社長(zhǎng)說(shuō)
此前，社長(zhǎng)推送過(guò)耿羽丨拆遷“宮心計(jì)”，探討了征地拆遷過(guò)程中的復(fù)雜博弈，猶如“宮斗劇”和“諜戰(zhàn)片”。那么，征地拆遷的博弈背后隱藏著什么樣的土地制度呢？如何正確理解中國(guó)土地制度與“城市化”、“市民權(quán)”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)？剛好，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院賀雪峰教授的專著《大國(guó)之基》出版了，而土地制度正是該書(shū)重點(diǎn)討論的內(nèi)容之一。于是，社長(zhǎng)邀請(qǐng)到林輝煌博士，為我們講講《大國(guó)之基》中的土地問(wèn)題。歡迎社員們踴躍投稿或留言參與討論！
1《大國(guó)之基》與土地制度
賀雪峰教授的新書(shū)《大國(guó)之基》終于出版了。這本書(shū)延續(xù)了作者近年來(lái)有關(guān)三農(nóng)問(wèn)題的探討，進(jìn)一步用經(jīng)驗(yàn)和邏輯打破經(jīng)常被掩藏在道德情緒之下的村治邏輯。如作者說(shuō)言，“沒(méi)有分析就沒(méi)有政策，尤其是當(dāng)前中國(guó)地域廣大，不同地區(qū)發(fā)展十分不平衡，如果沒(méi)有對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略的深入分析，我們就可能在制定政策中犯低水平的錯(cuò)誤”（第3頁(yè)）；而要獲得對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的深入分析，只有依靠飽滿的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查和不帶情緒的機(jī)制分析。通篇看來(lái)，作者確實(shí)很好地實(shí)現(xiàn)了這兩個(gè)目標(biāo)，從而使這本新著具有極強(qiáng)的可讀性和教義性。全書(shū)除了導(dǎo)論之外，由“社會(huì)結(jié)構(gòu)篇”“鄉(xiāng)村建設(shè)篇”“土地制度篇”“鄉(xiāng)村治理篇”“組織再造篇”共五部分構(gòu)成，幾乎完整含括了農(nóng)村問(wèn)題的所有核心領(lǐng)域。這五部分都有很多新的發(fā)現(xiàn)，受篇幅限制，本文將重點(diǎn)談?wù)?ldquo;土地制度篇”給筆者帶來(lái)的啟發(fā)。與《地權(quán)的邏輯》系列著作相比，本書(shū)對(duì)于土地制度的討論主要集中在農(nóng)村建設(shè)用地領(lǐng)域，包括宅基地、增減掛鉤、征地沖突、地權(quán)意識(shí)等。這些篇章具有濃厚的論辯色彩和經(jīng)驗(yàn)機(jī)理，使我們更深刻地理解：土地制度的常識(shí)并不是那么容易就能夠被發(fā)現(xiàn)的！在我看來(lái)，《大國(guó)之基》對(duì)于土地制度的論述，其基本目標(biāo)在于還原兩個(gè)土地制度常識(shí)：一是不給政府分享土地增值收益的制度不利于城市化的良性發(fā)展，尤其是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)更是如此；二是不顧及非城郊農(nóng)民利益的土地制度將造成社會(huì)的動(dòng)蕩甚至分裂。這兩種常識(shí)判斷，歸根結(jié)底是為了維護(hù)最廣大農(nóng)民的利益。有趣的是，同樣是“維護(hù)農(nóng)民的利益”，主流的學(xué)者卻得出了完全不同的判斷，這些判斷可以統(tǒng)轄于近年來(lái)越來(lái)越流行的“市民權(quán)”理論下，或者稱為“以農(nóng)民為主體的城市化”理論。“市民權(quán)”理論主張，中國(guó)的城市化應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的城市化，是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)收入并在城市完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的城市化。圍繞著“市民權(quán)”的理論，主流學(xué)界對(duì)土地制度的安排提出了三種不同的主張。第一種主張集中關(guān)注正在遭遇征地拆遷或者即將遭遇征地拆遷的農(nóng)民，認(rèn)為所有土地增值收益都應(yīng)當(dāng)由這部分農(nóng)民獨(dú)享；而當(dāng)前的土地制度實(shí)踐顯然沒(méi)能使這些農(nóng)民獲得完全市場(chǎng)化的收益，從而阻礙了他們的市民化進(jìn)程。第二種主張認(rèn)為即使是非城郊農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享受城市化的好處，但是他們必須拿自己的宅基地和耕地來(lái)置換“市民權(quán)”的待遇。第三種主張也關(guān)注非城郊農(nóng)民的“市民權(quán)”，認(rèn)為土地增值應(yīng)當(dāng)為全民共享，并且無(wú)需非城郊農(nóng)民以自己的土地來(lái)交換，當(dāng)然，政府不應(yīng)當(dāng)在其中有所染指。
2“市民權(quán)”的三種方案
上述三種“市民權(quán)”理論雖然各不相同，但是有一個(gè)判斷卻是相同的：政府不應(yīng)當(dāng)分享土地增值的利益，否則將影響“市民化”的進(jìn)程。這一判斷是錯(cuò)誤的，而且對(duì)于國(guó)家發(fā)展來(lái)說(shuō)也是極為有害的。政府分享土地增值收益，可以有兩種理解：1、政府利用一部分的土地增值收益，集中力量辦大事，為城市化提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，也就是所謂的土地財(cái)政；2、政府將一部分的土地增值收益化公為私，據(jù)為己有。在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩種情況顯然都存在，但是學(xué)者們往往以政府可能腐敗為由來(lái)反對(duì)土地財(cái)政，而完全忽略了喪失土地財(cái)政對(duì)于城市化的消極影響。對(duì)于后發(fā)展的地區(qū)，如果沒(méi)有土地財(cái)政，城市化所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就很難完成，而沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施的城市化顯然不值得我們期待。實(shí)際上，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，或者落在政府或者落在市場(chǎng)的頭上。顯然，搞基礎(chǔ)設(shè)施是不容易賺錢的，市場(chǎng)主體往往不會(huì)積極介入，除非它能夠從土地增值收益中獲得更大的好處。政府是不允許賺錢的，因此一般認(rèn)為搞基礎(chǔ)設(shè)施就是它的責(zé)任，如果它不能將土地增值收益中的一部分轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)設(shè)施的成本，那么就只能挪用納稅人的錢，而這些錢原本可以用來(lái)滿足其他更多的公共需求。事實(shí)上，多數(shù)地方政府的財(cái)政收入經(jīng)常都捉襟見(jiàn)肘，根本不夠用來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。那么，政府分享一部分土地增值收益用以搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有何不可呢？當(dāng)然，政府也可能貪污，但是對(duì)這些越軌行為，可以約束它、制裁它，但是沒(méi)有理由因此而將政府能力削弱，否則我們就犯了近年來(lái)頗為流行的“因噎廢食困境”。因此，不允許政府分享一部分的土地增值收益用來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，意味著中國(guó)的城市化要么陷于拉美式的貧民窟，要么被迫采取極高成本的城市化方案（政府買單的“市場(chǎng)化”？），而這兩者對(duì)于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家顯然是極為不利的。虛談“市民權(quán)”，不僅于國(guó)家發(fā)展不利，而且直接損害了農(nóng)民的切身利益，而不像主流學(xué)者所宣稱的那樣“以農(nóng)民為主體”。按照第一種方案，將土地增值收益都交給城郊農(nóng)民，這對(duì)于非城郊農(nóng)民顯然是不公平的。因?yàn)橥恋氐脑鲋蹬c其所處的地理位置、與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的投資緊密相關(guān)，而與城郊農(nóng)民的個(gè)體因素?zé)o關(guān)，因此城郊農(nóng)民無(wú)論在法理上還是在道義上都沒(méi)有理由獨(dú)享這些增值收益。另外，中國(guó)的土地制度屬于公有制（包括國(guó)家所有和集體所有），因此土地的增值本質(zhì)上是一項(xiàng)公有財(cái)產(chǎn)而不是私有財(cái)產(chǎn)。由城郊農(nóng)民獨(dú)享土地增值收益，最終只會(huì)培育出一個(gè)食利階層，從而造成嚴(yán)重的社會(huì)分化。按照第二種方案，非城郊農(nóng)民拿自己的土地置換“市民權(quán)”，其結(jié)果是強(qiáng)化了農(nóng)民的生活成本和生活風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)城市化之所以比較穩(wěn)定，其奧秘在于有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)下，形成了以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)模式，老年人在農(nóng)村種田完成家庭和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，年輕人則外出務(wù)工為個(gè)體家庭的城市化累積資源。這兩筆收入結(jié)合起來(lái)，可以為農(nóng)民提供一種有尊嚴(yán)的生活和一種可期待的城市化前景。一旦農(nóng)民沒(méi)準(zhǔn)備好之前就喪失了農(nóng)村土地，而只能一家老小蝸居在陌生的城市、冒著極大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地活著；老人在城里就不了業(yè)，也無(wú)法通過(guò)種田彌補(bǔ)家用；年輕人也只能到沿海城市繼續(xù)打工養(yǎng)家糊口，他們的家庭依然是不完整的，而且生活壓力更大。一旦經(jīng)濟(jì)不景氣，大批農(nóng)民工失業(yè)又無(wú)法回到農(nóng)村種田，恐怕社會(huì)就不會(huì)那么穩(wěn)定了；除非國(guó)家能夠把所有農(nóng)民都養(yǎng)起來(lái)，但是正如賀雪峰教授所講的，如果國(guó)家為所有進(jìn)城人口都提供體面的城市生活，則中國(guó)低勞動(dòng)力成本和低地價(jià)所綜合形成的中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)就不復(fù)存在，中國(guó)就可能陷入中等收入陷阱。從這個(gè)意義上講，第三種方案是相對(duì)合理的，即農(nóng)民不需要拿自己的土地置換“市民權(quán)”就可以分享城郊土地的增值收益，但是這種觀點(diǎn)非常不主流。而且因?yàn)榉磳?duì)政府分享部分的土地增值收益，城市化所需的基礎(chǔ)設(shè)施成為一個(gè)難解的問(wèn)題，最終也會(huì)影響到農(nóng)民的切身利益。
3回歸“市民權(quán)”的本質(zhì)
如此看來(lái)，虛談“市民權(quán)”誤國(guó)誤民其實(shí)是非常容易理解的一個(gè)問(wèn)題，但為何很多人看不清楚呢？原因主要有以下幾種：首先是迷信權(quán)利的神話，以為中國(guó)所有的問(wèn)題都是因?yàn)槿嗣駴](méi)有權(quán)利造成的，因此只有通過(guò)不斷地賦權(quán)才能夠走出困境。這種權(quán)利的神話甚至成為一種不可辯駁的道德話語(yǔ)，籠罩整個(gè)學(xué)術(shù)界和政策界。于是，土地要確權(quán)，要逐漸私權(quán)化；農(nóng)民要賦權(quán)，要給予“市民權(quán)”。他們總是問(wèn)：給農(nóng)民更多的權(quán)利難道有害嗎？而不問(wèn)：給農(nóng)民更多的權(quán)利難道有利嗎？到底農(nóng)民需要什么樣的權(quán)利？實(shí)際上，關(guān)于權(quán)利還有兩個(gè)基本常識(shí)：一是“反公地悲劇”，二是“權(quán)利有成本”。其次是迷信市場(chǎng)的神話，以為中國(guó)所有的問(wèn)題只要放到市場(chǎng)里面就可以得到完美的解決。因此，土地問(wèn)題應(yīng)該交給市場(chǎng)，土地增值收益也應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)配置。然而市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，它解決不了多數(shù)的公共品供給問(wèn)題。正如賀雪峰教授指出的，在土地問(wèn)題的爭(zhēng)論中，最離奇的要數(shù)增減掛鉤政策，主流學(xué)者經(jīng)常把從農(nóng)村置換出來(lái)的城市建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格視為土地市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果，殊不知土地本身的位置根本無(wú)法挪動(dòng)置換，所謂的指標(biāo)價(jià)格僅僅是國(guó)家政策使然（第196-212頁(yè)）。而“市民權(quán)”更是一種公共品，在發(fā)展中國(guó)家尤其顯得稀缺，它是綜合國(guó)力的一種權(quán)利形態(tài)，而不是市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果。最后是對(duì)政府的不信任，以為政府存在的唯一目的就是做壞事。如果說(shuō)這幾年中國(guó)混亂的學(xué)術(shù)界有某些共識(shí)的話，那就是在搞臭政府名聲這件事情上面同心同德。實(shí)際上這些學(xué)者沒(méi)有搞清楚三個(gè)層面的問(wèn)題：一是少數(shù)政府官員做壞事；二是多數(shù)政府官員做壞事；三是政府的存在就是壞事。在現(xiàn)實(shí)生活中，到底哪一個(gè)才是主要問(wèn)題呢？恐怕很多學(xué)者不調(diào)研不思考就已經(jīng)有結(jié)論了吧。那么，是不是不可以談“市民權(quán)”了？并非如此。實(shí)際上，“市民權(quán)”是國(guó)家綜合實(shí)力的權(quán)利形態(tài)，“市民權(quán)”的實(shí)現(xiàn)程度往往與國(guó)家綜合實(shí)力（當(dāng)然也包括國(guó)家權(quán)力和國(guó)家權(quán)威）成正比。一旦試圖超越國(guó)家發(fā)展水平甚至脫離國(guó)家語(yǔ)境來(lái)強(qiáng)調(diào)“市民權(quán)”，就是一種虛談，不僅誤國(guó)，而且誤民。因此，我們應(yīng)當(dāng)回到常識(shí)中來(lái)，重新審視我們國(guó)家在土地制度安排上的適應(yīng)性與合理性。它一方面給了國(guó)家發(fā)展足夠的回旋空間，以一個(gè)較低的成本和較低的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)推進(jìn)城市化的進(jìn)程；另一方面它較好地統(tǒng)籌了城郊農(nóng)民和非城郊農(nóng)民的利益配置（當(dāng)然，還可以做得更好），后者可以通過(guò)城鄉(xiāng)之間的代際分工最大程度地稀釋市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和生活的壓力。基于不同的機(jī)遇和能力，農(nóng)民的市民化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程；而隨著國(guó)家綜合實(shí)力的提升，農(nóng)民市民化的深度和廣度都會(huì)逐漸擴(kuò)大。但是在這個(gè)過(guò)程中，我們應(yīng)該多做客觀的研究，少做無(wú)謂的虛談。我想這也許正是賀雪峰教授的新書(shū)《大國(guó)之基》所要提醒我們的。 
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