉(xiāng)村就得向它來“尋租”。一旦涉農(nóng)資金整合之后，批項目的權力就從相關部門或科室轉(zhuǎn)移到了黨委政府手中，前者自然有權力—利益受損的感覺，也就不太容易支持黨委政府的機制創(chuàng)新。
第三是職能部門的資源還受到上級對口部門的管轄，下級職能部門還要向上級對口部門負責。下級職能部門是上級對口部門的任務和政策的執(zhí)行者，它們要向上級對口部門匯報任務完成、政策執(zhí)行情況，上級部門依據(jù)反饋結(jié)果對它們進行考核和獎懲。而黨委政府的機制創(chuàng)新往往會改變上級對口部門定下來的資源流動方向和目標，這樣下級職能部門就無法對標向上級對口部門交差，就可能遭到上級對口部門的懲罰。比如市級水利局給縣級水利局下達的是 100個小水庫建設任務，下?lián)芙?jīng)費是 5000萬元。而縣級黨委政府進行資金整合后，就只建設了 20個中型水庫，每個耗費250 萬元。雖然資金都用在了水利上，也沒有貪腐行為，但是縣級水利局卻無法向市級水利局交100 個小水庫的差。
第四是黨委政府的機制創(chuàng)新在某些情況下可能會違反職能部門行使權力需要遵守的法律法規(guī)。職能部門行使職權有法定的程序和范圍，機制創(chuàng)新在整合和調(diào)動職能部門的職權時就可能突破這些程序和范圍。比如，“吹哨報到”整合執(zhí)法部門拆除鄉(xiāng)村的違章建筑，但是違章建筑拆除需要有法律的裁決，而法律裁決需要等待三個月時間。縣鄉(xiāng)兩級政府都等不了三個月時間，需要盡快拆除，那么職能部門就只能“違法”拆除，其行政行為很容易被行政復議。
這樣，在黨委政府的機制創(chuàng)新面前，職能部門就容易陷入兩難境地，一方面黨委政府下達的政治任務不能不完成，否則就容易遭受政治問責。黨委政府推動的許多機制創(chuàng)新背后都有紀委監(jiān)委的影子，甚至許多創(chuàng)新工作、制度建設都由紀委監(jiān)委牽頭推動。另一方面法律法規(guī)必須遵守、上級對口部門政策必須執(zhí)行，否則也會被行政問責。所以，有時候職能部門需要在機制創(chuàng)新和法律政策之間走鋼絲，既要完成黨委政府的政治任務，又要不違反法律政策規(guī)定；既要監(jiān)督和防范黨委政府違法違規(guī)，又要為黨委政府的違法違規(guī)擺平理順。這既是能力，也是藝術。
現(xiàn)實中，職能部門的垂直程度越高，如人事、編制、財務、業(yè)務和黨務都在上級對口部門，縣級黨委政府對其行政資源的調(diào)動就越難，職能部門對黨委政府的監(jiān)督權就越大。反之，垂直程度越弱，調(diào)動起來就越容易，職能部門越難以反過來監(jiān)督黨委政府。
四、職能部門的“行政業(yè)務政治任務化”
黨委政府擁有的最大資源是政治權力，它能夠?qū)⒁话愕闹卫硎聞辙D(zhuǎn)化為政治任務，給治理事務附著上一層政治的色彩，被分配任務的單位的主要領導的注意力會集中到這些任務上，從而有利于這些任務的推動落實。在縣域，如果某部門的一項治理事務受到了縣級主要領導的關注和重視，與落實該治理事務相關的部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導就會把該事務當作政治任務不折不扣地完成。政治任務涉及到政治激勵，尤其涉及到單位一把手的官帽子，他們必須“高度重視”。對于縣級職能部門來講，有了落實單位一把手的高度重視，其工作在這些單位就較為容易落實，或落實得較好。
縣級職能部門的治理事務在沒有轉(zhuǎn)化為縣級黨委政府的政治任務的時候，它們的落實渠道是通過職能部門在下面的“腿”，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能科室來落實。由于這是一般性的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記沒有關注到或沒有高度重視，那么職能科室只能依靠自己有限的力量加以落實，落實的力度和質(zhì)量就會大打折扣。比如國土所嚴禁占用耕地建房，沒有鄉(xiāng)村兩級組織的支持，國土所內(nèi)兩三個人只能完成建房審批等服務業(yè)務，而根本無法下鄉(xiāng)巡查違建情況，更談不上對違建的整頓和處罰。在筆者調(diào)查的華北某縣，因為職能部門有錢，每個職能科室在村里設有拿工資的聯(lián)絡員，這樣也有利于信息的搜集和工作的推動。縣級職能部門要有力地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動自己的工作，也會通過分管領導的權威給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記壓力，讓黨委書記給予重視。還有的情況是，職能部門領導跟某些黨委書記相熟，就會讓他們更多地支持自己的工作，上級對口部門來監(jiān)督檢查也多帶到這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)去。還有些職能部門的工作是以項目形式下來的，項目中附著了一些能夠自主支配的工作經(jīng)費，這也會激發(fā)鄉(xiāng)村兩級推動工作的積極性。
但是，這些讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）重視的方式畢竟不是常規(guī)性的，具有較大的偶然性，沒有普遍性。那么，職能部門要想全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記都重視自己的工作，比較穩(wěn)妥的方式是將部門的業(yè)務工作轉(zhuǎn)化為縣級黨委政府的政治任務。對于縣級黨委政府來說，一方面，職能部門的行政業(yè)務是全縣治理事務的一部分，也在自己的職責范圍，縣級主要領導也要重視起來；但是另一方面，縣級主要領導的注意力是稀缺資源，不能事事都關心，否則就等于沒關心，而要有輕重緩急，要把注意力集中在少數(shù)重要的事情上。所以，縣級主要領導只能關注少數(shù)治理事務，大部分職能部門的事務無法受到主要領導的“垂青”，因而難以轉(zhuǎn)化為或上升為縣級黨委政府的政治任務。
從調(diào)查來看，職能部門的行政業(yè)務要上升為黨委政府的政治任務，有以下幾個主要渠道：
一是更上級主要領導如中央省市領導關注的事情，縣級領導也就必須予以高度重視。如精準扶貧等部門業(yè)務，都是因為中央領導高度重視而成為全國性的政治任務，才會有五級書記抓扶貧的說法和做法。近年環(huán)保問題、安全生產(chǎn)問題都是中央重視了，才成為下面各級黨委政府的政治任務。在中部某省某縣，“創(chuàng)國衛(wèi)”是縣委書記推動的工作，下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就不得不把該項工作當作頭等重要的大事來抓。
二是某些領域的問題或影響足夠大，引起了縣級主要領導的高度重視。
三是職能部門主要領導推動的工作或制度創(chuàng)新，成功吸引了縣級主要領導的注意力，后者通過黨委政府文件的形式將該工作上升為縣級層面的工作。這樣下面各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就必須予以高度重視。吸引縣級主要領導注意力的方式有多種，比如職能部門領導經(jīng)常向縣委書記、縣長游說匯報工作，闡述上級黨委政府、部門如何重視，暢想推動之后所能產(chǎn)生的治理效能及不重視的后果，并說服（忽悠）領導到現(xiàn)場調(diào)研、視察，再輔以重要媒體的宣傳造勢、上級領導的批示、學者的調(diào)查研究等，從而讓主要領導真切地感到“茲事體大”，必須給予高度重視和大力支持。
四是縣級一些重要政治任務的推動，都會成立類似“委員會”“領導小組”之類的機構，這些機構有以縣委縣政府名義制定相關政策、出臺相關文件的權力，相關的職能部門是其成員單位。如縣生態(tài)環(huán)保領導小組，組長為縣委書記，副組長為縣長、副縣長等，辦公室設在生態(tài)環(huán)保局，局長兼任辦公室主任，成員單位包括發(fā)改局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、交通局、商業(yè)局、氣象局、建設局、城管局、水利局、畜牧局等。這些成員單位在“領導小組”制定相關文件的時候，將部門的業(yè)務工作塞進文件內(nèi)容里，再以縣委縣政府名義下發(fā)，此后相應的業(yè)務工作就成為了縣級黨委政府的政治任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有政治壓力和責任完成。這樣，職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務工作就等于交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府去完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從協(xié)助、配合完成任務的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樨熑蔚膿斦�，職能部門則從一線治理者變成協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核者。
行政業(yè)務政治任務化增強了下級黨委政府對工作的重視程度，勢必強化工作推動力度，增加做工作的資源，可以使工作更好地得到落實。但是政治任務化過于泛濫也會造成一些問題。當越來越多的職能部門將行政業(yè)務轉(zhuǎn)變成政治任務之后，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大部分治理事務就成了重要事務，工作就無所謂輕重緩急之分了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級又沒有那么多的人財物權等資源去完成這些任務，許多事情就只能認真地去應付，而非實質(zhì)性地完成。“認真應付”就是搞形式主義。在縣一級，行政業(yè)務政治任務化越多，綜合協(xié)調(diào)的機構或單位就越多，縣級黨政領導分擔政治任務的協(xié)調(diào)工作也就越多，但是領導的數(shù)量和精力是有限的，他們就得疲于在各種協(xié)調(diào)機構及事務上穿梭。
五、結(jié)論與討論
綜上所述，現(xiàn)實中條塊關系非常復雜，交互關系的形式也很多，但主要有塊塊對條條的整合和條條對塊塊的借用兩個面向的關系。在條塊體制中，塊塊和條條都有自己的優(yōu)勢資源和各自要做的事情，雙方都想依賴對方的資源做自己的事情。塊塊有創(chuàng)制的權力，它可以通過機制創(chuàng)新配置和調(diào)動條條的資源完成自己的政治任務。機制創(chuàng)新的好處是能夠?qū)崿F(xiàn)行政資源與治理事務之間的精確匹配，最大化地發(fā)揮行政資源的效能。但是，若承擔的政治任務過多、過泛，職能部門就會被頻繁地調(diào)動起來，會使其大量的資源耗費在政治任務之中，從而影響職能部門的行政業(yè)務工作。
條條則利用其行政業(yè)務也是黨委政府轄區(qū)內(nèi)事情的屬性，通過行政任務政治任務化的方式將本職工作轉(zhuǎn)化為黨委政府要做的政治任務，然后在下級黨委政府或其他部門面前“狐假虎威”，讓它們出力推動自己的行政業(yè)務。這樣做可以極大地提升工作的推動力度，更好地使工作落地，真正做到工作件件有回應，事事有落實。但是，如果行政業(yè)務政治任務化多了，也會造成下級黨委政府及其他部門任務過多過重，分不清重點，抓不住主要矛盾，眉毛胡子一起抓就可能什么都抓不住抓不好。
在縣域，黨委政府的政治任務要控制在一定的數(shù)量上，它只能是重要的、關鍵的少數(shù)和個別。黨委政府還要嚴控職能部門的行政業(yè)務政治任務化，要防止“狐假虎威”，只有真正重要的、涉及全局大局的行政業(yè)務才能轉(zhuǎn)化為政治任務�？h域的大部分治理事務應該交由職能部門自己去完成，黨委政府主要扮演的是督促、檢查和考核的角色。這樣，黨委政府才能真正將重要的治理事務抓好、落實好，職能部門也才有精力和動力做好自己的本職工作。
條塊關系很大程度上反映了央地關系。如果在中央層次上，就將行政業(yè)務轉(zhuǎn)變成了政治任務，那么地方和基層黨委政府在這些事情上的自主權就很小，就必須將它們設置為政治任務。那么，這些職能部門就會成為強勢部門、權勢部門，就越能“狐假虎威”“挾天子以令諸侯”，自己成為高高在上的指揮者、發(fā)號施令者。中央重視的行政業(yè)務越多，下面的政治任務就越多，自主權就越小，地方和基層黨委政府就成了職能部門挾持的“傀儡天子”，地方和基層的積極性就發(fā)揮不出來，其特殊性也反饋不上去，只能以形式主義去應對過多的政治任務。因此，中央及省市重視的事情不能太多，規(guī)定也不能太死，要求不能太嚴，要給予地方和基層自主設置轄區(qū)內(nèi)重要事情的空間。
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