摘要
通過對皖南陽春縣“確權確股不確地”的虛擬確權模式進行分析，討論了兩個問題：一是農(nóng)地的“虛擬確權”有哪些實踐特征，它如何強化了集體土地所有權；二是在虛擬確權基礎上的組織化土地流轉是以怎樣的機制運轉的。對組織化的土地流轉的討論，是基于與另外兩種常見的土地流轉模式——行政化的和市場化的土地流轉——相對比而展開的。在虛擬確權模式下，農(nóng)戶擁有的不再是具體地塊，而是量化的股權。在確權方案的制定中，村民自治發(fā)揮了重要作用，由于村民自治與土地集體所有權相輔相成，土地集體所有權在此過程中也得到了強化。在虛擬確權的基礎上，陽春縣實行了組織化的土地流轉。這種土地流轉有兩個重要的實踐機制：一是通過“化零為整”的方式實現(xiàn)了對土地的整合，二是通過村民動員的方式實現(xiàn)了對小農(nóng)戶的組織。無論在土地流轉價格的協(xié)商中，還是在土地流轉風險的控制上，小農(nóng)戶都被組織起來與大戶進行談判，這不僅使小農(nóng)戶擁有了更多議價權，也使他們探索出“土地保證金”制度，降低了大戶毀約棄耕的風險。在陽春縣的虛擬確權和土地流轉實踐中，集體土地所有權得到了激活，這種激活也有利于保護小農(nóng)戶的利益。
關鍵詞
組織化；土地流轉；虛擬確權；土地集體所有權
一、問題的提出
自十九大報告中提出要實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接以來，中央政策開始強調(diào)要統(tǒng)籌兼顧對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和對小農(nóng)戶的扶持。在今天的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的確需要實現(xiàn)規(guī)�；虼私陙砀鞣N形式的土地流轉在全國各地廣泛發(fā)生。同時，小規(guī)模的兼業(yè)農(nóng)戶在相當長時期內(nèi)仍會占農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的大多數(shù)，這也是中國當下的國情。在土地流轉中如何保護小農(nóng)戶的利益，也是討論小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接問題時需要考慮的議題。
與農(nóng)戶土地權益直接相關的是近年來在全國推行的土地確權工作。在確權方式上，從中央政策的導向來看，確權確戶逐步被確認為主要的確權登記方式。2014年中央一號文件中提出：“可以確權確地，也可以確權確股不確地。”2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，開始強調(diào)土地確權登記“原則上確權到地到戶，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權確股不確地”。2015年中央一號文件則明確強調(diào)：“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。不過，在土地所有權問題上，習近平主席曾在2016年談農(nóng)村改革底線時強調(diào)：“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”，這可以看作是土地確權等一系列改革的總體原則。關于土地確權問題的爭論近年來也十分引人關注。
一是關于土地確權本身的爭論，爭論雙方討論的主要是產(chǎn)權問題。一方主張明確產(chǎn)權，進一步強化農(nóng)民的土地承包權，以推動土地流轉，形成規(guī)模經(jīng)營。中國的農(nóng)村土地集體所有權則被認為是“產(chǎn)權怪胎”，農(nóng)村土地產(chǎn)權的模糊造成了土地流轉的制度障礙，主張賦予農(nóng)民土地私有權，實現(xiàn)土地市場的自由交易。另一方則強調(diào)集體的“統(tǒng)”的功能，主張在保障農(nóng)民土地承包權的基礎上，靈活安排土地使用權，例如可以采取“確權確股不確地”的方式，將細碎、分散的承包地小塊并大塊，以適應農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。二是關于土地確權對土地流轉影響的爭論。2011年初農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的意見》中明確提出，土地確權的目標是“確認和保障農(nóng)民的土地物權，以明確土地承包經(jīng)營權歸屬，形成產(chǎn)權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度”。然而，土地確權是否推動了土地流轉，研究者之間還沒有形成共識。有研究認為，穩(wěn)定、清晰的產(chǎn)權有助于土地流轉。也有研究者基于對廣東佛山和東莞的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地確權后，62.8%的農(nóng)戶認為流轉土地的難度會增加，土地確權在強化農(nóng)戶產(chǎn)權的同時，也可能抑制農(nóng)地經(jīng)營權的流轉。還有研究者基于對江蘇省2000—2012年數(shù)據(jù)的計量經(jīng)濟分析指出，土地確權對土地流轉的影響并不顯著。
除此之外，一些基于實地調(diào)研的研究也發(fā)現(xiàn)，各地的土地確權都有一些靈活的實踐形式。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，在安徽某縣，村、組集體以土地確權為契機，采取“互換并塊”的方式，實現(xiàn)了對農(nóng)戶細碎承包地的整合，基本實現(xiàn)了“一戶一塊田”，提高了資源配置效率。也有研究指出，農(nóng)村內(nèi)部土地調(diào)整的要求與土地確權政策之間存在明顯的矛盾，一些村莊可以在土地調(diào)整后進行土地集中流轉，能夠實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，既能確保公平，又能保證效率。還有一些研究發(fā)現(xiàn)，土地確權激活了農(nóng)村長久以來的歷史遺留問題，各種土地權屬糾紛浮出水面，容易引發(fā)矛盾，在矛盾多的地方應嘗試探索“確權確股不確地”的模式。這些靈活的實踐形式既有助于實現(xiàn)土地的成片流轉，提高效率，也體現(xiàn)了集體組織成員對內(nèi)部公平的追求。
既有研究對土地確權和土地流轉的探討展現(xiàn)了中國農(nóng)地問題的復雜性。在有關土地產(chǎn)權問題的爭論中，農(nóng)村集體土地所有權是爭論焦點。本文認為，在中共中央不斷強調(diào)要壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的背景下，在土地確權中，集體的土地所有權不應該被虛化，而應成為壯大村集體經(jīng)濟的基礎。在土地確權實踐中，不同地區(qū)都出現(xiàn)了一些自下而上的探索，使土地確權能更好地推動土地流轉，這些探索有助于我們重新思考土地確權和土地流轉的關系，以及土地流轉的靈活形式。本文基于筆者2013年以來分別在湖南南部、廣東北部、上海市松江區(qū)和安徽省南部的村莊調(diào)研，尤其是2019年5月在安徽省南部陽春縣10余天的實地調(diào)研展開分析。陽春縣地處丘陵地區(qū)，既有地勢相對平坦的圩區(qū)，又有地勢起伏較大的山區(qū)，在種植結構上，陽春縣長期以來形成的一年兩季——一季小麥加一季水稻——的種植結構。
在對不同土地流轉實踐模式進行概括的基礎上，本文重點以陽春縣自下而上探索出的“虛擬確權”實踐為案例，試討論以下兩個問題：第一，農(nóng)地的“虛擬確權”有哪些實踐特征，它如何確保村集體的土地所有權不被虛化；第二，在農(nóng)地“虛擬確權”的基礎上，當?shù)刿`行的組織化土地流轉以怎樣的機制運行。
二、土地流轉的不同模式及其困境
隨著農(nóng)村勞動力的外流和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)機械化的推進，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需求也不斷凸顯。事實上，自20世紀80年代以來，民間自發(fā)的土地流轉就已經(jīng)開始出現(xiàn)，在2000年前，土地流轉的比例都不高。根據(jù)統(tǒng)計，2000年前，全國土地流轉比例未超過10%，不過，到2008年，這一比例已上升至17.1%。自黨的十七屆三中全會明確提出“允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權”以來，土地流轉速度進一步加快，根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，到2016年底，全國土地流轉比例已達35%。
有關土地流轉的不同模式，現(xiàn)有研究已有不少總結，例如有學者將現(xiàn)有土地流轉模式概括為以“兩田制”為特征的平度模式、以“股份合作制”為特征的南海模式、以“流轉信托”為特征的瀏陽模式以及以“雙放棄”和“兩股一改”為特征的溫江模式，這些模式被稱為“土地流轉的中國模式”，其主要特點是政府和集體在土地流轉中發(fā)揮了重要的組織和協(xié)調(diào)作用。不過，從實踐來看，地方政府和村集體在土地流轉中發(fā)揮的作用有較大差別，且除了政府和集體的協(xié)調(diào)外，工商資本也會自發(fā)地進行土地流轉。以下將以筆者在各地的調(diào)研經(jīng)驗為基礎，討論實踐中常見的兩種土地流轉模式，以及這兩種流轉模式的困境。
（一）市場化的土地流轉：資本主導的土地流轉
在城市工商資本過剩的背景下，近年來農(nóng)業(yè)逐漸成為一個新的投資領域。盡管在資本下鄉(xiāng)的過程中往往伴隨著地方政府的扶持和協(xié)助，但地方政府對工商資本流轉土地的協(xié)助往往集中在資本下鄉(xiāng)的初期，當資本力圖進一步擴大土地規(guī)模時，通常是靠資本自身的力量。這種土地流轉的特征是，企業(yè)直接與千家萬戶的小農(nóng)戶對接，以市場化的方式進行土地流轉，土地流轉協(xié)議也由企業(yè)直接與小農(nóng)戶簽訂。
在資本主導的土地流轉中，最常見的障礙就是“插花田”問題。由于農(nóng)戶承包地的細碎、分散，想要成片流轉土地往往需要與眾多小農(nóng)戶打交道，其中一部分農(nóng)戶愿意將土地流轉出去，但也有部分農(nóng)戶不愿意流轉，這就容易導致土地的不連片。從不同地區(qū)的調(diào)研來看，資本解決“插花田”問題的策略通常有以下幾種。一是公司在流轉土地時，除了流轉將來計劃耕種的土地，也流轉村莊中其他地區(qū)的土地，尤其是離村民居住區(qū)較近的土地。這些土地即便與公司規(guī)劃的種植區(qū)域不連片，公司也愿意流轉過來，不為耕種，只為能置換“插花田”。在湖南南部流轉土地的一家企業(yè)負責人說，有些不同意流轉土地的農(nóng)戶會更愿意耕種離家近的土地，因此公司可以用這些土地來置換，盡可能減少“插花田”。二是公司在“插花田”面積較小的情況下堅持耕種，盡管企業(yè)耕作不便，但被“圍困”在其中的“插花田”承包戶耕作也不便。這家在湖南南部流轉土地的公司就以該方式耕種了一兩年，此后，農(nóng)戶因為耕種不便，選擇了將土地流轉給該公司，因此該公司獲得了成片的土地。三是公司借助村內(nèi)權威人物或村干部的幫助，使之幫助做村民的思想工作，以便流轉土地。一家在廣東北部山區(qū)流轉土地的企業(yè)采取了這樣的策略。不過，這種策略需要一些條件，例如需要企業(yè)負責人與村莊精英建立良好的關系，并支付一定的費用。這種流轉策略也僅適用于所需土地規(guī)模不大的企業(yè)。
在以資本為主導的土地流轉中，上述策略比較常見，但這種流轉模式也面臨著一些困境。一方面，這種市場化的土地流轉對企業(yè)來說，人力和物力成本都較高。在湖南南部流轉土地的這家企業(yè)，在擴大流轉面積的幾年時間內(nèi)，每年冬季（農(nóng)閑季節(jié)）都會花一個多月的時間，將公司的20多名員工派到村莊中，以“地毯式”搜索的方式，一家一戶地做工作，與農(nóng)戶簽訂土地流轉協(xié)議，流轉的人力和物力成本都較高。另一方面，在這種土地流轉過程中，村集體較少介入，即便介入，往往也只是作為公證人參與土地流轉合同的簽訂，在這個意義上，村集體的土地所有權是虛化的。此外，盡管企業(yè)能夠采取上述策略解決“插花田”問題，但也埋下了與當?shù)剞r(nóng)戶之間的矛盾隱患。那些因被“圍困”、耕作不便而退出的農(nóng)戶，以及礙于村干部或村內(nèi)權威人物的面子而流轉土地的農(nóng)戶，對企業(yè)的不滿并未消除，他們往往成為資本下鄉(xiāng)經(jīng)營的“社會障礙”。
（二）行政化的土地流轉：政府主導的土地流轉
在土地流轉中，政府的力量常�；螂[或現(xiàn)，本文所指的“行政化的土地流轉”，主要指因為政府的直接介入而推動的土地流轉。其突出的特征是，土地流轉是為了實現(xiàn)某種政治性目標，企業(yè)或大戶在流轉土地時較少遇到阻礙，土地流轉費通常也是參照當?shù)氐钠骄袌鰞r格。
在湖南南部一個水稻種植大縣，縣政府在2009年前后積極介入土地流轉中。該縣有很長的雙季稻種植歷史，但由于近年來農(nóng)資成本不斷提高，加上水利設施破舊，當?shù)剞r(nóng)戶在2004年前后大量從雙季稻種植轉向單季稻種植。當?shù)仉p季稻的平均畝產(chǎn)量僅1600～1800斤，而單季稻的平均畝產(chǎn)為1100～1200斤，由于雙季稻的生產(chǎn)成本幾乎是單季稻的兩倍，但產(chǎn)量的增加并不與成本的增加成比例，因此普通農(nóng)戶往往不愿意種植雙季稻。然而，該縣為了爭取“產(chǎn)糧大縣”的榮譽，采取了各種方式動員農(nóng)戶種植雙季稻，但收效甚微。適逢黨的十七屆三中全會明確提出鼓勵土地經(jīng)營權的流轉，縣政府開始轉向與一家農(nóng)資企業(yè)合作，為之提供大量的補貼和扶持，鼓勵該企業(yè)流轉土地種植雙季稻。該企業(yè)在農(nóng)資市場的激烈競爭壓力下，也有意嘗試流轉土地，延長產(chǎn)業(yè)鏈，因此與縣政府達成了一致。
為了協(xié)助該企業(yè)流轉土地，縣政府劃定了沿該縣主干道兩邊的一片土地作為雙季稻種植示范區(qū)，并規(guī)定該區(qū)域內(nèi)只能種植雙季稻。如果有農(nóng)戶不愿意種植，可以將土地流轉給該企業(yè)或其他大戶。由于縣政府的主導和鄉(xiāng)、村兩級基層組織的配合，該企業(yè)很快流轉到了大片土地，并在此基礎上繼續(xù)向周邊擴展，以企業(yè)自身的力量流轉更多的土地。在這一案例中，地方政府在土地流轉中發(fā)揮了關鍵作用。政府本身有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的職能，在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的導向下，政府動用行政手段劃定了雙季稻種植示范區(qū)，推動了土地流轉。政府的介入主要服務于爭取“產(chǎn)糧大縣”榮譽稱號的政治目標，使這一土地流轉具有很強的行政化特征。
這種行政化的土地流轉模式存在兩大困境：一方面，政府的介入盡管可能會提高土地流轉的效率，但形成了對小農(nóng)戶土地承包權的擠壓，使擁有承包權的小農(nóng)戶無法自主決定種植品種；另一方面，這種行政化的土地流轉方式使地方政府面臨較高的風險。一旦企業(yè)毀約棄耕，地方政府為了維持社會穩(wěn)定，往往不得不出面兜底，代替企業(yè)向農(nóng)戶支付土地流轉費。
在上述土地流轉模式之外，本文以皖南陽春縣的土地確權和土地流轉實踐為例，討論另一種土地流轉模式。與地方政府主導的土地流轉不同，這種土地流轉是以土地所有權主體——村組集體——推動的，本文將之概括為“組織化的土地流轉”。
三、“虛擬確權”下的組織化土地流轉
“虛擬確權”是皖南陽春縣自創(chuàng)的概念，在政府文件中，虛擬確權指的是“確權確股不確地”。安徽省2016年初發(fā)布了《農(nóng)村承包地確權確股不確地方式操作流程》，允許以“確權確股不確地”的模式進行確權。這對于陽春縣的虛擬確權實踐也是一種認可。在官方界定中，“確權確股不確地”是指在村或組范圍內(nèi)，農(nóng)民不再擁有數(shù)量確切、四至清楚的承包土地，而是獲得由承包地資源等量化計算出的股份，通過擁有的股份獲得相應收益。同時，在上述文件中也明確規(guī)定，實行“確權確股不確地”要符合以下四方面條件：人均承包地面積較少；地貌發(fā)生改變，原承包地塊已四至不清；實施土地整治或連片土地流轉；已成立土地股份合作社。根據(jù)陽春縣一位負責農(nóng)業(yè)工作的負責人解釋，全縣虛擬確權比例達40%以上。
（一）虛擬確權的實踐特征
在陽春縣，虛擬確權實踐是自下而上探索出來的，直接原因是當?shù)刈?span>2006年開始實施農(nóng)田整治項目。按照“田成方、樹成行、路成網(wǎng)、溝相通、渠相連”的標準，陽春縣所有實施了該項目的地區(qū)，原來的田埂都被打破，并根據(jù)改造后的田塊重新修建了田間機耕道和渠道，更重要的是，農(nóng)田整治項目盡可能地將高低不平的地塊進行了平整。盡管從長遠來看，這種平整有利于機械作業(yè)，但從短期來看，這樣的土地平整卻對耕作層造成了破壞，耕作層的恢復至少需要兩三年時間。在進行了農(nóng)田整治項目的村莊，大多數(shù)村民短期內(nèi)不愿意種地，要求將土地流轉出去。由于皖南地區(qū)靠近蘇南，非農(nóng)就業(yè)機會較多，因此大部分村民對農(nóng)業(yè)收益的依賴度很低，這也強化了村民的土地流轉意愿。在這種情況下，地方政府和村兩委必須回應村民訴求，解決土地流轉問題。這種確權實踐有以下三個特點。
第一，在虛擬確權模式下，只有村民小組這一土地所有權主體的土地邊界“四至”明晰，而農(nóng)戶承包地的“四至”并不明確，農(nóng)戶擁有的不再是具體地塊，而是量化的股權。正因為這種確權模式與“確權確地”模式不同，所以當?shù)厝藢⒅爬椤疤摂M確權”。農(nóng)田改造打破了農(nóng)戶承包地之間原有的地界，而大部分村民又都有意愿將土地流轉出去，因此當?shù)氐奶摂M確權與土地流轉直接關聯(lián)起來。不確定承包地的具體位置并不影響土地流轉，村民只需按照承包地面積收取流轉費即可。在這種情況下，作為承包者的小農(nóng)戶與土地的關系已經(jīng)發(fā)生了變化，土地不再是小農(nóng)戶的生產(chǎn)資料，而成為他們的財產(chǎn)性收益來源，農(nóng)民對土地的權利從“使用權”變成“財產(chǎn)權”。對于有意愿繼續(xù)種植的農(nóng)戶，也可以由集體統(tǒng)一劃出一片土地——通常是水源、交通條件最好的地——交給他們耕種；剩余的土地再行流轉。這種確權模式客觀上強化了集體的土地權利，尤其體現(xiàn)在集體對土地的發(fā)包權上。
第二，虛擬確權方案是在村民自治基礎上，在村、組兩級組織召開各類會議、廣泛動員村民參與的情況下，在少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則下形成的。村民委員會組織法第8條規(guī)定，村民委員會的職能包括“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，通過村民自治的機制來管理農(nóng)村土地，本身也是農(nóng)村土地集體所有權的體現(xiàn)。有學者指出，“只有由集體成員通過民主程序來行使所有權，才能體現(xiàn)集體財產(chǎn)的公有性”。村民自治原則的實踐與土地集體所有權之間的相輔相成關系，也早被不同研究者強調(diào)。因此，這種確權實踐本身也是對土地集體所有權的強化。
在最初探索出虛擬確權模式的沙鎮(zhèn)南頭村，村支書召開了數(shù)次村民代表會、黨員會、村兩委會，每當遇到難以達成一致的問題，村支書即通過組織會議的方式來共同協(xié)商。南頭村在土地改造后遇到的第一個問題是各村民小組承包地總面積的減少，這讓很多村民無法接受。由于農(nóng)田改造過程中重建并擴寬了原有的田間道路，因此很多村民小組的承包地總面積有所減少。村兩委討論的解決方案是“同增同減”，即農(nóng)田改造后，如果總承包地面積有所增加，則所有農(nóng)戶的承包地面積同比例增加，反之亦然。
南頭村村支書說，在村莊中，任何一項決議基本都會形成三分之一的村民同意、三分之一的村民中立、三分之一的村民反對的局面。為了解決這個問題，村兩委首先動員各村民組長在組內(nèi)開會，因為組長事先已經(jīng)摸過底，對村民意見比較熟悉，這一階段的會議主要由同意“同增同減”方案的村民參加，以進一步統(tǒng)一思想。第二階段，召集持中立立場的村民開會。在村兩委進一步進行政策宣傳后，90%持中立立場的人也同意了。第三階段，給持反對意見的村民開會。在開這個會之前，村兩委也找了一些在村莊內(nèi)部有威望、有公心的人去給他們做工作。這部分人中，大約30%~40%的人會礙于情面而同意。到了這一階段，持同意意見的村民已經(jīng)占了大多數(shù)。因此，南頭村最后的決定就是采取“同增同減”，所有村民的承包地面積在確權時共同縮減一部分，縮減比例大多在10%以內(nèi)。事實上，不僅是在南頭村，在陽春縣的大多數(shù)村莊，土地確權方案的確定都進行了廣泛的村民動員，由于確權事宜與村民利益息息相關，因此村民也很有參與的積極性。村民的廣泛參與，加上村兩委的動員策略，使村莊內(nèi)部能夠形成少數(shù)服從多數(shù)的決議，而沒有出現(xiàn)多數(shù)人被少數(shù)“釘子戶”挾制的局面。
第三，虛擬確權方案強化了集體成員對集體財產(chǎn)的共同收益權和共同支配權，這一點尤其體現(xiàn)在集體內(nèi)部對未來征地問題的處理方案上。在虛擬確權方案中，村民提出的最具爭議性的問題是，假如不確定各戶承包地的四至，將來遇到征地問題時如何解決。在沙鎮(zhèn)南頭村，有村民提出，假如將來被征的土地正好在自己原承包地所在的區(qū)域，征地補償應該歸自己所得，也有村民對此有異議。通過多次開會討論，村民共同決定，將來的征地補償款由所有集體成員共享，剩下的土地則按照“同增同減”的方式處理。也就是說，征地款不是補償給某一戶農(nóng)戶，而是補給所有的集體成員，并將所有村民的承包地面積按比例縮減。正是因為這是通過村民代表大會通過的處理方案，所以南頭村村支書說，他們村的征地工作十分順暢。南頭村自進行虛擬確權以來，因為要加固堤防和修建高速路，已經(jīng)經(jīng)過了3次征地，涉及幾百畝土地，但征地過程十分順利、高效，沒有遇到“釘子戶”。
從對征地問題的解決方案來看，征地補償歸集體成員共享，而不歸個別承包戶所得，正是土地集體所有的體現(xiàn)。有研究者指出，《物權法》為了解決集體所有權主體的高度抽象和農(nóng)民權利的虛化問題，提出了“成員集體所有”這一概念，這一提法就是為了強調(diào)集體成員對集體財產(chǎn)享受共同的支配權、平等的民主管理權和共同的收益權。征地補償涉及對集體財產(chǎn)的管理，集體成員通過共同協(xié)商征地補償?shù)姆峙浞桨�，決定在部分土地被征收后，收益由集體成員共享，同時集體成員共擔土地減少的損失。這正是集體成員對集體財產(chǎn)享有共同支配權和共同收益權的體現(xiàn)。從長遠來看，這也是保護集體成員承包權的做法。假如土地補償款歸某幾戶農(nóng)戶所有，而他們的土地被全部征收，那就意味著將來他們也不再有承包土地的權利，然而他們作為集體成員的身份仍存在，卻不再享受承包權。但當征地補償歸集體成員共享時，征地后所有成員的承包地面積同比例縮小，那么所有集體成員的承包權都可以得到保障。從這個意義上說，不僅土地的集體所有權得到了強化，農(nóng)戶的承包權也得到了保護。
可以看到，陽春縣的虛擬確權是為了解決農(nóng)田改造后的具體問題，自下而上逐步探索出來的。在虛擬確權模式下，農(nóng)戶承包地的“四至”不再明晰，農(nóng)戶擁有的不再是具體地塊，而是量化的股權。由于當?shù)氐奶摂M確權與土地流轉直接關聯(lián)，因此農(nóng)戶對土地的權利從“使用權”變?yōu)椤柏敭a(chǎn)權”，“四至”不明晰并不影響農(nóng)戶獲得土地流轉收益。在確權方案的制定中，村民自治原則發(fā)揮了重要作用，由于村民自治與土地集體所有權的相輔相成，土地集體所有權也得到了強化。此外，在對未來征地問題的處理上，虛擬確權方案還強化了集體成員對集體財產(chǎn)的共同收益權和共同支配權，也相當于強化了農(nóng)民對土地歸集體所有的觀念。
（二）組織化土地流轉的實踐機制
虛擬確權為組織化的土地流轉奠定了良好的基礎，無論是在虛擬確權過程中對村民的政治動員，還是虛擬確權客觀上對土地集體所有權的強化，都為陽春縣的土地流轉奠定了組織化的基礎。需要指出的是，陽春縣最初進行土地流轉時，也具有一定的行政化特征，縣、鄉(xiāng)兩級政府對土地流轉進行了較多干預，例如規(guī)定土地流轉面積不能低于1000畝。但由于土地流轉大戶的高經(jīng)營風險，不少大戶在土地流轉未到期前就因虧損而退出。地方政府很快意識到干預過多帶來的問題，于是減少干預，讓村、組集體自主進行土地流轉方式的探索。正是在不斷的試錯和探索中，陽春縣探索出了組織化的土地流轉模式。
陽春縣的土地流轉之所以能以組織化的方式進行，有兩個重要的實踐機制。一方面，在虛擬確權的基礎上，陽春縣的村、組集體對農(nóng)村土地實現(xiàn)了“化零為整”的整合，這使成片的土地流轉可以低成本實現(xiàn)。另一方面，陽春縣在土地流轉過程中也實現(xiàn)了對小農(nóng)戶的組織化。這種組織化之所以重要，是因為在中國農(nóng)村，土地流轉合同更是一種社會契約，其作為法律契約的約束力十分有限。土地流轉合同的形成體現(xiàn)的是一種地方性共識：在實踐中，合同約定的流轉期、流轉費都是彈性的，可以在“合情理”的范圍內(nèi)調(diào)節(jié)。土地流轉合同的彈性，使規(guī)模經(jīng)營主體與小農(nóng)戶之間形成了博弈空間，這種博弈空間的存在，需要小農(nóng)戶被組織起來。以下分別對這兩方面展開論述。
1.以“化零為整”的方式整合土地
虛擬確權是陽春縣土地流轉過程的一部分，通過對土地的虛擬確權，農(nóng)戶分散的地塊經(jīng)過了“邊界的虛化”后，被整合到了一起。每戶農(nóng)戶的承包地面積不變，承包權不變，只是過去實體的地界被消除。在這種確權方式下，農(nóng)戶的承包地首先變成虛擬物，成為村民小組土地圖紙中的一部分，也相當于農(nóng)戶在集體土地中占了相應的股份，而作為實體的土地究竟在什么位置，暫時不明晰。在這種“確權確股不確地”的方式下，地界被消除，土地化零為整，為土地流轉提供了便利。
事實上，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷進步的情況下，農(nóng)地細碎化問題日益突出，土地整合不僅是規(guī)模經(jīng)營主體的需求，小農(nóng)戶也有強烈的動力改變土地細碎化的狀況。在實踐中，至少已經(jīng)出現(xiàn)了湖北省沙洋縣的土地互換和“按戶連片”實踐以及江蘇省射陽縣的聯(lián)耕聯(lián)種實踐。前者是在“不動面積、調(diào)整地塊”的原則下，尊重農(nóng)戶意愿，靈活運用土地流轉和互換政策，將農(nóng)戶分散的地塊調(diào)整到一片或兩片；后者是在農(nóng)戶自愿參與的前提下，由集體經(jīng)濟組織出面協(xié)調(diào)，將參與聯(lián)耕聯(lián)種的農(nóng)戶的田埂打破，將土地整合起來，以便使用大型農(nóng)機統(tǒng)一耕作。陽春縣的虛擬確權也是解決土地細碎化問題的一種探索，它通過化零為整的方式解決了土地流轉中容易出現(xiàn)的插花田問題。這種土地整合很難通過一家一戶的小農(nóng)戶自行完成，它需要村、組集體的牽頭。在土地整合的基礎上，陽春縣的土地流轉采取了二次流轉的方式，即先由村、組集體將土地從農(nóng)戶手中流轉過來，再由集體統(tǒng)一對外流轉。
值得注意的是，各級政府對“確權確股不確地”的方式都持謹慎態(tài)度，最主要的原因是防止違背農(nóng)民意愿強制推行，導致農(nóng)民失地。這一點在陽春縣的虛擬確權和土地流轉中并不構成問題。在土地流轉前，陽春縣的村、組集體首先讓有意愿自己耕種的村民報名，集體統(tǒng)計報名的人數(shù)和承包地面積，然后根據(jù)需要劃出一片土地，供這些農(nóng)戶耕種。只要農(nóng)戶所申報的面積不超過該戶原本的承包地面積，農(nóng)戶就可以免費耕種這部分土地。在此基礎上，村、組集體再將其余土地統(tǒng)一流轉出去，在流轉時，集體同樣秉持著集體成員優(yōu)先流轉的原則。
2.以村民動員的方式制定土地流轉規(guī)則
除了對土地進行整合外，陽春縣在土地流轉中還對小農(nóng)戶進行了組織。如前文所述，中國農(nóng)村的土地流轉合同往往具有彈性，小農(nóng)戶只有被組織起來，才能更有議價權。同時，只有讓小農(nóng)戶都參與土地流轉規(guī)則的制定中，在發(fā)生大戶棄耕的問題時，才不至于完全由村、組集體，甚至地方政府來承擔后果。通過動員村民的方式來制定土地流轉規(guī)則，是組織化的土地流轉模式最鮮明的特征。
（1）土地流轉價格的組織化協(xié)商
被組織起來的小農(nóng)戶在土地流轉中會有更多的議價權。以陽春縣河鎮(zhèn)林家村為例，該村從2008年開始，由村集體主導進行土地流轉，這一輪土地流轉合同統(tǒng)一為2016年到期。2016年，該村在進行第二輪土地流轉時，由于當時稻谷價格較高，很多大戶競相參與土地流轉，因此，鎮(zhèn)政府將有意流轉土地的大戶、各村的村民代表、村兩委及糧食收購企業(yè)（這些企業(yè)對糧食價格信息掌握得更充分）都組織起來，開會協(xié)商流轉價格，村民代表的提議從每畝500斤到每畝600斤稻谷不等，最終將流轉價格從此前的每畝400斤稻谷提升到500斤稻谷。林家村村支書解釋，當流轉費上漲到每畝500斤稻谷時，大戶每畝地可以獲得300~400元的純利潤。在村民看來，這個利潤是合理的：一個種植200畝水稻的大戶每年可以獲得7萬~8萬元的純收入。這相當于當?shù)匾粚Ψ蚱尥獬鰟展さ哪晔杖耄彩钱數(shù)氐闹械仁杖胨�。也就是說，村民在商議土地流轉費時，對大戶經(jīng)營利潤的計算，是以當?shù)刂械仁杖爰彝サ膭展つ晔杖胱鳛閰⒄盏�。土地流轉費的調(diào)整本質上是農(nóng)業(yè)利益的再分配問題，小農(nóng)戶和大戶在博弈中既要保護小農(nóng)戶的利益，也要避免大戶被排擠出去。只有在雙方平等博弈的基礎上，才能實現(xiàn)均衡。假如小農(nóng)戶沒有被組織起來，即便他們有提高土地流轉價格的期望，也很難談判到適合他們的最佳價格。
大戶之間的聯(lián)合相對容易，分散的小農(nóng)戶在與聯(lián)合起來的大戶進行博弈時往往受制于人，相關的案例并不少見。2017年，筆者在山東一個小麥種植縣調(diào)研時訪談過一位種植大戶，這位種植大戶以1000元/畝的價格在一個村莊流轉了800多畝土地。這位大戶說，由于同時在鄰近村莊流轉土地的還有另外六個大戶，這些大戶的流轉面積加起來一共有幾千畝，他們共同商議，并與村民協(xié)商，計劃把土地流轉費從1000元/畝降到800元/畝。即便這些大戶都與農(nóng)戶簽訂了正式的土地流轉協(xié)議，但他們依然能夠聯(lián)合起來，通過給小農(nóng)戶施壓降低流轉費。盡管最終土地流轉費沒有降到800元/畝，而是900元/畝，但缺乏組織化的分散小農(nóng)戶很難與之博弈，最終只能接受。以這一反例作為對比，可以看到，在陽春縣的土地流轉中，村、組集體作為村民“代理”，將小農(nóng)戶組織起來，大大增強了后者的議價能力。
（2）土地流轉風險的集體共擔機制
在土地流轉中，作為轉出土地的一方，最大的風險在于大戶“毀約棄耕”，相關的報道近年來也不絕于耳。在不同的土地流轉模式下，“毀約棄耕”影響的主體有所不同。在市場化的土地流轉方式中，大戶通常直接與小農(nóng)戶簽訂土地流轉協(xié)議，村、組集體往往只是作為見證方參與，因此當大戶毀約時，小農(nóng)戶是利益受損方，他們無法獲得土地流轉費。如前文所述，在政府主導的土地流轉模式下，大戶的“毀約棄耕”往往最終不得不由村兩委或地方政府兜底。但在組織化的土地流轉中，大戶是與集體而不是小農(nóng)戶簽訂土地流轉協(xié)議，“集體”不是村兩委，而是村民的聯(lián)合體，村兩委負責將村民組織起來，共同討論土地流轉方案和風險應對方法。以陽春縣的土地流轉實踐為例，以組織化的方式進行土地流轉價格協(xié)商至少有兩方面的優(yōu)勢。
第一，當村民被組織起來時，可以集體與大戶談判，要求大戶根據(jù)流轉面積預付“保證金”，以減少大戶“毀約棄耕”的風險。陽春縣的土地流轉實踐有一個重要特點，即大戶需要在支付土地流轉費之外，一次性繳納600元/畝的保證金，如果違約棄耕，就無法收回這筆保證金。也就是說，一個流轉規(guī)模為200畝的大戶需要繳納12萬元的保證金，一旦棄耕，這筆保證金就損失了。保證金制度對大戶有實質約束力。2013年，方先生在河鎮(zhèn)興業(yè)村流轉了1000畝地種植蓮藕，并按規(guī)定繳納了600元/畝的保證金。然而，2016年，因為洪澇災害，他虧損了300多萬元；2017年，蓮藕價格降到了0.6元/斤，而當時雇工挖蓮藕的成本都達到0.4元/斤，他再次嚴重虧損。連續(xù)虧損以后，方先生想放棄這片土地，但由于之前交了保證金，且流轉費合同是簽到2025年的，即便他放棄保證金，也需要繼續(xù)支付流轉費，否則會被起訴，還可能上征信黑名單。無奈之下，方先生只能繼續(xù)硬撐，并在近幾年內(nèi)陸續(xù)將土地轉手出去，現(xiàn)在他自己手上還有500畝左右。這意味著，保證金制度對小農(nóng)戶的利益是有一定保護作用的。需要指出的是，保證金制度是難以通過一家一戶的小農(nóng)戶與大戶直接對接來落實的，只有以組織化的方式，集體出面協(xié)商，才能確保大戶繳納保證金。
第二，在組織化的土地流轉中，由于村民被動員進來參與土地流轉方案、土地流轉費用的協(xié)商，在遭遇風險時，村民自然也會承擔風險，而不是完全由村、組集體或地方政府兜底。河鎮(zhèn)棠下村在進行農(nóng)田改造項目時就已經(jīng)在村民代表大會上說明，假如將來土地流轉不出去，就只能降低流轉費，或由村民自行耕種。2012年，棠下村的農(nóng)田改造項目改造了400多畝地，改造完成后這片土地以每年每畝400斤稻谷的價格流轉給了一個外地大戶種植，流轉合同2022年到期。然而，由于2018年稻谷價格驟降（當?shù)氐膶嶋H收購價從2017年的1.25元/斤下降到2018年的1.1元/斤），這位外地大戶虧損嚴重，無法再繼續(xù)經(jīng)營。棠下村村兩委只能將村民組織起來討論解決方案，最終有4位本村村民接手了這片流轉地，每人流轉100畝左右。同時，由于稻谷價格下降，他們在流轉時，也要求將土地流轉費降為每年每畝300斤稻谷，村民也同意了。為了應對2018年稻谷價格下降、大戶要求降低流轉費的問題，將村民組織起來重新協(xié)商，是陽春縣很多村的共同做法。大部分村莊的降幅一致，少數(shù)村莊因為談判能力更強，降幅略低。這意味著，當可能出現(xiàn)大戶棄耕問題時，集體組織成員共同承擔風險。因為土地流轉的決定是集體成員自愿、共同作出的，風險也就由集體成員共擔，解決途徑包括：降低土地流轉費，尋找其他大戶來接手，或分給集體成員自行耕種。
這種風險應對方式與行政化的土地流轉模式下同類問題的解決方式有很大的差異。行政化的土地流轉由于有很強的政府主導性，集體成員很少被組織和動員進來。在商議土地流轉方案時，往往是村兩委“代表”村民去談判；而在組織化的土地流轉模式下，村兩委是村民利益的“代理”，他們接受村民委托，組織村民代表去進行談判。所以行政化模式下，一旦發(fā)生大戶毀約棄耕，村民往往要求村級組織或基層政府補償流轉費。
可以看到，組織化的土地流轉不同于一般意義上的村集體“反租倒包”土地，后者在很多情況下內(nèi)含的是行政化土地流轉的邏輯，是在地方政府的壓力下進行的土地流轉。本文所論述的組織化土地流轉則更強調(diào)村集體對村民的動員，以及村民自治原則在土地流轉中的實踐。只有在“組織化”的基礎上，小農(nóng)戶才不會在土地流轉中被邊緣化，村集體也不會被迫承擔流轉的所有風險。
四、結論與討論
本文通過對皖南陽春縣“確權確股不確地”的虛擬確權模式進行分析，討論了兩個問題，一是農(nóng)地的“虛擬確權”有哪些實踐特征，它如何確保村集體的土地所有權不被虛化；二是在虛擬確權基礎上的組織化土地流轉是以怎樣的機制運轉的。對組織化的土地流轉的討論，是基于與另外兩種常見的土地流轉模式，即行政化的和市場化的土地流轉相對比而展開的。
本文認為，陽春縣的虛擬確權有如下特征。首先，在虛擬確權模式下，農(nóng)戶擁有的不再是具體地塊，而是量化的股權。由于當?shù)氐奶摂M確權與土地流轉直接關聯(lián)，因此農(nóng)戶對土地的權利從“使用權”變?yōu)椤柏敭a(chǎn)權”，“四至”不明晰并不影響農(nóng)戶獲得土地流轉收益。同時，對于有意愿繼續(xù)耕種土地的農(nóng)戶，集體也可以單獨劃出一片土地供其耕種，農(nóng)民的承包權并未受到影響。其次，在確權方案的制定中，村民自治原則發(fā)揮了重要作用，由于村民自治與土地集體所有權的相輔相成，土地集體所有權在此過程中也得到了強化。最后，在對未來征地問題的處理上，虛擬確權方案還強化了集體成員對集體財產(chǎn)的共同收益權和共同支配權，相當于強化了農(nóng)民對土地歸集體所有的觀念。
在虛擬確權的基礎上，陽春縣實行了組織化的土地流轉。這種土地流轉有兩個重要的實踐機制，一是通過“化零為整”的方式實現(xiàn)了對土地的整合，二是通過村民動員的方式實現(xiàn)了對小農(nóng)戶的組織，只有在這兩個基礎同時存在的情況下，組織化的土地流轉才能實現(xiàn)。從全國的土地流轉現(xiàn)實來看，農(nóng)地細碎化問題是土地流轉中最常見的難題。在虛擬確權的基礎上，農(nóng)戶承包地邊界的“虛化”，低成本地解決了土地細碎化問題，實現(xiàn)了“化零為整”。在土地整合之外，陽春縣在土地流轉中還對小農(nóng)戶進行了組織，當?shù)氐耐恋亓鬓D規(guī)則是在村民動員基礎上制定的。一方面，在土地流轉價格的協(xié)商中，小農(nóng)戶被組織起來與大戶進行談判，使前者具有更多的議價權。對比而言，大戶之間的聯(lián)合相對容易，分散的小農(nóng)戶在與聯(lián)合起來的大戶進行博弈時往往處于下風，因此以組織化的形式協(xié)商土地流轉價格對小農(nóng)戶更有利。另一方面，在土地流轉風險的控制上，村民被組織起來，以集體的方式與大戶談判，形成了“保證金”制度，減少了大戶“毀約棄耕”的風險；也因為村民被動員參與土地流轉方案的協(xié)商，在遭遇大戶毀約問題時，風險也由集體成員共擔，而非完全由村級組織或地方政府兜底。
總體而言，在陽春縣的虛擬確權和土地流轉實踐中，集體土地所有權得到了激活，這種激活也有利于保護小農(nóng)戶的利益。當集體被不斷弱化時，小農(nóng)戶缺乏組織，只能零散地面對大戶，既缺乏談判權，又缺少風險應對機制。從村集體的角度來說，村、組集體能夠低成本地解決土地流轉中的農(nóng)地細碎化問題，協(xié)助規(guī)模經(jīng)營主體進行土地流轉，這本身也應當被看作農(nóng)業(yè)社會化服務的一部分。集體作為土地所有權主體，應當享有剩余索取權，通過提供這種社會化服務，收取一定的管理費用，也有利于壯大集體經(jīng)濟收入。這也是陽春縣一些村干部正在考慮的下一步規(guī)劃。集體既有為村民提供公共服務的義務，也應當有獲取收益的權利，且集體經(jīng)濟收入的增加，也有利于集體更好地發(fā)揮組織功能。此外，從小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的角度來看，只有當小農(nóng)戶能夠被組織起來時，他們的利益才更有保證，他們才能更好地銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
相關文章相關評論發(fā)表評論