當前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會熱點 >> 呂德文｜“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現(xiàn)象的制度解釋
【內(nèi)容提要】政府機構(gòu)中廣泛存在的臨時工是一個制度化了的行政現(xiàn)象。臨時工與正式人員的并存共生塑造了“混合型”科層組織形態(tài)。本文運用行政調(diào)適性視角對B縣巡防大隊進行實證研究。研究發(fā)現(xiàn)，B縣巡防大隊兼具自我保護與環(huán)境親和力的雙重功能，這得益于三個機制：第一，“一套人馬、兩塊牌子”的雙層結(jié)構(gòu)及其實際運作方式，塑造了具有選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)；第二，半正式行政主導(dǎo)的街頭事務(wù)分類處置機制，為政府行為提供了策略選擇；第三，臨時工邊界擴展行為援引了多重合法性資源，有利于政府機構(gòu)在地方治理體系中獲得穩(wěn)定的組織地位。因此，臨時工得以存在，是因為“混合型”科層組織在一定程度上避免了臨時工濫權(quán)現(xiàn)象，并為行政調(diào)適性提供了組織基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】 臨時工 巡防隊 “混合型”科層組織 行政調(diào)適性
備受詬病的臨時工現(xiàn)象為何長期存在？近些年來，在媒體不斷聚焦街頭執(zhí)法沖突事件的背景下，政府機構(gòu)中的臨時工現(xiàn)象廣受關(guān)注。臨時工濫權(quán)，常常成為政府機構(gòu)推卸責任的替罪羊，這一行政現(xiàn)象受到輿論的嚴厲批評，并得到了學(xué)理支持。與之形成強烈反差的是，政府機構(gòu)中的臨時工數(shù)量有增無減；在警察、城管等街頭行政部門中，臨時工數(shù)量甚至遠超正式執(zhí)法人員。學(xué)者們主要從編制硬約束和財政軟約束兩個角度解釋了臨時工存在的原因。這些研究雖然揭示了臨時工存在的動力和條件，卻忽視了對政府機構(gòu)中臨時工穩(wěn)定存在的組織機制的正面闡釋。以至于，人們雖然對臨時工現(xiàn)象耳熟能詳，但臨時工賴以生存的組織機制及其塑造的混合型科層組織形態(tài)，仍像是一個“黑箱”。為打開這一“黑箱”，本文從行政調(diào)適性視角考察政府機構(gòu)中臨時工存在的制度邏輯。
在勞動法規(guī)中，臨時工這一勞務(wù)形態(tài)已不復(fù)存在，是一個不具法律意義的概念。然而，在實踐中，相較于正式工作人員，政府機構(gòu)存在大量待遇低，工作不穩(wěn)定的臨時工作人員。因此，臨時工并非一個規(guī)范性概念，而是實踐中的描述性概念，指的是政府機構(gòu)通過購買服務(wù)、勞務(wù)派遣等市場機制招聘的編外人員，其工作性質(zhì)具有臨時性、輔助性和替代性特征。臨時工是一種制度化了的行政現(xiàn)象，亦塑造了“混合型”的科層組織——正式行政和半正式行政有機結(jié)合在一起。那么，“混合型”科層組織的運作邏輯是什么？欲合理解釋這一問題，需解釋臨時工存在的制度邏輯：第一，從消極方面來看，政府機構(gòu)通過何種組織機制吸納臨時工，使之不至于影響政府的合法性？第二，從積極方面來看，臨時工又有何特殊的組織功能，以至于它在政府機構(gòu)中具有不可替代性？
本文根據(jù)B縣治安巡防大隊（以下簡稱“巡防大隊”）的實證調(diào)查，運用個案研究方法展開論述。在個案研究中，極少有研究只談?wù)搨�案本身，多數(shù)研究者都有“走出個案”的抱負。本文遵循“個案中的概括”的研究路徑，對個案經(jīng)驗展開分析性概括。具體而言，基于行政調(diào)適性的視角，展示B縣巡防大隊行政運作的具體情境、過程及關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對臨時工的組織機制作一個可能的解釋。B縣是中部某省的一個國家級貧困縣，交通閉塞、經(jīng)濟落后，大多數(shù)青壯年勞動力外出務(wù)工。據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該縣共有人口51萬人，其中縣城實際居住人口近10萬人，全縣財政總收入不到6.5億元。B縣巡防大隊（巡警大隊）實行“一套人馬、兩塊牌子”，現(xiàn)有隊員81名，其中民警17名，巡防隊員64名。我們于2014年7月在B縣巡防大隊進行了為期20天的田野調(diào)查，并于當年11月上旬作了補充調(diào)研。調(diào)研以訪談為主，并收集了相關(guān)檔案材料、個人筆記等。訪談對象主要包括縣政法委、公安局及其他相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，以及巡防大隊（巡警大隊）的民警和巡防隊員，共二十余人。
一、“混合型”科層組織：理論解釋與研究視角
自從韋伯提出官僚制之后，具有規(guī)則化、層級制、專業(yè)化等特點的科層組織就被認為是現(xiàn)代社會組織的理想類型。組織研究的一個潛在主題是通過對韋伯式科層組織的批評展開的。在中國情境中，這一批評始終與中國科層組織的混合性有關(guān)，而“混合型”科層組織的形塑與臨時工現(xiàn)象有直接關(guān)系。
從“純粹”科層制的視角來看，臨時工可謂是政府改革的意外結(jié)果。改革開放以來中國進行了7次政府機構(gòu)改革，前幾次改革的核心目標如機構(gòu)精簡、轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責一致等幾乎是按理想的科層組織特征設(shè)置的。這一改革進程制造了“編制硬約束”這一臨時工存在的制度根源。具體而言，編制作為職位管理的一套體系，已成為精簡機構(gòu)、裁減冗員的主要工具，各級政府通過制定“三定”（定編、定崗、定人）方案，嚴格控制政府機構(gòu)和人員規(guī)模。但是，政府改革與編制管理以單純的“精簡”原則替代了理性的“調(diào)適”原則。“三定”方案很難考慮到各地實際情況及各部門的功能需求，在地方政府職能不斷擴張的情況下，只能通過雇用“編外人員”來解決正式人員不足的問題，而地方財政軟約束為政府機構(gòu)雇用編外人員提供了方便。在此基礎(chǔ)上，科層組織內(nèi)部市場化為政府機構(gòu)“雇傭群體”的擴張創(chuàng)造了機會，政府利用合同外包、購買服務(wù)等市場機制制造了“影子雇員”。
放寬視野，“官吏分途”及其當代延續(xù)是中國科層組織的重要特征。當前，地方治理人事結(jié)構(gòu)中的雇傭群體接近于歷史上的“吏”，且是決定地方和基層治理績效高低的重要因素。可見，“混合性”是中國科層組織的重要特征。臨時工現(xiàn)象具有深厚的歷史淵源及制度依據(jù)。中國科層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重要特征是運用準官僚和半正式行政，實現(xiàn)了“集權(quán)的簡約治理”。通俗而言，正式人員與臨時工在科層組織內(nèi)部并存共生，他們事實上具有上下級關(guān)系，卻因身份不同而相互區(qū)隔。這種混合結(jié)構(gòu)是權(quán)威體系具有靈活性的制度基礎(chǔ)，是行政內(nèi)包和外包關(guān)系組合的結(jié)果。事實上，臨時工是諸多政府行為策略選擇的基礎(chǔ)。以“半正式行政”為議題的文獻，雖未明確提及臨時工，其經(jīng)驗材料卻表明半正式人員在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
既有研究較為充分地解釋了臨時工產(chǎn)生的原因，以及臨時工在塑造“混合型”科層組織中的關(guān)鍵作用。不過，也有一個核心問題未得到充分解釋，即臨時工對政府機構(gòu)而言是把雙刃劍，它雖提高了行政靈活性，卻帶來了行政風(fēng)險。那么，政府機構(gòu)如何在提高組織效率的同時規(guī)避臨時工帶來的組織風(fēng)險？本文將從行政調(diào)適性的視角，來推進“混合型”科層組織運作機制的討論。
調(diào)適性是政治體系制度化水平的重要指標。概言之，調(diào)適性是后天獲得的組織性，是適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力。具體到政府治理模式中，行政調(diào)適性的另一個說法是彈性化政府，是指政府及其機構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。簡言之，行政調(diào)適性追求的原則有二：制宜原則與適應(yīng)原則。前者指的是政府機構(gòu)能夠因人、因地、因時、因事而制宜；后者則指政府機構(gòu)能適應(yīng)環(huán)境變遷，有合適的備選方案可供選擇。轉(zhuǎn)化為組織與環(huán)境的關(guān)系，這兩個原則是指：第一，政府機構(gòu)的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有彈性；第二，政府外部行為具有適應(yīng)性。
湯普森（James Thompson）指出，從環(huán)境不確定性的應(yīng)對機制來看，組織會在技術(shù)內(nèi)核與環(huán)境之間建立緩沖區(qū)，以保護組織內(nèi)核免受干擾。如果將臨時工置于分析中心，可見臨時工處于“混合型”科層組織中正式人員與組織環(huán)境間的緩沖區(qū)，它們之間形成了相對穩(wěn)定的同心圈結(jié)構(gòu)（見圖1）。
這一理想型的同心圈結(jié)構(gòu)，具有彈性化政府的潛在特點：組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機制具有可選擇性、人事管理富有彈性，以及治理方法具有臨時性特征。換言之，臨時工制度讓“混合型”科層組織獲取了自我保護功能和環(huán)境親和力，可謂是行政調(diào)適性的組織基礎(chǔ)�；谶@一認識，本文將結(jié)合B縣巡防大隊臨時工現(xiàn)象的實證研究，嘗試運用行政調(diào)適性視角對“混合型”科層組織的運作機制展開分析。具體而言，本文主要分四個部分展開論述：第一，“混合型”科層組織形成的原因。在中國，政府機構(gòu)經(jīng)常處在“不可退出的談判”情境中，其對行政調(diào)適性的要求更高。有效識別、排除組織風(fēng)險是行政調(diào)適性的前提，而臨時工在完成“維穩(wěn)”任務(wù)方面具有一定優(yōu)勢。臨時工是一個制度化了的行政現(xiàn)象，也就意味著“混合性”成了科層組織的內(nèi)在特征。第二，“混合型”科層組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在行政調(diào)適性的視角下，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)是有效治理的障礙。因此，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的可選擇性及人事管理富有彈性，是行政調(diào)適性的主要特征。“混合型”科層組織建立了可選擇性的“一套人馬、兩塊牌子”的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。第三，“混合型”科層組織的策略選擇。“混合型”科層組織的策略選擇既可能是被動適應(yīng)組織環(huán)境變化以實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)避，也可能是出于積極主動地改造組織環(huán)境以更好地完成組織任務(wù)。無論出于什么目的，臨時工主導(dǎo)的半正式行政都是策略選擇之一。第四，“混合型”科層組織的合法化機制。組織生存除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息外，還需要得到社會的認可、接受和信任。“混合型”科層組織之所以具有行政調(diào)適性，是因為臨時工制度具有復(fù)雜的制度譜系，它使得政府機構(gòu)一方面遵循了制度趨同規(guī)律，保留了科層制內(nèi)核；另一方面又援引了多重合法性資源，在科層組織體系中獲得了較為穩(wěn)定的地位。
二、“混合型”科層組織中的臨時工現(xiàn)象
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及政府改革的推進，政府機構(gòu)面臨環(huán)境不確定性帶來的挑戰(zhàn)。公安機關(guān)工作人員是街頭官僚，因其工作界面在“街頭”，面臨著比其他政府機構(gòu)更為復(fù)雜的工作環(huán)境，包括組織資源的匱乏，公民需求的無限性和多樣性，以及公眾對他們工作期望的沖突與不確定性。如全國公安機關(guān)一樣，B縣公安局的組織風(fēng)險主要源自其街頭行政過程，包括技術(shù)環(huán)境風(fēng)險、組織環(huán)境風(fēng)險，以及組織內(nèi)部控制風(fēng)險三個層面（見表1）。
受第四次警務(wù)革命的影響，全國公安系統(tǒng)于20世紀90年代開啟了從靜態(tài)警務(wù)向動態(tài)警務(wù)的轉(zhuǎn)型，強調(diào)主動提前警務(wù)、巡邏與刑偵相結(jié)合。根據(jù)形勢需要，B縣公安局于2002年建立了110報警服務(wù)平臺，并組建了巡警大隊，以此作為一級接處警單位（派出所因而變成二級接處警單位）。
110報警服務(wù)平臺公開對社會承諾“四有四必”，即有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)。因110報警平臺使得“警察距離民眾只有一個電話的距離”，民眾無論何時何地總可以找到警察，且警察對大部分難題都會采取措施，非警務(wù)活動急劇增加。B縣110報警平臺每年接警量在1000件左右，其中90%是非警務(wù)活動。然而，巡警大隊當時只有8名民警，實行24小時值班制，每班4人。按照110接處警規(guī)定，每次出警需2人一組。這意味著，巡警大隊只能發(fā)揮接處警職能，且極限是同時處理2個警情，根本不能司職巡邏，也無法應(yīng)對如此之多的非警務(wù)活動。B縣公安局內(nèi)部流傳著一個反復(fù)上演的關(guān)于110民警接處警的經(jīng)典故事。故事梗概是：
案例1：一天夜里，一對夫妻因家庭瑣事吵架，情緒激動地拿起了菜刀。鄰居見狀打110報警。經(jīng)過巡警近半個小時的調(diào)解，夫妻倆雖未完全消氣，卻放下了菜刀。巡警見狀先行撤退，并通知派出所民警進行二級接處警�？墒�，派出所值班民警判斷這是一個非警務(wù)活動，就姍姍來遲。案件處置的結(jié)果讓人啼笑皆非：夫妻倆倒是和好了，卻都埋怨公安局不負責任，“有事打110”是假宣傳。
可見，巡警大隊建立后，B縣公安機關(guān)街頭行政環(huán)境的不確定性增加了。第一，狀態(tài)不確定性。B縣公安機關(guān)未能預(yù)知110報警平臺將導(dǎo)致非警務(wù)活動劇增，以及分級接處警機制所帶來的部門協(xié)調(diào)困難等狀況。第二，效應(yīng)不確定性。B縣公安機關(guān)缺乏對街頭行政環(huán)境變化與動態(tài)警務(wù)改革措施之間復(fù)雜因果關(guān)系的相關(guān)知識——“四有四必”承諾本意是為了提高公安機關(guān)的合法性，改善街頭行政環(huán)境，但可能適得其反，增加群眾對公安機關(guān)的依賴性，提高街頭行政風(fēng)險。B縣公安機關(guān)未能預(yù)期的是，街頭行政環(huán)境的變化已對動態(tài)警務(wù)改革措施產(chǎn)生了負面影響，群眾滿意度反而降低了。第三，回應(yīng)不確定性。在改革過程中出現(xiàn)了諸多不確定性因素的情況下，B縣公安機關(guān)很難準確判斷其動態(tài)警務(wù)改革措施的結(jié)果與效用。這導(dǎo)致地方政府很難下決心及時解決問題，除非上級政府追責。
街頭行政環(huán)境不確定性的增加，直接增加了B縣公安機關(guān)的組織風(fēng)險。一是“110報警服務(wù)臺 + 巡警大隊”的動態(tài)警務(wù)模式，改變了B縣公安工作的技術(shù)環(huán)境，工作任務(wù)更重、現(xiàn)場處置更難。面對這一變化，民警顯得左右為難。如案例所示，不撤退意味著警力內(nèi)耗；撤退又可能導(dǎo)致群眾不滿。二是復(fù)雜的制度環(huán)境讓公安工作受到更大制約。警務(wù)改革讓“公安局該管的管不了，不該管的卻管了”。如案例1所示，公眾質(zhì)疑甚為普遍。這導(dǎo)致B縣在2006年全省公眾安全感測評中列倒數(shù)第一，為社會治安重點整治縣。B縣縣委、縣政府因此受到嚴厲問責。三是公安機關(guān)組織內(nèi)部控制更為困難。巡警屬于街頭官僚，擁有自由裁量權(quán)且事實上具有政策制定能力。如案例1所示，接處警民警在判斷案件性質(zhì)、決定處置措施的時候，具有高度自主性；再加上巡警大隊和派出所之間存在協(xié)調(diào)問題，雖是普通的警務(wù)活動，也容易因措施不當而制造組織危機。
為化解非警務(wù)活動劇增帶來的組織風(fēng)險，2007年B縣作了兩個決定：一是年初掀起打黑除惡行動，摧毀了盤踞縣城多年的兩個惡勢力犯罪團伙；二是為加強社會治安綜合治理工作，于6月組建了專職治安巡防隊。B縣巡防大隊當年即招聘了63名專職治安巡防隊員，同時調(diào)入4名民警充實巡警大隊。巡防大隊的法人單位為縣社會治安綜合治理委員會辦公室（以下簡稱“縣綜治辦”），但由公安局巡警大隊對其進行日常管理和使用。至此，B縣公安局成建制地組建了巡防大隊，臨時工現(xiàn)象凸顯出來，公安機關(guān)也事實上具有“混合型”科層組織的特征。
B縣巡防大隊具有軟財政約束的典型特征，其財政預(yù)算和支出都有較大的隨意性。巡防大隊經(jīng)費保障不足，導(dǎo)致巡防隊員工資待遇較低，因此，巡防隊員流動性大、兼職比例較高、整體素質(zhì)不高。主要表現(xiàn)是：工作期間中途歇息、遲到早退、借故請假等輕微違紀行為難以規(guī)制。人們耳熟能詳?shù)呐R時工現(xiàn)象——巡防隊員越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的情況，卻未有報道。與此同時，B縣巡防大隊對當?shù)刂伟补芾�，乃至縣域治理，都發(fā)揮了重要作用。B縣各類中心工作，大到召開兩會、創(chuàng)建衛(wèi)生城市、重大節(jié)日安保，小到領(lǐng)導(dǎo)視察、街道整頓、拆違，巡防大隊都是主力。2009年，B縣被授予省平安縣的匾牌，排位躍居全省中上游。在B縣公安局的一份總結(jié)材料里，巡防大隊在創(chuàng)建平安縣中的作用被多次提及。
可見，B縣巡防大隊是當?shù)卣疄樘岣咝姓{(diào)適性以有效回應(yīng)各類組織環(huán)境風(fēng)險的策略選擇。首先，提高把握環(huán)境變化的能力。B縣巡防大隊歸公安機關(guān)管理使用，使得公安機關(guān)更容易深入街頭行政環(huán)境中，捕捉復(fù)雜環(huán)境的微妙變化。因警力增加，加強了巡警大隊即時處置非警務(wù)活動的能力，縮小其決策與環(huán)境變化之間的時間差。其次，提高動態(tài)警務(wù)實踐能力。組建巡防大隊是B縣地方政府在準確研判動態(tài)警務(wù)改革與街頭行政環(huán)境之間復(fù)雜關(guān)系基礎(chǔ)之上作出的決策。將B縣巡防大隊劃歸巡警大隊管理使用，直接賦予了巡警大隊巡邏功能，讓街頭行政環(huán)境有實質(zhì)性的改善。再次，提高警務(wù)政策的回應(yīng)能力。B縣巡防大隊的建立是地方政府在對動態(tài)警務(wù)改革的結(jié)果與效用進行準確判斷基礎(chǔ)上做出的決策�？陀^上，公眾安全感的降低及上級政府的追責，使B縣認識到其前期改革措施的缺陷。B縣巡防大隊的建立，既是對上級政府問責的直接回應(yīng)，同時也是完善動態(tài)警務(wù)改革的根本措施。
對于B縣公安機關(guān)而言，雖然巡防大隊是為解決組織環(huán)境風(fēng)險而產(chǎn)生的，但巡防大隊成建制地引入臨時工的現(xiàn)象，本身也在制造組織風(fēng)險。只不過，B縣巡防大隊將使用臨時工控制在一定范圍內(nèi)，基本上防止了巡防隊員濫權(quán)，并想盡辦法發(fā)揮其輔警職能。從經(jīng)驗上看，B縣巡防大隊對臨時工的控制和使用，是通過一系列“混合型”組織機制來達成的，包括富有選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機制，靈活機動的政府行為策略選擇機制及邊界擴展行為的合法化機制。
三、“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)的可選擇性
從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，行政調(diào)適性的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用具有可選擇性的結(jié)構(gòu)機制，以取代傳統(tǒng)部門和機構(gòu)。B縣巡防大隊（巡警大隊）實行的“一套人馬、兩塊牌子”，在我國政府機構(gòu)及社會組織中甚為普遍。它具有組織外形化特征，既表現(xiàn)為正式結(jié)構(gòu)與實際運作不盡一致的組織“分離”，還進一步表現(xiàn)為兩種組織類別并存共生。據(jù)此，B縣巡防大隊（巡警大隊）是兼有兩個組織類別，且呈現(xiàn)雙層結(jié)構(gòu)特征的“混合型”科層組織。首先，它兼具兩個組織類別：一方面，巡警大隊在機構(gòu)屬性上屬于行政單位，是正式組織；另一方面，巡防大隊則屬于“群眾性組織”，是半正式組織。其次，兩者的結(jié)合呈現(xiàn)雙層結(jié)構(gòu)特征：一方面，采用一套領(lǐng)導(dǎo)班子（包括大隊長、教導(dǎo)員及副大隊長），3名班子成員均來自巡警大隊，這意味著巡警大隊的領(lǐng)導(dǎo)和干警代表公安局領(lǐng)導(dǎo)著巡防大隊；另一方面，兩者在職能、人員、經(jīng)費等方面合二為一，在實際工作中巡警大隊和巡防大隊又是相互配合的關(guān)系。如表2所示，在街面警務(wù)活動中，B縣巡防大隊的主要職能有治安巡邏、接處警和防處突等，這都依賴于巡警與巡防隊員的相互配合，形成了相對穩(wěn)定的工作模式。
在實際運作中，巡警實施正式權(quán)威，掌握現(xiàn)場控制權(quán)；巡防隊員服從巡警命令，開展輔助工作。這一工作模式的形成，得益于兩個組織機制：
首先，民警帶班制。B縣巡防大隊共設(shè)2個中隊，每個中隊又分2個班（早班、晚班），實行24小時輪班制。每天由1個巡防中隊在街面巡邏，分別由2個輪值民警司職“帶班”。在接處警工作中，巡防隊員承擔了辦案民警“輔助警力”的角色；在日常巡邏中，民警反而退居二線，只對巡防隊員進行管理、考核，他們之間是“管理警察”與“街面警察”的關(guān)系�？梢�，在民警帶班制下，民警與巡防隊員事實上具有上下級關(guān)系，帶班民警對巡防隊員擁有管理權(quán)；同時，他們又是相對平等的分工合作的關(guān)系，街面警務(wù)活動的開展依賴于巡警和巡防隊員的職能分工。
其次，內(nèi)勤／外勤角色分工。B縣巡防大隊在實際運作過程中，將處于不同等級、部門的工作人員統(tǒng)一部署在內(nèi)勤和外勤這兩個崗位上。組織任務(wù)的完成依賴于內(nèi)勤和外勤的相互配合，內(nèi)勤負責下達任務(wù)，調(diào)配行政資源以及工作督查；外勤負責執(zhí)行任務(wù)。其中，大隊領(lǐng)導(dǎo)基本上屬于內(nèi)勤，主要職責是規(guī)劃巡防業(yè)務(wù)，如制定巡防路線、催繳群防群治費、制定工作制度，只有在遇到重大警情時才需到達現(xiàn)場；帶班民警兼有內(nèi)勤和外勤角色，沒有警情時只負責調(diào)配、督查巡防隊員的巡邏工作，出現(xiàn)警情時則需現(xiàn)場處置；巡防隊員則擔任外勤角色，負責日常街面巡邏，協(xié)助民警控制現(xiàn)場。
可見，通過“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制，B縣巡防大隊不僅實現(xiàn)了兩種類型組織的融合，還實現(xiàn)了科層組織正式結(jié)構(gòu)與實際運作方式的“分離”。
如圖2所示，B縣巡防大隊的正式結(jié)構(gòu)是按傳統(tǒng)靜態(tài)警務(wù)模式設(shè)置的科層組織。在傳統(tǒng)警務(wù)中，巡警是警察職能專業(yè)化的產(chǎn)物，其警務(wù)活動傾向于排除外界干擾，議程內(nèi)定。比較典型的是110接處警工作，其工作流程高度程序化，并且越來越技術(shù)化。但是，B縣巡防大隊的實際工作模式具有鮮明的社區(qū)警務(wù)特征，主要表現(xiàn)為：第一，非官僚式：巡防大隊的實際運作通常會考慮具體情境，對規(guī)章制度的解釋較為靈活。第二，分權(quán)式：為了適應(yīng)實戰(zhàn)需要，民警與大隊領(lǐng)導(dǎo)事實上具有分權(quán)性質(zhì)。在街面環(huán)境下，帶班民警具有實際決策權(quán)。第三，扁平層級結(jié)構(gòu)：在原有的層級制之外建立新的行動結(jié)構(gòu)，巡邏小組更趨扁平化。并且，帶班民警與巡邏隊員之間很容易發(fā)展出非正式關(guān)系。第四，普遍化：巡警和巡防隊員幾乎都是“全能警員”，實質(zhì)上是限制專業(yè)化的。第五，開放式組織模式：巡防工作流程隨著環(huán)境、目標、任務(wù)的變化不斷調(diào)整。
可見，“一套人馬、兩塊牌子”的科層組織是一個具有選擇性的組織結(jié)構(gòu)。簡單說來，它一方面符合了科層制內(nèi)核的要求，另一方面又適應(yīng)了街頭行政的需要。從制度根源上看，B縣巡防大隊的正式結(jié)構(gòu)遵循了公安部關(guān)于民警帶班制的相關(guān)規(guī)定，同時模仿了已有的專職治安巡防隊的組織架構(gòu)。專職治安巡防隊具有典型的科層制特征，它主要承擔專業(yè)輔警職能，接受公安機關(guān)的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)；巡防隊員也是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，職務(wù)活動相對明確的專職人員。從街頭行政的需要來看，B縣巡防大隊的實際運作方式，具有高度的環(huán)境親和力。巡警和巡防隊員組成實戰(zhàn)性的巡邏小組，使得街面警務(wù)可根據(jù)街頭環(huán)境及組織任務(wù)的變化隨時調(diào)配警力。
“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)的選擇性主要表現(xiàn)在，它并不局限于運用科層制的優(yōu)越性以及正式人員的專業(yè)性，還可以選擇發(fā)揮“一套人馬、兩塊牌子”實際運作方式的靈活性及臨時工的全能性。就B縣巡防大隊的實證經(jīng)驗看，“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)選擇性的前提在于有效吸納臨時工，主要表現(xiàn)為有效規(guī)制臨時工濫權(quán)行為。民警帶班制及內(nèi)勤／外勤角色分工的制度設(shè)置，一開始就有防止巡防隊員越權(quán)執(zhí)法的組織意圖。就此而言，“一套人馬、兩塊牌子”隱含著臨時工的吸納機制。這一機制由3個方面構(gòu)成：第一，雙層結(jié)構(gòu)中內(nèi)含規(guī)制臨時工的專門設(shè)置。其中，B縣巡防大隊的副大隊長專門司職隊伍管理，隨時都在評估臨時工帶來的組織風(fēng)險，并著力調(diào)動巡防隊員的工作積極性，而民警帶班制賦予了巡警規(guī)制巡防隊員的實質(zhì)權(quán)力。街面警務(wù)活動有賴于巡警和巡防隊員之間的配合，兩者的關(guān)系甚為復(fù)雜，他們事實上具有上下級關(guān)系，又是平等的合作關(guān)系，“誰也離不開誰”。巡警基于低待遇與高要求之間不相匹配的認知，一般會給巡防隊員輕微違紀（如遲到、早退、開小差）的自由；但是，他們對巡防隊員有嚴格的底線要求（如決不允許越權(quán)執(zhí)法、無故曠工），現(xiàn)場執(zhí)法須絕對服從命令。第二，科層制內(nèi)核包含了規(guī)制臨時工的內(nèi)容。B縣巡防大隊遵循了科層制內(nèi)核要求，建立了完善的工作制度，涵蓋內(nèi)務(wù)、考勤、行為規(guī)范、工作職責、作風(fēng)紀律、裝備管理等巡防工作的方方面面。這些制度給予巡防工作清晰的指示說明，使得具有臨時工身份的巡防隊員也有規(guī)矩可循。第三，庇護關(guān)系是一種非正式的規(guī)制行為。如上所述，巡警和巡防隊員在街頭行政中建立了庇護關(guān)系，一方面，巡警在實踐中賦予巡防隊員“輕微違紀的自由”；另一方面，關(guān)鍵時刻巡防隊員亦需要積極履職來獲取巡警的信任。在實踐中，庇護關(guān)系也是一種責任連帶關(guān)系。一方面，巡警需確保巡防隊員不濫權(quán)，否則將承擔連帶責任；反過來，巡防隊員如欲獲得巡警的庇護，也需絕對服從巡警命令，確保不越權(quán)執(zhí)法，且在特殊時刻敢于采用不成文規(guī)則處置街頭事務(wù)。
“一套人馬、兩塊牌子”是我國政府機構(gòu)中甚為常見的增強組織結(jié)構(gòu)可選擇性的途徑。這一途徑之所以有效，是因為它同時是政府機構(gòu)吸納臨時工的組織機制。概言之，正式人員與臨時工并存共生，是行政與市場機制相結(jié)合的產(chǎn)物，且每個結(jié)合點的控制權(quán)分配都有所差別。B縣巡防大隊與巡防隊員簽訂聘用合同后，即受巡警大隊的規(guī)制，按科層制行政原則管理和使用。然而，在實際運作過程中，巡防大隊在大隊領(lǐng)導(dǎo)、帶班民警及巡防隊員間建立了多重委托代理關(guān)系，大隊領(lǐng)導(dǎo)擁有目標設(shè)定及檢查驗收權(quán)，而巡警事實上擁有激勵分配權(quán)。在街面警務(wù)活動中，巡防隊員擁有信息優(yōu)勢，且其臨時工身份為巡警在特定情境中啟用不成文規(guī)則提供了便利，故二者并不嚴格遵循行政邏輯，而是建立了非正式的庇護關(guān)系，在“庇護-回報”間默契互動。從行政調(diào)適性角度來看，擁有“一套人馬、兩塊牌子”的政府機構(gòu)，通過建立富有彈性的雙層結(jié)構(gòu)及具有環(huán)境親和力的運作方式，既防止了臨時工濫權(quán)，在一定程度上排除了組織內(nèi)部控制風(fēng)險，又可以為政府行為回應(yīng)環(huán)境變化提供諸多策略選擇，增強其環(huán)境適應(yīng)性。
四、“混合型”科層組織行為的策略選擇
在行政調(diào)適性的框架內(nèi)，臨時性治理方法既包括富有彈性的人事制度，又包括富有實驗性的公共政策。換言之，臨時性治理方法意味著政府機構(gòu)并不墨守成規(guī)，而是根據(jù)行政環(huán)境調(diào)配合適的勞動力，采取合適的策略選擇。對于“混合型”科層組織而言，僅僅是防止臨時工濫權(quán)并不夠，更重要的是在復(fù)雜的環(huán)境中完成各種組織任務(wù)。B縣巡防大隊是當?shù)毓矙C關(guān)的“窗口”。它是公安局110一級接處警單位，且日常工作司職治安巡邏，長期面臨復(fù)雜的、無法標準化與程序化的街頭工作環(huán)境。這使得巡警和巡防隊員具有鮮明的街頭官僚特征：他們充分運用自由裁量權(quán)，發(fā)展出一套適合自身工作情境的策略行動，事實上具有政策制定能力。
為此，B縣巡防大隊形成了相對穩(wěn)定的街頭事務(wù)處置流程。這個流程包括兩個方面：首先，確定問題的可處理性。警察任務(wù)可以分為兩類，一類是簡單易處置的問題，另一類是復(fù)雜且不好處理的問題。從B縣巡防大隊的工作經(jīng)驗來看，決定問題的可處理性取決于幾個關(guān)鍵要素：第一，是否屬于警察任務(wù)；第二，是不是新出現(xiàn)的事務(wù)；第三，是不是重復(fù)發(fā)生的事務(wù)；第四，是不是細小瑣碎的事務(wù)；第五，是不是緊急事務(wù)。多數(shù)簡單易處置的問題屬于重復(fù)發(fā)生的老問題，它們往往被納入派出所或?qū)I(yè)大隊的職能范圍內(nèi)，巡防大隊簡單接處警后即可移交專業(yè)部門處置。復(fù)雜且不好處理的問題基本上都屬于不常見的新發(fā)生事務(wù)，具體又包括兩類：一類是突發(fā)重大事件，公安局內(nèi)部一般會根據(jù)預(yù)案聯(lián)合各部門特別處置；另一類則是“剩余事務(wù)”，即那些細小瑣碎而公安局專業(yè)大隊又難以處置的緊急事務(wù)，它們往往由巡防大隊自行處置。
從B縣巡防大隊的經(jīng)驗來看，“剩余事務(wù)”是其街頭行政的主要內(nèi)容，且是考驗其行政調(diào)適性的重點所在。如“武瘋子”問題（流浪精神病人肇事案），是典型的復(fù)雜難以處理的“剩余事務(wù)”。其復(fù)雜性在于，這個事務(wù)說大不大、說小不小，問題性質(zhì)易于轉(zhuǎn)化；并且，它其實包含兩個案情：流浪人員的尋釁滋事案和流浪人員救助工作。前者屬于公安機關(guān)的核心業(yè)務(wù)，后者則是協(xié)助民政部門工作，在實踐中兩者的界限不清。公安機關(guān)如要徹底處置好“武瘋子”問題，則必定會越界承擔救助工作，但消極處置似乎也無不可。因此，巡防大隊對此類問題的自由裁量空間很大，這也意味著其行政風(fēng)險較高。
其次，確定組織應(yīng)對的機制。組織應(yīng)對機制也有兩類，一類是常規(guī)處理，還有一類是增選機制。第一，常規(guī)處理。它指的是按專業(yè)警務(wù)活動流程進行處置，由巡警主導(dǎo)，具體又包括一般程序和簡易程序。一般程序嚴格按照“接案-立案-結(jié)案”流程展開，對職務(wù)活動要求高，且需要輔以大量的內(nèi)勤工作以保證程序合法性。簡易程序則由巡警進行現(xiàn)場處置即可，無需將警務(wù)活動過程記錄在案。第二，增選機制。它是指“為了避免組織的穩(wěn)定性和生存受到威脅，而在組織的領(lǐng)導(dǎo)和政策制定結(jié)構(gòu)中，吸納新生因素的程序”。在B縣巡防大隊，增選機制主要是指在“剩余事務(wù)”的處置過程中，由巡防隊員主導(dǎo)，根據(jù)任務(wù)環(huán)境變化而采取的臨時性措施。具體而言，它又包括正式增選機制和非正式增選機制。前者指的是那些被公開吸納的臨時性措施；后者則可視為不成文規(guī)則——出于制度壓力而無法公開言明但又事實上廣泛存在的半正式行政方式。
簡單易處置的問題往往會采取常規(guī)的簡易程序或正式增選機制進行處置。這類問題一般是重復(fù)出現(xiàn)的老問題，但又是細小瑣碎之事。只不過，類似小事在人們的日常生活中甚為常見，如不及時處理會制造更大的組織風(fēng)險；而如果按一般程序處理，又會造成警力內(nèi)耗。故而，由巡警簡單處置或由巡防隊員正式處置，反而是最為合適的。以糾紛調(diào)解為例，通過110報警平臺接警的糾紛，如不涉及重大傷害或財務(wù)糾紛，巡警一般采取簡易程序即可；而巡防隊員在處置街頭偶遇糾紛時，在巡警到達現(xiàn)場之前以“群眾”身份制止、勸解，已被B縣巡防大隊寫入規(guī)章制度中，成了正式增選機制。
復(fù)雜難以處理的問題則會采取常規(guī)一般程序和非正式增選機制進行處置。此類問題很可能是并不常見的新問題，也可能是一般意義上的重大事件。如采用一般程序，則意味著專業(yè)化原則將貫徹其中，防止因事件處置不當而影響組織穩(wěn)定。比如，上文提到的“武瘋子”問題，B縣巡防大隊一般只會在最低限度上滿足公安機關(guān)接處警規(guī)程要求：第一，制止肇事行為；第二，說服受害者不予追究肇事者責任（這樣就可以不予立案）；第三，通知民政部門開展流浪人員救助工作。這種做法符合尋釁滋事案的處置流程，但并未積極履行協(xié)助民政部門開展救助工作的職責。因一般程序符合科層制原則，巡防大隊可以輕易規(guī)避行政風(fēng)險；民政部門意見再大，也很難“上告”追究公安機關(guān)的責任。況且，對復(fù)雜難以處理問題的處置，一般程序反而是經(jīng)濟便宜的處置方法。一旦對“武瘋子”采取查證身份、精神鑒定、強制醫(yī)療等措施，則需耗費大量警力，B縣巡防大隊并無足夠的警力耗費其中。
在一般程序無法啟動的情況下，非正式增選機制就會是潛在選項。在B縣巡防大隊，“打不還手、罵不還口”是一條常見的制度化了的非正式增選機制，雖未寫入規(guī)章制度中，但在對巡防隊員培訓(xùn)時，“打不還手、罵不還口”這一不成文規(guī)則被不斷強調(diào)。它是巡警現(xiàn)場控制權(quán)，巡防力量調(diào)配機制以及巡防隊員職業(yè)準則等技術(shù)規(guī)范的組合。如以下案例所示，巡防隊員在“偶遇”街頭沖突時，面臨著手段有限、力量不足、專業(yè)技能不強、準備不夠等綜合挑戰(zhàn)，只能采取勸阻、隔離等消極措施。一旦受到攻擊，“打不還手、罵不還口”就是一個普遍選擇。
案例2：2012年3月21日凌晨2時，一刑滿釋放人員因醉酒與的士司機發(fā)生糾紛，遂糾集七八個人當街毆打?qū)Ψ�。巡防隊員發(fā)現(xiàn)后，立即采取勸阻、隔離等措施，并打電話請求值班民警支援。處置過程中，肇事者說巡防隊員沒有執(zhí)法權(quán)，威脅“再管就給你們好看”，推搡踢打巡防隊員。巡防隊員“打不還手、罵不還口”，直到民警趕到現(xiàn)場控制事態(tài)。
根據(jù)街頭事務(wù)分類處置流程，B縣巡防大隊大體上可以根據(jù)街頭環(huán)境及警察任務(wù)的變化，而選擇合適的行政策略。從自下而上的視角看，并不存在一個“完美行政”，基層政策執(zhí)行者的技巧、態(tài)度與意向?qū)φ叱蓴≈陵P(guān)重要。歸根到底，街頭是一個充滿挑戰(zhàn)，極具沖突性的組織環(huán)境，街頭行政事實上處于“不可退出的談判”情境中。因此，街頭事務(wù)處置的第一原則并非“完美行政”，而是“不出事”和“風(fēng)險規(guī)避”。“風(fēng)險規(guī)避”之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，在很大程度上依賴于臨時工。從警務(wù)活動的規(guī)律來看，專業(yè)執(zhí)法活動建立在大量的非專業(yè)警務(wù)活動基礎(chǔ)之上。在B縣巡防大隊，巡防隊員承擔了識別、處置大量非警務(wù)活動，尤其是“剩余事務(wù)”的職責，為巡警開展專業(yè)執(zhí)法活動提供了方便。他們在常規(guī)處置流程中承擔了輔警職能（見表2），在增選機制中已然是街頭事務(wù)處置的主體。
基于行政調(diào)試性的視角，B縣巡防大隊街頭事務(wù)分類處置的策略選擇，是對復(fù)雜的，無法標準化與程序化的街頭工作環(huán)境的回應(yīng)性措施，它主要依托于臨時工展開。首先，臨時工是一個兼職組織監(jiān)視的“搜尋部門”。在決策理論中，問題搜尋被定義為一個由問題激發(fā)并且致力于發(fā)現(xiàn)解決方案的調(diào)查活動。一般而言，戰(zhàn)略、規(guī)劃、研發(fā)等組織內(nèi)核部門才具備問題搜尋能力。然而，根據(jù)如上分析，巡防隊員因其“臨時工”身份，且長期司職巡邏的原因，反而成為街頭事務(wù)認知、分類，甚至于定性等職能的承擔者。在B縣巡防大隊，巡防隊員來源廣泛，且大都具有兼職行為，日常工作界面也在街頭，這使得他們對街頭環(huán)境的變化異常敏感，更容易獲得鮮活的信息，可以情境化地解釋環(huán)境風(fēng)險，并對問題的可處理性作出準確判斷，這對巡防業(yè)務(wù)規(guī)劃至關(guān)重要。其次，臨時工是“混合型”科層組織“風(fēng)險規(guī)避”的主要實施者。從街頭行政的調(diào)適性來看，半正式行政拓展了街頭官僚的自由裁量空間，街頭事務(wù)分類處置的變異、選擇和協(xié)調(diào)過程顯得更為順暢。尤其是在增選機制中，臨時工為街頭風(fēng)險的控制提供了另一種可能。如“打不還手、罵不還口”之類的非正式增選機制，乃至于臨時工成為執(zhí)法沖突的替罪羊，都是政府機構(gòu)“風(fēng)險規(guī)避”的極端表現(xiàn)。第三，臨時工還可能是改善街頭行政環(huán)境的創(chuàng)新因素。一旦某種“即時創(chuàng)新”行為獲得成功，就會激勵類似組織在類似情境下采取相同措施，久而久之成為一種慣例。比如，“打不還手、罵不還口”這條不成文規(guī)則，已經(jīng)很難說清楚它源自于何時何地，它在全國各地的公安、城管等街頭行政部門都被廣為采用。然而，就B縣巡防大隊的經(jīng)驗而言，它一開始只是和民警帶班制等措施一樣，是防止臨時工越權(quán)執(zhí)法的消極措施。只不過，在反復(fù)使用后，B縣巡防大隊發(fā)現(xiàn)它是有效控制現(xiàn)場的創(chuàng)新措施，既可防止臨時工濫權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)避，又可進一步改善街頭行政環(huán)境防止沖突升級，遂將之作為非正式增選機制。
街頭事務(wù)分類處置的策略選擇，既包括被動反映復(fù)雜環(huán)境的“風(fēng)險規(guī)避”措施，又包括主動改善環(huán)境復(fù)雜性的“革新”措施；既包括常規(guī)性的科層制行政，又包括臨時性治理方法。B縣巡防大隊運用這些策略選擇，較為有效地回應(yīng)了街頭環(huán)境復(fù)雜性及街頭事務(wù)多樣性帶來的挑戰(zhàn)，使之具有一定的行政調(diào)適能力。在警務(wù)實踐中，臨時工在問題可處理性的識別，街頭事務(wù)的分類處置等方面，承擔著重要角色。尤其是在“剩余事務(wù)”的處置過程中，臨時工主導(dǎo)的半正式行政與科層制行政主導(dǎo)的常規(guī)程序一道，為公安機關(guān)提供了更多的策略選擇。其結(jié)果是，諸多非警務(wù)活動所制造的“不可退出的談判”情境及警力不足帶來的技術(shù)環(huán)境風(fēng)險，被巡防大隊一一排除；公安機關(guān)因此可以更專注于專業(yè)警務(wù)活動的處置，政府機構(gòu)回應(yīng)街頭環(huán)境挑戰(zhàn)的能力得以增強。
五、“混合型”科層組織的合法性建構(gòu)
行政調(diào)適性的討論主要著眼于政府機構(gòu)應(yīng)對技術(shù)環(huán)境挑戰(zhàn)的問題，較少涉及對制度環(huán)境挑戰(zhàn)的回應(yīng)問題。然而，組織不僅受技術(shù)環(huán)境影響，還受制度環(huán)境影響。其中，制度環(huán)境的復(fù)雜性會對組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，那些具有不同權(quán)威、資金來源的組織，會形成更加復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及運行程序。在行政調(diào)適性的意義上，“一套人馬、兩塊牌子”的混合結(jié)構(gòu)及實際運作方式，不僅是對復(fù)雜技術(shù)環(huán)境的調(diào)適，還是對復(fù)雜制度環(huán)境的回應(yīng)。就B縣巡防大隊的經(jīng)驗而言，縣綜治辦雖未參與組織管理，且巡防大隊事實上是公安局的輔警隊伍，但“兩塊牌子”并非可有可無。具體而言，巡防大隊的邊界擴展行為，援引了多重合法性資源，并因此在地方治理體系中獲得了穩(wěn)定的組織地位。
邊界擴展部門是處理組織與相關(guān)環(huán)境中的各個環(huán)節(jié)之間關(guān)系的專門部門；其工作人員享有特權(quán)，他們既代表組織與組織的部分環(huán)境打交道，又代表組織的部分環(huán)境與組織一起制定某些規(guī)則。B縣巡防大隊作為公安機關(guān)的邊界擴展部門，更有可能超越公安機關(guān)的專業(yè)限制，承擔一些非專業(yè)警務(wù)職能，成為警務(wù)系統(tǒng)鏈接縣域治理體系的中介。
從2012年—2013年的業(yè)務(wù)記錄來看，B縣巡防大隊主要通過兩類邊界擴展行為來獲得組織地位。一是將群眾救助納入常規(guī)工作，從而在公安局內(nèi)部獲得專門處置非專業(yè)警務(wù)活動的職權(quán)。在傳統(tǒng)警務(wù)模式中，公安局主要通過基層派出所來承擔必要的非專業(yè)警務(wù)活動，且這類活動基本上是通過群眾求援、公安機關(guān)被動救助來實現(xiàn)的。在B縣，老人、小孩走失，醉酒者倒地不起，“武瘋子”肇事，急病患者緊急求助等情況甚為常見。B縣巡防大隊成立后，將群眾救助納入工作職責，主動救助群眾成為其主要業(yè)務(wù)�！秲�(nèi)務(wù)管理考評實施細則》規(guī)定，巡防隊員“好人好事得到良好社會反映”予以加分（送錦旗60分，寫感謝信30分）。從2012年開始，B縣巡防大隊還將“護校安園”納入常規(guī)工作，巡防隊員每天晚上都會開警車護送上完晚自習(xí)的中學(xué)生回家。
二是通過社會面管控，參與糾紛處置、維穩(wěn)安保工作，在縣域治理體系中獲得了難以替代的地位。最近幾年，B縣在交通事故、醫(yī)療糾紛等領(lǐng)域出現(xiàn)了“逢死必鬧”現(xiàn)象，征地拆遷沖突等因素導(dǎo)致的群體性事件也急劇增加，維穩(wěn)形勢不容樂觀。B縣巡防大隊的成立可謂正當其時，很自然地成為縣域維穩(wěn)體系的重要力量。比如，每周一是集體上訪的重要時間節(jié)點，巡防大隊派大量警力在信訪局開展維穩(wěn)安保工作也成了常規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，為處置醫(yī)鬧、堵路、封堵政府機關(guān)等群體性事件，巡防大隊2012年—2013年共出警30次，每次出警少則十幾人，多則四五十人。
B縣巡防大隊的邊界擴展行為，延續(xù)了兩個制度傳統(tǒng)。第一，它延續(xù)了群防群治專業(yè)化傳統(tǒng)。B縣巡防大隊的法人單位是縣綜治辦，仍然沿用了群防群治的話語。這不僅方便了B縣巡防大隊以群防群治費的名義籌措資金，獲取行政資源，更重要的是，群防群治為其邊界擴展行為提供了合法性論證。例如案例2中，巡防隊員采取勸阻、阻隔等措施制止街頭沖突，雖受到當事人質(zhì)疑，但巡防大隊自上而下并不認為這種做法有何不可。如一位巡防中隊長所言，“碰到問題我們有義務(wù)制止勸解，就好比是熱心群眾，并不算越權(quán)執(zhí)法”，而B縣巡防大隊開展大量的群眾救助活動，更是在積極主動援引群防群治傳統(tǒng)。
與群防群治話語密切相關(guān)的是綜合治理實踐。B縣巡防大隊是在“加強社會治安綜合治理”的名義下建立并積極開展邊界擴展行為的。在“綜合治理”的視閾下，B縣巡防大隊有充分理由參與地方政府中心工作。一些重要的縣域治理任務(wù)，如維穩(wěn)處突、重大活動安全保障、街面整治，都需要耗費較多的人力、物力，且工作性質(zhì)都介于專業(yè)警務(wù)與非警務(wù)活動之間。由于“巡防大隊是‘萬金油’，用起來方便，人多、又好調(diào)動”，而且作為地方政府的“嫡系部隊”有足夠的編外人員，再加上其在服務(wù)民生方面的突出表現(xiàn)，B縣巡防大隊直接嵌入到縣域綜治、維穩(wěn)工作體系中，成為最重要的行政輔助力量。
第二，它延續(xù)和深化了警務(wù)改革傳統(tǒng)。20世紀90年代以來，第四次警務(wù)改革理念和實踐在我國公安系統(tǒng)獲得了廣泛共識。它既與群眾路線話語相結(jié)合，與“人民公安為人民”的政法傳統(tǒng)密切相關(guān)，也與主動提前警務(wù)有利于提高警務(wù)效率的新警務(wù)觀密切相關(guān)。B縣巡防大隊承擔了大量非專業(yè)警務(wù)活動，這一邊界擴展行為可謂是第四次警務(wù)改革邏輯的生動體現(xiàn)，不僅減輕了公安局派出所和其他專業(yè)大隊的壓力，還拓展了警務(wù)活動的內(nèi)涵。從主動提前警務(wù)來看，巡防大隊積極主動處置了一些“服務(wù)民生”“社會面管控”類的非專業(yè)警務(wù)活動，對專業(yè)警務(wù)的開展具有積極作用。比如，多數(shù)涉校案件的案情不重，涉案者多是未成年人，專業(yè)警務(wù)難以有效制裁。“護校安園”舉措可以說是巡防大隊延續(xù)群防群治話語，“服務(wù)群眾”的具體表現(xiàn)，但也的確降低了涉校案件發(fā)案率。再如，“武瘋子”既是無援狀態(tài)的群眾，又是潛在的肇事者。巡防大隊救助“武瘋子”，在服務(wù)群眾的同時有效預(yù)防了潛在案件的發(fā)生。如果說在警務(wù)改革之初，非警務(wù)活動大量增加制造了B縣公安機關(guān)的組織危機的話，那么，B縣巡防大隊建立后，則通過有效處置非警務(wù)活動而在一定程度上化解了組織危機�；谶@一考慮，B縣公安局竭盡全力維護巡防大隊的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。B縣巡防大隊面臨資金困難時，公安局不惜賦予其辦案權(quán)，足額配備警力，主要領(lǐng)導(dǎo)還公開鼓勵說：“縣局黨委就是巡防大隊的堅強后盾。堅持‘兩條腿’走路，既要爭取縣委、縣政府及縣財政局的預(yù)算支持，也要開源節(jié)流，合法大膽創(chuàng)收”。
在相關(guān)議題設(shè)置中，臨時工對政府機構(gòu)合法性的侵蝕屢被提及。就B縣巡防大隊的實證經(jīng)驗而言，政府機構(gòu)面臨的技術(shù)風(fēng)險與合法性危機密不可分、相互轉(zhuǎn)化。B縣巡防大隊的邊界擴展行為，看似與專業(yè)警務(wù)活動有一定差距，但它恰恰適應(yīng)了復(fù)雜制度環(huán)境，在維護公安機關(guān)科層制內(nèi)核的同時，還援引了群防群治、改革話語等其他制度資源。在改革已經(jīng)成為社會慣性的情景下，B縣巡防大隊作為群防群治專業(yè)化與警務(wù)改革實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，反而在科層組織內(nèi)部獲得了高度合法性。可見，B縣巡防大隊在科層組織體系內(nèi)獲得了穩(wěn)定地位，不僅是因為它在一定程度上回應(yīng)了街頭環(huán)境復(fù)雜性及街頭事務(wù)多樣性的挑戰(zhàn)，還因為它在回應(yīng)警務(wù)改革和社會治理轉(zhuǎn)型帶來的制度風(fēng)險上，具有難以替代的作用。
行政調(diào)適性包括價值觀的獲取。并且，政治支持是彈性化政府運作的重要條件，而所謂的價值觀獲取及政治支持，都屬于制度化的一部分。概言之，臨時工與正式人員并存共生所塑造的“一套人馬、兩塊牌子”的組織形態(tài)，反映了復(fù)雜制度環(huán)境，符合特定的“制度儀式”。一方面，“一套人馬”保持了“純粹”科層制這一制度儀式，是科層組織體系的有機構(gòu)成部分。從B縣巡防大隊的經(jīng)驗來看，無論是警務(wù)革命還是群防群治專業(yè)化，都體現(xiàn)了科層制行政的邏輯，如人員專職化、職責固定化、程序規(guī)范化等。另一方面，“兩塊牌子”又滿足了復(fù)雜制度化環(huán)境的實際需要。在B縣巡防大隊成立發(fā)展過程中起到關(guān)鍵作用的群眾安全感測評、群防群治、綜合治理等措施，客觀上回應(yīng)了政府機構(gòu)為人民服務(wù)的宗旨。此外，臨時工現(xiàn)象在中國科層組織中歷久彌堅，且與新中國的國家性質(zhì)一脈相承，具有深厚的合法性基礎(chǔ)。換言之，臨時工廣泛存在，并不僅僅是政府機構(gòu)“風(fēng)險規(guī)避”的權(quán)宜之計，還是中國科層組織“制度儀式”的產(chǎn)物。
六、結(jié)論與討論
盡管臨時工加重了機構(gòu)臃腫、人浮于事等官僚��；在極端情況下，還因其濫用職權(quán)危及政府公信力。但是，對B縣巡防大隊的實證研究表明，“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)及其實際運作方式，在一定程度上避免了臨時工濫權(quán)現(xiàn)象，并使得政府機構(gòu)在回應(yīng)復(fù)雜技術(shù)和制度環(huán)境風(fēng)險中具備了某種調(diào)適能力。“混合型”科層組織的行政調(diào)適性與編制硬約束、財政軟約束等制度性因素一道，塑造了臨時工這個制度化了的行政現(xiàn)象。
自20世紀80年代以來，彈性化政府成為西方政府改革的方向之一，其主要做法是通過建立具有可選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、彈性化的人事管理制度，以及臨時性治理方法等措施，增強政府機構(gòu)的調(diào)適性。這一改革方向也在近年來中國行政體制改革中有所體現(xiàn)。在某種程度上，諸如“一套人馬、兩塊牌子”這樣的具有選擇性特征的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及臨時工所代表的彈性化人事管理制度及臨時性治理方法，并非科層組織異類，符合人們對“政府未來的治理模式”的預(yù)期。B縣巡防大隊的組織分析說明，臨時工勾連了政府間上下級關(guān)系的彈性化結(jié)構(gòu)以及政府機構(gòu)因應(yīng)環(huán)境變化而采取的“策略選擇”，可謂是中國科層組織行政調(diào)適性的組織基礎(chǔ)之一。
具體而言，“混合型”科層組織的行政調(diào)適性主要源自于三個組織機制。首先，在科層制內(nèi)核與組織環(huán)境之間建立緩沖區(qū)和保護帶。通過建立“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)，政府機構(gòu)的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有選擇性。政府機構(gòu)在回應(yīng)改革風(fēng)險及外部環(huán)境復(fù)雜性的過程中，可以在正式結(jié)構(gòu)及實際運作方式之間轉(zhuǎn)換，從而保證政府職能的正常履行。其次，建立了一套有效的“混合型”科層組織行為的策略選擇機制。在科層制行政主導(dǎo)之外，臨時工承擔的半正式行政職能為處理復(fù)雜且難以處置的街頭事務(wù)提供了增選機制，為政府機構(gòu)實現(xiàn)“風(fēng)險規(guī)避”及改善街頭行政環(huán)境提供了策略選擇。再次， 通過合法性建構(gòu)，在地方治理體系中獲得穩(wěn)定的組織地位。概言之，“混合型”科層組織為政府機構(gòu)援引了多重制度資源，使之符合某種“制度儀式”，增強了對復(fù)雜制度環(huán)境的適應(yīng)能力。據(jù)此，臨時工現(xiàn)象之所以長期、穩(wěn)定存在，既非政府有意推諉的結(jié)果，亦非單純的編制硬約束和財政軟約束相結(jié)合的政策產(chǎn)物，而是政府機構(gòu)行政調(diào)適性的制度化結(jié)果。那些組織機制健全的“混合型”科層組織，不僅有能力克服臨時工可能帶來的組織風(fēng)險，還可以發(fā)揮臨時工的環(huán)境親和力，更為有效地應(yīng)對環(huán)境復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)。
遵循“個案中的概括”的研究路徑，本文是在一個縣巡防大隊的個案經(jīng)驗基礎(chǔ)上討論“混合型”科層組織運作機制的。然而，出于“走出個案”的抱負，本文嘗試就臨時工現(xiàn)象與行政調(diào)適性之關(guān)系做拓展性的討論。
在現(xiàn)實中，盡管質(zhì)疑從未消失，臨時工現(xiàn)象卻隨著社會批判及政府改革而越來越普遍。除了政府職能擴張、編制硬約束、財政軟約束等現(xiàn)實原因，政府機構(gòu)在規(guī)范管理使用臨時工過程中形成了較為有效的組織機制，恐怕是一個不可忽視的因素。當然，本文所述的“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織，是否具有普遍解釋性，卻需要審慎對待。大體而言，政府機構(gòu)中的臨時工主要以兩種形式存在：一是零散地分布在非核心部門中，主要從事后勤等輔助行政工作；二是成建制地存在于街頭行政部門中，主要從事行政執(zhí)法輔助工作。“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制，可能適用于大量使用臨時工的街頭行政部門，卻未必適合于零散使用臨時工的政府部門。并且，不同政府機構(gòu)因?qū)I(yè)化程度不同、部門地位有差異、行政資源分配不均等原因，“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制對臨時工的吸納效果也會有所差異。比如，城管部門也采取了“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制來管理使用協(xié)管員，但與公安機關(guān)相比，城管執(zhí)法沖突在近些年持續(xù)不斷，主導(dǎo)了中國城市暴力興起的大事件。此外，從行政調(diào)適性的視角來看，環(huán)境復(fù)雜性所帶來的挑戰(zhàn)不同，也會影響臨時工現(xiàn)象的嚴重程度。從B縣巡防大隊的運作經(jīng)驗來看，臨時工對政府機構(gòu)制造的潛在風(fēng)險并未消失，如巡防隊員“輕微違紀”現(xiàn)象甚為普遍。巡防隊員越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的濫權(quán)現(xiàn)象之所以較少發(fā)生，除了“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制提高了行政調(diào)適能力外，還可能是因為相較于大城市，縣城街頭的環(huán)境復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)本來就比較低。
對“混合型”科層組織運作機制的討論，對于理解中國科層組織的行政調(diào)適性也具有一定的啟發(fā)意義。近年來，有關(guān)中國體制（政治系統(tǒng)）何以保持持續(xù)、穩(wěn)定的討論甚多。除了聚焦于如黨-國體制這樣的宏觀因素，越來越多研究試圖從政府內(nèi)部運作機制中尋找調(diào)適性因素。但是，這些討論基本上局限于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機制的視閾范圍內(nèi)，環(huán)境復(fù)雜性僅僅被視作一個背景因素。并且，中國體制的調(diào)適性往往被視作由一些既存的、“精妙”的正式制度設(shè)置所致。本文的啟示在于，對于任何政府機構(gòu)而言，環(huán)境復(fù)雜性是可被識別的，并會直接影響其組織行為。政府機構(gòu)的行政調(diào)適性并不僅僅源自于正式制度這些“存量”，還取決于有效吸納諸如臨時工這樣的非正式制度。換言之，對政府間上下級關(guān)系的彈性和政府行為的靈活性而言，臨時工其實是一個潛在的關(guān)鍵變量。政府機構(gòu)的行政調(diào)適性并非由彈性化的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)單方面決定，還取決于政府機構(gòu)面對不同的行政環(huán)境（包括技術(shù)與制度環(huán)境）、不同的組織任務(wù)時，是否有足夠策略選擇。這些策略選擇，并不僅僅是對既存制度的運用，還包括對一些成文或不成文規(guī)則的制度創(chuàng)新。
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