當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會(huì)熱點(diǎn) >> 呂德文｜“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制——臨時(shí)工現(xiàn)象的制度解釋
【內(nèi)容提要】政府機(jī)構(gòu)中廣泛存在的臨時(shí)工是一個(gè)制度化了的行政現(xiàn)象。臨時(shí)工與正式人員的并存共生塑造了“混合型”科層組織形態(tài)。本文運(yùn)用行政調(diào)適性視角對(duì)B縣巡防大隊(duì)進(jìn)行實(shí)證研究。研究發(fā)現(xiàn)，B縣巡防大隊(duì)兼具自我保護(hù)與環(huán)境親和力的雙重功能，這得益于三個(gè)機(jī)制：第一，“一套人馬、兩塊牌子”的雙層結(jié)構(gòu)及其實(shí)際運(yùn)作方式，塑造了具有選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)；第二，半正式行政主導(dǎo)的街頭事務(wù)分類處置機(jī)制，為政府行為提供了策略選擇；第三，臨時(shí)工邊界擴(kuò)展行為援引了多重合法性資源，有利于政府機(jī)構(gòu)在地方治理體系中獲得穩(wěn)定的組織地位。因此，臨時(shí)工得以存在，是因?yàn)?span>“混合型”科層組織在一定程度上避免了臨時(shí)工濫權(quán)現(xiàn)象，并為行政調(diào)適性提供了組織基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】 臨時(shí)工 巡防隊(duì) “混合型”科層組織 行政調(diào)適性
備受詬病的臨時(shí)工現(xiàn)象為何長期存在？近些年來，在媒體不斷聚焦街頭執(zhí)法沖突事件的背景下，政府機(jī)構(gòu)中的臨時(shí)工現(xiàn)象廣受關(guān)注。臨時(shí)工濫權(quán)，常常成為政府機(jī)構(gòu)推卸責(zé)任的替罪羊，這一行政現(xiàn)象受到輿論的嚴(yán)厲批評(píng)，并得到了學(xué)理支持。與之形成強(qiáng)烈反差的是，政府機(jī)構(gòu)中的臨時(shí)工數(shù)量有增無減；在警察、城管等街頭行政部門中，臨時(shí)工數(shù)量甚至遠(yuǎn)超正式執(zhí)法人員。學(xué)者們主要從編制硬約束和財(cái)政軟約束兩個(gè)角度解釋了臨時(shí)工存在的原因。這些研究雖然揭示了臨時(shí)工存在的動(dòng)力和條件，卻忽視了對(duì)政府機(jī)構(gòu)中臨時(shí)工穩(wěn)定存在的組織機(jī)制的正面闡釋。以至于，人們雖然對(duì)臨時(shí)工現(xiàn)象耳熟能詳，但臨時(shí)工賴以生存的組織機(jī)制及其塑造的混合型科層組織形態(tài)，仍像是一個(gè)“黑箱”。為打開這一“黑箱”，本文從行政調(diào)適性視角考察政府機(jī)構(gòu)中臨時(shí)工存在的制度邏輯。
在勞動(dòng)法規(guī)中，臨時(shí)工這一勞務(wù)形態(tài)已不復(fù)存在，是一個(gè)不具法律意義的概念。然而，在實(shí)踐中，相較于正式工作人員，政府機(jī)構(gòu)存在大量待遇低，工作不穩(wěn)定的臨時(shí)工作人員。因此，臨時(shí)工并非一個(gè)規(guī)范性概念，而是實(shí)踐中的描述性概念，指的是政府機(jī)構(gòu)通過購買服務(wù)、勞務(wù)派遣等市場(chǎng)機(jī)制招聘的編外人員，其工作性質(zhì)具有臨時(shí)性、輔助性和替代性特征。臨時(shí)工是一種制度化了的行政現(xiàn)象，亦塑造了“混合型”的科層組織——正式行政和半正式行政有機(jī)結(jié)合在一起。那么，“混合型”科層組織的運(yùn)作邏輯是什么？欲合理解釋這一問題，需解釋臨時(shí)工存在的制度邏輯：第一，從消極方面來看，政府機(jī)構(gòu)通過何種組織機(jī)制吸納臨時(shí)工，使之不至于影響政府的合法性？第二，從積極方面來看，臨時(shí)工又有何特殊的組織功能，以至于它在政府機(jī)構(gòu)中具有不可替代性？
本文根據(jù)B縣治安巡防大隊(duì)（以下簡稱“巡防大隊(duì)”）的實(shí)證調(diào)查，運(yùn)用個(gè)案研究方法展開論述。在個(gè)案研究中，極少有研究只談?wù)搨�(gè)案本身，多數(shù)研究者都有“走出個(gè)案”的抱負(fù)。本文遵循“個(gè)案中的概括”的研究路徑，對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)展開分析性概括。具體而言，基于行政調(diào)適性的視角，展示B縣巡防大隊(duì)行政運(yùn)作的具體情境、過程及關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對(duì)臨時(shí)工的組織機(jī)制作一個(gè)可能的解釋。B縣是中部某省的一個(gè)國家級(jí)貧困縣，交通閉塞、經(jīng)濟(jì)落后，大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工。據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該縣共有人口51萬人，其中縣城實(shí)際居住人口近10萬人，全縣財(cái)政總收入不到6.5億元。B縣巡防大隊(duì)（巡警大隊(duì)）實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”，現(xiàn)有隊(duì)員81名，其中民警17名，巡防隊(duì)員64名。我們于2014年7月在B縣巡防大隊(duì)進(jìn)行了為期20天的田野調(diào)查，并于當(dāng)年11月上旬作了補(bǔ)充調(diào)研。調(diào)研以訪談為主，并收集了相關(guān)檔案材料、個(gè)人筆記等。訪談對(duì)象主要包括縣政法委、公安局及其他相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，以及巡防大隊(duì)（巡警大隊(duì)）的民警和巡防隊(duì)員，共二十余人。
一、“混合型”科層組織：理論解釋與研究視角
自從韋伯提出官僚制之后，具有規(guī)則化、層級(jí)制、專業(yè)化等特點(diǎn)的科層組織就被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)組織的理想類型。組織研究的一個(gè)潛在主題是通過對(duì)韋伯式科層組織的批評(píng)展開的。在中國情境中，這一批評(píng)始終與中國科層組織的混合性有關(guān)，而“混合型”科層組織的形塑與臨時(shí)工現(xiàn)象有直接關(guān)系。
從“純粹”科層制的視角來看，臨時(shí)工可謂是政府改革的意外結(jié)果。改革開放以來中國進(jìn)行了7次政府機(jī)構(gòu)改革，前幾次改革的核心目標(biāo)如機(jī)構(gòu)精簡、轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致等幾乎是按理想的科層組織特征設(shè)置的。這一改革進(jìn)程制造了“編制硬約束”這一臨時(shí)工存在的制度根源。具體而言，編制作為職位管理的一套體系，已成為精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員的主要工具，各級(jí)政府通過制定“三定”（定編、定崗、定人）方案，嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模。但是，政府改革與編制管理以單純的“精簡”原則替代了理性的“調(diào)適”原則。“三定”方案很難考慮到各地實(shí)際情況及各部門的功能需求，在地方政府職能不斷擴(kuò)張的情況下，只能通過雇用“編外人員”來解決正式人員不足的問題，而地方財(cái)政軟約束為政府機(jī)構(gòu)雇用編外人員提供了方便。在此基礎(chǔ)上，科層組織內(nèi)部市場(chǎng)化為政府機(jī)構(gòu)“雇傭群體”的擴(kuò)張創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，政府利用合同外包、購買服務(wù)等市場(chǎng)機(jī)制制造了“影子雇員”。
放寬視野，“官吏分途”及其當(dāng)代延續(xù)是中國科層組織的重要特征。當(dāng)前，地方治理人事結(jié)構(gòu)中的雇傭群體接近于歷史上的“吏”，且是決定地方和基層治理績效高低的重要因素�？梢姡�“混合性”是中國科層組織的重要特征。臨時(shí)工現(xiàn)象具有深厚的歷史淵源及制度依據(jù)。中國科層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重要特征是運(yùn)用準(zhǔn)官僚和半正式行政，實(shí)現(xiàn)了“集權(quán)的簡約治理”。通俗而言，正式人員與臨時(shí)工在科層組織內(nèi)部并存共生，他們事實(shí)上具有上下級(jí)關(guān)系，卻因身份不同而相互區(qū)隔。這種混合結(jié)構(gòu)是權(quán)威體系具有靈活性的制度基礎(chǔ)，是行政內(nèi)包和外包關(guān)系組合的結(jié)果。事實(shí)上，臨時(shí)工是諸多政府行為策略選擇的基礎(chǔ)。以“半正式行政”為議題的文獻(xiàn)，雖未明確提及臨時(shí)工，其經(jīng)驗(yàn)材料卻表明半正式人員在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
既有研究較為充分地解釋了臨時(shí)工產(chǎn)生的原因，以及臨時(shí)工在塑造“混合型”科層組織中的關(guān)鍵作用。不過，也有一個(gè)核心問題未得到充分解釋，即臨時(shí)工對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言是把雙刃劍，它雖提高了行政靈活性，卻帶來了行政風(fēng)險(xiǎn)。那么，政府機(jī)構(gòu)如何在提高組織效率的同時(shí)規(guī)避臨時(shí)工帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)？本文將從行政調(diào)適性的視角，來推進(jìn)“混合型”科層組織運(yùn)作機(jī)制的討論。
調(diào)適性是政治體系制度化水平的重要指標(biāo)。概言之，調(diào)適性是后天獲得的組織性，是適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力。具體到政府治理模式中，行政調(diào)適性的另一個(gè)說法是彈性化政府，是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。簡言之，行政調(diào)適性追求的原則有二：制宜原則與適應(yīng)原則。前者指的是政府機(jī)構(gòu)能夠因人、因地、因時(shí)、因事而制宜；后者則指政府機(jī)構(gòu)能適應(yīng)環(huán)境變遷，有合適的備選方案可供選擇。轉(zhuǎn)化為組織與環(huán)境的關(guān)系，這兩個(gè)原則是指：第一，政府機(jī)構(gòu)的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有彈性；第二，政府外部行為具有適應(yīng)性。
湯普森（James Thompson）指出，從環(huán)境不確定性的應(yīng)對(duì)機(jī)制來看，組織會(huì)在技術(shù)內(nèi)核與環(huán)境之間建立緩沖區(qū)，以保護(hù)組織內(nèi)核免受干擾。如果將臨時(shí)工置于分析中心，可見臨時(shí)工處于“混合型”科層組織中正式人員與組織環(huán)境間的緩沖區(qū)，它們之間形成了相對(duì)穩(wěn)定的同心圈結(jié)構(gòu)（見圖1）。
這一理想型的同心圈結(jié)構(gòu)，具有彈性化政府的潛在特點(diǎn)：組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機(jī)制具有可選擇性、人事管理富有彈性，以及治理方法具有臨時(shí)性特征。換言之，臨時(shí)工制度讓“混合型”科層組織獲取了自我保護(hù)功能和環(huán)境親和力，可謂是行政調(diào)適性的組織基礎(chǔ)�；谶@一認(rèn)識(shí)，本文將結(jié)合B縣巡防大隊(duì)臨時(shí)工現(xiàn)象的實(shí)證研究，嘗試運(yùn)用行政調(diào)適性視角對(duì)“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制展開分析。具體而言，本文主要分四個(gè)部分展開論述：第一，“混合型”科層組織形成的原因。在中國，政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常處在“不可退出的談判”情境中，其對(duì)行政調(diào)適性的要求更高。有效識(shí)別、排除組織風(fēng)險(xiǎn)是行政調(diào)適性的前提，而臨時(shí)工在完成“維穩(wěn)”任務(wù)方面具有一定優(yōu)勢(shì)。臨時(shí)工是一個(gè)制度化了的行政現(xiàn)象，也就意味著“混合性”成了科層組織的內(nèi)在特征。第二，“混合型”科層組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在行政調(diào)適性的視角下，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)是有效治理的障礙。因此，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的可選擇性及人事管理富有彈性，是行政調(diào)適性的主要特征。“混合型”科層組織建立了可選擇性的“一套人馬、兩塊牌子”的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。第三，“混合型”科層組織的策略選擇。“混合型”科層組織的策略選擇既可能是被動(dòng)適應(yīng)組織環(huán)境變化以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，也可能是出于積極主動(dòng)地改造組織環(huán)境以更好地完成組織任務(wù)。無論出于什么目的，臨時(shí)工主導(dǎo)的半正式行政都是策略選擇之一。第四，“混合型”科層組織的合法化機(jī)制。組織生存除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息外，還需要得到社會(huì)的認(rèn)可、接受和信任。“混合型”科層組織之所以具有行政調(diào)適性，是因?yàn)榕R時(shí)工制度具有復(fù)雜的制度譜系，它使得政府機(jī)構(gòu)一方面遵循了制度趨同規(guī)律，保留了科層制內(nèi)核；另一方面又援引了多重合法性資源，在科層組織體系中獲得了較為穩(wěn)定的地位。
二、“混合型”科層組織中的臨時(shí)工現(xiàn)象
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及政府改革的推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)面臨環(huán)境不確定性帶來的挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)工作人員是街頭官僚，因其工作界面在“街頭”，面臨著比其他政府機(jī)構(gòu)更為復(fù)雜的工作環(huán)境，包括組織資源的匱乏，公民需求的無限性和多樣性，以及公眾對(duì)他們工作期望的沖突與不確定性。如全國公安機(jī)關(guān)一樣，B縣公安局的組織風(fēng)險(xiǎn)主要源自其街頭行政過程，包括技術(shù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、組織環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及組織內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層面（見表1）。
受第四次警務(wù)革命的影響，全國公安系統(tǒng)于20世紀(jì)90年代開啟了從靜態(tài)警務(wù)向動(dòng)態(tài)警務(wù)的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)提前警務(wù)、巡邏與刑偵相結(jié)合。根據(jù)形勢(shì)需要，B縣公安局于2002年建立了110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)，并組建了巡警大隊(duì)，以此作為一級(jí)接處警單位（派出所因而變成二級(jí)接處警單位）。
110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)公開對(duì)社會(huì)承諾“四有四必”，即有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)。因110報(bào)警平臺(tái)使得“警察距離民眾只有一個(gè)電話的距離”，民眾無論何時(shí)何地總可以找到警察，且警察對(duì)大部分難題都會(huì)采取措施，非警務(wù)活動(dòng)急劇增加。B縣110報(bào)警平臺(tái)每年接警量在1000件左右，其中90%是非警務(wù)活動(dòng)。然而，巡警大隊(duì)當(dāng)時(shí)只有8名民警，實(shí)行24小時(shí)值班制，每班4人。按照110接處警規(guī)定，每次出警需2人一組。這意味著，巡警大隊(duì)只能發(fā)揮接處警職能，且極限是同時(shí)處理2個(gè)警情，根本不能司職巡邏，也無法應(yīng)對(duì)如此之多的非警務(wù)活動(dòng)。B縣公安局內(nèi)部流傳著一個(gè)反復(fù)上演的關(guān)于110民警接處警的經(jīng)典故事。故事梗概是：
案例1：一天夜里，一對(duì)夫妻因家庭瑣事吵架，情緒激動(dòng)地拿起了菜刀。鄰居見狀打110報(bào)警。經(jīng)過巡警近半個(gè)小時(shí)的調(diào)解，夫妻倆雖未完全消氣，卻放下了菜刀。巡警見狀先行撤退，并通知派出所民警進(jìn)行二級(jí)接處警�？墒�，派出所值班民警判斷這是一個(gè)非警務(wù)活動(dòng)，就姍姍來遲。案件處置的結(jié)果讓人啼笑皆非：夫妻倆倒是和好了，卻都埋怨公安局不負(fù)責(zé)任，“有事打110”是假宣傳。
可見，巡警大隊(duì)建立后，B縣公安機(jī)關(guān)街頭行政環(huán)境的不確定性增加了。第一，狀態(tài)不確定性。B縣公安機(jī)關(guān)未能預(yù)知110報(bào)警平臺(tái)將導(dǎo)致非警務(wù)活動(dòng)劇增，以及分級(jí)接處警機(jī)制所帶來的部門協(xié)調(diào)困難等狀況。第二，效應(yīng)不確定性。B縣公安機(jī)關(guān)缺乏對(duì)街頭行政環(huán)境變化與動(dòng)態(tài)警務(wù)改革措施之間復(fù)雜因果關(guān)系的相關(guān)知識(shí)——“四有四必”承諾本意是為了提高公安機(jī)關(guān)的合法性，改善街頭行政環(huán)境，但可能適得其反，增加群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的依賴性，提高街頭行政風(fēng)險(xiǎn)。B縣公安機(jī)關(guān)未能預(yù)期的是，街頭行政環(huán)境的變化已對(duì)動(dòng)態(tài)警務(wù)改革措施產(chǎn)生了負(fù)面影響，群眾滿意度反而降低了。第三，回應(yīng)不確定性。在改革過程中出現(xiàn)了諸多不確定性因素的情況下，B縣公安機(jī)關(guān)很難準(zhǔn)確判斷其動(dòng)態(tài)警務(wù)改革措施的結(jié)果與效用。這導(dǎo)致地方政府很難下決心及時(shí)解決問題，除非上級(jí)政府追責(zé)。
街頭行政環(huán)境不確定性的增加，直接增加了B縣公安機(jī)關(guān)的組織風(fēng)險(xiǎn)。一是“110報(bào)警服務(wù)臺(tái) + 巡警大隊(duì)”的動(dòng)態(tài)警務(wù)模式，改變了B縣公安工作的技術(shù)環(huán)境，工作任務(wù)更重、現(xiàn)場(chǎng)處置更難。面對(duì)這一變化，民警顯得左右為難。如案例所示，不撤退意味著警力內(nèi)耗；撤退又可能導(dǎo)致群眾不滿。二是復(fù)雜的制度環(huán)境讓公安工作受到更大制約。警務(wù)改革讓“公安局該管的管不了，不該管的卻管了”。如案例1所示，公眾質(zhì)疑甚為普遍。這導(dǎo)致B縣在2006年全省公眾安全感測(cè)評(píng)中列倒數(shù)第一，為社會(huì)治安重點(diǎn)整治縣。B縣縣委、縣政府因此受到嚴(yán)厲問責(zé)。三是公安機(jī)關(guān)組織內(nèi)部控制更為困難。巡警屬于街頭官僚，擁有自由裁量權(quán)且事實(shí)上具有政策制定能力。如案例1所示，接處警民警在判斷案件性質(zhì)、決定處置措施的時(shí)候，具有高度自主性；再加上巡警大隊(duì)和派出所之間存在協(xié)調(diào)問題，雖是普通的警務(wù)活動(dòng)，也容易因措施不當(dāng)而制造組織危機(jī)。
為化解非警務(wù)活動(dòng)劇增帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)，2007年B縣作了兩個(gè)決定：一是年初掀起打黑除惡行動(dòng)，摧毀了盤踞縣城多年的兩個(gè)惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙；二是為加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理工作，于6月組建了專職治安巡防隊(duì)。B縣巡防大隊(duì)當(dāng)年即招聘了63名專職治安巡防隊(duì)員，同時(shí)調(diào)入4名民警充實(shí)巡警大隊(duì)。巡防大隊(duì)的法人單位為縣社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室（以下簡稱“縣綜治辦”），但由公安局巡警大隊(duì)對(duì)其進(jìn)行日常管理和使用。至此，B縣公安局成建制地組建了巡防大隊(duì)，臨時(shí)工現(xiàn)象凸顯出來，公安機(jī)關(guān)也事實(shí)上具有“混合型”科層組織的特征。
B縣巡防大隊(duì)具有軟財(cái)政約束的典型特征，其財(cái)政預(yù)算和支出都有較大的隨意性。巡防大隊(duì)經(jīng)費(fèi)保障不足，導(dǎo)致巡防隊(duì)員工資待遇較低，因此，巡防隊(duì)員流動(dòng)性大、兼職比例較高、整體素質(zhì)不高。主要表現(xiàn)是：工作期間中途歇息、遲到早退、借故請(qǐng)假等輕微違紀(jì)行為難以規(guī)制。人們耳熟能詳?shù)呐R時(shí)工現(xiàn)象——巡防隊(duì)員越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的情況，卻未有報(bào)道。與此同時(shí)，B縣巡防大隊(duì)對(duì)當(dāng)?shù)刂伟补芾恚酥量h域治理，都發(fā)揮了重要作用。B縣各類中心工作，大到召開兩會(huì)、創(chuàng)建衛(wèi)生城市、重大節(jié)日安保，小到領(lǐng)導(dǎo)視察、街道整頓、拆違，巡防大隊(duì)都是主力。2009年，B縣被授予省平安縣的匾牌，排位躍居全省中上游。在B縣公安局的一份總結(jié)材料里，巡防大隊(duì)在創(chuàng)建平安縣中的作用被多次提及。
可見，B縣巡防大隊(duì)是當(dāng)?shù)卣疄樘岣咝姓{(diào)適性以有效回應(yīng)各類組織環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的策略選擇。首先，提高把握環(huán)境變化的能力。B縣巡防大隊(duì)歸公安機(jī)關(guān)管理使用，使得公安機(jī)關(guān)更容易深入街頭行政環(huán)境中，捕捉復(fù)雜環(huán)境的微妙變化。因警力增加，加強(qiáng)了巡警大隊(duì)即時(shí)處置非警務(wù)活動(dòng)的能力，縮小其決策與環(huán)境變化之間的時(shí)間差。其次，提高動(dòng)態(tài)警務(wù)實(shí)踐能力。組建巡防大隊(duì)是B縣地方政府在準(zhǔn)確研判動(dòng)態(tài)警務(wù)改革與街頭行政環(huán)境之間復(fù)雜關(guān)系基礎(chǔ)之上作出的決策。將B縣巡防大隊(duì)劃歸巡警大隊(duì)管理使用，直接賦予了巡警大隊(duì)巡邏功能，讓街頭行政環(huán)境有實(shí)質(zhì)性的改善。再次，提高警務(wù)政策的回應(yīng)能力。B縣巡防大隊(duì)的建立是地方政府在對(duì)動(dòng)態(tài)警務(wù)改革的結(jié)果與效用進(jìn)行準(zhǔn)確判斷基礎(chǔ)上做出的決策�？陀^上，公眾安全感的降低及上級(jí)政府的追責(zé)，使B縣認(rèn)識(shí)到其前期改革措施的缺陷。B縣巡防大隊(duì)的建立，既是對(duì)上級(jí)政府問責(zé)的直接回應(yīng)，同時(shí)也是完善動(dòng)態(tài)警務(wù)改革的根本措施。
對(duì)于B縣公安機(jī)關(guān)而言，雖然巡防大隊(duì)是為解決組織環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的，但巡防大隊(duì)成建制地引入臨時(shí)工的現(xiàn)象，本身也在制造組織風(fēng)險(xiǎn)。只不過，B縣巡防大隊(duì)將使用臨時(shí)工控制在一定范圍內(nèi)，基本上防止了巡防隊(duì)員濫權(quán)，并想盡辦法發(fā)揮其輔警職能。從經(jīng)驗(yàn)上看，B縣巡防大隊(duì)對(duì)臨時(shí)工的控制和使用，是通過一系列“混合型”組織機(jī)制來達(dá)成的，包括富有選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機(jī)制，靈活機(jī)動(dòng)的政府行為策略選擇機(jī)制及邊界擴(kuò)展行為的合法化機(jī)制。
三、“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)的可選擇性
從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，行政調(diào)適性的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用具有可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以取代傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。B縣巡防大隊(duì)（巡警大隊(duì)）實(shí)行的“一套人馬、兩塊牌子”，在我國政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織中甚為普遍。它具有組織外形化特征，既表現(xiàn)為正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作不盡一致的組織“分離”，還進(jìn)一步表現(xiàn)為兩種組織類別并存共生。據(jù)此，B縣巡防大隊(duì)（巡警大隊(duì)）是兼有兩個(gè)組織類別，且呈現(xiàn)雙層結(jié)構(gòu)特征的“混合型”科層組織。首先，它兼具兩個(gè)組織類別：一方面，巡警大隊(duì)在機(jī)構(gòu)屬性上屬于行政單位，是正式組織；另一方面，巡防大隊(duì)則屬于“群眾性組織”，是半正式組織。其次，兩者的結(jié)合呈現(xiàn)雙層結(jié)構(gòu)特征：一方面，采用一套領(lǐng)導(dǎo)班子（包括大隊(duì)長、教導(dǎo)員及副大隊(duì)長），3名班子成員均來自巡警大隊(duì)，這意味著巡警大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和干警代表公安局領(lǐng)導(dǎo)著巡防大隊(duì)；另一方面，兩者在職能、人員、經(jīng)費(fèi)等方面合二為一，在實(shí)際工作中巡警大隊(duì)和巡防大隊(duì)又是相互配合的關(guān)系。如表2所示，在街面警務(wù)活動(dòng)中，B縣巡防大隊(duì)的主要職能有治安巡邏、接處警和防處突等，這都依賴于巡警與巡防隊(duì)員的相互配合，形成了相對(duì)穩(wěn)定的工作模式。
在實(shí)際運(yùn)作中，巡警實(shí)施正式權(quán)威，掌握現(xiàn)場(chǎng)控制權(quán)；巡防隊(duì)員服從巡警命令，開展輔助工作。這一工作模式的形成，得益于兩個(gè)組織機(jī)制：
首先，民警帶班制。B縣巡防大隊(duì)共設(shè)2個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)又分2個(gè)班（早班、晚班），實(shí)行24小時(shí)輪班制。每天由1個(gè)巡防中隊(duì)在街面巡邏，分別由2個(gè)輪值民警司職“帶班”。在接處警工作中，巡防隊(duì)員承擔(dān)了辦案民警“輔助警力”的角色；在日常巡邏中，民警反而退居二線，只對(duì)巡防隊(duì)員進(jìn)行管理、考核，他們之間是“管理警察”與“街面警察”的關(guān)系�？梢�，在民警帶班制下，民警與巡防隊(duì)員事實(shí)上具有上下級(jí)關(guān)系，帶班民警對(duì)巡防隊(duì)員擁有管理權(quán)；同時(shí)，他們又是相對(duì)平等的分工合作的關(guān)系，街面警務(wù)活動(dòng)的開展依賴于巡警和巡防隊(duì)員的職能分工。
其次，內(nèi)勤／外勤角色分工。B縣巡防大隊(duì)在實(shí)際運(yùn)作過程中，將處于不同等級(jí)、部門的工作人員統(tǒng)一部署在內(nèi)勤和外勤這兩個(gè)崗位上。組織任務(wù)的完成依賴于內(nèi)勤和外勤的相互配合，內(nèi)勤負(fù)責(zé)下達(dá)任務(wù)，調(diào)配行政資源以及工作督查；外勤負(fù)責(zé)執(zhí)行任務(wù)。其中，大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)基本上屬于內(nèi)勤，主要職責(zé)是規(guī)劃巡防業(yè)務(wù)，如制定巡防路線、催繳群防群治費(fèi)、制定工作制度，只有在遇到重大警情時(shí)才需到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)；帶班民警兼有內(nèi)勤和外勤角色，沒有警情時(shí)只負(fù)責(zé)調(diào)配、督查巡防隊(duì)員的巡邏工作，出現(xiàn)警情時(shí)則需現(xiàn)場(chǎng)處置；巡防隊(duì)員則擔(dān)任外勤角色，負(fù)責(zé)日常街面巡邏，協(xié)助民警控制現(xiàn)場(chǎng)。
可見，通過“一套人馬、兩塊牌子”的組織機(jī)制，B縣巡防大隊(duì)不僅實(shí)現(xiàn)了兩種類型組織的融合，還實(shí)現(xiàn)了科層組織正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作方式的“分離”。
如圖2所示，B縣巡防大隊(duì)的正式結(jié)構(gòu)是按傳統(tǒng)靜態(tài)警務(wù)模式設(shè)置的科層組織。在傳統(tǒng)警務(wù)中，巡警是警察職能專業(yè)化的產(chǎn)物，其警務(wù)活動(dòng)傾向于排除外界干擾，議程內(nèi)定。比較典型的是110接處警工作，其工作流程高度程序化，并且越來越技術(shù)化。但是，B縣巡防大隊(duì)的實(shí)際工作模式具有鮮明的社區(qū)警務(wù)特征，主要表現(xiàn)為：第一，非官僚式：巡防大隊(duì)的實(shí)際運(yùn)作通常會(huì)考慮具體情境，對(duì)規(guī)章制度的解釋較為靈活。第二，分權(quán)式：為了適應(yīng)實(shí)戰(zhàn)需要，民警與大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)上具有分權(quán)性質(zhì)。在街面環(huán)境下，帶班民警具有實(shí)際決策權(quán)。第三，扁平層級(jí)結(jié)構(gòu)：在原有的層級(jí)制之外建立新的行動(dòng)結(jié)構(gòu)，巡邏小組更趨扁平化。并且，帶班民警與巡邏隊(duì)員之間很容易發(fā)展出非正式關(guān)系。第四，普遍化：巡警和巡防隊(duì)員幾乎都是“全能警員”，實(shí)質(zhì)上是限制專業(yè)化的。第五，開放式組織模式：巡防工作流程隨著環(huán)境、目標(biāo)、任務(wù)的變化不斷調(diào)整。
可見，“一套人馬、兩塊牌子”的科層組織是一個(gè)具有選擇性的組織結(jié)構(gòu)。簡單說來，它一方面符合了科層制內(nèi)核的要求，另一方面又適應(yīng)了街頭行政的需要。從制度根源上看，B縣巡防大隊(duì)的正式結(jié)構(gòu)遵循了公安部關(guān)于民警帶班制的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)模仿了已有的專職治安巡防隊(duì)的組織架構(gòu)。專職治安巡防隊(duì)具有典型的科層制特征，它主要承擔(dān)專業(yè)輔警職能，接受公安機(jī)關(guān)的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)；巡防隊(duì)員也是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，職務(wù)活動(dòng)相對(duì)明確的專職人員。從街頭行政的需要來看，B縣巡防大隊(duì)的實(shí)際運(yùn)作方式，具有高度的環(huán)境親和力。巡警和巡防隊(duì)員組成實(shí)戰(zhàn)性的巡邏小組，使得街面警務(wù)可根據(jù)街頭環(huán)境及組織任務(wù)的變化隨時(shí)調(diào)配警力。
“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)的選擇性主要表現(xiàn)在，它并不局限于運(yùn)用科層制的優(yōu)越性以及正式人員的專業(yè)性，還可以選擇發(fā)揮“一套人馬、兩塊牌子”實(shí)際運(yùn)作方式的靈活性及臨時(shí)工的全能性。就B縣巡防大隊(duì)的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)看，“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)選擇性的前提在于有效吸納臨時(shí)工，主要表現(xiàn)為有效規(guī)制臨時(shí)工濫權(quán)行為。民警帶班制及內(nèi)勤／外勤角色分工的制度設(shè)置，一開始就有防止巡防隊(duì)員越權(quán)執(zhí)法的組織意圖。就此而言，“一套人馬、兩塊牌子”隱含著臨時(shí)工的吸納機(jī)制。這一機(jī)制由3個(gè)方面構(gòu)成：第一，雙層結(jié)構(gòu)中內(nèi)含規(guī)制臨時(shí)工的專門設(shè)置。其中，B縣巡防大隊(duì)的副大隊(duì)長專門司職隊(duì)伍管理，隨時(shí)都在評(píng)估臨時(shí)工帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)，并著力調(diào)動(dòng)巡防隊(duì)員的工作積極性，而民警帶班制賦予了巡警規(guī)制巡防隊(duì)員的實(shí)質(zhì)權(quán)力。街面警務(wù)活動(dòng)有賴于巡警和巡防隊(duì)員之間的配合，兩者的關(guān)系甚為復(fù)雜，他們事實(shí)上具有上下級(jí)關(guān)系，又是平等的合作關(guān)系，“誰也離不開誰”。巡警基于低待遇與高要求之間不相匹配的認(rèn)知，一般會(huì)給巡防隊(duì)員輕微違紀(jì)（如遲到、早退、開小差）的自由；但是，他們對(duì)巡防隊(duì)員有嚴(yán)格的底線要求（如決不允許越權(quán)執(zhí)法、無故曠工），現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法須絕對(duì)服從命令。第二，科層制內(nèi)核包含了規(guī)制臨時(shí)工的內(nèi)容。B縣巡防大隊(duì)遵循了科層制內(nèi)核要求，建立了完善的工作制度，涵蓋內(nèi)務(wù)、考勤、行為規(guī)范、工作職責(zé)、作風(fēng)紀(jì)律、裝備管理等巡防工作的方方面面。這些制度給予巡防工作清晰的指示說明，使得具有臨時(shí)工身份的巡防隊(duì)員也有規(guī)矩可循。第三，庇護(hù)關(guān)系是一種非正式的規(guī)制行為。如上所述，巡警和巡防隊(duì)員在街頭行政中建立了庇護(hù)關(guān)系，一方面，巡警在實(shí)踐中賦予巡防隊(duì)員“輕微違紀(jì)的自由”；另一方面，關(guān)鍵時(shí)刻巡防隊(duì)員亦需要積極履職來獲取巡警的信任。在實(shí)踐中，庇護(hù)關(guān)系也是一種責(zé)任連帶關(guān)系。一方面，巡警需確保巡防隊(duì)員不濫權(quán)，否則將承擔(dān)連帶責(zé)任；反過來，巡防隊(duì)員如欲獲得巡警的庇護(hù)，也需絕對(duì)服從巡警命令，確保不越權(quán)執(zhí)法，且在特殊時(shí)刻敢于采用不成文規(guī)則處置街頭事務(wù)。
“一套人馬、兩塊牌子”是我國政府機(jī)構(gòu)中甚為常見的增強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)可選擇性的途徑。這一途徑之所以有效，是因?yàn)樗瑫r(shí)是政府機(jī)構(gòu)吸納臨時(shí)工的組織機(jī)制。概言之，正式人員與臨時(shí)工并存共生，是行政與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物，且每個(gè)結(jié)合點(diǎn)的控制權(quán)分配都有所差別。B縣巡防大隊(duì)與巡防隊(duì)員簽訂聘用合同后，即受巡警大隊(duì)的規(guī)制，按科層制行政原則管理和使用。然而，在實(shí)際運(yùn)作過程中，巡防大隊(duì)在大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、帶班民警及巡防隊(duì)員間建立了多重委托代理關(guān)系，大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)擁有目標(biāo)設(shè)定及檢查驗(yàn)收權(quán)，而巡警事實(shí)上擁有激勵(lì)分配權(quán)。在街面警務(wù)活動(dòng)中，巡防隊(duì)員擁有信息優(yōu)勢(shì)，且其臨時(shí)工身份為巡警在特定情境中啟用不成文規(guī)則提供了便利，故二者并不嚴(yán)格遵循行政邏輯，而是建立了非正式的庇護(hù)關(guān)系，在“庇護(hù)-回報(bào)”間默契互動(dòng)。從行政調(diào)適性角度來看，擁有“一套人馬、兩塊牌子”的政府機(jī)構(gòu)，通過建立富有彈性的雙層結(jié)構(gòu)及具有環(huán)境親和力的運(yùn)作方式，既防止了臨時(shí)工濫權(quán)，在一定程度上排除了組織內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，又可以為政府行為回應(yīng)環(huán)境變化提供諸多策略選擇，增強(qiáng)其環(huán)境適應(yīng)性。
四、“混合型”科層組織行為的策略選擇
在行政調(diào)適性的框架內(nèi)，臨時(shí)性治理方法既包括富有彈性的人事制度，又包括富有實(shí)驗(yàn)性的公共政策。換言之，臨時(shí)性治理方法意味著政府機(jī)構(gòu)并不墨守成規(guī)，而是根據(jù)行政環(huán)境調(diào)配合適的勞動(dòng)力，采取合適的策略選擇。對(duì)于“混合型”科層組織而言，僅僅是防止臨時(shí)工濫權(quán)并不夠，更重要的是在復(fù)雜的環(huán)境中完成各種組織任務(wù)。B縣巡防大隊(duì)是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的“窗口”。它是公安局110一級(jí)接處警單位，且日常工作司職治安巡邏，長期面臨復(fù)雜的、無法標(biāo)準(zhǔn)化與程序化的街頭工作環(huán)境。這使得巡警和巡防隊(duì)員具有鮮明的街頭官僚特征：他們充分運(yùn)用自由裁量權(quán)，發(fā)展出一套適合自身工作情境的策略行動(dòng)，事實(shí)上具有政策制定能力。
為此，B縣巡防大隊(duì)形成了相對(duì)穩(wěn)定的街頭事務(wù)處置流程。這個(gè)流程包括兩個(gè)方面：首先，確定問題的可處理性。警察任務(wù)可以分為兩類，一類是簡單易處置的問題，另一類是復(fù)雜且不好處理的問題。從B縣巡防大隊(duì)的工作經(jīng)驗(yàn)來看，決定問題的可處理性取決于幾個(gè)關(guān)鍵要素：第一，是否屬于警察任務(wù)；第二，是不是新出現(xiàn)的事務(wù)；第三，是不是重復(fù)發(fā)生的事務(wù)；第四，是不是細(xì)小瑣碎的事務(wù)；第五，是不是緊急事務(wù)。多數(shù)簡單易處置的問題屬于重復(fù)發(fā)生的老問題，它們往往被納入派出所或?qū)I(yè)大隊(duì)的職能范圍內(nèi)，巡防大隊(duì)簡單接處警后即可移交專業(yè)部門處置。復(fù)雜且不好處理的問題基本上都屬于不常見的新發(fā)生事務(wù)，具體又包括兩類：一類是突發(fā)重大事件，公安局內(nèi)部一般會(huì)根據(jù)預(yù)案聯(lián)合各部門特別處置；另一類則是“剩余事務(wù)”，即那些細(xì)小瑣碎而公安局專業(yè)大隊(duì)又難以處置的緊急事務(wù)，它們往往由巡防大隊(duì)自行處置。
從B縣巡防大隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)來看，“剩余事務(wù)”是其街頭行政的主要內(nèi)容，且是考驗(yàn)其行政調(diào)適性的重點(diǎn)所在。如“武瘋子”問題（流浪精神病人肇事案），是典型的復(fù)雜難以處理的“剩余事務(wù)”。其復(fù)雜性在于，這個(gè)事務(wù)說大不大、說小不小，問題性質(zhì)易于轉(zhuǎn)化；并且，它其實(shí)包含兩個(gè)案情：流浪人員的尋釁滋事案和流浪人員救助工作。前者屬于公安機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)，后者則是協(xié)助民政部門工作，在實(shí)踐中兩者的界限不清。公安機(jī)關(guān)如要徹底處置好“武瘋子”問題，則必定會(huì)越界承擔(dān)救助工作，但消極處置似乎也無不可。因此，巡防大隊(duì)對(duì)此類問題的自由裁量空間很大，這也意味著其行政風(fēng)險(xiǎn)較高。
其次，確定組織應(yīng)對(duì)的機(jī)制。組織應(yīng)對(duì)機(jī)制也有兩類，一類是常規(guī)處理，還有一類是增選機(jī)制。第一，常規(guī)處理。它指的是按專業(yè)警務(wù)活動(dòng)流程進(jìn)行處置，由巡警主導(dǎo)，具體又包括一般程序和簡易程序。一般程序嚴(yán)格按照“接案-立案-結(jié)案”流程展開，對(duì)職務(wù)活動(dòng)要求高，且需要輔以大量的內(nèi)勤工作以保證程序合法性。簡易程序則由巡警進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置即可，無需將警務(wù)活動(dòng)過程記錄在案。第二，增選機(jī)制。它是指“為了避免組織的穩(wěn)定性和生存受到威脅，而在組織的領(lǐng)導(dǎo)和政策制定結(jié)構(gòu)中，吸納新生因素的程序”。在B縣巡防大隊(duì)，增選機(jī)制主要是指在“剩余事務(wù)”的處置過程中，由巡防隊(duì)員主導(dǎo)，根據(jù)任務(wù)環(huán)境變化而采取的臨時(shí)性措施。具體而言，它又包括正式增選機(jī)制和非正式增選機(jī)制。前者指的是那些被公開吸納的臨時(shí)性措施；后者則可視為不成文規(guī)則——出于制度壓力而無法公開言明但又事實(shí)上廣泛存在的半正式行政方式。
簡單易處置的問題往往會(huì)采取常規(guī)的簡易程序或正式增選機(jī)制進(jìn)行處置。這類問題一般是重復(fù)出現(xiàn)的老問題，但又是細(xì)小瑣碎之事。只不過，類似小事在人們的日常生活中甚為常見，如不及時(shí)處理會(huì)制造更大的組織風(fēng)險(xiǎn)；而如果按一般程序處理，又會(huì)造成警力內(nèi)耗。故而，由巡警簡單處置或由巡防隊(duì)員正式處置，反而是最為合適的。以糾紛調(diào)解為例，通過110報(bào)警平臺(tái)接警的糾紛，如不涉及重大傷害或財(cái)務(wù)糾紛，巡警一般采取簡易程序即可；而巡防隊(duì)員在處置街頭偶遇糾紛時(shí)，在巡警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)之前以“群眾”身份制止、勸解，已被B縣巡防大隊(duì)寫入規(guī)章制度中，成了正式增選機(jī)制。
復(fù)雜難以處理的問題則會(huì)采取常規(guī)一般程序和非正式增選機(jī)制進(jìn)行處置。此類問題很可能是并不常見的新問題，也可能是一般意義上的重大事件。如采用一般程序，則意味著專業(yè)化原則將貫徹其中，防止因事件處置不當(dāng)而影響組織穩(wěn)定。比如，上文提到的“武瘋子”問題，B縣巡防大隊(duì)一般只會(huì)在最低限度上滿足公安機(jī)關(guān)接處警規(guī)程要求：第一，制止肇事行為；第二，說服受害者不予追究肇事者責(zé)任（這樣就可以不予立案）；第三，通知民政部門開展流浪人員救助工作。這種做法符合尋釁滋事案的處置流程，但并未積極履行協(xié)助民政部門開展救助工作的職責(zé)。因一般程序符合科層制原則，巡防大隊(duì)可以輕易規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)；民政部門意見再大，也很難“上告”追究公安機(jī)關(guān)的責(zé)任。況且，對(duì)復(fù)雜難以處理問題的處置，一般程序反而是經(jīng)濟(jì)便宜的處置方法。一旦對(duì)“武瘋子”采取查證身份、精神鑒定、強(qiáng)制醫(yī)療等措施，則需耗費(fèi)大量警力，B縣巡防大隊(duì)并無足夠的警力耗費(fèi)其中。
在一般程序無法啟動(dòng)的情況下，非正式增選機(jī)制就會(huì)是潛在選項(xiàng)。在B縣巡防大隊(duì)，“打不還手、罵不還口”是一條常見的制度化了的非正式增選機(jī)制，雖未寫入規(guī)章制度中，但在對(duì)巡防隊(duì)員培訓(xùn)時(shí)，“打不還手、罵不還口”這一不成文規(guī)則被不斷強(qiáng)調(diào)。它是巡警現(xiàn)場(chǎng)控制權(quán)，巡防力量調(diào)配機(jī)制以及巡防隊(duì)員職業(yè)準(zhǔn)則等技術(shù)規(guī)范的組合。如以下案例所示，巡防隊(duì)員在“偶遇”街頭沖突時(shí)，面臨著手段有限、力量不足、專業(yè)技能不強(qiáng)、準(zhǔn)備不夠等綜合挑戰(zhàn)，只能采取勸阻、隔離等消極措施。一旦受到攻擊，“打不還手、罵不還口”就是一個(gè)普遍選擇。
案例2：2012年3月21日凌晨2時(shí)，一刑滿釋放人員因醉酒與的士司機(jī)發(fā)生糾紛，遂糾集七八個(gè)人當(dāng)街毆打?qū)Ψ�。巡防�?duì)員發(fā)現(xiàn)后，立即采取勸阻、隔離等措施，并打電話請(qǐng)求值班民警支援。處置過程中，肇事者說巡防隊(duì)員沒有執(zhí)法權(quán)，威脅“再管就給你們好看”，推搡踢打巡防隊(duì)員。巡防隊(duì)員“打不還手、罵不還口”，直到民警趕到現(xiàn)場(chǎng)控制事態(tài)。
根據(jù)街頭事務(wù)分類處置流程，B縣巡防大隊(duì)大體上可以根據(jù)街頭環(huán)境及警察任務(wù)的變化，而選擇合適的行政策略。從自下而上的視角看，并不存在一個(gè)“完美行政”，基層政策執(zhí)行者的技巧、態(tài)度與意向?qū)φ叱蓴≈陵P(guān)重要。歸根到底，街頭是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)，極具沖突性的組織環(huán)境，街頭行政事實(shí)上處于“不可退出的談判”情境中。因此，街頭事務(wù)處置的第一原則并非“完美行政”，而是“不出事”和“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”。“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，在很大程度上依賴于臨時(shí)工。從警務(wù)活動(dòng)的規(guī)律來看，專業(yè)執(zhí)法活動(dòng)建立在大量的非專業(yè)警務(wù)活動(dòng)基礎(chǔ)之上。在B縣巡防大隊(duì)，巡防隊(duì)員承擔(dān)了識(shí)別、處置大量非警務(wù)活動(dòng)，尤其是“剩余事務(wù)”的職責(zé)，為巡警開展專業(yè)執(zhí)法活動(dòng)提供了方便。他們?cè)诔Ｒ?guī)處置流程中承擔(dān)了輔警職能（見表2），在增選機(jī)制中已然是街頭事務(wù)處置的主體。
基于行政調(diào)試性的視角，B縣巡防大隊(duì)街頭事務(wù)分類處置的策略選擇，是對(duì)復(fù)雜的，無法標(biāo)準(zhǔn)化與程序化的街頭工作環(huán)境的回應(yīng)性措施，它主要依托于臨時(shí)工展開。首先，臨時(shí)工是一個(gè)兼職組織監(jiān)視的“搜尋部門”。在決策理論中，問題搜尋被定義為一個(gè)由問題激發(fā)并且致力于發(fā)現(xiàn)解決方案的調(diào)查活動(dòng)。一般而言，戰(zhàn)略、規(guī)劃、研發(fā)等組織內(nèi)核部門才具備問題搜尋能力。然而，根據(jù)如上分析，巡防隊(duì)員因其“臨時(shí)工”身份，且長期司職巡邏的原因，反而成為街頭事務(wù)認(rèn)知、分類，甚至于定性等職能的承擔(dān)者。在B縣巡防大隊(duì)，巡防隊(duì)員來源廣泛，且大都具有兼職行為，日常工作界面也在街頭，這使得他們對(duì)街頭環(huán)境的變化異常敏感，更容易獲得鮮活的信息，可以情境化地解釋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)問題的可處理性作出準(zhǔn)確判斷，這對(duì)巡防業(yè)務(wù)規(guī)劃至關(guān)重要。其次，臨時(shí)工是“混合型”科層組織“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”的主要實(shí)施者。從街頭行政的調(diào)適性來看，半正式行政拓展了街頭官僚的自由裁量空間，街頭事務(wù)分類處置的變異、選擇和協(xié)調(diào)過程顯得更為順暢。尤其是在增選機(jī)制中，臨時(shí)工為街頭風(fēng)險(xiǎn)的控制提供了另一種可能。如“打不還手、罵不還口”之類的非正式增選機(jī)制，乃至于臨時(shí)工成為執(zhí)法沖突的替罪羊，都是政府機(jī)構(gòu)“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”的極端表現(xiàn)。第三，臨時(shí)工還可能是改善街頭行政環(huán)境的創(chuàng)新因素。一旦某種“即時(shí)創(chuàng)新”行為獲得成功，就會(huì)激勵(lì)類似組織在類似情境下采取相同措施，久而久之成為一種慣例。比如，“打不還手、罵不還口”這條不成文規(guī)則，已經(jīng)很難說清楚它源自于何時(shí)何地，它在全國各地的公安、城管等街頭行政部門都被廣為采用。然而，就B縣巡防大隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)而言，它一開始只是和民警帶班制等措施一樣，是防止臨時(shí)工越權(quán)執(zhí)法的消極措施。只不過，在反復(fù)使用后，B縣巡防大隊(duì)發(fā)現(xiàn)它是有效控制現(xiàn)場(chǎng)的創(chuàng)新措施，既可防止臨時(shí)工濫權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，又可進(jìn)一步改善街頭行政環(huán)境防止沖突升級(jí)，遂將之作為非正式增選機(jī)制。
街頭事務(wù)分類處置的策略選擇，既包括被動(dòng)反映復(fù)雜環(huán)境的“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”措施，又包括主動(dòng)改善環(huán)境復(fù)雜性的“革新”措施；既包括常規(guī)性的科層制行政，又包括臨時(shí)性治理方法。B縣巡防大隊(duì)運(yùn)用這些策略選擇，較為有效地回應(yīng)了街頭環(huán)境復(fù)雜性及街頭事務(wù)多樣性帶來的挑戰(zhàn)，使之具有一定的行政調(diào)適能力。在警務(wù)實(shí)踐中，臨時(shí)工在問題可處理性的識(shí)別，街頭事務(wù)的分類處置等方面，承擔(dān)著重要角色。尤其是在“剩余事務(wù)”的處置過程中，臨時(shí)工主導(dǎo)的半正式行政與科層制行政主導(dǎo)的常規(guī)程序一道，為公安機(jī)關(guān)提供了更多的策略選擇。其結(jié)果是，諸多非警務(wù)活動(dòng)所制造的“不可退出的談判”情境及警力不足帶來的技術(shù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，被巡防大隊(duì)一一排除；公安機(jī)關(guān)因此可以更專注于專業(yè)警務(wù)活動(dòng)的處置，政府機(jī)構(gòu)回應(yīng)街頭環(huán)境挑戰(zhàn)的能力得以增強(qiáng)。
五、“混合型”科層組織的合法性建構(gòu)
行政調(diào)適性的討論主要著眼于政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)技術(shù)環(huán)境挑戰(zhàn)的問題，較少涉及對(duì)制度環(huán)境挑戰(zhàn)的回應(yīng)問題。然而，組織不僅受技術(shù)環(huán)境影響，還受制度環(huán)境影響。其中，制度環(huán)境的復(fù)雜性會(huì)對(duì)組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，那些具有不同權(quán)威、資金來源的組織，會(huì)形成更加復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及運(yùn)行程序。在行政調(diào)適性的意義上，“一套人馬、兩塊牌子”的混合結(jié)構(gòu)及實(shí)際運(yùn)作方式，不僅是對(duì)復(fù)雜技術(shù)環(huán)境的調(diào)適，還是對(duì)復(fù)雜制度環(huán)境的回應(yīng)。就B縣巡防大隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)而言，縣綜治辦雖未參與組織管理，且巡防大隊(duì)事實(shí)上是公安局的輔警隊(duì)伍，但“兩塊牌子”并非可有可無。具體而言，巡防大隊(duì)的邊界擴(kuò)展行為，援引了多重合法性資源，并因此在地方治理體系中獲得了穩(wěn)定的組織地位。
邊界擴(kuò)展部門是處理組織與相關(guān)環(huán)境中的各個(gè)環(huán)節(jié)之間關(guān)系的專門部門；其工作人員享有特權(quán)，他們既代表組織與組織的部分環(huán)境打交道，又代表組織的部分環(huán)境與組織一起制定某些規(guī)則。B縣巡防大隊(duì)作為公安機(jī)關(guān)的邊界擴(kuò)展部門，更有可能超越公安機(jī)關(guān)的專業(yè)限制，承擔(dān)一些非專業(yè)警務(wù)職能，成為警務(wù)系統(tǒng)鏈接縣域治理體系的中介。
從2012年—2013年的業(yè)務(wù)記錄來看，B縣巡防大隊(duì)主要通過兩類邊界擴(kuò)展行為來獲得組織地位。一是將群眾救助納入常規(guī)工作，從而在公安局內(nèi)部獲得專門處置非專業(yè)警務(wù)活動(dòng)的職權(quán)。在傳統(tǒng)警務(wù)模式中，公安局主要通過基層派出所來承擔(dān)必要的非專業(yè)警務(wù)活動(dòng)，且這類活動(dòng)基本上是通過群眾求援、公安機(jī)關(guān)被動(dòng)救助來實(shí)現(xiàn)的。在B縣，老人、小孩走失，醉酒者倒地不起，“武瘋子”肇事，急病患者緊急求助等情況甚為常見。B縣巡防大隊(duì)成立后，將群眾救助納入工作職責(zé)，主動(dòng)救助群眾成為其主要業(yè)務(wù)。《內(nèi)務(wù)管理考評(píng)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，巡防隊(duì)員“好人好事得到良好社會(huì)反映”予以加分（送錦旗60分，寫感謝信30分）。從2012年開始，B縣巡防大隊(duì)還將“護(hù)校安園”納入常規(guī)工作，巡防隊(duì)員每天晚上都會(huì)開警車護(hù)送上完晚自習(xí)的中學(xué)生回家。
二是通過社會(huì)面管控，參與糾紛處置、維穩(wěn)安保工作，在縣域治理體系中獲得了難以替代的地位。最近幾年，B縣在交通事故、醫(yī)療糾紛等領(lǐng)域出現(xiàn)了“逢死必鬧”現(xiàn)象，征地拆遷沖突等因素導(dǎo)致的群體性事件也急劇增加，維穩(wěn)形勢(shì)不容樂觀。B縣巡防大隊(duì)的成立可謂正當(dāng)其時(shí)，很自然地成為縣域維穩(wěn)體系的重要力量。比如，每周一是集體上訪的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，巡防大隊(duì)派大量警力在信訪局開展維穩(wěn)安保工作也成了常規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，為處置醫(yī)鬧、堵路、封堵政府機(jī)關(guān)等群體性事件，巡防大隊(duì)2012年—2013年共出警30次，每次出警少則十幾人，多則四五十人。
B縣巡防大隊(duì)的邊界擴(kuò)展行為，延續(xù)了兩個(gè)制度傳統(tǒng)。第一，它延續(xù)了群防群治專業(yè)化傳統(tǒng)。B縣巡防大隊(duì)的法人單位是縣綜治辦，仍然沿用了群防群治的話語。這不僅方便了B縣巡防大隊(duì)以群防群治費(fèi)的名義籌措資金，獲取行政資源，更重要的是，群防群治為其邊界擴(kuò)展行為提供了合法性論證。例如案例2中，巡防隊(duì)員采取勸阻、阻隔等措施制止街頭沖突，雖受到當(dāng)事人質(zhì)疑，但巡防大隊(duì)自上而下并不認(rèn)為這種做法有何不可。如一位巡防中隊(duì)長所言，“碰到問題我們有義務(wù)制止勸解，就好比是熱心群眾，并不算越權(quán)執(zhí)法”，而B縣巡防大隊(duì)開展大量的群眾救助活動(dòng)，更是在積極主動(dòng)援引群防群治傳統(tǒng)。
與群防群治話語密切相關(guān)的是綜合治理實(shí)踐。B縣巡防大隊(duì)是在“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理”的名義下建立并積極開展邊界擴(kuò)展行為的。在“綜合治理”的視閾下，B縣巡防大隊(duì)有充分理由參與地方政府中心工作。一些重要的縣域治理任務(wù)，如維穩(wěn)處突、重大活動(dòng)安全保障、街面整治，都需要耗費(fèi)較多的人力、物力，且工作性質(zhì)都介于專業(yè)警務(wù)與非警務(wù)活動(dòng)之間。由于“巡防大隊(duì)是‘萬金油’，用起來方便，人多、又好調(diào)動(dòng)”，而且作為地方政府的“嫡系部隊(duì)”有足夠的編外人員，再加上其在服務(wù)民生方面的突出表現(xiàn)，B縣巡防大隊(duì)直接嵌入到縣域綜治、維穩(wěn)工作體系中，成為最重要的行政輔助力量。
第二，它延續(xù)和深化了警務(wù)改革傳統(tǒng)。20世紀(jì)90年代以來，第四次警務(wù)改革理念和實(shí)踐在我國公安系統(tǒng)獲得了廣泛共識(shí)。它既與群眾路線話語相結(jié)合，與“人民公安為人民”的政法傳統(tǒng)密切相關(guān)，也與主動(dòng)提前警務(wù)有利于提高警務(wù)效率的新警務(wù)觀密切相關(guān)。B縣巡防大隊(duì)承擔(dān)了大量非專業(yè)警務(wù)活動(dòng)，這一邊界擴(kuò)展行為可謂是第四次警務(wù)改革邏輯的生動(dòng)體現(xiàn)，不僅減輕了公安局派出所和其他專業(yè)大隊(duì)的壓力，還拓展了警務(wù)活動(dòng)的內(nèi)涵。從主動(dòng)提前警務(wù)來看，巡防大隊(duì)積極主動(dòng)處置了一些“服務(wù)民生”“社會(huì)面管控”類的非專業(yè)警務(wù)活動(dòng)，對(duì)專業(yè)警務(wù)的開展具有積極作用。比如，多數(shù)涉校案件的案情不重，涉案者多是未成年人，專業(yè)警務(wù)難以有效制裁。“護(hù)校安園”舉措可以說是巡防大隊(duì)延續(xù)群防群治話語，“服務(wù)群眾”的具體表現(xiàn)，但也的確降低了涉校案件發(fā)案率。再如，“武瘋子”既是無援狀態(tài)的群眾，又是潛在的肇事者。巡防大隊(duì)救助“武瘋子”，在服務(wù)群眾的同時(shí)有效預(yù)防了潛在案件的發(fā)生。如果說在警務(wù)改革之初，非警務(wù)活動(dòng)大量增加制造了B縣公安機(jī)關(guān)的組織危機(jī)的話，那么，B縣巡防大隊(duì)建立后，則通過有效處置非警務(wù)活動(dòng)而在一定程度上化解了組織危機(jī)�；谶@一考慮，B縣公安局竭盡全力維護(hù)巡防大隊(duì)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。B縣巡防大隊(duì)面臨資金困難時(shí)，公安局不惜賦予其辦案權(quán)，足額配備警力，主要領(lǐng)導(dǎo)還公開鼓勵(lì)說：“縣局黨委就是巡防大隊(duì)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。堅(jiān)持‘兩條腿’走路，既要爭取縣委、縣政府及縣財(cái)政局的預(yù)算支持，也要開源節(jié)流，合法大膽創(chuàng)收”。
在相關(guān)議題設(shè)置中，臨時(shí)工對(duì)政府機(jī)構(gòu)合法性的侵蝕屢被提及。就B縣巡防大隊(duì)的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)而言，政府機(jī)構(gòu)面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與合法性危機(jī)密不可分、相互轉(zhuǎn)化。B縣巡防大隊(duì)的邊界擴(kuò)展行為，看似與專業(yè)警務(wù)活動(dòng)有一定差距，但它恰恰適應(yīng)了復(fù)雜制度環(huán)境，在維護(hù)公安機(jī)關(guān)科層制內(nèi)核的同時(shí)，還援引了群防群治、改革話語等其他制度資源。在改革已經(jīng)成為社會(huì)慣性的情景下，B縣巡防大隊(duì)作為群防群治專業(yè)化與警務(wù)改革實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，反而在科層組織內(nèi)部獲得了高度合法性�？梢�，B縣巡防大隊(duì)在科層組織體系內(nèi)獲得了穩(wěn)定地位，不僅是因?yàn)樗谝欢ǔ潭壬匣貞?yīng)了街頭環(huán)境復(fù)雜性及街頭事務(wù)多樣性的挑戰(zhàn)，還因?yàn)樗诨貞?yīng)警務(wù)改革和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型帶來的制度風(fēng)險(xiǎn)上，具有難以替代的作用。
行政調(diào)適性包括價(jià)值觀的獲取。并且，政治支持是彈性化政府運(yùn)作的重要條件，而所謂的價(jià)值觀獲取及政治支持，都屬于制度化的一部分。概言之，臨時(shí)工與正式人員并存共生所塑造的“一套人馬、兩塊牌子”的組織形態(tài)，反映了復(fù)雜制度環(huán)境，符合特定的“制度儀式”。一方面，“一套人馬”保持了“純粹”科層制這一制度儀式，是科層組織體系的有機(jī)構(gòu)成部分。從B縣巡防大隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)來看，無論是警務(wù)革命還是群防群治專業(yè)化，都體現(xiàn)了科層制行政的邏輯，如人員專職化、職責(zé)固定化、程序規(guī)范化等。另一方面，“兩塊牌子”又滿足了復(fù)雜制度化環(huán)境的實(shí)際需要。在B縣巡防大隊(duì)成立發(fā)展過程中起到關(guān)鍵作用的群眾安全感測(cè)評(píng)、群防群治、綜合治理等措施，客觀上回應(yīng)了政府機(jī)構(gòu)為人民服務(wù)的宗旨。此外，臨時(shí)工現(xiàn)象在中國科層組織中歷久彌堅(jiān)，且與新中國的國家性質(zhì)一脈相承，具有深厚的合法性基礎(chǔ)。換言之，臨時(shí)工廣泛存在，并不僅僅是政府機(jī)構(gòu)“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”的權(quán)宜之計(jì)，還是中國科層組織“制度儀式”的產(chǎn)物。
六、結(jié)論與討論
盡管臨時(shí)工加重了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等官僚��；在極端情況下，還因其濫用職權(quán)危及政府公信力。但是，對(duì)B縣巡防大隊(duì)的實(shí)證研究表明，“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)及其實(shí)際運(yùn)作方式，在一定程度上避免了臨時(shí)工濫權(quán)現(xiàn)象，并使得政府機(jī)構(gòu)在回應(yīng)復(fù)雜技術(shù)和制度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中具備了某種調(diào)適能力。“混合型”科層組織的行政調(diào)適性與編制硬約束、財(cái)政軟約束等制度性因素一道，塑造了臨時(shí)工這個(gè)制度化了的行政現(xiàn)象。
自20世紀(jì)80年代以來，彈性化政府成為西方政府改革的方向之一，其主要做法是通過建立具有可選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、彈性化的人事管理制度，以及臨時(shí)性治理方法等措施，增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的調(diào)適性。這一改革方向也在近年來中國行政體制改革中有所體現(xiàn)。在某種程度上，諸如“一套人馬、兩塊牌子”這樣的具有選擇性特征的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及臨時(shí)工所代表的彈性化人事管理制度及臨時(shí)性治理方法，并非科層組織異類，符合人們對(duì)“政府未來的治理模式”的預(yù)期。B縣巡防大隊(duì)的組織分析說明，臨時(shí)工勾連了政府間上下級(jí)關(guān)系的彈性化結(jié)構(gòu)以及政府機(jī)構(gòu)因應(yīng)環(huán)境變化而采取的“策略選擇”，可謂是中國科層組織行政調(diào)適性的組織基礎(chǔ)之一。
具體而言，“混合型”科層組織的行政調(diào)適性主要源自于三個(gè)組織機(jī)制。首先，在科層制內(nèi)核與組織環(huán)境之間建立緩沖區(qū)和保護(hù)帶。通過建立“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有選擇性。政府機(jī)構(gòu)在回應(yīng)改革風(fēng)險(xiǎn)及外部環(huán)境復(fù)雜性的過程中，可以在正式結(jié)構(gòu)及實(shí)際運(yùn)作方式之間轉(zhuǎn)換，從而保證政府職能的正常履行。其次，建立了一套有效的“混合型”科層組織行為的策略選擇機(jī)制。在科層制行政主導(dǎo)之外，臨時(shí)工承擔(dān)的半正式行政職能為處理復(fù)雜且難以處置的街頭事務(wù)提供了增選機(jī)制，為政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”及改善街頭行政環(huán)境提供了策略選擇。再次， 通過合法性建構(gòu)，在地方治理體系中獲得穩(wěn)定的組織地位。概言之，“混合型”科層組織為政府機(jī)構(gòu)援引了多重制度資源，使之符合某種“制度儀式”，增強(qiáng)了對(duì)復(fù)雜制度環(huán)境的適應(yīng)能力。據(jù)此，臨時(shí)工現(xiàn)象之所以長期、穩(wěn)定存在，既非政府有意推諉的結(jié)果，亦非單純的編制硬約束和財(cái)政軟約束相結(jié)合的政策產(chǎn)物，而是政府機(jī)構(gòu)行政調(diào)適性的制度化結(jié)果。那些組織機(jī)制健全的“混合型”科層組織，不僅有能力克服臨時(shí)工可能帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)，還可以發(fā)揮臨時(shí)工的環(huán)境親和力，更為有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)。
遵循“個(gè)案中的概括”的研究路徑，本文是在一個(gè)縣巡防大隊(duì)的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上討論“混合型”科層組織運(yùn)作機(jī)制的。然而，出于“走出個(gè)案”的抱負(fù)，本文嘗試就臨時(shí)工現(xiàn)象與行政調(diào)適性之關(guān)系做拓展性的討論。
在現(xiàn)實(shí)中，盡管質(zhì)疑從未消失，臨時(shí)工現(xiàn)象卻隨著社會(huì)批判及政府改革而越來越普遍。除了政府職能擴(kuò)張、編制硬約束、財(cái)政軟約束等現(xiàn)實(shí)原因，政府機(jī)構(gòu)在規(guī)范管理使用臨時(shí)工過程中形成了較為有效的組織機(jī)制，恐怕是一個(gè)不可忽視的因素。當(dāng)然，本文所述的“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織，是否具有普遍解釋性，卻需要審慎對(duì)待。大體而言，政府機(jī)構(gòu)中的臨時(shí)工主要以兩種形式存在：一是零散地分布在非核心部門中，主要從事后勤等輔助行政工作；二是成建制地存在于街頭行政部門中，主要從事行政執(zhí)法輔助工作。“一套人馬、兩塊牌子”的組織機(jī)制，可能適用于大量使用臨時(shí)工的街頭行政部門，卻未必適合于零散使用臨時(shí)工的政府部門。并且，不同政府機(jī)構(gòu)因?qū)I(yè)化程度不同、部門地位有差異、行政資源分配不均等原因，“一套人馬、兩塊牌子”的組織機(jī)制對(duì)臨時(shí)工的吸納效果也會(huì)有所差異。比如，城管部門也采取了“一套人馬、兩塊牌子”的組織機(jī)制來管理使用協(xié)管員，但與公安機(jī)關(guān)相比，城管執(zhí)法沖突在近些年持續(xù)不斷，主導(dǎo)了中國城市暴力興起的大事件。此外，從行政調(diào)適性的視角來看，環(huán)境復(fù)雜性所帶來的挑戰(zhàn)不同，也會(huì)影響臨時(shí)工現(xiàn)象的嚴(yán)重程度。從B縣巡防大隊(duì)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來看，臨時(shí)工對(duì)政府機(jī)構(gòu)制造的潛在風(fēng)險(xiǎn)并未消失，如巡防隊(duì)員“輕微違紀(jì)”現(xiàn)象甚為普遍。巡防隊(duì)員越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的濫權(quán)現(xiàn)象之所以較少發(fā)生，除了“一套人馬、兩塊牌子”的組織機(jī)制提高了行政調(diào)適能力外，還可能是因?yàn)橄噍^于大城市，縣城街頭的環(huán)境復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)本來就比較低。
對(duì)“混合型”科層組織運(yùn)作機(jī)制的討論，對(duì)于理解中國科層組織的行政調(diào)適性也具有一定的啟發(fā)意義。近年來，有關(guān)中國體制（政治系統(tǒng)）何以保持持續(xù)、穩(wěn)定的討論甚多。除了聚焦于如黨-國體制這樣的宏觀因素，越來越多研究試圖從政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制中尋找調(diào)適性因素。但是，這些討論基本上局限于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機(jī)制的視閾范圍內(nèi)，環(huán)境復(fù)雜性僅僅被視作一個(gè)背景因素。并且，中國體制的調(diào)適性往往被視作由一些既存的、“精妙”的正式制度設(shè)置所致。本文的啟示在于，對(duì)于任何政府機(jī)構(gòu)而言，環(huán)境復(fù)雜性是可被識(shí)別的，并會(huì)直接影響其組織行為。政府機(jī)構(gòu)的行政調(diào)適性并不僅僅源自于正式制度這些“存量”，還取決于有效吸納諸如臨時(shí)工這樣的非正式制度。換言之，對(duì)政府間上下級(jí)關(guān)系的彈性和政府行為的靈活性而言，臨時(shí)工其實(shí)是一個(gè)潛在的關(guān)鍵變量。政府機(jī)構(gòu)的行政調(diào)適性并非由彈性化的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)單方面決定，還取決于政府機(jī)構(gòu)面對(duì)不同的行政環(huán)境（包括技術(shù)與制度環(huán)境）、不同的組織任務(wù)時(shí)，是否有足夠策略選擇。這些策略選擇，并不僅僅是對(duì)既存制度的運(yùn)用，還包括對(duì)一些成文或不成文規(guī)則的制度創(chuàng)新。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論