基層黨建、基層治理與村莊公共性——基于對佛山市南海區(qū)禾村黨建創(chuàng)新的考察
摘要 基層黨建與基層治理之間具有相輔相成的關(guān)系。文章以南海區(qū)禾村的黨建創(chuàng)新為例，探討新時(shí)期基層黨建與基層治理結(jié)合的可行路徑�；鶎又卫淼暮诵氖鞘聞�(wù)的解決，而基層黨建的核心是對人的組織和動(dòng)員，基層治理與基層黨建存在相輔相成的關(guān)系。一方面，基層治理是基層黨建的依托，在具體的治理過程中，治理事務(wù)構(gòu)成了激活基層黨建的載體，量化的考核體系構(gòu)成激活基層黨建的動(dòng)力，黨員聯(lián)系群眾構(gòu)成了激活基層黨建的路徑，因此，基層治理重塑了基層黨建的生命力，強(qiáng)化了基層黨建引領(lǐng)的治理效能；另一方面，基層黨建的政治引領(lǐng)則通過對群眾的教育、組織和動(dòng)員，重塑村莊的公共性，為村莊的公共性注入社會(huì)主義的政治原則，從而強(qiáng)化了基層治理的政治基礎(chǔ)。因此，上述交互關(guān)系既包含以“事”為載體對人的動(dòng)員和組織，也包含以“人”為主體對“事”的治理�？梢�，基層黨建的生命力蘊(yùn)含在群眾路線的實(shí)踐過程之中，基層黨建不僅涉及黨組織建設(shè)和黨員作風(fēng)問題，更要以基層治理為歸宿，突出黨員的代表性、積極性和先進(jìn)性，在基層治理的實(shí)踐中激活基層黨員的身份意識(shí)。因此，以基層治理激活基層黨建，以基層黨建引領(lǐng)基層治理，最終形成基層黨建與基層治理的良性循環(huán)，是應(yīng)對轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜治理格局的基本路線。
關(guān)鍵詞 基層黨建；基層治理；群眾路線；村莊公共性；治理轉(zhuǎn)型
一、問題的提出
目前學(xué)界關(guān)于基層黨建的研究，主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是黨群關(guān)系研究。黨群關(guān)系是基層黨建中的一對核心關(guān)系。毛澤東在新中國成立初期就指出：“黨群關(guān)系好比魚水關(guān)系，如果黨群關(guān)系搞不好，社會(huì)主義制度就不可能建成；社會(huì)主義制度建成了，也不可能鞏固。”學(xué)界對于黨群關(guān)系的研究頗多，主要集中于分析中國共產(chǎn)黨處理黨群關(guān)系的基本經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前黨群關(guān)系面對的挑戰(zhàn)以及應(yīng)對策略等方面。另有學(xué)者提出要從黨群關(guān)系的視角來研究當(dāng)代中國政治。黨群關(guān)系的核心在于群眾路線，是否真正堅(jiān)持群眾路線是衡量基層黨建有效性的關(guān)鍵變量。韓福國提出“開放式黨建”的概念，認(rèn)為要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)基層黨建的封閉式模式，將群眾路線的精神融入基層黨建的結(jié)構(gòu)。在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，黨群關(guān)系也發(fā)生了很大程度的變遷，面臨很多新問題、新困境。梳理既有研究以及結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，黨群關(guān)系在變遷中遭遇的最大問題是越來越脫離群眾路線的內(nèi)核，或者說群眾路線變得“有名無實(shí)”。群眾路線是黨的根本政治路線和組織路線，其核心是教育群眾、動(dòng)員群眾和組織群眾。呂德文認(rèn)為，群眾路線構(gòu)成了全能主義政治的組織基礎(chǔ)，在當(dāng)前的基層治理中，動(dòng)員仍然是中國行政體系運(yùn)作的核心特征，但是動(dòng)員不能僅僅局限于官僚體系內(nèi)部，因?yàn)槿罕娐肪�既包括官僚體系內(nèi)部的動(dòng)員，同時(shí)還包括群眾動(dòng)員。當(dāng)前基層治理中群眾路線存在的問題就在于群眾路線逐漸放棄了對群眾的動(dòng)員，轉(zhuǎn)而求助于官僚體系內(nèi)部的動(dòng)員。此外，陳柏峰探討了鄉(xiāng)村治安工作中群眾路線的變遷，指出群眾路線從“接近群眾、呼應(yīng)群眾需求、依靠群眾維護(hù)治安”轉(zhuǎn)變?yōu)橹皇?ldquo;接近群眾”，在鄉(xiāng)村治安工作中難以動(dòng)員和組織群眾的力量，因此基層政府不得不通過治安聯(lián)防、線人等“專門工作”的方式來彌補(bǔ)。因此，黨群關(guān)系中最重要的就是要堅(jiān)持群眾路線，做好群眾工作。
二是黨建與基層治理研究。基層黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理成為新形勢下基層治理的重要方向。指出，黨治基層是理解當(dāng)代中國基層治理的實(shí)踐基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨在基層治理中發(fā)揮著非常重要的作用。黨建和治理的關(guān)系在國家治理領(lǐng)域體現(xiàn)為“黨治國家”的治理形態(tài)，陳明明認(rèn)為這一形態(tài)在合法性論證、資源汲取與整合、政府能力與社會(huì)調(diào)控等方面具有前所未有的優(yōu)勢。一些學(xué)者基于基層黨建工作的實(shí)踐創(chuàng)新來分析基層黨建與基層治理之間的良性互動(dòng)格局，認(rèn)為在基層黨建中要“打破內(nèi)循環(huán)”“開門抓黨建”，推動(dòng)基層黨建由以思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)為主的“小黨建”拓展至以圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能為主的“大黨建”。
既有研究豐富了我們對于黨群關(guān)系、群眾路線以及基層黨建和基層治理關(guān)系的認(rèn)識(shí)。黨群關(guān)系中最重要的就是要堅(jiān)持群眾路線，做好群眾工作；而基層治理的具體內(nèi)容和具體過程則構(gòu)成群眾路線的基本載體。因此，基層黨建的過程和基層治理的過程是相互嵌入的。但是，對于基層黨建和基層治理為何相關(guān)聯(lián)以及如何相關(guān)聯(lián)這兩個(gè)問題，既有研究還較少涉及�；诖�，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，以廣東省佛山市南海區(qū)禾村的基層黨建創(chuàng)新為例，探討基層黨建與基層治理的關(guān)系，基層黨建與基層治理如何相互強(qiáng)化，并在此基礎(chǔ)上討論在基層治理中如何激活群眾路線的問題。
禾村位于廣東省佛山市南海區(qū)，戶籍人口3000人左右，還有3000左右的外來人口居住在該村。禾村共有94名黨員，其中60歲以上的黨員有20多個(gè)，30~60歲之間的黨員有40個(gè)左右，30歲以下的黨員有30多個(gè)。從2015年開始，在村支部書記的引導(dǎo)下，該村在黨建方面積極創(chuàng)新，對黨員嚴(yán)格要求，將黨建工作融入具體的村莊治理過程，在基層治理中發(fā)揮黨員的先進(jìn)性和積極性。其結(jié)果是，不僅激活了黨員的積極性，而且還激活了群眾對村莊治理的積極性，從而對村莊治理產(chǎn)生正反饋。2018年7月，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)成員在禾村進(jìn)行了為期20天的駐村調(diào)研，主要關(guān)注當(dāng)?shù)氐幕鶎又卫怼⒒鶎狱h建、政經(jīng)分離、地租經(jīng)濟(jì)、外來人口管理、家庭關(guān)系以及村莊社會(huì)關(guān)系等方面。調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方式，每天上午和下午分別訪談3~4個(gè)小時(shí)，晚上進(jìn)行集體討論。
二、基層黨建與基層治理的關(guān)系
中國的政黨制度決定了基層治理中黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，基層黨建與基層治理之間具有水乳交融的關(guān)系。事實(shí)上，基層黨建在根本上是一個(gè)治理問題，因此，基層黨建不僅需要黨員內(nèi)部的組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，還需要將基層黨建與基層治理相結(jié)合，以基層治理為載體來推進(jìn)基層黨建工作�；鶎狱h建在基層治理中具有根本性的地位，基層治理的核心是事務(wù)的解決或問題的處理，而基層黨建的核心是對人的組織和動(dòng)員。治理事務(wù)的解決不僅需要資源，而且需要依托于制度和規(guī)則，而制度和規(guī)則的落實(shí)離不開人；基層黨建的核心就是圍繞“人”而展開工作，即通過對人的教育、動(dòng)員和組織來推動(dòng)基層治理任務(wù)的順利完成。因此，基層治理與基層黨建之間是相輔相成的關(guān)系。
第一，基層黨建需要以基層治理為依托。基層黨建的核心是對人的改造、教育、動(dòng)員和組織，但每個(gè)人都處于具體的利益關(guān)系和社會(huì)關(guān)系之中，因此，基層黨建的過程需要嵌入基層治理的過程。在此意義上，當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)的基層黨建工作存在兩個(gè)誤區(qū)：一是基層黨建脫嵌于基層治理，將基層黨建局限于黨員內(nèi)部的組織建設(shè)，因而在基層黨建中著重通過各類學(xué)習(xí)活動(dòng)來教育黨員。二是基層黨建脫嵌于人民群眾。沒有認(rèn)識(shí)到黨員聯(lián)系群眾的真正意涵，將黨員聯(lián)系群眾與黨員服務(wù)群眾等同。當(dāng)前的基層黨建工作中過于強(qiáng)調(diào)黨員服務(wù)群眾，但對黨員聯(lián)系群眾認(rèn)識(shí)不到位，以及缺乏黨員聯(lián)系群眾的有效手段。如果只是強(qiáng)調(diào)黨員服務(wù)群眾，基層黨建就會(huì)止步于黨員內(nèi)部，與群眾隔離，形成黨員內(nèi)部的循環(huán)，基層黨建就會(huì)趨于形式化和行政化。并且，由于沒有真正做到聯(lián)系群眾和了解群眾，所謂的“服務(wù)”也經(jīng)常會(huì)偏離群眾的實(shí)際需求。黨員具有代表性、積極性和先進(jìn)性，因此，在基層黨建中，黨員聯(lián)系群眾的真諦是通過黨員的代表性、積極性和先進(jìn)性來教育群眾、動(dòng)員群眾以及組織群眾，且教育、動(dòng)員和組織群眾的過程不是依靠說教，而是蘊(yùn)含于基層治理的實(shí)踐過程之中。要通過基層治理的實(shí)踐來激活黨員、教育群眾，發(fā)揮基層黨建在基層治理中的引領(lǐng)作用。
第二，基層治理需要依托基層黨建的政治引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)對具體人員的動(dòng)員。基層治理要解決的是具體的事務(wù)，但治理主體和治理對象都是具體的人。實(shí)際上，基層治理任務(wù)的完成需要三個(gè)要素，分別是資源、制度（或規(guī)則）和意志。一定的資源輸入是完成基層治理任務(wù)的基礎(chǔ)，但國家資源的輸入過程在基層社會(huì)通常會(huì)伴隨著競爭、沖突以及利益博弈，這就產(chǎn)生了對制度或規(guī)則的需要，通過規(guī)則或制度來約束和調(diào)控圍繞資源產(chǎn)生的競爭和博弈。但是，制度和規(guī)則終究是由具體的人去實(shí)施，因此在地方社會(huì)的運(yùn)行中也會(huì)出現(xiàn)偏差，這就進(jìn)一步產(chǎn)生了如何約束和調(diào)控制度與規(guī)則的問題。制度調(diào)控的核心是將制度和規(guī)則納入基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)，使其服從于政治調(diào)控。因此，基層治理事務(wù)其實(shí)都在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，在此意義上，基層治理過程需要依托于基層黨建對人的教育、改造和引導(dǎo)。基層黨建的效果甚至往往決定了基層治理的效果。
因此，基層黨建根本上是一個(gè)治理問題�；鶎狱h建不僅要教育黨員，調(diào)動(dòng)黨員參與基層治理的積極性，而且要通過黨員的引領(lǐng)來教育和改造群眾，重塑基層的公共性，并將公共性反饋到基層治理的實(shí)踐之中，成為基層治理的重要推動(dòng)力。在基層黨建引領(lǐng)的視野下，村莊公共性不再僅僅是一個(gè)熟人社會(huì)的內(nèi)生秩序能力的問題，而是黨群關(guān)系有效互動(dòng)的產(chǎn)物。在革命年代，中國共產(chǎn)黨通過革命實(shí)踐鍛造黨員和教育群眾；在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對更加復(fù)雜的治理形勢，中國共產(chǎn)黨更應(yīng)該通過基層治理的具體實(shí)踐過程來教育黨員和群眾。下文中，筆者將以禾村的探索為基礎(chǔ)，探討基層治理激活基層黨建的邏輯，通過對基層黨建有效性條件的反思，進(jìn)一步討論基層黨建重塑基層治理的機(jī)制。
三、基層黨建激活的載體、動(dòng)力與路徑：禾村的探索
當(dāng)前基層黨建工作主要是以黨員內(nèi)部的組織建設(shè)為核心，即強(qiáng)調(diào)對黨員的教育，通過多種學(xué)習(xí)方式和途徑來提高黨員的覺悟和黨性意識(shí)。但基層黨建的生命力不僅在于黨員內(nèi)部的組織建設(shè)，還在于如何將基層黨建融入基層治理的實(shí)踐，在實(shí)踐中激活基層黨建的活力，發(fā)揮基層黨建的引領(lǐng)作用。雖然各級政府也在提倡和探索基層黨建引領(lǐng)基層治理的方式和路徑，試圖將基層黨建與基層治理結(jié)合起來，但在實(shí)踐中容易陷入形式主義。因此，基層黨建引領(lǐng)基層治理如何從一種話語變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，是當(dāng)前基層黨建面臨的重大問題。廣東省佛山市南海區(qū)的禾村在基層黨建方面有很多創(chuàng)新之舉，其核心在于將基層黨建與基層治理相結(jié)合，在具體的基層治理過程中抓基層黨建，使基層黨建有了抓手，取得了較大成效，有效避免了形式主義。
（一）基層黨建激活的載體：具體的治理任務(wù)和治理過程
具體的治理任務(wù)和治理過程是基層黨建的主要載體。黨員是基層治理中的重要力量，通過將基層黨建與基層治理相結(jié)合，不僅可以使基層黨建避免陷入形式主義和文牘主義，激活黨員的身份意識(shí)，而且還能將黨員的積極性引入基層治理的實(shí)踐過程，發(fā)揮黨員的引領(lǐng)和先鋒作用。禾村在基層治理中充分調(diào)動(dòng)黨員的積極性和主動(dòng)性，具體而言，該村主要通過兩種方式將基層黨建融入基層治理。其一，讓黨員參與村莊公共事務(wù)的決策過程，在村莊重大事務(wù)決策上充分聽取黨員的意見和建議。例如，村級公共工程建設(shè)、村集體土地流轉(zhuǎn)等事務(wù)，都要事先召集黨員開會(huì)討論，讓黨員同志充分發(fā)表自己的意見和看法。因?yàn)辄h員不一定是村干部，他們可以站在群眾的立場提出建議，從而使得村莊公共事務(wù)的決策更加貼近群眾的需求。其二，禾村在對黨員的考核體系中，將“配合村里開展工作情況”作為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)。黨員不僅要自己帶頭支持和參與村里的公共事務(wù)，而且還要積極動(dòng)員和組織普通群眾參與其中。該村對黨員的年終考核滿分為100分，其中“配合村里開展工作情況”占20分，分值比重較大。如果黨員不積極支持村里的工作，甚至是故意和村干部唱反調(diào)，嚴(yán)重的情況可以對該黨員一票否決，即當(dāng)年的年度考核不合格。例如，2016年，禾村其中一個(gè)自然村準(zhǔn)備將土地流轉(zhuǎn)給老板種植花卉，因?yàn)榧羞B片流轉(zhuǎn)的土地租金更高，因此村干部在征求群眾意見的基礎(chǔ)上準(zhǔn)備集中流轉(zhuǎn)。但在土地流轉(zhuǎn)的過程中，該自然村一位黨員因?yàn)楹痛甯刹坑幸恍┧饺嗣�，不僅不支持村干部的工作，而且還在群眾中煽風(fēng)點(diǎn)火，制造謠言說村干部收了老板的好處。這件事給村委會(huì)形象帶來了不利影響，并且給土地流轉(zhuǎn)工作增加了難度。當(dāng)年這位黨員的年終考核即為不合格。
因此，通過以基層治理為載體開展基層黨建工作，實(shí)質(zhì)上是給黨員提供了一個(gè)發(fā)揮作用的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，并且在做事過程中激活了黨員的身份意識(shí)，讓黨員意識(shí)到自己與普通群眾不一樣，黨員不能混同于普通群眾，要在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)和先鋒模范帶頭作用。
（二）基層黨建激活的動(dòng)力：量化的考核體系
黨建激活的動(dòng)力涉及如何將相對抽象的政治覺悟轉(zhuǎn)化為具體治理過程中的行動(dòng)力量。禾村黨建實(shí)踐探索的核心是將黨建的政治工作與考核的行政理性銜接，從而為黨建動(dòng)力的具體化表達(dá)提供了通道。量化的考核體系是推動(dòng)黨員參與基層治理的基本動(dòng)力。從2015年開始，禾村開始對黨員進(jìn)行年度考核，將考核內(nèi)容分為五大板塊，包括：日常行為規(guī)范（10分）、配合村里開展工作情況（20分）、參加組織生活情況（30分）、志愿服務(wù)情況（20分）、黨員聯(lián)系群眾工作情況（20分）。這套考核體系是村干部根據(jù)村里的具體情況制定的，每一個(gè)大項(xiàng)目還細(xì)分了很多小項(xiàng)目，從2015年到2018年根據(jù)實(shí)際情況修改了三次，分值進(jìn)行了多次調(diào)整（表1）。
每年年終時(shí)，村里組織對全體黨員進(jìn)行考核。首先是由村民代表給黨員打分，采取無記名打分的方式。其次由村組干部開會(huì)核實(shí)，核實(shí)通過之后再在每個(gè)自然村張貼公布�？己说燃壏譃閮�(yōu)秀、良好、合格和不合格四類。據(jù)村書記介紹，從2015年實(shí)施嚴(yán)格的考核以來，每年都有一兩個(gè)黨員考核不合格；若是第一年考核不合格，村書記會(huì)找這位黨員談話；對于連續(xù)兩年考核不合格的黨員，村書記則會(huì)勸退。從2015年至今，該村勸退了3名黨員。這3名黨員都是年輕黨員，在外地工作，但黨籍仍然在村，無法保證每次都有時(shí)間回來參加相應(yīng)的組織活動(dòng)，并且其工作單位也沒有黨支部，最終選擇自動(dòng)退黨。
禾村對黨員的考核體系相對而言是比較科學(xué)的，因此能夠真正起到對黨員的監(jiān)督和激勵(lì)作用。首先，這套考核體系不是虛的，而是與村莊當(dāng)前的治理任務(wù)緊密相關(guān)，因此考核體系可以落地。其次，考核體系的具體內(nèi)容并非固定不變，而是根據(jù)村莊的實(shí)際情況對考核項(xiàng)目和分值進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，從而保證了考核體系能夠順應(yīng)村莊治理的需求。再次，這套考核體系并不虛高，可以保證大部分黨員只要安分守己，都能做到合格以上；如果積極發(fā)揮黨員的先進(jìn)性和帶頭作用，則可以獲得良好或者優(yōu)秀。最后，考核體系通過“負(fù)面激勵(lì)”的方式，給黨員壓力，同時(shí)也給黨員激勵(lì)。每年年底將考核結(jié)果在村里公示，不合格的黨員會(huì)覺得很不好意思。該村村書記說：“要的就是他不好意思，只有不好意思之后，才能更好地改進(jìn)。”筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村的黨員對考核結(jié)果還是很重視，大部分黨員都希望自己至少能夠達(dá)到“良好”以上，都不希望落后于其他黨員。
（三）基層黨建激活的路徑：黨員聯(lián)系群眾
密切的黨群關(guān)系是黨建的源頭活水。以治理事務(wù)為載體，以量化考核為動(dòng)力，其結(jié)果是重構(gòu)了黨員與群眾的關(guān)系模式。黨員聯(lián)系群眾成為黨員參與基層治理過程的必然選擇。禾村要求每個(gè)黨員每年都要完成走訪群眾的任務(wù)。其黨員聯(lián)系群眾的基本做法是：將全村的黨員以生產(chǎn)隊(duì)為單位劃分20個(gè)聯(lián)系群眾工作小組，每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的黨員即為一個(gè)小組，一個(gè)小組一般有三五個(gè)黨員，每個(gè)小組有一名黨小組長，每個(gè)小組的黨員負(fù)責(zé)走訪本小組的群眾。禾村要求聯(lián)系群眾工作小組每年至少走訪一次，幾個(gè)黨員可以一起去走訪，也可以分開各自負(fù)責(zé)走訪幾戶。并且，要求黨員在上半年和下半年分別完成50%的走訪量，避免將所有問題都堆積到年底，增加村干部解決問題的難度。禾村要求黨員聯(lián)系群眾既是為了增強(qiáng)黨員的黨性意識(shí)，也是為了通過黨員走訪群眾收集群眾意見，了解和聽取群眾對村里工作的意見。黨員走訪群眾時(shí)，給每戶都要發(fā)一張“黨員聯(lián)系群眾戶情信息卡”，卡上主要填寫家庭基本信息以及對村里工作的意見。黨員在走訪之后，在七天之內(nèi)要將信息卡交給村里分管黨建的村干部，并由全體村組干部在每個(gè)月例會(huì)上討論，商議群眾提出的意見能否解決，以及應(yīng)該由哪個(gè)層次（生產(chǎn)隊(duì)、自然村、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）來解決。在村組干部開會(huì)商議之后，若是能夠解決的問題村里要立即解決，對于那些不能解決的問題村里也要給群眾做好解釋工作。并且，黨員要將村里的紙質(zhì)回復(fù)函在開會(huì)之后的一個(gè)星期之內(nèi)送到相關(guān)群眾手上。
根據(jù)村干部的匯總，村委會(huì)平均每個(gè)月會(huì)收到二三十條群眾意見，黨員與群眾之間形成了密切的聯(lián)系和良好的互動(dòng)。良好的黨群關(guān)系不僅增強(qiáng)了黨員自身的身份意識(shí)，而且對基層治理也發(fā)揮了較大的作用。具體而言，禾村黨員聯(lián)系群眾發(fā)揮作用的機(jī)制主要有以下幾個(gè)方面。其一，通過將黨員聯(lián)系群眾制度化和網(wǎng)格化，明確黨員聯(lián)系群眾的責(zé)任，激活黨員的身份意識(shí)，讓黨員意識(shí)到自己和普通群眾的不同，不能混同于一般群眾，從而提高對自我的要求。其二，以生產(chǎn)隊(duì)這個(gè)熟人社會(huì)為黨員聯(lián)系群眾的基本單元，更容易將黨員聯(lián)系群眾落實(shí)。生產(chǎn)隊(duì)是一個(gè)熟人社會(huì)，黨員和群眾之間相互熟悉，在此情況下，群眾更愿意向黨員傾訴自己的真實(shí)想法。其三，通過黨員聯(lián)系群眾解決了基層治理中很多小事，為基層治理減少了阻力。黨員通過走訪群眾和收集群眾意見，并將意見及時(shí)反饋到村里。村干部再對群眾意見進(jìn)行篩選、分類，明確責(zé)任主體，從而使得基層治理中很多小事可以得到及時(shí)解決，避免因?yàn)樾∈碌亩逊e而擾亂基層治理的基本秩序。其四，黨員聯(lián)系群眾是干部聯(lián)系群眾的中介機(jī)制，既讓群眾的意見能夠“上得來”，也讓干部能夠“下得去”，讓干部了解群眾的真實(shí)需求，并且有針對性地解決。用禾村村支書的話來說，通過黨員聯(lián)系群眾，“干部有點(diǎn)威信了，了解群眾需求，還幫群眾辦事”。干部的威信就是在黨員聯(lián)系群眾、了解群眾，進(jìn)而回應(yīng)群眾需求的過程中逐漸樹立起來的。
綜上所述，禾村黨建的成功之處在于將基層黨建融入基層治理的具體實(shí)踐，通過具體的治理事務(wù)和治理過程來激活基層黨建的活力，從而避免基層黨建陷入形式主義和文牘主義的陷阱。將基層黨建融入基層治理的實(shí)踐過程，為黨員提供了一個(gè)發(fā)揮作用的平臺(tái)和空間，讓黨員意識(shí)到自己在基層治理中的重要性，從而激活了黨員的身份意識(shí)，增強(qiáng)了黨員的身份認(rèn)同。
四、基層黨建重塑基層治理的機(jī)制
以上從禾村的基層黨建實(shí)踐出發(fā)，討論了基層黨建激活的載體、動(dòng)力和路徑，揭示了以基層治理激活基層黨建的實(shí)踐邏輯�；鶎狱h建通過嵌入基層治理的實(shí)踐過程汲取了充足的養(yǎng)分，形成以基層黨建引領(lǐng)為核心的基層治理機(jī)制�；鶎狱h建引領(lǐng)的治理效果是通過再造村莊公共性而實(shí)現(xiàn)的。村莊的公共性，即村莊內(nèi)部一致性意見和規(guī)則的生成能力。鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型弱化了村莊公共性的社會(huì)基礎(chǔ)，基層黨建的激活實(shí)則重構(gòu)了村莊公共性的基礎(chǔ)，這是基層黨建促進(jìn)基層有效治理的關(guān)鍵。
（一）村莊公共性：基層善治的根基
村莊公共性是維系基層社會(huì)內(nèi)在秩序的基礎(chǔ)。公共性是指超越個(gè)體與家庭層面的一種集體認(rèn)同和組織力量。學(xué)者們普遍認(rèn)為，公共性的培育和建構(gòu)需要政府、市場、社會(huì)組織以及社區(qū)居民等多元主體的共同參與。公共性的形成及其特點(diǎn)既與鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與國家權(quán)力介入的程度有關(guān)，在不同歷史時(shí)期以及不同的鄉(xiāng)村社會(huì)中，公共性以不同的方式呈現(xiàn)出來。在傳統(tǒng)時(shí)期是一種家族關(guān)聯(lián)式的公共性，在人民公社時(shí)期是一種行政關(guān)聯(lián)式的公共性，而隨著人民公社的解體以及國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的退場，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共性漸趨瓦解。公共性消解弱化了農(nóng)民的集體認(rèn)同與集體行動(dòng)能力，基層治理難以組織和動(dòng)員農(nóng)民，對鄉(xiāng)村社會(huì)和基層治理產(chǎn)生了消極影響。
村莊公共性可大體分為三個(gè)層次：其一，通過宗族血緣紐帶而形成的公共性。其典型特點(diǎn)是對內(nèi)具有很強(qiáng)的整合能力，對外具有一致行動(dòng)的能力。個(gè)人和家庭嵌入血緣網(wǎng)絡(luò)，個(gè)體首先是作為宗族的成員而非小家庭的成員而存在，宗族具有較強(qiáng)的號召力和一致行動(dòng)的能力，這種公共性源自人們對宗族的認(rèn)同。其二，村民基于共同或公共的需求而產(chǎn)生的公共性。在村莊社會(huì)中，農(nóng)民在日常生產(chǎn)和生活中會(huì)遇到很多依靠單家獨(dú)戶不好完成或者完成起來不劃算的事情，農(nóng)民具有合作的需求，大部分地區(qū)的農(nóng)民形成以自然村為單位的互助合作，應(yīng)對生產(chǎn)生活中的難題。其三，通過制度關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生的村莊公共性。它是以政府的資源和制度輸入為契機(jī)，通過基層組織動(dòng)員和整合農(nóng)民，最終實(shí)現(xiàn)村民自治和政府治理的共贏。可見，村莊公共性的層次其實(shí)根源于農(nóng)民關(guān)聯(lián)方式的不同。
在當(dāng)前的基層治理轉(zhuǎn)型過程中，熟人社會(huì)的變遷導(dǎo)致血緣和地緣網(wǎng)絡(luò)的碎片化，從而抽離了村莊公共性的社會(huì)基礎(chǔ)。國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，面對的是缺乏組織的群眾，產(chǎn)生了“最后一公里”難題。村莊公共性的缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入困局。但是，在血緣關(guān)系、地緣關(guān)系和制度關(guān)聯(lián)之外，黨群關(guān)系是農(nóng)民整合的重要脈絡(luò)，進(jìn)而重塑了村莊的公共性。因此，如果從治理的視角來看，基層黨建激活的意義恰恰在于它激活并重塑了村莊的公共性，改變了村莊治理的社會(huì)政治基礎(chǔ)。村莊公共性內(nèi)在于基層黨組織為核心的組織過程。相對于農(nóng)民的自發(fā)合作機(jī)制，組織機(jī)制往往具有更高的效能，有助于克服“少數(shù)人決定”的困局。
（二）基層黨建引領(lǐng)的治理邏輯
以治理激活黨建，實(shí)際上奠定了黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)。以上關(guān)于村莊公共性的闡釋展現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的治理邏輯。隨著基層黨建的激活，基層黨建的政治效能逐漸超越特定的治理事件和治理事務(wù)，進(jìn)而在村莊公共性的基礎(chǔ)層次上重塑了鄉(xiāng)村善治的條件。在這個(gè)意義上，基層社會(huì)中的黨建與治理的互動(dòng)關(guān)系是一個(gè)不斷強(qiáng)化的循環(huán)過程。基層黨建的核心目標(biāo)是增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力，保持共產(chǎn)黨員的先進(jìn)性。黨員的先進(jìn)性體現(xiàn)為黨員“公”的身份。因此，基于基層黨建引領(lǐng)的村莊公共性體現(xiàn)了社會(huì)主義的政治原則，從而奠定了鄉(xiāng)村治理的政治基礎(chǔ)。
一方面，基層黨建是滋養(yǎng)村莊公共性的重要方式。當(dāng)然，其前提是將基層黨建融入基層治理的實(shí)踐過程。具體而言，基層黨建塑造村莊公共性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面。其一，通過基層黨建重塑治理的責(zé)任，減少治理主體的不作為。基層黨建實(shí)踐通過調(diào)動(dòng)和激發(fā)黨員的主動(dòng)性和積極性，使村莊治理達(dá)致一種積極的、能動(dòng)的狀態(tài)。治理不再只是地方政府的責(zé)任。相反，村莊治理的責(zé)任通過黨員擔(dān)綱而內(nèi)部化。并且，通過黨員的帶動(dòng)和示范，群眾也不再是公共事務(wù)的旁觀者，而是村莊公共治理的參與者。其二，通過基層黨建重塑治理原則，減少治理過程中的策略性。鄉(xiāng)村社會(huì)具有不規(guī)則性，且由此孕育了簡約治理的傳統(tǒng)。不過，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性價(jià)值生產(chǎn)能力的弱化，簡約治理可能蛻化為灰色治理，治理的策略消解治理的正義。基層黨建引領(lǐng)通過激發(fā)黨員的政治覺悟和公共身份，有效約束了基層社會(huì)中策略治理的邊界，使鄉(xiāng)村治理的策略性能夠服務(wù)于靈活而有彈性的治理模式。其三，通過基層黨建重塑治理資源，通過黨員的教育和引導(dǎo)，將普通群眾吸納到治理過程，使群眾成為基層治理的重要主體。這是基層黨建塑造村莊公共性的最根本路徑。黨員是群眾中的積極分子和先進(jìn)分子，在村莊公共事務(wù)方面，黨員要起到引領(lǐng)和先鋒模范帶頭作用。一方面，黨員要自己帶頭去做，不怕吃虧，并且要講公道話、為老百姓辦實(shí)事。這樣一來，不僅群眾對黨員逐漸認(rèn)可，形成對黨員的正向激勵(lì)，而且黨員在群眾中的正面形象得以樹立，在群眾中具有更高的威信。另一方面，黨員在引領(lǐng)群眾的過程中還要通過教育、引導(dǎo)等方式將群眾組織起來，并且要承擔(dān)相應(yīng)的組織成本。因此，在基層公共事務(wù)中，讓黨員帶頭做事并不是基層黨建的最終目的，基層黨建的核心目標(biāo)應(yīng)該是通過黨員帶頭，通過黨員身體力行來教育群眾和感化群眾，激發(fā)群眾參與公共事務(wù)的主動(dòng)性和積極性，并逐漸形成群眾的自我組織能力。通過這樣一個(gè)過程，在黨員與群眾的互動(dòng)過程中，村莊內(nèi)部就會(huì)形成“公”的力量，村莊公共性逐漸形成，這是一種在實(shí)踐中形成的村莊公共性。
另一方面，基層黨建的順利開展也需要村莊公共性作為支撐�；鶎狱h建不僅需要以具體的治理過程作為載體，而且還需要以村莊公共性作為支撐和后盾。當(dāng)村莊內(nèi)部具有公共性時(shí)，黨員的積極性和先進(jìn)性會(huì)獲得人們的稱贊，形成對黨員的正向激勵(lì)，正向的社會(huì)激勵(lì)會(huì)增強(qiáng)黨員的自我身份認(rèn)同，促使黨員在基層治理中發(fā)揮更大的作用。然而，如果沒有真正將群眾動(dòng)員起來，村莊內(nèi)部公共性較弱時(shí)，黨員的積極性在村莊社會(huì)內(nèi)部不僅難以獲得正反饋或社會(huì)激勵(lì)，而且黨員的身份反而會(huì)成為其負(fù)擔(dān)，在村莊社會(huì)內(nèi)部被標(biāo)志為“吃虧者”和“傻”的形象，黨員因此不能放開手腳去開展工作。例如，筆者在中部某縣農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐幕鶎狱h建主要局限于黨員內(nèi)部的組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，基層黨建脫嵌于基層治理，也沒有動(dòng)員群眾和踐行群眾路線。該村要求黨員每年要承擔(dān)幾次義務(wù)勞動(dòng)，但黨員在村里開展義務(wù)勞動(dòng)時(shí)，老百姓都持一種站在邊上看笑話的態(tài)度，村莊輿論中的黨員被貼上了“傻”的標(biāo)簽，這反過來消解了黨員的積極性。只有當(dāng)村莊內(nèi)部具有公共性之后，黨員的先進(jìn)性和積極性才會(huì)形成一股正能量，否則黨員身份反而會(huì)成為一種負(fù)擔(dān)。一旦村莊內(nèi)部具有“公”的力量，黨員不再是一個(gè)孤立的群體，而是獲得群眾的信任和支持，黨員與群眾之間實(shí)現(xiàn)真正的融合，成為真正的“魚水關(guān)系”。此外，村莊公共性不僅能對黨員形成正向的社會(huì)激勵(lì)，而且還能反饋到基層治理之中，重塑基層治理的公共性，拓展基層治理的邊界和深度。
因此，基層黨建引領(lǐng)的治理效能是通過再造村莊公共性而釋放的。正如禾村的經(jīng)驗(yàn)所示，由于村莊黨組織和黨員深度參與村莊治理過程，黨員與群眾的密切聯(lián)系不僅塑造了以黨員為節(jié)點(diǎn)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而且以黨員為媒介強(qiáng)化了群眾的政治認(rèn)同，為后續(xù)的村莊治理奠定了良好基礎(chǔ)。村莊公共性植根于群眾的動(dòng)員和組織�；诖�，基層黨建不僅要教育黨員，調(diào)動(dòng)黨員參與基層治理的積極性，更重要的是通過黨員的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用來教育群眾和引導(dǎo)群眾，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，重塑村莊公共性，奠定基層善治的政治基礎(chǔ)。一言以蔽之，黨建塑造治理的關(guān)鍵就在于通過黨的政治理念和組織原則來引導(dǎo)治理，通過公共性的政治再造來重塑基層社會(huì)。
五、基層黨建中的群眾路線
在上文中，筆者分別探討了基層治理激活基層黨建的可能之道和基層黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐邏輯，展現(xiàn)了基層治理與基層黨建的重要關(guān)聯(lián)�；鶎狱h建與基層治理的密切關(guān)系提供了重新審視群眾路線的視野。一般而言，群眾路線的基本意涵包含兩個(gè)方面：一是群眾觀點(diǎn)，即相信群眾和依靠群眾；二是群眾方法，即“從群眾中來，到群眾中去”。但是，群眾路線的實(shí)踐形態(tài)也在悄然轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從動(dòng)員群眾向動(dòng)員干部的重心轉(zhuǎn)移，與之對應(yīng)，則越來越強(qiáng)調(diào)黨員干部的作風(fēng)。從基層治理激活基層黨建的邏輯來看，它體現(xiàn)了以“事”為載體對人的動(dòng)員和組織；從基層黨建引領(lǐng)基層治理的邏輯來看，它體現(xiàn)了以“人”為主體對“事”的治理。在這個(gè)交互影響的過程中，黨員的作用愈益凸顯出來，并展現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特征：第一，黨員素質(zhì)不是個(gè)體和靜態(tài)的，而是具有集合性與生成性，需要將黨員素質(zhì)放到聯(lián)系群眾和動(dòng)員群眾的具體實(shí)踐過程之中。第二，黨員的行動(dòng)能力，關(guān)鍵不在于黨員“做事”的具體能力和狀態(tài)，而在于黨員“做人”（即做群眾工作）的工作方式。
在這個(gè)意義上，需要重新審視群眾路線中的黨群關(guān)系。黨員與群眾的關(guān)系具有兩面性：一方面，黨員與群眾是不一樣的，黨員是特殊的，黨員是群眾中的積極分子和先進(jìn)分子。黨員在思想和行為上都要對自己嚴(yán)格要求，不能混同于一般群眾。另一方面，黨員與群眾又是一體同構(gòu)的，黨員要融入群眾，不能脫離群眾�；谏鲜龇治�，群眾路線需要超越群眾作為客體的思路，扭轉(zhuǎn)黨群關(guān)系的單向性，將黨群關(guān)系納入治理與黨建正向反饋的循環(huán)。以基層治理為歸宿，基層黨建中的群眾路線實(shí)踐須明確黨員身份的定位，突出黨員的代表性、積極性和先進(jìn)性。
第一，黨員的代表性。黨員首先具有代表性，代表群眾參與公共事務(wù)的討論與決策。但是，黨員的代表性不能變?yōu)榇嫘裕荒茏優(yōu)辄h員代替群眾做決定。黨員發(fā)揮代表性作用的基礎(chǔ)在于走進(jìn)群眾、了解群眾的真實(shí)想法和真實(shí)需求，如此才能站在大多數(shù)群眾的立場上參與公共事務(wù)決策，代表大多數(shù)群眾的根本利益，最終真正體現(xiàn)黨員的代表性作用。
第二，黨員的積極性。黨員是群眾中的積極分子，在群眾中要起到先鋒模范帶頭作用，要積極參與基層治理實(shí)踐。但是，需要注意的是，在基層黨建中不能僅僅強(qiáng)調(diào)黨員的積極性，黨員的積極性必須要有村莊公共性作為支撐和后盾，否則黨員的積極性就會(huì)助長群眾的消極性。并且，當(dāng)沒有把群眾真正動(dòng)員和組織起來時(shí)，黨員的積極性在村莊社會(huì)內(nèi)部也難以獲得正向的社會(huì)激勵(lì)，黨員身份反而成為黨員的一種負(fù)擔(dān)。因此，黨員的積極性不僅在于在公共事務(wù)方面黨員要積極帶頭，而且在于要通過黨員的積極性去教育群眾、改造群眾和感化群眾，讓群眾也能對公共事務(wù)產(chǎn)生熱情，并參與公共事務(wù)的討論和決策。群眾的支持和參與是黨員發(fā)揮積極性的強(qiáng)大后盾和支撐。
第三，黨員的先進(jìn)性。這具體包含了兩個(gè)方面：其一，黨員思想的先進(jìn)性。黨員要有黨性，有身份意識(shí)，要意識(shí)到黨員身份所賦予的責(zé)任和義務(wù)，因此在思想覺悟上要嚴(yán)格要求自己。普通群眾在公共事務(wù)中可能只考慮個(gè)人私利，但是黨員一定要有“公”的意識(shí)。其二，黨員的先進(jìn)性還體現(xiàn)在黨員要走出自我，并承擔(dān)教育群眾的責(zé)任。黨員不能僅僅成為群眾中的積極分子，而且還要讓黨員在積極引領(lǐng)群眾的過程中，在與群眾的互動(dòng)過程中教育群眾、改造群眾、動(dòng)員群眾和組織群眾，激發(fā)群眾的熱情，讓群眾也成為基層治理中的積極分子。
因此，群眾路線的核心不是黨員單向度為群眾服務(wù)，而是黨員與群眾的雙向互動(dòng)過程。這既是一個(gè)黨員教育、動(dòng)員和組織群眾的過程，也是黨員身份的凸顯和激活的過程。這樣一來，無論是黨建，還是治理，都不再封閉在其原有的組織范圍之內(nèi)，拓展了其實(shí)踐的基礎(chǔ)，最終形成基層黨建與基層治理的良性循環(huán)。
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