當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 【摘 要】政治勢(shì)能是對(duì)黨的十八大以來(lái)“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一政治話語(yǔ)的學(xué)理性表達(dá)，是黨在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的方法與路徑。黨的政治勢(shì)能可以劃分為價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能四種類型。這四種類型的政治勢(shì)能在不同的國(guó)家治理層面和領(lǐng)域分別采取不同的實(shí)踐路徑以及呈現(xiàn)相異的表現(xiàn)形式，但四者之間的政治邏輯相互一致。在政治邏輯上，黨通過(guò)政治勢(shì)能的權(quán)勢(shì)將黨的意志從上層輸送到下層，當(dāng)?shù)胤近h委和政府識(shí)別這一政治勢(shì)能，便會(huì)借勢(shì)采取相應(yīng)的行動(dòng)。黨通過(guò)在國(guó)家和社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的政治勢(shì)能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了從上至下的意志灌輸，推動(dòng)了公共政策的有效執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了良好的治國(guó)理政效果。
【關(guān)鍵詞】新時(shí)代；中國(guó)共產(chǎn)黨；治國(guó)理政；“政治勢(shì)能”
作者簡(jiǎn)介：賀東航，復(fù)旦大學(xué)特聘教授、社會(huì)科學(xué)高等研究院專職研究員、復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生導(dǎo)師，廈門(mén)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講座教授；呂鴻強(qiáng)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系博士研究生。
一、問(wèn)題的提出
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治穩(wěn)定、社會(huì)保障等諸方面取得了舉世矚目的成就，躍升為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，成為世界第一大貿(mào)易國(guó)，在全球事務(wù)中扮演越來(lái)越重要的角色，國(guó)際話語(yǔ)權(quán)比重也越來(lái)越大。正如約翰·奈斯比特（John Naisbitt）所指出的，中國(guó)正在創(chuàng)造一個(gè)全新的政治經(jīng)濟(jì)體制，“中國(guó)模式”將撼動(dòng)整個(gè)世界。由于中國(guó)模式的本質(zhì)特征是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨是中國(guó)模式的根本保證。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)規(guī)模龐大且正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家？其治國(guó)理政的核心鑰匙是什么？國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者對(duì)此都做過(guò)相關(guān)研究并作出回應(yīng)。沈大偉（DavidShambaugh）分析了改革開(kāi)放后中共如何調(diào)適意識(shí)形態(tài)，進(jìn)行制度化的組織重建以重塑執(zhí)政合法性的做法。黎安友（Andrew Nathan）研究了中國(guó)共產(chǎn)黨的回應(yīng)性機(jī)制，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨成功的一個(gè)關(guān)鍵因素是“塑造了一種能夠?qū)ι鐣?huì)需求進(jìn)行充分回應(yīng)的威權(quán)體系”。俞可平從中國(guó)共產(chǎn)黨的干部教育培訓(xùn)體系運(yùn)作入手，研究了這套體系在強(qiáng)化黨員干部對(duì)黨的政治認(rèn)同、政治忠誠(chéng)和政治責(zé)任感的功能。何必（Heike Holbig）從意識(shí)形態(tài)與合法性的關(guān)系入手，研究了十八大以來(lái)中共意識(shí)形態(tài)的創(chuàng)新，包括黨的理論變化、官方語(yǔ)言的變化和敘事性表述技巧。賀東航、孔繁斌認(rèn)為，十八大后，在一些事關(guān)全局性重要議題上，中共需要以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)突破官僚制的程序僵化和形式主義的頑疾,以化解公共政策多屬性和層級(jí)性的矛盾。因此，中共往往會(huì)增強(qiáng)政治勢(shì)能。而一旦某項(xiàng)公共政策被要求“講政治”,那么它就具備了“強(qiáng)政治勢(shì)能”，規(guī)格高于一般的文件，牽頭部門(mén)還可以要求設(shè)立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”以推動(dòng)政策的執(zhí)行。
上述學(xué)者從不同視角解讀了中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理與中國(guó)制度績(jī)效之間的關(guān)系，特別還回答了十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)作機(jī)制的新變化，每種觀點(diǎn)都具有解釋力和啟發(fā)性。不過(guò)，這些研究只是從不同程度或不同側(cè)面來(lái)研究這一現(xiàn)象，而對(duì)于中共如何治理的研究則還有進(jìn)一步挖掘的空間。作為一個(gè)擁有近百年嚴(yán)密組織體系、70年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和40年改革開(kāi)放成就的政黨，其成功與它通過(guò)政治勢(shì)能的運(yùn)行，保持黨內(nèi)意志輸送的高效暢通和執(zhí)行力是分不開(kāi)的。政治勢(shì)能是中國(guó)共產(chǎn)黨核心理念的政治表達(dá)，是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨立國(guó)的重要基礎(chǔ)，它幫助黨在險(xiǎn)惡的政治環(huán)境下凝聚思想和戰(zhàn)斗力，以強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)、有效的組織動(dòng)員取得政權(quán)，并在革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中統(tǒng)一意志、推動(dòng)決策執(zhí)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。為此，筆者將研究2012年后中國(guó)共產(chǎn)黨政治勢(shì)能的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和治國(guó)理政的新路徑，回答中國(guó)共產(chǎn)黨的成功之謎。
根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中所鍛造的黨建治理利器，我們可以將中國(guó)共產(chǎn)黨的政治勢(shì)能分為價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能四種類型，下面將分析它們的機(jī)制特征、功能和作用。
二、價(jià)值性政治勢(shì)能的攻勢(shì)與重塑
價(jià)值性政治勢(shì)能是指在非競(jìng)爭(zhēng)性政治制度下的執(zhí)政黨通過(guò)思想、理論、信仰、觀念、教育活動(dòng)等價(jià)值性因素進(jìn)行治國(guó)理政的一種方法。執(zhí)政黨需要通過(guò)制定黨綱來(lái)向人民表明其指導(dǎo)思想、政治主張和奮斗目標(biāo)等，這些要素組成了政黨的價(jià)值觀念體系。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和永續(xù)執(zhí)政，執(zhí)政黨還會(huì)實(shí)施統(tǒng)一全黨和群眾的思想和行動(dòng)的教育活動(dòng)，這是永續(xù)性政黨的“最重要的‘軟要素’”，它能夠?yàn)閳?zhí)政黨的行為提供一種潛移默化的“彌散性支持”，使人民感到中國(guó)共產(chǎn)黨擁有成熟和宏大理想的價(jià)值觀念體系。故價(jià)值性政治勢(shì)能主要包括“理想信念”和“教育活動(dòng)”兩種類型。
“理想信念”在價(jià)值觀念體系中屬于最深層次的內(nèi)容，是一個(gè)政黨最基本和根本的價(jià)值，也是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期以來(lái)致力于建設(shè)和加強(qiáng)的重要內(nèi)容，它在中國(guó)共產(chǎn)黨的價(jià)值觀念體系中具有穩(wěn)定性和執(zhí)著性。只要成功地形塑理想信念，它就將發(fā)揮時(shí)刻激勵(lì)黨員朝著理想目標(biāo)奮斗的功能。由于理想信念是黨的其他思想觀念的基礎(chǔ)，因此，它也深刻影響執(zhí)政黨的所有綱領(lǐng)、方針和政策的實(shí)施效果。十八大以來(lái)，新一屆黨中央實(shí)施了一系列重塑理想信念的舉措。一是黨性教育。“黨性教育是共產(chǎn)黨人修身養(yǎng)性的必修課。各級(jí)黨校要把黨性教育作為教學(xué)的主要內(nèi)容，深入開(kāi)展理想信念教育、黨的宗旨教育，把黨章和黨規(guī)黨紀(jì)學(xué)習(xí)教育作為黨性教育的重要內(nèi)容。”二是道德建設(shè)。“抓好道德建設(shè)，教育引導(dǎo)廣大黨員、干部模范踐行社會(huì)主義榮辱觀，樹(shù)立良好道德風(fēng)尚，爭(zhēng)做社會(huì)主義道德的示范者、誠(chéng)信風(fēng)尚的引領(lǐng)者、公平正義的維護(hù)者，始終保持共產(chǎn)黨人的高尚品格和廉潔操守。”三是深入學(xué)習(xí)。習(xí)近平同志指出：“堅(jiān)定的理想信念，必須建立在對(duì)馬克思主義的深刻理解之上，建立在對(duì)歷史規(guī)律的深刻把握之上……深入學(xué)習(xí)黨的十八大以來(lái)黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，不斷提高馬克思主義思想覺(jué)悟和理論水平，保持對(duì)遠(yuǎn)大理想和奮斗目標(biāo)的清醒認(rèn)知和執(zhí)著追求。”四是“實(shí)干興邦”，將理想信念積極轉(zhuǎn)化為行動(dòng)實(shí)踐。
“教育活動(dòng)”是價(jià)值性政治勢(shì)能的第二種類型，也是治國(guó)理政的重要手段。教育活動(dòng)是在一定時(shí)限內(nèi)（往往是一年以上），集中對(duì)黨員和干部進(jìn)行整頓、教育和培訓(xùn)。教育活動(dòng)由黨的各級(jí)組織部來(lái)牽頭、設(shè)計(jì)和組織，分步驟地開(kāi)展進(jìn)行。教育的內(nèi)容往往是黨的綱領(lǐng)、路線和政策，但在運(yùn)動(dòng)過(guò)程中必然會(huì)影響黨員的根本價(jià)值取向，塑造其理想信念。俞可平認(rèn)為，中共干部培訓(xùn)的每一個(gè)功能都直接影響著中共官員的素質(zhì)，進(jìn)而影響著中共對(duì)國(guó)家的執(zhí)政理念體系和治理能力。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央有計(jì)劃有步驟地組織開(kāi)展了三場(chǎng)教育活動(dòng)，分別是2013年開(kāi)展的“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”、2015年開(kāi)展的“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)、2016年開(kāi)展的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)等。通過(guò)教育活動(dòng)，黨的思想理論、意識(shí)形態(tài)、綱領(lǐng)、路線和政策被橫向擴(kuò)散和縱向傳播，將全黨思想統(tǒng)一到了新一屆黨中央治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略上。
“政治勢(shì)能”從出場(chǎng)到產(chǎn)生作用一般要經(jīng)過(guò)五個(gè)層次：第一層次為“趨勢(shì)”，即實(shí)施某項(xiàng)“教育活動(dòng)”有不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)；第二層次為“權(quán)勢(shì)”，即成立某項(xiàng)“教育活動(dòng)”的“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”；第三層次為“聲勢(shì)”和“造勢(shì)”，這是一種情境動(dòng)員，當(dāng)“教育活動(dòng)”下達(dá)后，黨的各級(jí)媒體會(huì)密集地展開(kāi)宣傳；第四層次為“定勢(shì)”，即宣傳發(fā)動(dòng)后的觀念共識(shí)；第五層次為“借勢(shì)”，即活動(dòng)結(jié)束后要加快促進(jìn)各級(jí)地方政府“實(shí)干興邦”，將理想信念積極轉(zhuǎn)化為行動(dòng)實(shí)踐。值得注意的是在“政治勢(shì)能”中第三層次的“造勢(shì)”階段，黨通過(guò)各種傳播媒介制造輿論優(yōu)勢(shì)，傳播新一屆黨中央治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，讓干部群眾對(duì)三場(chǎng)教育活動(dòng)的重要性、政治主張和政策取向有深刻的了解。例如黨的總書(shū)記親自發(fā)表重要講話，中宣部則借助中央媒體密集地開(kāi)展講話精神解讀的宣傳攻勢(shì)，從中央部委到地方各級(jí)黨委都召開(kāi)會(huì)議和座談會(huì)學(xué)習(xí)貫徹領(lǐng)會(huì)講話精神，然后逐級(jí)擴(kuò)散到基層。在學(xué)習(xí)重要講話精神后，全體黨員干部就會(huì)形成觀念共識(shí)。因此，價(jià)值性政治勢(shì)能的“攻勢(shì)”包括充分運(yùn)用宣傳工具、制造強(qiáng)大輿論力量、通過(guò)各種座談會(huì)議、下發(fā)各類文件通知和印發(fā)各類書(shū)籍讀本。
通過(guò)價(jià)值性政治勢(shì)能的“攻勢(shì)”，廣大黨員和民眾能夠更清晰地認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段的奮斗目標(biāo)、價(jià)值追求和精神動(dòng)力，也能深切地感受到黨是一個(gè)具有崇高使命感和強(qiáng)大理論指導(dǎo)的前途光明的政黨。
如前所述，借助政治勢(shì)能還有利于現(xiàn)階段若干重大公共政策的推動(dòng)和執(zhí)行，因?yàn)檎吆托袆?dòng)往往是黨的價(jià)值觀念體系在實(shí)際工作中的體現(xiàn)。中央和地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，都需要從黨的價(jià)值觀念體系中尋找合理性基礎(chǔ)，進(jìn)而將公共政策有力地推動(dòng)下去。十八大后，根據(jù)“全面建成小康社會(huì)”“四個(gè)全面”“五位一體”和“五大發(fā)展理念”所制定的諸多公共政策，其“政治勢(shì)能”都很強(qiáng)大，促使各級(jí)政府都采取相應(yīng)的積極做法。
價(jià)值性政治勢(shì)能的攻勢(shì)過(guò)程如圖1所示：
圖1 價(jià)值性政治勢(shì)能的攻勢(shì)過(guò)程
三、制度化政治勢(shì)能：制度建設(shè)的再造
制度化政治勢(shì)能指的是執(zhí)政黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和章程等制度性元素進(jìn)行治國(guó)理政的方式。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)，以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。它屬于社會(huì)法和軟法，是政黨構(gòu)成要素中的“軟件”，因而也具有“法”的一般特征。認(rèn)同和遵守軟法有助于主體也遵守國(guó)法，從而在根本上推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)嚴(yán)格管理的政黨組織，在近百年的發(fā)展歷程中形成了一套蔚為壯觀的黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是治國(guó)理政的基礎(chǔ)性工程，依靠這套制度，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織功能得以凝聚和運(yùn)轉(zhuǎn)。黨章則是管黨治黨的“總章程”和“總規(guī)矩”，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨章在制度化政治勢(shì)能中處于最高地位，它對(duì)所有黨員和各級(jí)黨組織擁有規(guī)范和約束效力，具有不可替代的管黨治黨功能。
從理論、歷史與現(xiàn)實(shí)三個(gè)維度來(lái)看，在新時(shí)代背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨的治國(guó)理政亟需制度化政治勢(shì)能的介入。制度化是作為國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是一個(gè)國(guó)家政治秩序穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后長(zhǎng)期困擾我黨的問(wèn)題如腐敗等，都與黨的制度化建設(shè)滯后有關(guān)。為了改變這一局面，新一屆黨中央推出了或新修訂了許多重要的黨內(nèi)法規(guī)。“堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，不留‘暗門(mén)’、不開(kāi)‘天窗’，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為。”
加強(qiáng)制度化政治勢(shì)能的做法有以下五種：
一是調(diào)整和規(guī)范黨內(nèi)各基本單位之間的關(guān)系。通過(guò)法規(guī)制度來(lái)規(guī)范黨的中央組織與地方組織之間，黨的地方組織的各級(jí)機(jī)關(guān)之間，黨的組織與國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體之間，黨組織與黨員之間，黨員與黨員之間等的橫向與縱向的關(guān)系。例如2019年1月實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，對(duì)下級(jí)黨組織和黨員向上級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部就重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告的主體、事項(xiàng)、程序、方式以及追責(zé)做了詳細(xì)的說(shuō)明，有利于提高重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告工作的制度化。
二是通過(guò)法規(guī)制度整合黨內(nèi)資源，以提高黨的執(zhí)政能力。例如2019年1月實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，對(duì)于整合黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)都具有重要的意義，有利于提高黨對(duì)農(nóng)村基層工作領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化和科學(xué)化，從而實(shí)現(xiàn)“制度整合發(fā)展”，即黨可以依靠制度調(diào)用農(nóng)村基層各領(lǐng)域的資源用于“三農(nóng)”建設(shè)，從而推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化。
三是突出黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律和遵守紀(jì)律。十八大以來(lái)將嚴(yán)明政治紀(jì)律、政治規(guī)矩、組織紀(jì)律，以及落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、糾正“四風(fēng)”等實(shí)踐成果上升固化為紀(jì)律條文，例如出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等。
四是根據(jù)新時(shí)代發(fā)展需要制定新的黨內(nèi)法規(guī)。例如2015年實(shí)施的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，從制度上解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾中共的“干部能上不能下”的現(xiàn)象，對(duì)政治上不守規(guī)矩、工作上不擔(dān)當(dāng)不作為、能力不適應(yīng)、作風(fēng)不實(shí)的干部進(jìn)行組織處理，彌補(bǔ)了過(guò)往制度規(guī)定的短板。
五是將“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一重大政治原則載入十九大黨章，確保了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的制度化和可持續(xù)性。表1展示了制度化政治勢(shì)能的路徑。
從十八大到2019年8月，中國(guó)共產(chǎn)黨制定或修訂通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)共77次，包括修改《黨章》2次，制定準(zhǔn)則2部，制定或修改條例22部，制定規(guī)則2部，制定規(guī)定21部，制定辦法14部，制定細(xì)則2部，制定規(guī)范性文件12份。而且，黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量基本呈逐年上升趨勢(shì)（見(jiàn)圖2），進(jìn)一步證明了黨的制度化政治勢(shì)能的增強(qiáng)。
圖2 十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定或修訂次數(shù)趨勢(shì)圖（單位：次）
總的來(lái)說(shuō)，制度化政治勢(shì)能的加強(qiáng)，為新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的全面從嚴(yán)治黨打下了制度基礎(chǔ)，黨的建設(shè)制度發(fā)展也成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
四、體制性政治勢(shì)能：組織設(shè)置的改革
體制性政治勢(shì)能是對(duì)黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重組以進(jìn)行治國(guó)理政的一種方式。黨的最高紀(jì)檢機(jī)構(gòu)即中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“中紀(jì)委”），是中國(guó)共產(chǎn)黨的最高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，它不屬于任何政府部門(mén)，但服從中共中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。十八大以來(lái)，新一屆黨中央對(duì)紀(jì)檢體制機(jī)制進(jìn)行了一系列的改革創(chuàng)新實(shí)踐，極大地增強(qiáng)了體制性的政治勢(shì)能，其做法包括紀(jì)監(jiān)合署辦公、工作流程再造、加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)和巡視工作等措施（見(jiàn)圖3）。
圖3 體制性政治勢(shì)能運(yùn)行機(jī)制
一是將黨領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)委的職能不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違紀(jì)行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公是實(shí)現(xiàn)“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的重要方式，重要事項(xiàng)由同級(jí)黨委批準(zhǔn)，一方面強(qiáng)化了黨對(duì)整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察體系的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面國(guó)家監(jiān)察委也可以借助黨的體制性政治勢(shì)能強(qiáng)化監(jiān)督，即通過(guò)執(zhí)政黨的“政治勢(shì)能”推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，讓國(guó)家監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)形成平行的國(guó)家權(quán)力，確保監(jiān)察權(quán)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下可以對(duì)其他國(guó)家權(quán)力形成監(jiān)督，使得中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行不脫序。
二是推進(jìn)以“雙為主”的工作流程再造。中共十八屆三中全會(huì)后實(shí)行的“雙為主”的監(jiān)察體制，加強(qiáng)同級(jí)紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性，使紀(jì)委獨(dú)立辦案的力度有所加大。所謂“雙為主”，一個(gè)是“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的時(shí)候必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”。在原有的紀(jì)檢體制中，地方紀(jì)委發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件時(shí)，都必須先向同級(jí)黨委報(bào)告，在得到同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同意后才能進(jìn)行初核或查處，由此影響了案件查辦的獨(dú)立性與及時(shí)性。而在新的體制下則會(huì)對(duì)同級(jí)黨委形成制約并構(gòu)成壓力，同級(jí)黨委不敢輕易以地方保護(hù)主義的態(tài)度偏袒案件的當(dāng)事人。另一個(gè)是“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主”。紀(jì)委書(shū)記和副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委為主，這有利于強(qiáng)化下級(jí)紀(jì)委與上級(jí)紀(jì)委的聯(lián)系，進(jìn)而在上級(jí)紀(jì)委授權(quán)下，下級(jí)紀(jì)委能夠更為大膽地履行職責(zé)、查辦案件。同時(shí)，干部提名和考察的主體在黨內(nèi)堅(jiān)持黨管干部的原則性要求。“雙為主”涉及領(lǐng)導(dǎo)制度和人事制度的改革，保證了地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的行使，提高了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。
三是加強(qiáng)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)和紀(jì)委巡視工作的力度，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”，即“向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)”和“巡視監(jiān)督要對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋”。同時(shí)，加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)改革的能力，使派駐機(jī)構(gòu)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分類處理和移交，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督。新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)也親自聽(tīng)取每一輪巡視情況匯報(bào)，并審議巡視情況專題報(bào)告。通過(guò)對(duì)黨的紀(jì)檢巡視體制的改革，極大地增強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨的體制性政治勢(shì)能，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2012至2017年的五年間，中紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中超過(guò)60%的線索來(lái)自巡視。
五、一元化政治勢(shì)能：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的啟動(dòng)
一元化政治勢(shì)能是通過(guò)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)一切。在這種勢(shì)能下，政府、社會(huì)和國(guó)有企業(yè)的主要活動(dòng)都在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，黨委書(shū)記同時(shí)兼任政府和企事業(yè)部門(mén)的第一責(zé)任人。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成，它對(duì)于堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)黨政軍民各方面的步調(diào)，奪取中國(guó)革命的勝利，實(shí)現(xiàn)新民主主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變，曾起到了積極的作用。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力運(yùn)作方式與領(lǐng)導(dǎo)方式雖發(fā)生了極大的改變，但并未脫離“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“民主集中制”的框架，黨也不斷地在與國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)中進(jìn)行調(diào)整。十八大后，新一屆黨中央加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家事業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)意識(shí)形態(tài)全面責(zé)任制，規(guī)定社會(huì)組織中黨的基層組織功能定位和職責(zé)任務(wù)等等，讓黨的政治勢(shì)能做到全覆蓋，以發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能，開(kāi)啟了新時(shí)代治國(guó)理政的新征程。
其一，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)干部和人事遴選，還是人大代表的選舉和政協(xié)委員的推薦，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”成為第一原則，從選拔任用、考核評(píng)價(jià)到干部管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)出來(lái)。以2017至2018年各級(jí)人大和政協(xié)的換屆為例，原來(lái)由各級(jí)人大辦公室負(fù)責(zé)的代表選舉事宜，在2016年交由相對(duì)應(yīng)的各級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨的組織部負(fù)責(zé)。
其二，多個(gè)“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”成立，強(qiáng)化了這一中國(guó)特色的國(guó)家治理方式的地位和作用，使之成為新時(shí)代中國(guó)政治的重要運(yùn)作機(jī)構(gòu)。黨的工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為對(duì)傳統(tǒng)行政科層制的嵌入性的正式制度，通過(guò)高位推動(dòng)把黨的戰(zhàn)略意圖及時(shí)轉(zhuǎn)化為重大政策的有效執(zhí)行。十八大后，新一屆黨中央采用“遇大事，用小組”的思路，成立十多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)工作小組，還專門(mén)下文明確這些小組的權(quán)責(zé)。“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”可以整合跨部門(mén)的利益，將公共政策上升為黨的議題，賦予公共政策政治勢(shì)能，催化重大公共政策的執(zhí)行。
其三，將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”貫徹到司法建設(shè)的制度體系中。2017年黨的十九大明確表示將“成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，有利于發(fā)揮黨在全面依法治國(guó)中總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。
其四，黨對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。以高等院校為例，2016年12月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)高校思想政治工作會(huì)議上指出：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對(duì)高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。”2017年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見(jiàn)》，提出要完善高校黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持和完善普通高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2017年4月，幾乎所有211高校校長(zhǎng)的職務(wù)都多了一個(gè)“新頭銜”——“黨委副書(shū)記”。2017年6月，中共中央政治局審議《關(guān)于巡視31所中管高校黨委情況的專題報(bào)告》，對(duì)31所中管高校進(jìn)行了全面政治體檢。2018年3月，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從制度上真正落實(shí)了黨中央對(duì)教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。
其五，黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到社會(huì)組織。2015年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定要在社會(huì)組織中設(shè)置黨組。社會(huì)組織設(shè)置黨組是黨的領(lǐng)導(dǎo)以組織機(jī)構(gòu)制度化的形式嵌入社會(huì)組織。同年9月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)的意見(jiàn)（試行）》提出社會(huì)組織黨建包括按單位、行業(yè)和區(qū)域建立黨組織等三種模式。在中央指導(dǎo)下，各地加強(qiáng)了社會(huì)組織的黨組織制度化建設(shè)。如一些城市提出了社會(huì)組織黨建的“3+1”模式，即在“樞紐型”社會(huì)組織建立黨建工作委員會(huì)，成立社會(huì)組織聯(lián)合黨組織，設(shè)立或明確相關(guān)工作部門(mén)，建立健全社會(huì)組織黨建工作例會(huì)制度，以“點(diǎn)、線、面”系統(tǒng)的形式推進(jìn)黨的建設(shè)工作。《2016年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中共現(xiàn)有基層組織451.8萬(wàn)個(gè)，其中，全國(guó)社會(huì)組織法人單位中已建立黨組織的28.9萬(wàn)個(gè)，比2015年增加8.5萬(wàn)個(gè)，占社會(huì)組織法人單位總數(shù)的58.9%，提高17.3個(gè)百分點(diǎn)。
最后，通過(guò)財(cái)政資金確保“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。例如，2017年9月，財(cái)政部、中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委聯(lián)合印發(fā)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)基層黨組織黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》，對(duì)基層黨組織開(kāi)展黨建活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)提供了制度化的保證。2019年1月，中央出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，對(duì)農(nóng)村基層黨組織的黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也提供了保障，并在第44條明確規(guī)定：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，落實(shí)組織辦公經(jīng)費(fèi)、服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)、黨員活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。”
中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)一元化政治勢(shì)能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家與社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程如圖4所示：
圖4 一元化政治勢(shì)能實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)
六、結(jié)語(yǔ)
前文分析了中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的四種政治勢(shì)能，即價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能。十八大后，新一屆黨中央通過(guò)這四種類型的政治勢(shì)能將意志貫徹落實(shí)到全國(guó)，取得了重大的成效，正如十九大報(bào)告所指出的：“五年來(lái)的變革是深層次的、根本性的……這些歷史性變革，對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的影響。”
在強(qiáng)化價(jià)值性政治勢(shì)能方面，十八大后，新一屆黨中央通過(guò)三場(chǎng)“教育活動(dòng)”等將思想、理論、信仰、觀念等價(jià)值性因素灌輸給黨員干部和群眾，爭(zhēng)取黨員干部和群眾支持新思想新理念。在提升制度化政治勢(shì)能方面，新一屆黨中央通過(guò)大規(guī)模地完善和修訂黨內(nèi)法規(guī)，確立新的規(guī)則和制度。在增強(qiáng)體制性政治勢(shì)能方面，新一屆黨中央通過(guò)對(duì)紀(jì)檢體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，以紀(jì)監(jiān)合署、流程再造、強(qiáng)化巡視等實(shí)現(xiàn)了反腐斗爭(zhēng)的重大勝利。在推動(dòng)一元化政治勢(shì)能方面，通過(guò)使黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能，開(kāi)啟了新時(shí)代治國(guó)理政的新征程。這種治國(guó)理政模式可以通過(guò)圖5來(lái)展示。這種模式保證了權(quán)力的集中統(tǒng)一，使國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、黨建和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面取得了重大成績(jī)。如在經(jīng)濟(jì)方面，黨的十九大報(bào)告指出：“我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從五十四萬(wàn)億元增長(zhǎng)到八十萬(wàn)億元，穩(wěn)居世界第二，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平均貢獻(xiàn)率超過(guò)30%，居世界第一位。”
通過(guò)這四個(gè)政治勢(shì)能，新一屆黨中央的治國(guó)理政在選擇上與以往有很大的不同。由于黨的組織網(wǎng)絡(luò)從上到下覆蓋到國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域，因而，中國(guó)共產(chǎn)黨便能夠持續(xù)性地主導(dǎo)和引導(dǎo)所有層級(jí)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)程，并解決與之相伴的沖突，從而維持政治穩(wěn)定。但這不是說(shuō)黨成為了一個(gè)“全能主義者”，黨在政治勢(shì)能中充當(dāng)?shù)氖且粋�(gè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)這個(gè)結(jié)構(gòu)，政治指令從中央領(lǐng)導(dǎo)人下達(dá)到地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人和積極分子以及職能單位的管理者、地方代表機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。后者可以借助黨的政治勢(shì)能去更有效地進(jìn)行治理。這就是說(shuō)，新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨政治勢(shì)能的增強(qiáng)，與國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化的要求密切關(guān)系，也與“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征相契合。
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圖5 中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治勢(shì)能實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政
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