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——基于江蘇P縣、浙江J縣的調(diào)研

摘要：依據(jù)社區(qū)自治達(dá)成的條件不同，本文將社區(qū)劃分為傳統(tǒng)型社區(qū)、市場(chǎng)型社區(qū)和行政動(dòng)員型社區(qū)三種類(lèi)型。既不同于傳統(tǒng)的社區(qū)共同體，又不同于市場(chǎng)力量為主導(dǎo)的商品化小區(qū)，農(nóng)民集中居住所形成的新社區(qū)秩序的達(dá)成主要依賴行政力量的介入和動(dòng)員。但是與一般行政動(dòng)員型社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)形成的特殊性使得行政權(quán)力過(guò)度介入社區(qū)治理，從而徹底擠壓了社區(qū)自治和內(nèi)生秩序產(chǎn)生的空間與可能。因此，新型農(nóng)村社區(qū)的秩序的達(dá)成完全要依賴外部力量的扶持。這種治理模式在維系社區(qū)當(dāng)下秩序的同時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看具有高度的不穩(wěn)定性，基層治理的成本和風(fēng)險(xiǎn)被增大。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；自治；扶植型秩序；

作者簡(jiǎn)介：郭亮，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事法律社會(huì)學(xué)和土地制度研究

一、問(wèn)題的提出

基層社會(huì)的自治是傳統(tǒng)社會(huì)尤其是傳統(tǒng)東亞社會(huì)重要的社會(huì)治理機(jī)制。所謂自治是相比于國(guó)家治理而言，是社區(qū)組織依靠自身能力解決問(wèn)題、維系自身秩序的過(guò)程。在中國(guó)“皇權(quán)不下縣”的政治條件下，基層社會(huì)的公共品供給和公共秩序的達(dá)成更是主要依靠鄉(xiāng)紳精英等鄉(xiāng)村內(nèi)生主體對(duì)農(nóng)民的組織和動(dòng)員。隨著20世紀(jì)“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的完成，雖然國(guó)家權(quán)力已經(jīng)深入到基層社會(huì)，但是由于基層社會(huì)的復(fù)雜性，社區(qū)秩序的達(dá)成仍然離不開(kāi)熟悉并在場(chǎng)的村社力量的參與。1980年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村推行的村民自治制度為村莊內(nèi)生力量參與村莊治理提供了制度空間和路徑。在法律關(guān)系上，村民委員會(huì)是村莊中的自治組織，其通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等過(guò)程完成對(duì)村莊社會(huì)的治理。

與傳統(tǒng)國(guó)家相比，現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)擁有強(qiáng)大的治理能力和豐富的治理資源，為何在這種條件下，國(guó)家仍然要借助社區(qū)自身的力量來(lái)達(dá)成社區(qū)秩序？為何不能在社區(qū)中建立徹底的行政化組織？事實(shí)上，社區(qū)中圍繞著生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的問(wèn)題和糾紛數(shù)量龐大且持續(xù)發(fā)生，通過(guò)村民自治而非行政管理的方式來(lái)解決，國(guó)家能夠極大地降低自身治理社會(huì)的成本。不僅如此，處理和解決好社區(qū)事務(wù)需要的是一種“地方性知識(shí)”，需要處理者熟悉問(wèn)題發(fā)生的歷史脈絡(luò)和問(wèn)題嵌入的“社會(huì)關(guān)系”，而這往往只有在社區(qū)生活并具有共同知識(shí)背景的內(nèi)生力量才能具備。因此，國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)大表現(xiàn)在其對(duì)農(nóng)民社會(huì)的動(dòng)員以及“辦大事”的能力，對(duì)于社區(qū)中每天發(fā)生小事的處理能力恰恰是不足的（歐陽(yáng)靜，2018）。在當(dāng)下乃至未來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理仍然要尊重社區(qū)的內(nèi)生秩序，要依靠社區(qū)自身的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的整合。

然而，隨著農(nóng)村改革的深化，一項(xiàng)“農(nóng)民集中”居住的運(yùn)動(dòng)正在瓦解基層社會(huì)的自治基礎(chǔ)。在城市化背景下，受制于城鄉(xiāng)二元制度的約束，進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法將村莊中的宅基地流轉(zhuǎn)或者退出，村莊社會(huì)的“空心化”的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為了盤(pán)活土地資源、改善鄉(xiāng)村面貌，一些地方政府力圖通過(guò)將傳統(tǒng)村莊合并或者拆遷，之后將農(nóng)民統(tǒng)一安置進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的方式來(lái)解決這一問(wèn)題。這一運(yùn)動(dòng)發(fā)源于江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)，之后蔓延至全國(guó)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1991—2013年間，中國(guó)減少了140～150萬(wàn)個(gè)自然村，減少幅度為33.3%～35.7%，其中2007—2013年間的減少幅度每年約為8萬(wàn)個(gè)，遠(yuǎn)大于此前10年間的平均數(shù)（張玉林，2015）。這一運(yùn)動(dòng)已經(jīng)引起了學(xué)者的關(guān)注，他們注意到由于我國(guó)實(shí)行“土地增減掛鉤”的土地管理政策，地方政府建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的目的其實(shí)是通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的減少來(lái)獲得建設(shè)用地指標(biāo)（譚明智，2014；李元珍，2013）。在這一過(guò)程中，盡管農(nóng)民的住宅和社區(qū)外觀發(fā)生了改觀，但農(nóng)民的土地權(quán)利卻受到侵害（鄭鳳田等，2013；汪暉、陶然，2009）。而且，進(jìn)入新社區(qū)的農(nóng)民面臨著自身行為失調(diào)和文化適應(yīng)困難（吳業(yè)苗，2013；王義保，2016）、社會(huì)關(guān)系紊亂與變遷（谷玉良、江立華，2015）等一系列問(wèn)題。與以上研究主要關(guān)注農(nóng)民的權(quán)利和地方政府的行動(dòng)不同，本文重點(diǎn)關(guān)注的是新型農(nóng)村社區(qū)形成后社區(qū)的治理機(jī)制。在筆者看來(lái)，農(nóng)民的集中居住徹底改變了傳統(tǒng)村社的自治機(jī)制，其引發(fā)的是一場(chǎng)深刻的基層治理方式變化。農(nóng)民居住空間的變化為什么會(huì)改變傳統(tǒng)的自治治理機(jī)制？新型農(nóng)村社區(qū)又最終能否實(shí)現(xiàn)向城市社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型？本文將進(jìn)行分析和回答。

在資料來(lái)源上，本文主要建立在對(duì)浙江J縣姚鎮(zhèn)桃園社區(qū)和江蘇P縣屯鎮(zhèn)鄧村社區(qū)等兩個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)的田野觀察基礎(chǔ)上。姚鎮(zhèn)地處浙北、臨近上海，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。共轄21個(gè)行政村和社區(qū)居委會(huì)，戶籍人口4萬(wàn)余人，外地居民3萬(wàn)余人。2015年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入超過(guò)2萬(wàn)元。姚鎮(zhèn)所在市是全國(guó)最早推動(dòng)農(nóng)民上樓的地區(qū)，其以“兩分兩換”^[①]改革而聞名。該鎮(zhèn)是“兩分兩換”的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府計(jì)劃用5至8年的時(shí)間，投入14億元實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)農(nóng)民的集中居住；后者地處蘇北平原，轄25個(gè)行政村和居委會(huì)，總?cè)丝?.7萬(wàn)人。2016年，該鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入1.4萬(wàn)元左右。從2014年開(kāi)始，縣政府將農(nóng)民集體建設(shè)用地的退出列為五項(xiàng)農(nóng)村工作之一。屯鎮(zhèn)積極響應(yīng)縣政府的部署，是全縣推動(dòng)農(nóng)民集中居住的先行者，計(jì)劃用5年左右時(shí)間完成全鎮(zhèn)農(nóng)民的集中居住，目前該運(yùn)動(dòng)仍然在進(jìn)行中。

二、自治何以產(chǎn)生？社區(qū)治理的三種類(lèi)型

隨著現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)力的下沉，任何基層社區(qū)都不存在完整意義上的自治。本文所指的社區(qū)自治主要指在國(guó)家資源有限且不能將所有問(wèn)題大包大攬的條件下，社區(qū)居民能夠通過(guò)集體行動(dòng)的達(dá)成來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共環(huán)境以及其他公共秩序的維系。由于在現(xiàn)代社會(huì)從“社區(qū)”到“社會(huì)”的變遷之中（滕尼斯，1999：339—346），個(gè)人擺脫了村社等共同體的約束而成為具有高度行動(dòng)自由的個(gè)體性存在，社區(qū)內(nèi)部集體行動(dòng)的達(dá)成面臨著日益增大的難度。為此，社區(qū)自治的達(dá)成往往需要一些條件的輔助。根據(jù)達(dá)成條件的不同，筆者將當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)的社區(qū)可以分為三種理想類(lèi)型。

第一種類(lèi)型，傳統(tǒng)型社區(qū)。在傳統(tǒng)型社區(qū)中，由于具有聚居的長(zhǎng)久歷史和緊密的血緣、地緣關(guān)系，居民對(duì)社區(qū)具有天然的認(rèn)同，他們具有一種較強(qiáng)的“我們感”。在這種認(rèn)同下，社區(qū)居民不會(huì)表現(xiàn)出過(guò)度的社區(qū)冷漠。而且，在熟人社會(huì)中，一個(gè)合格的社區(qū)成員應(yīng)該珍惜自己的社區(qū)聲譽(yù)，不能僅僅追求個(gè)體利益，還要維護(hù)社區(qū)整體福利的最大化，否則就會(huì)面臨巨大的社區(qū)壓力。為此，面對(duì)社區(qū)中的公共問(wèn)題，社區(qū)居民尤其是社區(qū)中的精英和積極分子愿意出面協(xié)調(diào)、組織居民，集體行動(dòng)的達(dá)成成為可能。由此，在缺少國(guó)家權(quán)力介入的條件下社區(qū)完全可以實(shí)現(xiàn)自身的秩序。從歷史上看，依靠鄉(xiāng)紳族長(zhǎng)等精英的治理，中國(guó)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)幾千年的穩(wěn)定。

20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家通過(guò)基層政權(quán)的設(shè)置逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的整合，國(guó)家意志得以進(jìn)入社區(qū)。但是，與城市社會(huì)相比，國(guó)家權(quán)力資源在農(nóng)村社會(huì)中的配置仍相對(duì)薄弱，諸如公共環(huán)境的維護(hù)、鄰里糾紛的調(diào)解、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)調(diào)等等事務(wù)仍然需要依靠村社自身的力量解決。而從當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀來(lái)看，相比于城市或者其他類(lèi)型的社區(qū)，傳統(tǒng)社區(qū)中的農(nóng)民依然具有較強(qiáng)的互助和合作能力。尤其是在自然村一級(jí)，由于地域范圍更小、居住更加聚集，村民對(duì)自然村具有更強(qiáng)的認(rèn)同并更容易達(dá)成集體行動(dòng)。自然村一級(jí)一般會(huì)設(shè)置村民小組長(zhǎng)，由其直接負(fù)責(zé)本小組內(nèi)上傳下達(dá)、糾紛調(diào)解、生產(chǎn)協(xié)調(diào)等諸多公共事務(wù)。而村民小組長(zhǎng)幾乎沒(méi)有工資，都是由村民推選產(chǎn)生。在這個(gè)意義上，自然村一級(jí)表現(xiàn)出較強(qiáng)的自治能力，以致有學(xué)者認(rèn)為村民自治應(yīng)該下移到自然村一級(jí)（徐勇、趙德健，2016）

由于延續(xù)了共同體的社會(huì)屬性，傳統(tǒng)型社區(qū)的自治主要建立在村民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和以及社區(qū)自身整合功能的發(fā)揮基礎(chǔ)上。在國(guó)家和市場(chǎng)力量相對(duì)缺位的條件下，傳統(tǒng)型社區(qū)實(shí)現(xiàn)了一種“無(wú)須法律的治理”（埃里克森，2002）。

第二種類(lèi)型，市場(chǎng)型社區(qū)。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著大量農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，城市中逐漸產(chǎn)生了一種新的城市社區(qū)。首先，與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比，這一社區(qū)形成歷史短暫，且由于缺少血緣、地緣關(guān)系的作用，居民對(duì)社區(qū)還缺少足夠的認(rèn)同；其次，不同于農(nóng)村社會(huì)的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”，城市社區(qū)居民因處在不同的社會(huì)分工體系中而具有高度的異質(zhì)性，由此產(chǎn)生了居民生活方式、價(jià)值觀念等等的差異。在這種條件下，除非關(guān)涉到自身的具體利益，社區(qū)居民很難通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)完成社區(qū)的日常自治；再次，從當(dāng)下中國(guó)城市的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，與農(nóng)村社區(qū)1000—2000人左右規(guī)模相比，城市社區(qū)的居住人口一般在2萬(wàn)人—5萬(wàn)人之間。但與農(nóng)村社區(qū)的占地面積相比，城市社區(qū)的面積只是前者的數(shù)分之一甚至幾十分之一。因此，在社區(qū)關(guān)系陌生化、居民異質(zhì)性強(qiáng)以及單位面積人口密度過(guò)大的條件下，城市社區(qū)內(nèi)生秩序的達(dá)成面臨著遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)社區(qū)的難度。

在這種條件下，作為提供社區(qū)公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性組織，以物業(yè)公司為代表的市場(chǎng)力量往往在社區(qū)日常秩序的維系中發(fā)揮著重要作用。隨著1990年代以來(lái)中國(guó)住房商品化的進(jìn)程，城市社區(qū)往往由若干封閉或者半封閉的商品化小區(qū)組成。居民是以交易的方式獲得住房及其相應(yīng)的社區(qū)環(huán)境，住宅開(kāi)發(fā)商則在一定年限內(nèi)承擔(dān)著居民房屋、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)責(zé)任；在居民入住后，物業(yè)公司成為小區(qū)日常管理和公共服務(wù)的主體。在程序上，小區(qū)的居民通過(guò)業(yè)主大會(huì)推選出業(yè)主委員會(huì)，之后由業(yè)主委員會(huì)聘請(qǐng)物業(yè)公司。也就是說(shuō)，在社區(qū)被分解為各個(gè)小區(qū)后，小區(qū)又通過(guò)引入市場(chǎng)力量的方式實(shí)現(xiàn)了小區(qū)公共秩序的維系。從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然普遍存在著業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主大會(huì)三方的矛盾，相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系仍需進(jìn)一步厘清，但依托市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)的小區(qū)治理已經(jīng)成為大部分商品化小區(qū)的常態(tài)。

第三種類(lèi)型，行政動(dòng)員型社區(qū)。當(dāng)前中國(guó)城市社會(huì)中還存在第三種類(lèi)型的社區(qū)，即依靠政府動(dòng)員達(dá)成秩序的社區(qū)。該類(lèi)社區(qū)既缺少傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的自治傳統(tǒng)，又常常無(wú)法引入市場(chǎng)力量，只能通過(guò)行政力量的動(dòng)員和資源輸入達(dá)成秩序。在住房商品化改革之前，我國(guó)城市居民的住房主要由其所在的工作單位或者政府提供，居民只享有房屋的使用權(quán)。1990年代中后期以來(lái)，國(guó)家逐漸改變了“單位辦社會(huì)”的傳統(tǒng)思路，其在大力發(fā)展新型商業(yè)化小區(qū)的同時(shí)，也著手將原來(lái)單位的宿舍區(qū)通過(guò)所謂“房改”的方式改造為居民的私有房屋，從而形成了該類(lèi)社區(qū)。

由于該類(lèi)社區(qū)房屋大都是上世紀(jì)八、九十年代之前建成，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施逐漸老化，社區(qū)內(nèi)的規(guī)劃也不能滿足居民生活的需要，比如面臨停車(chē)位不足、綠化率偏低、建筑布局不合理等問(wèn)題。而且，由于缺乏封閉或者半封閉的圍墻，社區(qū)維持公共秩序的成本偏大，一般很少有物業(yè)公司愿意進(jìn)入。為了應(yīng)對(duì)居民的生活訴求，地方政府只能通過(guò)下?lián)軐?zhuān)門(mén)資金的方式幫助社區(qū)來(lái)解決諸如公共道路維修、樓道門(mén)更換、路燈維護(hù)等問(wèn)題。但由于社區(qū)中的問(wèn)題紛繁復(fù)雜且大量發(fā)生，政府和居委會(huì)還必須動(dòng)員起社區(qū)居民參與社區(qū)治理。在社區(qū)中，地方政府和居委會(huì)最重要的工作就是要發(fā)現(xiàn)社區(qū)中的積極分子和志愿者，通過(guò)讓他們擔(dān)任樓棟長(zhǎng)和志愿者等職位的方式，調(diào)動(dòng)他們上報(bào)社區(qū)信息，維護(hù)社區(qū)安全和環(huán)境，調(diào)解鄰里糾紛的積極性。正是在地方政府和居委會(huì)的長(zhǎng)期動(dòng)員下，且由于社區(qū)的形成已經(jīng)具有了一定年限，社區(qū)的居民逐漸熟悉起來(lái)，社區(qū)具有了產(chǎn)生內(nèi)生秩序的可能。

但是，由于政府的行政動(dòng)員和社區(qū)居民的自治存在天然的矛盾和張力，一旦行政力量事無(wú)巨細(xì)地介入社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理，那么社區(qū)自治的力量將始終無(wú)法培育起來(lái)。新型農(nóng)村社區(qū)中的治理困境在某種程度上正在于此，本文以下還要專(zhuān)門(mén)討論。以上的三類(lèi)社區(qū)用圖表表示如下：

                  表1：

需要指出的是，這種劃分仍是一種基于“理想類(lèi)型”的劃分，現(xiàn)實(shí)中社區(qū)秩序的達(dá)成往往是三種力量混合作用的結(jié)果。以上分類(lèi)的意義在于揭示出不同類(lèi)型社區(qū)秩序達(dá)成的主導(dǎo)性力量。只有具備相應(yīng)的主導(dǎo)性力量，在此基礎(chǔ)上結(jié)合其他力量的輔助，社區(qū)的有效治理才能實(shí)現(xiàn)。那么，新型農(nóng)村社區(qū)屬于哪一種類(lèi)型呢？

三、空間的重塑與傳統(tǒng)共同體的瓦解

截止到2015年，浙江J縣的桃園社區(qū)共有居民1.5萬(wàn)人，預(yù)計(jì)將在未來(lái)3—5年內(nèi)擴(kuò)容到2.5萬(wàn)人。江蘇P縣屯鎮(zhèn)正在打造三個(gè)大型農(nóng)民集中居住社區(qū)，其中包含已經(jīng)建設(shè)完成的鄧村社區(qū)。三個(gè)社區(qū)計(jì)劃未來(lái)共容納全鎮(zhèn)的5萬(wàn)農(nóng)民，社區(qū)平均人口規(guī)模在1.7萬(wàn)人左右。從社區(qū)治理的效果上看，浙江桃園社區(qū)明顯優(yōu)于江蘇鄧村社區(qū)。但從與當(dāng)?shù)仄渌��?lèi)型社區(qū)的比較上看，兩地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)卻具有治理機(jī)制上的高度相似性。

在新社區(qū)中，農(nóng)民不可能保留傳統(tǒng)農(nóng)村中的庭院格局，一般都是居住在中高層的單元樓房中。在浙江桃園社區(qū)，農(nóng)民是以原有的房屋作價(jià)，之后按照成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)新社區(qū)中的房屋。在最初，為了吸引農(nóng)民的到來(lái)，地方政府不僅將新房的價(jià)格控制在800元每平米，并且提供四層和六層樓的復(fù)式樓房。但由于容積率過(guò)小導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的成本加大，地方政府在桃園社區(qū)的二期建設(shè)中則主要建設(shè)8—10層的中高層樓房。在江蘇P縣屯鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府采取“拆一還一”的方式給農(nóng)民進(jìn)行房屋置換，農(nóng)民只需補(bǔ)足新舊房屋每平米350—400的差價(jià)就可以獲得新的住宅。但該社區(qū)的樓房大都是15層以上的中高層住宅。在這種人口高密度居住的社區(qū)中，一個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)包含了若干個(gè)甚至十幾個(gè)傳統(tǒng)村社，其整體上已經(jīng)不再是一個(gè)熟人社會(huì)。此外，在搬遷方式上，兩地都是采取先搬遷者先選房的策略，以鼓勵(lì)全鎮(zhèn)農(nóng)民積極地參與房屋置換。由于是村民以家庭為單位選房，原有的村莊居住格局全部被打亂，搬進(jìn)新型社區(qū)中的農(nóng)民也不再生活在那種左右皆親鄰的傳統(tǒng)社會(huì)空間之中。

從社會(huì)關(guān)系上看，新社區(qū)的居民仍然保留著以傳統(tǒng)社區(qū)為單位的人情往來(lái)。但是在局促的空間中，居民之間的社會(huì)交往受到了極大限制。傳統(tǒng)社區(qū)中的空間形態(tài)與傳統(tǒng)的社會(huì)交往方式是相互契合的，一旦空間發(fā)生變化，傳統(tǒng)的社會(huì)交往方式盡管由于行為的慣性而仍然延續(xù)，但終究會(huì)不適應(yīng)新的空間形態(tài)。按照江蘇P縣的習(xí)慣，一戶村民家中有紅白喜事，親戚朋友都要前來(lái)幫忙，紅白喜事是家族甚至村莊的公共事件。但在局促的空間中，紅白喜事很難能夠順利完成。由于社區(qū)關(guān)系的陌生化和居住空間的緊密相鄰，一旦紅白喜事持續(xù)數(shù)日，由此將對(duì)其他居民生活產(chǎn)生巨大干擾，圍繞著紅白喜事產(chǎn)生的糾紛使得越來(lái)越多的居民只能逐漸縮小紅白喜事的規(guī)模，甚至不得不改變傳統(tǒng)的習(xí)慣；不僅如此，農(nóng)民日常社會(huì)交往活動(dòng)的展開(kāi)也不再享有傳統(tǒng)社區(qū)中的便利性。從空間上看，農(nóng)民之間的距離并沒(méi)有拉大甚至有所縮小，但在封閉式的單元樓住宅空間下，農(nóng)民之間的串門(mén)、聊天等活動(dòng)變得極為不方便。為了不對(duì)他人生活產(chǎn)生影響，這些傳統(tǒng)活動(dòng)都在大幅度減少。在鄧村社區(qū)的建設(shè)中，由于缺乏對(duì)居民公共活動(dòng)需求的考慮，新社區(qū)沒(méi)有建設(shè)社區(qū)的公共活動(dòng)室。這使得住進(jìn)單元樓房的農(nóng)民無(wú)法在私人空間中完成社會(huì)交往的同時(shí)，也喪失了在社區(qū)正式公共空間中交往的可能。隨著村民之間交往的萎縮，傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出松動(dòng)的趨向。

除去鄰里走動(dòng)，以傳統(tǒng)大家族為單位的活動(dòng)也逐漸減少。在農(nóng)村社會(huì)，由于“生于斯、長(zhǎng)于斯”，農(nóng)民在村莊中往往有可以上溯幾代甚至十幾代的血緣、姻親關(guān)系。在平日，農(nóng)民生活在核心家庭或者直系家庭之中，但是在重要的節(jié)慶日尤其是春節(jié)，農(nóng)民則開(kāi)展各種以大家庭為單位的社會(huì)活動(dòng)。在江蘇P縣，農(nóng)民一般都會(huì)在清明祭祖后舉行大家庭的聚會(huì)，在春節(jié)時(shí)更會(huì)輪流在不同叔伯弟兄以及親戚家中聚會(huì)。在外出打工的背景下，這種家庭聚會(huì)是維系大家庭情感的重要時(shí)節(jié)。然而，在新社區(qū)中，這種集體活動(dòng)日漸減少。村民鄧某抱怨，他們兄弟姐妹家庭的聚會(huì)人數(shù)一般都要在30人—40人，在原來(lái)老家的庭院中根本不成問(wèn)題，而如今在一個(gè)小小的單元房?jī)?nèi)很難舒適且體面的完成�，F(xiàn)在要搞一次家族聚會(huì)，只能到外面的餐館酒店中去^[②]。盡管農(nóng)民完全有能力這樣做，但與傳統(tǒng)村社中的大家庭聚會(huì)相比，通過(guò)貨幣開(kāi)支增大維系的家庭活動(dòng)對(duì)于收入有限的農(nóng)民而言不具有可持續(xù)性。在某種程度上，單元樓房式的封閉生活空間正與核心家庭化的生活方式高度契合。隨著大家庭活動(dòng)的減少，農(nóng)民對(duì)家族的認(rèn)同也必將逐漸下降，農(nóng)民呈現(xiàn)出更加“原子化”的特征。

從社區(qū)縱向關(guān)系上看，新型農(nóng)村社區(qū)逐漸缺少了產(chǎn)生內(nèi)生權(quán)威的可能。在傳統(tǒng)的村社中，由于相互熟悉，村民對(duì)村莊中有能力、有威望的人心知肚明，這使得村莊范圍內(nèi)的民主選舉成為可能。尤其是在自然村一級(jí)，村民一致推選的村民組長(zhǎng)一般都是具有較高威望并有一定能力的村民。但在新社區(qū)中，高密度的人口聚集和社會(huì)關(guān)系的陌生化一方面使得社區(qū)選舉活動(dòng)的組織難度增大，另一方面也使得選舉很難具有良好的效果。因?yàn)樵谀吧�化的社區(qū)中，村民往往無(wú)法就誰(shuí)是有威望的村民達(dá)成一致。不僅如此，即使選舉出有威望的村民，該村民也難以勝任新社區(qū)的管理工作。事實(shí)上，作為農(nóng)村深化改革的重要成績(jī)，地方政府一般都要對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)投入大量資源。在這種背景下，新型農(nóng)村社區(qū)中的干部必須具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)。顯然，社區(qū)的內(nèi)生權(quán)威已經(jīng)無(wú)法勝任這項(xiàng)工作，社區(qū)管理呈現(xiàn)出全面行政化的特征。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，新型農(nóng)村社區(qū)的主要干部一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)選任、調(diào)配，社區(qū)干部不再來(lái)源于社區(qū)內(nèi)部。

在社區(qū)內(nèi)部松散的社會(huì)關(guān)系下，居民缺乏對(duì)社區(qū)的認(rèn)同，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)較為冷漠。為了降低管理的成本，兩個(gè)社區(qū)都選出了若干樓棟長(zhǎng)。按照規(guī)定，樓棟長(zhǎng)要負(fù)責(zé)本棟樓房?jī)?nèi)人員流動(dòng)、公共環(huán)境、公共設(shè)施等情況的上報(bào)，要參與調(diào)解鄰里糾紛、組織社區(qū)活動(dòng)等事務(wù)。但由于生活開(kāi)支急劇增大，農(nóng)民面臨著巨大的生活壓力，社區(qū)中的中青年人甚至身體條件容許的老年人都在尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，很少有愿意花時(shí)間參與社區(qū)事務(wù)的居民^[③]。從兩個(gè)社區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，擔(dān)任樓棟長(zhǎng)的一般是65歲以上的老人，他們處理問(wèn)題的能力和精力都明顯不如原來(lái)留守在村莊的“中堅(jiān)農(nóng)民”（賀雪峰，2013）。而且，由于社會(huì)關(guān)系的陌生化，樓棟長(zhǎng)對(duì)于每家的具體情況都不再了解，不可能如在傳統(tǒng)村莊中那樣根據(jù)當(dāng)事人的性格特征“對(duì)癥下藥”，其在動(dòng)員村民以及參與糾紛調(diào)解中所具有的“地方性知識(shí)”優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。從目前來(lái)看，新型農(nóng)村社區(qū)中的樓棟長(zhǎng)基本形同虛設(shè)，社區(qū)內(nèi)有限度的自治亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)有效度的自治成為不可能時(shí)，新型農(nóng)村社區(qū)還可以通過(guò)引入市場(chǎng)力量來(lái)配合社區(qū)的日常治理，那么在新型農(nóng)村社區(qū)中建立一種市場(chǎng)主導(dǎo)型的治理模式是否可能？

四、社區(qū)內(nèi)部市場(chǎng)化機(jī)制的生成困境

在新型農(nóng)村社區(qū)形成后，社區(qū)中的問(wèn)題不斷凸顯，其中住宅質(zhì)量、社區(qū)環(huán)境和鄰里糾紛是困擾居民的三大問(wèn)題。由于不能有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，兩個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)尤其是鄧村社區(qū)在形成不久便陷入到治理的困境之中。盡管新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)方、開(kāi)放商和物業(yè)公司等市場(chǎng)主體都事實(shí)上存在，但卻無(wú)法提供相應(yīng)的服務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種狀況的造成與新型農(nóng)村社區(qū)的形成方式、社區(qū)居民的群體特征以及心態(tài)等因素密切相關(guān)。

第一，由于農(nóng)民房屋是行政分配和市場(chǎng)交易混合作用的結(jié)果，復(fù)雜的多邊關(guān)系消解了房屋開(kāi)放商在房屋質(zhì)量維護(hù)中的責(zé)任。也就說(shuō)，與商品住房買(mǎi)賣(mài)中購(gòu)房者和開(kāi)發(fā)商的雙邊關(guān)系不同，新型農(nóng)村社區(qū)中住房的交易是圍繞著農(nóng)民、政府和開(kāi)發(fā)商三方關(guān)系展開(kāi)。首先，農(nóng)民退出自己的原有房屋和宅基地，并將新舊房的差價(jià)交給地方政府。地方政府則承諾在一定期限內(nèi)提供住房，并另外支付農(nóng)民過(guò)渡期間的租房費(fèi)用；之后，地方政府則尋找開(kāi)放商，并以開(kāi)發(fā)商先行墊資的方式進(jìn)行新型社區(qū)的建設(shè)；再之后，地方政府以該片區(qū)土地使用權(quán)作價(jià)的方式補(bǔ)償開(kāi)發(fā)商前期的投資和利潤(rùn)^[④]。在現(xiàn)行土地管理體制下，地方政府是城鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)用地供給的唯一主體^[⑤]，其一般通過(guò)征收農(nóng)村集體土地的方式占有土地。一旦某區(qū)域人口聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，那么建設(shè)用地價(jià)格往往隨之上漲。為此，地方政府就可以利用自己對(duì)建設(shè)用土地壟斷的優(yōu)勢(shì)作為許諾補(bǔ)償開(kāi)發(fā)商的重要籌碼。也正是在這種預(yù)期下，開(kāi)發(fā)商愿意以先行墊資的方式負(fù)責(zé)新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。由此，農(nóng)民、地方政府和開(kāi)發(fā)商形成了一種三角關(guān)系，可用如下圖表表示：

然而，地方政府通過(guò)土地漲價(jià)來(lái)彌補(bǔ)開(kāi)發(fā)商投資行為可能具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中土地的漲價(jià)往往要受到地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)家政策等各種因素的影響。在江蘇P縣，在缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)且本地以農(nóng)業(yè)人口為主體規(guī)模的人口結(jié)構(gòu)下，開(kāi)發(fā)商對(duì)未來(lái)土地開(kāi)發(fā)的前景并無(wú)充分的信心。P縣屯鎮(zhèn)政府曾先后找過(guò)30多家開(kāi)發(fā)商商談過(guò)當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。最終雖有一家開(kāi)放商在政府的反復(fù)動(dòng)員愿意接手，但是出于降低成本、防范風(fēng)險(xiǎn)的考量，開(kāi)發(fā)商和建設(shè)方商仍然想盡一切辦法壓縮建設(shè)成本甚至偷工減料。一般在農(nóng)民入住1—2年后，房屋漏水、外墻脫落、房屋開(kāi)裂等問(wèn)題就層出不窮。在當(dāng)?shù)�，新型農(nóng)村社區(qū)的房屋質(zhì)量差、環(huán)境糟幾乎是老百姓的共識(shí)�？梢灶A(yù)測(cè)，在未來(lái)幾年，隨著房屋老化的加劇，房屋質(zhì)量問(wèn)題還將大規(guī)模涌現(xiàn)。

由于農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商之間不具有直接的市場(chǎng)關(guān)系，一旦房屋質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，他們只能要求地方政府負(fù)責(zé)。在法律關(guān)系上，地方政府固然可以要求開(kāi)發(fā)商承擔(dān)責(zé)任。但在土地未漲價(jià)以致開(kāi)發(fā)商的前期投資還沒(méi)有得到補(bǔ)償?shù)臈l件下，其根本不愿再投入資金進(jìn)行社區(qū)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。由于自己違規(guī)、違約在先，地方政府此時(shí)難以正當(dāng)性地申張自己和農(nóng)民的權(quán)利，面臨著“有苦說(shuō)不出”的尷尬。正是在這樣一個(gè)多方互相扯皮、權(quán)責(zé)不清晰的利益關(guān)系中，開(kāi)發(fā)商規(guī)避了自己在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)中的責(zé)任。

第二，由于新型農(nóng)村社區(qū)形成和居民群體的特殊性，物業(yè)公司往往無(wú)法獲取正常的利潤(rùn)，其缺乏服務(wù)社區(qū)的動(dòng)力。由于新型農(nóng)村社區(qū)的人口密度遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)村社，大量人口的聚集產(chǎn)生了對(duì)諸如公共衛(wèi)生、社區(qū)治安、停車(chē)管理等公共服務(wù)的需求，社區(qū)內(nèi)需要有專(zhuān)門(mén)的物業(yè)公司提供服務(wù)。但是，物業(yè)公司的進(jìn)入是要以獲取市場(chǎng)利潤(rùn)為前提，一旦成本收益不劃算，物業(yè)公司便不會(huì)進(jìn)入社區(qū)。從兩個(gè)社區(qū)的情況來(lái)看，物業(yè)公司進(jìn)入新型社區(qū)一般都是政府動(dòng)員的結(jié)果。而在進(jìn)入社區(qū)后，由于面臨巨大的虧損壓力，物業(yè)公司或者已經(jīng)“跑路”或者正準(zhǔn)備“跑路”。以下是桃園社區(qū)2014年的社區(qū)公共支出和物業(yè)收入情況：

表2：

從支出上看，與商業(yè)化小區(qū)相比，新型農(nóng)村社區(qū)的公共環(huán)境維系需要更多的人力和資金投入。作為還未實(shí)現(xiàn)真正城市化的居民，他們?nèi)匀槐Ａ糁鴤鹘y(tǒng)的生活習(xí)慣，未養(yǎng)成現(xiàn)代社會(huì)中公民應(yīng)該具有的公共素養(yǎng)。從一般規(guī)律上看，在城市化過(guò)程中，隨著農(nóng)民身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)移，他們不斷地調(diào)整自己的行為，適應(yīng)城市社區(qū)生活的特征。一旦農(nóng)民是以整體的方式進(jìn)入新型社區(qū)，這意味著居住方式已經(jīng)城鎮(zhèn)化的居民事實(shí)上仍生活在傳統(tǒng)的農(nóng)民群體之中。由于自身行為與周?chē)�的社�?huì)行為不存在著緊張關(guān)系，農(nóng)民便缺少改變自己傳統(tǒng)習(xí)慣和行為的持續(xù)壓力，從而導(dǎo)致生活方式的變化速度遠(yuǎn)滯后于以個(gè)體方式進(jìn)入城市社區(qū)的居民。比如，在桃園社區(qū)中，居民沒(méi)有養(yǎng)成垃圾入桶的習(xí)慣，2014年該社區(qū)的垃圾清運(yùn)費(fèi)高達(dá)50萬(wàn)元左右，這幾乎是同等規(guī)模商業(yè)化小區(qū)的2倍。此外，社區(qū)中綠地、樹(shù)木、樓道等公共設(shè)施出現(xiàn)問(wèn)題的頻率極高，由此產(chǎn)生修復(fù)和養(yǎng)護(hù)成本亦遠(yuǎn)高于正常的商品化小區(qū)。正是由于超過(guò)了成本的預(yù)算，物業(yè)公司往往不愿意投入足夠的資金進(jìn)行維護(hù)。

從收入上看，物業(yè)公司一般很難在新型農(nóng)村社區(qū)中獲得正常的物業(yè)收入。在原來(lái)的村社中，年紀(jì)偏大的農(nóng)民一般會(huì)通過(guò)耕種土地、宅院內(nèi)種植蔬菜、飼養(yǎng)家禽的方式降低生活開(kāi)支。隨著新型農(nóng)村社區(qū)的形成，農(nóng)民的承包土地一般都順勢(shì)流轉(zhuǎn)給了農(nóng)業(yè)公司、種田大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。雖然農(nóng)民能夠得到不低于土地產(chǎn)出價(jià)值的流轉(zhuǎn)租金，但與土地產(chǎn)出的實(shí)物相比，貨幣的保障功能明顯不足。在江蘇p縣，每畝土地的流轉(zhuǎn)租金為600元，在人均一畝土地的條件下，一戶三口之家的土地流轉(zhuǎn)收入在1800元左右。鄧村社區(qū)中一農(nóng)民感慨，在現(xiàn)在的物價(jià)水平下，這點(diǎn)收入的增加完全沒(méi)有改善自己生活質(zhì)量的可能。而如果仍由自己或者年邁的父母在家耕種土地，三畝土地的產(chǎn)出足以支撐全家一年以上的口糧，其功能絕非單純的1800元錢(qián)所能相比^[⑥]。此外，在住進(jìn)單元樓房后，由于居住空間的極大限制，基于庭院空間所產(chǎn)生的家庭副業(yè)經(jīng)濟(jì)不再可能。于是，農(nóng)民的口糧、肉、蛋、蔬菜等一切食物都要在市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)，由此極大地增加了家庭的貨幣化開(kāi)支。

與此同時(shí)，農(nóng)民居住空間的變化并無(wú)法導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民要維持較高成本的生活，便只能壓縮自己的生活開(kāi)支。其中，在很多人看來(lái)，物業(yè)費(fèi)并非是一項(xiàng)必須開(kāi)支，即使繳納，由于自己的搬遷是被政府所推動(dòng)，政府自然要為社區(qū)的公共環(huán)境和秩序買(mǎi)單。考慮到農(nóng)民的生活實(shí)際，新型農(nóng)村社區(qū)的物業(yè)費(fèi)本身就低，桃園社區(qū)的物業(yè)費(fèi)僅為一平米2毛錢(qián)——這幾乎是當(dāng)?shù)刈畋阋说奈飿I(yè)收費(fèi)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，物業(yè)公司正常的物業(yè)收入應(yīng)該在每年40萬(wàn)元左右。但由于很多農(nóng)民不愿意繳納，該公司每年所能收取的物業(yè)費(fèi)最多只有20萬(wàn)。為此，從2011年至2014年，該社區(qū)已經(jīng)先后有三家物業(yè)公司退出。

從目前來(lái)看，新型農(nóng)村社區(qū)中的物業(yè)公司形同虛設(shè)，社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法建立起來(lái)。在這種情況下，社區(qū)秩序的達(dá)成事實(shí)上來(lái)自與政府的行政介入和資源輸入。在這個(gè)意義上，新型農(nóng)村社區(qū)具有了行政動(dòng)員型社區(qū)的某些特征。

五、扶植型秩序：無(wú)法被動(dòng)員的社區(qū)

在行政動(dòng)員型社區(qū)中，地方政府固然要通過(guò)資源輸入和行政管控來(lái)維系社區(qū)的基本秩序，但由于老舊社區(qū)數(shù)量龐大，每個(gè)社區(qū)所能得到行政資源和經(jīng)濟(jì)資源畢竟有限。在這種條件下，為了維系社區(qū)的基本秩序，地方政府的行政動(dòng)員必須和社區(qū)自身自治能力的發(fā)揮結(jié)合起來(lái)。但是，在新型農(nóng)村社區(qū)，地方政府的資源輸入和行政權(quán)力介入?yún)s始終無(wú)法動(dòng)員起社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性，社區(qū)秩序的維系幾乎全部依賴外部力量的扶持。在某種程度上，這種局面的產(chǎn)生正與新型農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生中地方政府的行為邏輯密切相關(guān)。

從源頭上看，新型農(nóng)村社區(qū)本身就是在地方政府的推動(dòng)下產(chǎn)生，而并非城市化發(fā)展的自然產(chǎn)物。在人多地少的基本國(guó)情下，為了保護(hù)耕地，國(guó)家對(duì)變更土地農(nóng)業(yè)用途的行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，除非地方政府能在別處通過(guò)復(fù)墾的方式獲得相應(yīng)面積的耕地，國(guó)土部門(mén)才會(huì)給予地方政府多余的建設(shè)用地指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的宅基地正存在復(fù)墾為耕地的可能，獲得農(nóng)民搬遷節(jié)省出的宅基地就成為地方政府推動(dòng)農(nóng)民上樓的直接目的。在浙江桃園社區(qū)一期建設(shè)中，有825戶農(nóng)民退出宅基地，共為地方政府騰出了800畝的建設(shè)用地指標(biāo)。而這800畝建設(shè)用地指標(biāo)不僅為地方政府的招商引資項(xiàng)目落地提供了土地資源支撐，也為其帶來(lái)了相應(yīng)的土地出讓收入。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作積極性，浙江J縣政府按照土地出讓收入的8:2比例與姚鎮(zhèn)政府進(jìn)行分成^[⑦]，由此使得縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)上具有利益的高度一致性。此外，隨著農(nóng)民的集中居住，社區(qū)周邊的第三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，縣鎮(zhèn)政府都能夠提升地方經(jīng)濟(jì)的總量。顯然，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的集中居住能夠給地方政府帶來(lái)各種益處。

從過(guò)程上看，地方政府常常動(dòng)用強(qiáng)制或者半強(qiáng)制的手段。所謂強(qiáng)制就是政府明確通知村民必須在某年某月某日前退出原有住房，簽訂搬遷安置合同，否則政府將強(qiáng)制性拆遷和復(fù)墾。在江蘇P縣，考慮到搬遷后生活成本的增加，有大量的年邁農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)貧弱農(nóng)民不愿意搬遷，他們都是在政府的強(qiáng)制命令下被迫離開(kāi)；所謂的半強(qiáng)制是政府不通過(guò)直接的命令，而是通過(guò)動(dòng)員、勸說(shuō)等“軟手段”迫使農(nóng)民搬遷。由于搬遷的決定并非完全出于自由意志和理性選擇，農(nóng)民對(duì)新的生活方式并沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。地方政府原本只是想快速實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民搬遷的動(dòng)員，但未曾預(yù)料到的是，正是動(dòng)員過(guò)程中權(quán)力的激進(jìn)運(yùn)作以及相關(guān)程序的不健全、不正義為其后期承擔(dān)巨大的管理責(zé)任埋下了伏筆。

事實(shí)上，在“權(quán)力—責(zé)任”相一致的原則下，地方政府對(duì)農(nóng)民傳統(tǒng)生活方式的改變力度越大，其后期所要承擔(dān)的責(zé)任也就越大。為此，隨著搬進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的居民增多和問(wèn)題的暴露，地方政府承擔(dān)的壓力與日俱增。在這種條件下，如果地方政府不能有效回應(yīng)農(nóng)民的訴求，他們便有極強(qiáng)的被剝奪感和被欺騙感。與城市社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)中的居民雖然在空間上被打散，但他們的社會(huì)聯(lián)系不可能短期內(nèi)消亡，從而能夠更容易地達(dá)成集體行動(dòng)的。尤其是在高密度集中居住的社區(qū)中，任何小范圍的集體行動(dòng)都容易引發(fā)關(guān)注。在“維穩(wěn)”的政治壓力下，地方政府對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的社區(qū)絕不能掉以輕心。

在浙江桃園社區(qū)，除去縣鎮(zhèn)政府以專(zhuān)項(xiàng)資金方式輸入的資源以外，縣交警大隊(duì)、財(cái)政局、司法局等三個(gè)部門(mén)還專(zhuān)門(mén)與社區(qū)建立了幫扶關(guān)系。他們不僅有部門(mén)資金定點(diǎn)投入該社區(qū)，而且每周都會(huì)有人員參與社區(qū)糾紛的調(diào)解、環(huán)境的清潔等活動(dòng)。除此之外，在2016年當(dāng)?shù)亻_(kāi)始推廣“網(wǎng)格化”管理制度^[⑧]。但與一般社區(qū)中的網(wǎng)格員往往由社區(qū)干部兼任不同，該社區(qū)的網(wǎng)格員實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)職化，其工資全部由地方政府的財(cái)政支付。在行政資源大量下沉到社區(qū)的條件下，社區(qū)居民自然將社區(qū)中面臨的所有大小問(wèn)題都訴諸這些行政力量予以解決。對(duì)他們而言，相比于市場(chǎng)交易或者將自身組織起來(lái)的方式，依賴行政力量來(lái)解決社區(qū)的公共環(huán)境和秩序問(wèn)題不需要自己付出任何的經(jīng)濟(jì)成本和組織成本。顯然，一旦有這種力量可以依賴，社區(qū)居民便喪失了改善自己社區(qū)環(huán)境的主動(dòng)性和積極性，依靠前兩種方式實(shí)現(xiàn)的社區(qū)治理逐漸成為不可能。

從短期來(lái)看，社區(qū)居民的這種心理特征和行動(dòng)選擇符合自身利益的最大化。問(wèn)題是，依靠行政力量介入實(shí)現(xiàn)的社區(qū)治理卻不具有可持續(xù)性。在江蘇P縣，由于短短幾年內(nèi)，新型農(nóng)村社區(qū)由原來(lái)的一兩個(gè)增加到十幾個(gè)并且仍將持續(xù)長(zhǎng)。在政府資源有限的條件下，政府已經(jīng)不可能對(duì)每一個(gè)社區(qū)都投入大量的資源。這個(gè)時(shí)候，只有政府著力打造的“試點(diǎn)社區(qū)”才能得到“特殊主義”的對(duì)待，其他社區(qū)所能得到的資源正在急劇減少。由于鄧村未能進(jìn)入當(dāng)?shù)氐脑圏c(diǎn)社區(qū)，社區(qū)治理中的問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)。比如社區(qū)中的公共綠地年久失修，一些居民將其占用種植蔬菜，甚至私搭亂建。而由于無(wú)人管理，違規(guī)的居民越來(lái)越多，由此引發(fā)社區(qū)內(nèi)部其他住戶的不滿；再比如，由于社區(qū)的生活垃圾得不到及時(shí)清理，周?chē)�居民苦不堪言，圍繞著垃圾堆放產(chǎn)生的社區(qū)矛盾不斷增長(zhǎng)。事實(shí)上，對(duì)這些“小問(wèn)題”，社區(qū)組織乃至居民原本完全可以自行解決。但在全面依賴行政力量介入的社區(qū)治理模式下，一旦行政力量管控力度下降，社區(qū)中的“小問(wèn)題”便得不到及時(shí)的解決以致逐漸積累成社區(qū)中的“大問(wèn)題”。

由于新型農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生方式的特殊性，地方政府要為社區(qū)秩序的達(dá)成承擔(dān)巨大的責(zé)任。但地方政府通過(guò)大量資源的輸入在維系社區(qū)當(dāng)下秩序的同時(shí)，卻也在不斷地生產(chǎn)出社區(qū)居民對(duì)行政力量的依賴心理，進(jìn)而消解了社區(qū)內(nèi)生秩序發(fā)育的可能。因此，與政府動(dòng)員型社區(qū)不同，至少在一段時(shí)間內(nèi)，新型農(nóng)村社區(qū)中的居民無(wú)法被有效地動(dòng)員起來(lái)達(dá)成自治和合作。在這個(gè)意義上，新型農(nóng)村社區(qū)不屬于以上三種社區(qū)類(lèi)型中的任何一種，其事實(shí)上還未形成一種有效的治理結(jié)構(gòu)。

六、結(jié)論

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展上看，隨著新型農(nóng)村社區(qū)的大量出現(xiàn)，地方社會(huì)的城市化率得到明顯提升。但從社會(huì)治理上看，新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)卻引發(fā)了一場(chǎng)基層治理模式的重構(gòu)。即，其既喪失了傳統(tǒng)共同體的內(nèi)生秩序，又無(wú)法形成以市場(chǎng)力量為主導(dǎo)的治理秩序，最終生成的是一種全面依賴政府資源輸入的扶植型秩序。而且，與城市中老舊社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)中的居民是生活在城鎮(zhèn)中的“農(nóng)村人”。由于是以整體而非個(gè)體的方式進(jìn)入社區(qū)，農(nóng)民無(wú)法完成生活方式的現(xiàn)代化改造，也未能進(jìn)入城市社會(huì)的分工體系之中，進(jìn)而真正融入城市社會(huì)。在這種社會(huì)形態(tài)中，農(nóng)民失去了基于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以及村落社會(huì)關(guān)系支撐所產(chǎn)生的安全感，又要面臨前所未有的問(wèn)題和社會(huì)矛盾。他們孤立無(wú)援，所能求助的只能是行政權(quán)力。因此，以地方政府為代表的行政力量不得不介入到新型農(nóng)村社區(qū)的日常治理之中。

然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建立在行政力量的過(guò)度介入和資源大量輸入基礎(chǔ)上的社區(qū)治理不具有產(chǎn)生內(nèi)生秩序的可能。為了防止社區(qū)有可能的失序，地方政府必須投入資源，但是政府投入的資源越多、管控力度越大，社區(qū)的自治空間越被壓縮。最終，原本可以通過(guò)合作等自治方式解決的問(wèn)題全部涌向地方政府，新型農(nóng)村社區(qū)的秩序維系成為地方政府無(wú)法擺脫的治理負(fù)擔(dān)。如果說(shuō)依靠傳統(tǒng)或者市場(chǎng)力量來(lái)達(dá)成自治是社區(qū)具有秩序生產(chǎn)能力體現(xiàn)的話，那么地方政府推動(dòng)的農(nóng)民集中居住運(yùn)動(dòng)卻正在消解地方社會(huì)的內(nèi)生秩序。在這個(gè)意義上，這場(chǎng)正在全國(guó)范圍內(nèi)愈演愈烈的農(nóng)民上樓和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是一種無(wú)視治理規(guī)律和治理傳統(tǒng)、無(wú)視新型農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)缺陷的激進(jìn)行為。在有效的治理機(jī)制未形成的條件下，新型農(nóng)村社區(qū)的增多將極大地增加基層治理的風(fēng)險(xiǎn)和治理成本。

此外，通過(guò)對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的研究也具有一般的政策啟發(fā)意義。在中央大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，國(guó)家的大量資源正在源源不斷地輸入基層社會(huì)。在這個(gè)過(guò)程中，行政力量在進(jìn)行資源輸入和社區(qū)動(dòng)員時(shí)要注意自己的權(quán)力邊界，要注重激活社區(qū)的自治能力而非替代社區(qū)組織進(jìn)行治理。因?yàn)�，僅僅依賴國(guó)家的資源輸入和行政動(dòng)員無(wú)法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的最終發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力、實(shí)現(xiàn)一種有效的且可持續(xù)的社區(qū)治理方式才是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵和核心。

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                                              本文發(fā)表于華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）2019年第5期。