——縣域治理創(chuàng)新的角度
夏柱智
（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072 ）
摘 要：縣域治理創(chuàng)新是基層治理法治化的重要保障�；谌A北某縣盜采治理過程發(fā)現(xiàn)，基層治理困境的重要表現(xiàn)之一是法治不彰，其主要原因是縣域政權(quán)的條塊分割導(dǎo)致執(zhí)法碎片化、執(zhí)法效率低下。通過縣域體制變革，使數(shù)量巨大的、分散在各個部門的執(zhí)法權(quán)力能夠整合起來形成“條塊互嵌”的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是關(guān)鍵。它包括聯(lián)合執(zhí)法、建立三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈及權(quán)力清單制度三方面的內(nèi)容。成功推進這一縣域治理創(chuàng)新需遵循五方面的邏輯和條件：黨建引領(lǐng)是基本動力、法治思維是基本特征、有效治理是基本目標、賦權(quán)街鄉(xiāng)是基本路徑、漸進改革是基本策略。這啟發(fā)地方通過縣域治理的整體性變革來推動基層治理的法治化，形成基層行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
關(guān)鍵詞：條塊互嵌；條塊關(guān)系；基層治理；法治化；縣域治理創(chuàng)新
黨的十九大報告提出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理有效是其核心內(nèi)容。一直以來，關(guān)注基層治理的研究者始終均十分關(guān)注基層治理困境及其破解之道，提出了應(yīng)當(dāng)借鑒各類各類基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗[1-4]。在依法治國背景下，多年來的基層治理法治化困境凸顯出來，成為基層治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化的重難點[5]。結(jié)合實地調(diào)查資料，本文以華北B縣成功治理盜采的經(jīng)驗為例[①]，研究基層行政執(zhí)法困境的經(jīng)驗及邏輯，形成推進基層治理法治化的縣域治理創(chuàng)新框架
一、研究問題和研究框架
基層治理法治化指的是以法律為標志的現(xiàn)代治理規(guī)則體系深入基層，形成基層的“規(guī)則之治”。對基層治理中法律下鄉(xiāng)實踐，幾代學(xué)者持續(xù)關(guān)注。費孝通先生早在《鄉(xiāng)土中國》中就曾指出“在社會結(jié)構(gòu)和思想觀念沒有發(fā)生相應(yīng)變化之前，就簡單地把現(xiàn)代的司法制度推行下鄉(xiāng)，其結(jié)果是法治秩序的好處未得，而破壞法治秩序的弊病卻已發(fā)生了”[6]（p.58）。十多年前，法學(xué)家蘇力對盛行的法律制度的現(xiàn)代化進行了深刻的反思，提出應(yīng)該尊重本土資源、打破文化區(qū)隔來尋求國家制定法和民間法的相互妥協(xié)和合作[7]（p.61）。蘇力敏銳地發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)代法律知識體系和鄉(xiāng)土社會之間的緊張對立及由此帶來的混亂。后來的朱曉陽提出了“語言混亂”來概括這種緊張狀態(tài)，指出現(xiàn)代法律規(guī)范體系和鄉(xiāng)村地方性規(guī)范的結(jié)構(gòu)性緊張[8]。之后很多法律社會學(xué)的研究都在蘇力和朱曉陽等學(xué)者研究提供的研究框架上進行，為鄉(xiāng)村法治實踐開辟了新視角。
董磊明等學(xué)者在2008年對蘇力的這個命題進行了反思，認為當(dāng)今農(nóng)村社會已和鄉(xiāng)土社會這個理想類型有很大不同，已經(jīng)陷入了一定程度的失序狀態(tài)，是一種“結(jié)構(gòu)混亂”，即種種因素導(dǎo)致村莊共同體趨于瓦解，鄉(xiāng)村社會面臨著社會解組；通過對鄉(xiāng)村社會中法律實踐的解讀，他提出鄉(xiāng)村社會有“迎法下鄉(xiāng)”的需求[9]。不過董磊明等學(xué)者所言僅限于提出鄉(xiāng)村社會有迎法下鄉(xiāng)的內(nèi)在需求，尚未涉及地方政府行政管理體制中的內(nèi)在矛盾所包含的阻礙鄉(xiāng)村法律實踐的因素。這正是本文問題意識的來源。
近年來，在國家治理體系現(xiàn)代化背景下，國家要求基層治理走向法治化，依法治理成為主要方向�；鶎又卫憩F(xiàn)代化的重要標志和前提條件是一套有效治理公共事務(wù)的、以正式法律法規(guī)為核心的制度規(guī)則體系的建立�；鶎右獙崿F(xiàn)有效治理，固然需要多種治理模式構(gòu)成的多元共治體系，但以國家強制力為后盾的“法治”是基層有效治理最根本的制度保障。然而基層治理的法治實踐卻屢遇困境，行政執(zhí)法部門不作為、亂作為等現(xiàn)象普遍存在，影響了法律下鄉(xiāng)的效果和人們對法律秩序的信任。這造成一些治理問題長期得不到解決，基層治理失去正義。尤其是在利益密集的大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部，在利益驅(qū)動下，各類違法違章行為普遍，影響了基層社會秩序。這說明，基層治理法治化任重道遠，不僅需要與之相配套的鄉(xiāng)村社會性質(zhì)發(fā)生改變以使其內(nèi)生出對法律秩序的需求，而且需要國家持續(xù)地推進基層治理相關(guān)體制機制的改革。
基于對華北B縣的經(jīng)驗研究，本文嘗試從條塊關(guān)系的角度切入，解釋基層治理法治化的結(jié)構(gòu)性困境。這里“條塊關(guān)系”指的是“不同層級的政府組織在‘條條’”和‘塊塊’基礎(chǔ)上建立的相互作用、相互影響的關(guān)系”[10]。法治秩序不僅依賴于法律的建立和完善，而且依賴有效的法治實踐方式，而這屬于鄉(xiāng)村治理研究的范疇，具體包括法律條款在具體時空條件下的解釋和適用，法律實踐所依賴的基層治理模式、機制和相關(guān)政策等。本文主要假設(shè)是：基層行政部門的執(zhí)法體制機制運轉(zhuǎn)不暢主要源于條塊關(guān)系未能理順，重建以法治為基礎(chǔ)的基層治理秩序迫切要求條塊關(guān)系的變革。
為了有利于探討這個問題，本文采用了縣域治理的分析框架。其優(yōu)勢在于擴大了基層治理研究傳統(tǒng)的鄉(xiāng)域單位，把基層治理變革放在整個縣鄉(xiāng)關(guān)系的整體中考察，從而有利于把縣域黨政體制納入分析框架，避免局限于鄉(xiāng)域的弊端[②]。在我國基層治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行“村民自治”，形成“鄉(xiāng)政村治”構(gòu)架。但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和基層治理現(xiàn)代化的背景下，國家越來越直接介入基層治理以實現(xiàn)治理目標，對基層治理秩序的分析應(yīng)當(dāng)適時擴大到對整個縣域的分析。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級政權(quán)擁有完整的黨政建制，是我國基層政權(quán)建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者[③]。在國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，縣級政權(quán)被賦予重大責(zé)任，是推動基層治理體系變革的能動者，越來越替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國家和基層社會、基層農(nóng)民關(guān)系的接點[11]。
二、縣域治理的問題：法治不彰
稅費改革之后，原本存在的基層治理困境并沒有得到根本的解決，反而以另一種方式表現(xiàn)出來。這反映了我國基層治理體系運轉(zhuǎn)不暢、基層治理能力不足的問題[12]。其中法治不彰是基層治理困境的重要表現(xiàn)之一。研究發(fā)現(xiàn)，法治不彰的原因可能并不主要是法律體系本身的原因，而主要是由于缺乏一套統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制促進分散部門聯(lián)合執(zhí)法，導(dǎo)致行政執(zhí)法部門普遍執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴及選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象。
（一）法治不彰的表現(xiàn)和后果
改革開放四十年來，在依法治國背景下，我國在經(jīng)濟社會生活各個領(lǐng)域形成了相對完備的法律法規(guī)體系。但實際上，從基層執(zhí)法過程看，基層陷入嚴重的法治不彰。政府各部門執(zhí)法人員眾多、執(zhí)法職權(quán)也非常多，但相比較而言，實際的執(zhí)法數(shù)量偏少。這并不是因為應(yīng)當(dāng)解決的社會治理問題少，而是因為部門履職率低下，執(zhí)法部門長期有法不依、執(zhí)法不嚴的不作為亂作為現(xiàn)象嚴重。
以B縣分布最為廣泛的砂石盜采為例。2001年之后，政府全面禁止砂石開采。然而由于巨大的利益，砂石山石盜采屢禁不止。涉及石頭的非法開采、加工、經(jīng)營、堆放、運輸和使用的點位和場所遍布各個角落。經(jīng)過2017年排查，B縣一共有88個盜采易發(fā)區(qū)、203個經(jīng)營店、28個非法攪拌站。這種行為持續(xù)了十多年，成為重大社會治理問題，一些甚至涉及刑事犯罪。但從相關(guān)部門執(zhí)法來看，執(zhí)法密度很低，執(zhí)法效果相當(dāng)差。據(jù)B縣法制辦的梳理[④]，縣行政執(zhí)法部門的檢查權(quán)有 418項、處罰權(quán)有9279項。而檢查權(quán)行使確十分有限：2016年人均行政檢查量為29.62件，2017年人均檢查量58.68件，2017年是2016年的2倍，但仍然低于全市平均水平；人均處罰量也是如此，2017年B縣人均處罰量為8.73件，而全市人均處罰量為70.08件。相關(guān)職權(quán)履行率的統(tǒng)計表明：在部門眾多處罰職權(quán)中，經(jīng)常被使用的僅僅占全部職權(quán)數(shù)的10%以下。在執(zhí)法檢查和處罰中，往往以商量、說服、教育為主，以罰錢為主，該停工的不停工、該停業(yè)的不停業(yè)，這間接縱容了違法行為的普遍發(fā)生。
長期的法治不彰使得人們普遍失去了對政府執(zhí)法能力和法治秩序的信任，形成了基層治理的惡性循環(huán)，更多的人加入盜采的違法產(chǎn)業(yè)鏈。盡管政府經(jīng)常通過“運動式治理”，使用聯(lián)合執(zhí)法的方式集中整治這些問題，但很快這些問題又死灰復(fù)燃，愈演愈烈。礦石本來是自然資源，在城市快速建設(shè)的需求下，礦石只要賣出去就能獲得極高利潤，且礦石開采后留下的礦坑還可以用于堆放建筑垃圾獲得利潤，因而盜采產(chǎn)業(yè)快速擴張。在豐厚的利潤下，圍繞礦石盜采形成了龐大的產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈和關(guān)系鏈，且源于巨大的利潤，非法產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部往往有復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)避執(zhí)法的策略體系。豐厚的利潤和法治不彰背景下，地方的盜采產(chǎn)業(yè)多為灰黑勢力控制，一些執(zhí)法成員、鄉(xiāng)村干部為了謀取個人利益成為其保護傘。盜采分子因此并不畏懼執(zhí)法部門，反而對執(zhí)法部門、政府干部和舉報人員人身威脅很大，這導(dǎo)致盜采問題越來越難以治理。
（二）條塊分割：法治不彰的體制原因分析
萬余項法律授予的執(zhí)法權(quán)竟然治理不了基層社會，或者說龐大的法律法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)在非法的盜采產(chǎn)業(yè)鏈面前竟然全面失靈，這是有體制根源的。很多學(xué)者從條塊關(guān)系的角度分析[⑤]，結(jié)合調(diào)查，本文將之分為三個相互聯(lián)系的層面。
一是條塊縱向傳導(dǎo)梗阻。主要表現(xiàn)為條塊責(zé)權(quán)不匹配：能夠及時發(fā)現(xiàn)問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力小、責(zé)任大，而縣直執(zhí)法部門權(quán)力大、責(zé)任小，履職積極性不高。按照基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的說法，就是“看得見的（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管不著，管得著的（執(zhí)法部門）看不見”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映在發(fā)現(xiàn)違法問題后向執(zhí)法部門求助，但部門回應(yīng)往往并不積極。其原因包括以下幾個方面：強勢執(zhí)法部門不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有的執(zhí)法部門認為按照法律規(guī)定不該本部門管；有的執(zhí)法部門認為自身執(zhí)法人員和執(zhí)法權(quán)力有限；有的則出于推諉責(zé)任的需要，過度強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的責(zé)任。
二是條條橫向之間難以協(xié)作。條條之間聯(lián)合執(zhí)法缺乏協(xié)調(diào)機制，居于弱勢的屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能有力地發(fā)揮整合作用。復(fù)雜的社會治理問題往往在需要部門聯(lián)合執(zhí)法時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于在權(quán)力層級上的弱勢，難以調(diào)動多個部門聯(lián)合執(zhí)法。俗話說“腰來腿不來，腿來腰不來”。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動了多部門聯(lián)合執(zhí)法，各執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中往往只是人員的聚集，而非執(zhí)法權(quán)力的綜合使用。比如說一個部門（如國土部門）牽頭，其他部門并不買賬，部門之間相互推諉嚴重。除了業(yè)務(wù)部門相互推諉之外，由于多種復(fù)雜原因，一些具有執(zhí)法保障的部門如公安機關(guān)也沒有充分發(fā)揮作用。
三是條條執(zhí)法和塊塊管理之間的斷裂。條塊之間缺乏常態(tài)化管理響應(yīng)執(zhí)法的聯(lián)動機制。任何治理問題的解決要求集中整治和常規(guī)治理同時發(fā)揮作用。集中整治通常具有運動式治理的特征，政府部門通常采取聯(lián)合執(zhí)法集中治理違法違章問題，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)治理沒有跟上，違法問題必然死灰復(fù)燃、更加猖獗。按照基層干部的理解，因為違法者已經(jīng)掌握了政府行政執(zhí)法碎片化的規(guī)律。要處理同樣的問題，只能等待下一次運動式治理，這個空檔期違法者依然獲得大量利潤。
值得注意的是，此外要避免兩種片面化的觀點。
一是簡單地打破現(xiàn)有的條塊體制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)力就可以解決執(zhí)法困境問題。一般來說，執(zhí)法權(quán)絕大多數(shù)集中于縣直執(zhí)法部門（條條），鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)寥寥無幾，條塊權(quán)力配置不平衡是事實。據(jù)2017年B縣法制辦統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使處罰權(quán)僅8項（街道擁有的行政處罰權(quán)更少，僅2項），而全縣各部門包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)一共有9279項，這造成了執(zhí)法領(lǐng)域“條強塊弱”“條專塊弱”現(xiàn)狀。這是因為執(zhí)法權(quán)具有專業(yè)性，必須要由專業(yè)人員行使，執(zhí)法權(quán)要集中起來使用才能達到執(zhí)法效果。設(shè)想通過改革賦予每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多的專業(yè)化職權(quán)，在執(zhí)法資源相對有限的背景下，行政執(zhí)法更難以作為，更難以有震懾和治理作用。
二是法治不彰是由于分立的行政執(zhí)法體系本身的問題，立法存在模糊性和抽象性造成法律難以適用，為此需要進一步細化法律實施規(guī)則，增加法律的系統(tǒng)性和可操作性。這種解釋有一定的道理，這正是過去我國不斷健全法律體系的原因。但從技術(shù)上看，行政執(zhí)法必然面臨部門化的法律法規(guī)體系和整體性的社會治理問題的客觀矛盾。無論如何改進法律，作為治理特定公共事務(wù)的法律法規(guī)必然是分立的，這是專業(yè)執(zhí)法行為的需要；而很多棘手的社會治理問題往往是整體性的，這需要另外的整合機制來解決。如盜采砂石涉及開采、運輸、存儲、經(jīng)營多個環(huán)節(jié)，涉及多個部門、多部法律法規(guī)的職權(quán)。在水域或耕地等不同位置的盜采行為還涉及不同部門職權(quán)。單一執(zhí)法部門難以應(yīng)對復(fù)雜的違法行為。
三、“條塊互嵌”和縣域治理創(chuàng)新
對基層執(zhí)法困境的體制原因分析，明確了變革的方向。要解決基層治理的執(zhí)法困境，必須在大的體制和法律框架不變情況下，B縣主要通過改革條塊關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)法機制破解執(zhí)法難題，推進“整體性治理”[13]。地方把這種執(zhí)法模式改革形象地稱為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，后來又發(fā)展為“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”。從本質(zhì)上看，B縣的執(zhí)法模式改革就是由縣級黨政體制統(tǒng)籌推進的，通過強有力的協(xié)調(diào)機制，就同一類問題整合分散在各個部門的職權(quán)形成合力,形成“條塊互嵌”的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò),以增加基層治理能力。它不僅解決了長期以來的基層治理痼疾，而且推動了基層治理的法治化。“條塊互嵌”的基層治理法治化經(jīng)歷了三個過程。
（一）聯(lián)合執(zhí)法： B縣開啟執(zhí)法模式變革
面對長期的執(zhí)法困境，B縣2017年年初啟動“雙安雙打”的運動式治理，形成了聯(lián)合執(zhí)法模式。觸發(fā)改革的具體事件是B縣J鎮(zhèn)的金礦盜采。為了保護生態(tài)環(huán)境，2001年政府全面禁采礦產(chǎn)資源，對原來的礦洞實行全面封堵。但盜采從未在該鎮(zhèn)停止過。2006年J鎮(zhèn)發(fā)生盜采事故，4村民因盜采金礦困于井內(nèi)，政府組織上千軍民徹夜營救，42小時才把村民救出。隨后政府成立了區(qū)級護礦巡邏隊，隊伍一度擴大為50人，但一直沒能禁絕盜采行為。地方政府出臺多個文件打擊盜采，屢打?qū)冶I，屢盜屢打。2016年5月13日，數(shù)名盜采者作業(yè)時遭氰化物泄露，造成6死1傷的惡性事故。2016年發(fā)生事故后，地方政府加強巡邏，卻仍然控制不住盜采行為。2017年元旦剛過，盜采者卷土重來。盜采問題的死灰復(fù)燃考驗著整個政府執(zhí)法體系的效力。
為了治理盜采，2017年元月23日開始，縣委縣政府決定在礦石盜采頻發(fā)的J鎮(zhèn)試點啟動“雙安雙打”（安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定、打擊破壞生態(tài)行為、打擊違法犯罪）專項整治行動。J鎮(zhèn)成立“雙安雙打指揮部”、建立周例會、案件會商30分鐘響應(yīng)等工作機制，通過聯(lián)合執(zhí)法全力打擊鎮(zhèn)域破壞生態(tài)等違法犯罪行為。在“雙安雙打”專項整治過程中，縣政府依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨權(quán)”，各相關(guān)執(zhí)法部門響應(yīng)哨聲及時報到，下沉一線聯(lián)合執(zhí)法，從各自監(jiān)管領(lǐng)域入手查出每一個違法環(huán)節(jié)，做到“事不完人不撤”。“雙安雙打”屬于典型的運動式治理范疇。即地方政府為了解決一類問題，采取了高位推動、層級治理和多屬性治理手段，調(diào)動各部門執(zhí)法力量集中打擊[14]。這次聯(lián)合執(zhí)法取得了顯著成效。從2017年1月17日到5月14日，原來數(shù)次死灰復(fù)燃的盜采徹底絕跡了，再無一例新發(fā)生。
（二）三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈：建立常態(tài)化治理機制
為了徹底解決盜采及類似的社會治理問題，在縣域黨政體制高位推動下，地方政府將“雙安雙打”治理盜采過程的聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗的核心提煉為“街鄉(xiāng)吹哨-部門報到”機制，再用于解決城鄉(xiāng)違法建設(shè)、排污排廢、信訪維穩(wěn)等一些長期以來解決不了的棘手問題，又取得了非常顯著的效果。簡單地說，“街鄉(xiāng)吹哨-部門報到”是一種以街鄉(xiāng)“塊塊”為主的協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的工作機制,割裂的條塊關(guān)系開始得以在縣賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的背景下開始彌合。其含義是，街鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)存在行政管理問題且需要通過執(zhí)法方式予以消除的，有權(quán)力召集相關(guān)執(zhí)法部門。
B縣的執(zhí)法模式改革并沒有以縣賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨權(quán)”——執(zhí)法召集權(quán)為標志結(jié)束。為了應(yīng)對類型復(fù)雜的常規(guī)性公共治理問題，地方政府又發(fā)展出“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”。從政策執(zhí)行過程的角度，執(zhí)法過程要成為一個閉合過程，除了街鄉(xiāng)召集部門聯(lián)合執(zhí)法之外，還必須解決兩個問題：即多個部門召集過來之后誰來協(xié)調(diào)執(zhí)法的問題，及執(zhí)法之后如何形成常規(guī)化管理防止問題重復(fù)生成的問題。因此地方政府建立了和“街鄉(xiāng)吹哨-部門報到”相關(guān)的兩個機制——“一門主責(zé)-其他配合”和“部門要求-街鄉(xiāng)落實”，三個不同的又互相聯(lián)系的執(zhí)法機制共同構(gòu)成“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”。“街鄉(xiāng)吹哨-部門報到”成為整個三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈的起點。
在制度功能上，“街鄉(xiāng)吹哨-部門報到”賦予了街鄉(xiāng)強制執(zhí)法權(quán)到位執(zhí)法的召集權(quán)，形成縣直執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型關(guān)系模式。街鄉(xiāng)吹哨，部門必須報到。解決了一些部門消極回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法請求的問題。 “一門主責(zé)-其他配合”解決多個部門報到后執(zhí)法部門如何執(zhí)法問題，適合由主要部門協(xié)調(diào)各個執(zhí)法部門整體執(zhí)法的情形。其含義是指具體執(zhí)法事務(wù)中，涉及兩個以上具有執(zhí)法職責(zé)的部門，為強化執(zhí)法效果嚴厲打擊違法行為，由承擔(dān)主要執(zhí)法職責(zé)的部門召集其他部門共同體執(zhí)法的綜合執(zhí)法鏈模式。“部門要求-街鄉(xiāng)落實”則解決常態(tài)化管理中的“守陣地”問題，解決常態(tài)化治理的問題。其含義是執(zhí)法部門將固定區(qū)域的重要工作目標分解到街鄉(xiāng)，由街鄉(xiāng)通過綜合執(zhí)法統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度多個執(zhí)法部門具體落實的模式。
三種模式共同形成了應(yīng)對社會治理問題的整體機制：一個違法行為被發(fā)現(xiàn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何調(diào)動執(zhí)法部門執(zhí)法、執(zhí)法部門如何共同執(zhí)法、執(zhí)法后如何進行常態(tài)管理的問題。這種條塊嵌入式的綜合執(zhí)法和管理鏈模式實現(xiàn)了部門執(zhí)法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的有序銜接，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門的職責(zé)定位和工作關(guān)系。
（三）清單式執(zhí)法：權(quán)力清單的實踐效果分析
從聯(lián)合執(zhí)法到三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈是運動式治理向制度化的常規(guī)化治理的一次飛躍。為了促進這一執(zhí)法模式的常規(guī)化運作，除了通過行政意義上的目標責(zé)任管理制，B縣借鑒很多地區(qū)的流行做法，構(gòu)建了權(quán)力清單制度。主要做法是在縣委縣政府推動下，由法制辦牽頭，聯(lián)合各個部門，針對特定治理問題形成全鏈條的權(quán)力清單體系。如果說三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈解決的是協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，權(quán)力清單制度體系則基于專門部門的、嚴格精細的技術(shù)分析，針對具體社會治理問題建立了自上而下的法律實施制度。權(quán)力清單具體包括問題清單、權(quán)責(zé)清單、績效清單。
問題清單是確認和建立具體時空位置基礎(chǔ)上的執(zhí)法對象的過程�；鶎痈刹客ㄋ椎匕褑栴}清單比喻為“作戰(zhàn)地圖”。這些列入清單的問題被一一列入“臺賬”，是地方必須要治理的，是要和上級政府結(jié)賬的，也就是說是要列入績效考核的。問題清單的建立主要通過一線工作法，由鄉(xiāng)村干部通過實地調(diào)查對問題進行全域、全方位、全鏈條的摸排。問題清單具有以下特征：一是全面，即對轄區(qū)內(nèi)所有需要治理的問題、同一個治理問題的全鏈條摸排清楚，一一列表說明；二是細致，即不僅要對這些治理問題進行精準分類，而且要把這些治理問題所涉及的時間、地點、責(zé)任人等確立起來。因此，形成問題清單的過程，也是政府對基層治理進行全面深入調(diào)查的過程，是把過去十多年積累形成的治理問題全部梳理出來的過程。問題清單是地方政府精準執(zhí)法、精準施策的基礎(chǔ)。
權(quán)責(zé)清單是各個相關(guān)部門圍繞執(zhí)法對象如何行使職權(quán)的清單。其意義包括：打通了發(fā)現(xiàn)和查處傳導(dǎo)不通暢的問題，彌補了屬地政府執(zhí)法權(quán)力和手段的不足；解決了部門間橫向的聯(lián)合執(zhí)法問題，就一個問題職能部門如何相互配合一目了然；解決了以往執(zhí)法部門不想、不敢、不會執(zhí)法及職權(quán)交叉不清問題，為三協(xié)同綜合執(zhí)法掃清了障礙。據(jù)法制辦統(tǒng)計，縣政府編制了砂石盜采等9個領(lǐng)域共1167項專項權(quán)力清單，確保執(zhí)法部門用足、用盡、用準執(zhí)法職權(quán)，且一個部門的執(zhí)法權(quán)的使用，可以確保借助其他部門執(zhí)法權(quán)，達到順利行政執(zhí)法之目的。其結(jié)果是，地方政府按解決問題的需要將“條條”的權(quán)力整合在某一個具體問題上，構(gòu)建針對具體問題的整張行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，從而能夠解決反復(fù)發(fā)生的、復(fù)雜的基層治理問題，大大提高了基層執(zhí)法的效率。
績效清單指的是面對一個治理問題各部門履職情況和治理效果的清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他牽頭單位在綜合執(zhí)法過程中將各部門執(zhí)法情況形成清單——聯(lián)合執(zhí)法記錄單，作為考核依據(jù)，以保障執(zhí)法陽光透明，減少不作為、亂作為現(xiàn)象。牽頭單位針對每一個問題，根據(jù)執(zhí)法情況問題進行銷賬處理等。經(jīng)過2017年到2018年一年的努力，在梳理問題清單的過程中，為了更有針對性地解決問題和方便考核，B縣法制辦梳理形成“重大綜合執(zhí)法目錄”。圍繞這些問題地方政府形成了重大綜合執(zhí)法事項39項、問題清單209項、權(quán)責(zé)清單1799項。這些重大綜合執(zhí)法目標隨時調(diào)整，以應(yīng)對新生的重大執(zhí)法問題。這種根據(jù)具體問題建立行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的做法，在實踐中從根本上避免了可能發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“亂吹哨”、推諉不作為現(xiàn)象，以及吹哨后各部門推諉扯皮、不作為現(xiàn)象的發(fā)生。這也是該縣“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”被稱為“動態(tài)執(zhí)法”模式的原因。
比較來看，全國很多地方在推進依法行政過程中建立權(quán)力清單制度，以解決行政不作為、亂作為等問題[⑥]。B縣的獨特性在于通過權(quán)力清單制度激勵行政主動作為。權(quán)力清單制度把行政權(quán)力和責(zé)任落實到具體時空中的社會治理問題上，通過綜合配置行政資源形成強有力的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。其結(jié)果是由誰來執(zhí)法、整治什么問題、部門之間及部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何配合執(zhí)法、上級政府考核什么、如何考核等一清二楚，各層級部門沒有理由相互推諉、不作為。長期以來模糊不清的、粗糙的治理體系改變?yōu)榍逦摹⒕毣闹卫眢w系，為基層治理由“粗糙”向法治化的轉(zhuǎn)型提供了制度基礎(chǔ)，基層治理體系的現(xiàn)代化水平大大提升。
四、縣域治理創(chuàng)新的邏輯分析
如上文所述，在運動式治理向常規(guī)化治理過程中，地方政府通過縣域治理體系的創(chuàng)新形成“條塊互嵌”的制度化機制。它成功地解決了基層治理中長期存在的條塊分割痼疾，推進了條塊協(xié)作，大大地推進了基層治理的法治化。實地調(diào)查表明，在推進這一基層治理創(chuàng)新過程中，B縣遵循了五個方面的邏輯，對其他地方理順條塊關(guān)系促進基層治理法治化有很大的啟發(fā)。
（一）黨建引領(lǐng)是基本動力
政治路線確定之后，干部就是決定因素。習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的論斷意義重大。在中國黨政體制是特色國家治理體系條件下，這又取決于黨建引領(lǐng)，或者說取決于黨在基層治理中發(fā)揮強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用[15]。黨建引領(lǐng)首先體現(xiàn)在縣把黨主要的政治任務(wù)轉(zhuǎn)化為地方的中心工作，完成中心工作就是政治任務(wù)，是硬的考核指標。比如砂石盜采不僅僅是違法行為，而且破壞耕地、山林、水源等構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境，和黨的生態(tài)文明建設(shè)路線背道而馳，必須要集中力量治理，動員式治理是常見的路徑。黨建引領(lǐng)還體現(xiàn)在組織重構(gòu)層面。在“雙安雙打”行動及所有的綜合執(zhí)法過程中，都要建立臨時黨支部，貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政主要負責(zé)人親自指揮。在“雙安雙打”專項行動中，J鎮(zhèn)黨委書記既是總指揮，又是臨時黨支部的書記，成員黨委成員單位包括16家單位。因此在指揮打擊違法盜采過程中，條條和塊塊不再是行政官僚制的上下級關(guān)系，而是黨內(nèi)組織的上下級關(guān)系，J鎮(zhèn)黨委書記代表縣委縣政府對基層治理的效果負責(zé)，有權(quán)力調(diào)動支部成員。
（二）法治思維是基本特征
黨的十八大確立依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。實踐中，大量的部門職權(quán)沉睡表明依法治國遭遇的體制困境，這歸根結(jié)底是人的問題、機制的問題。長期以來，地方政府不善于使用法治方式解決治理問題，簡單地送法下鄉(xiāng)并不能形成法律實踐的結(jié)果。不僅社會內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量阻礙執(zhí)法，而且行政部門本身也存在制度障礙，大量法律法規(guī)并沒有轉(zhuǎn)化為政府的治理能力。改革需要激活執(zhí)法人員、激活機制。法治思維要求地方政府善于使用法律法規(guī)的方式解決社會治理問題。要相信通過法治可以解決問題，要積極地利用改革基層治理體系的方式增加政府運用法治治理基層社會的能力。單純的運動式治理之所以一直效果不佳，就是因為缺乏由法治支撐的常規(guī)化治理，這導(dǎo)致違法問題死灰復(fù)燃。B縣的成功之道是通過“聯(lián)合執(zhí)法”這一運動式治理方式，不僅解決個別問題，而且建構(gòu)了法治秩序得以運行的機制，即形成吹哨執(zhí)法、三協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法及權(quán)力清單的整體性執(zhí)法體系，構(gòu)建了針對具體問題的縣域行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
（三）有效治理是基本目標
基層治理的法治化變革，最終是為了基層有效治理。有效治理包含了建立長效的以法律規(guī)則為主要治理機制的含義。以往的運動式治理解決的是短期的、個別的問題，是“權(quán)宜之計”，不能達到有效治理基層社會的目標。B縣的基層治理改革，從運動式治理一開始，地方政府就把指導(dǎo)思想表述為“為打擊（違法犯罪行為）想辦法、為打擊定原則、為打擊找依據(jù)”，這明顯不同于以往。要做到有效治理，就需要建立可執(zhí)行的法治體系，堅持“問題導(dǎo)向”，堅持用法治解決問題。社會治理問題往往是整體性的，就如盜采是一個產(chǎn)業(yè)鏈，涉及十幾個部門共同的執(zhí)法。只有地方政府根據(jù)實地調(diào)查和法治規(guī)則列出問題清單，使工作中存在的問題一目了然，各部門的聯(lián)合執(zhí)法才有實現(xiàn)的可能。問題清單要事無巨細，不僅要有大的類別，還有有小的細節(jié)。對同一個問題，根據(jù)適應(yīng)法律的不同，地方政府要細化不同類別、不同違法形態(tài)等。這樣才有可能為后續(xù)的權(quán)責(zé)清單、績效清單建立基礎(chǔ)。
（四）賦權(quán)街鄉(xiāng)是基本路徑
稅費改革之后，鄉(xiāng)村治理困境最為直接原因是鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)性治理能力式微[16]。賦權(quán)街鄉(xiāng)則改變了稅費改革之后條專塊弱的結(jié)構(gòu)性困境，增強了街鄉(xiāng)治理能力。在執(zhí)法模式改革中，B縣賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)四種權(quán)力，不僅有召集和協(xié)調(diào)權(quán)，而且還有對執(zhí)法部門參與基層重大執(zhí)法行動績效的評價權(quán)和考核權(quán)。這有利于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)威，直接影響法律規(guī)則的實施效力。未來縣委縣政府還要把一定比例的執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并建立新型綜合執(zhí)法中心，其特征是“五下”，“重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調(diào)、權(quán)力下放”。按照規(guī)定，除城管90%下沉街鄉(xiāng)和站所派出機構(gòu)外，其他部門根據(jù)需求選派骨干力量派駐街鄉(xiāng)，動態(tài)調(diào)整執(zhí)法資源盤活存量。此外，地方政府計劃整合大量政府分散雇傭的臨時人員作為基層治理的力量。另外對于下沉的執(zhí)法人員實行“三在一聽”，即在哪吃飯、在哪干活、在哪考核、聽哪指揮，實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核權(quán)重占30%，這帶來了條塊關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了部分縣委縣政府的權(quán)力。過去是各部門考核基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以給部門打分，這個分衡量“部門報到”的落實情況。如果部門履職不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)打低分，最終影響各委辦局的績效，低分的部門領(lǐng)導(dǎo)和人員會被調(diào)離。
（五）漸進改革是基本策略
不改變大的法律框架下，縣域通過機制改革推動執(zhí)法模式滿足基層治理需求，這是一種漸進改革的策略，符合現(xiàn)實需求。三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈是在現(xiàn)有體制內(nèi)的機制改進，重點做的是打破碎片化的行政執(zhí)法，形成“條塊互嵌”的協(xié)同執(zhí)法體系。目前主要的執(zhí)法權(quán)力仍然在部門，仍然是專業(yè)化的，大多數(shù)執(zhí)法權(quán)力也不適宜下放到塊塊，地方政府需要創(chuàng)新的是執(zhí)法方式。在條條上的執(zhí)法人員對有限使用的幾部法律尚未用足用好用盡，地方政府并不指望將全部行政執(zhí)法規(guī)章將近1500部萬余項執(zhí)法權(quán)交由原本執(zhí)法能力更弱的以日常管理為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。正如2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》所說的，“按照權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致的原則，除法律法規(guī)必須由縣級以上及其職能部門行使的行政強制和行政處罰措施，以及行政許可外，對直接面向人民群眾量大面廣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。”這決定了機制創(chuàng)新是縣域治理改革的重要路徑，主要內(nèi)容是推動條塊協(xié)作，推動執(zhí)法部門用足用好已有職權(quán)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合落實日常管理。
五、結(jié)論和建議
在依法治國背景下，如何推動現(xiàn)代法律體系進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)基層治理法治化和現(xiàn)代化是全面深化改革的重點難點。基于實地調(diào)查的資料，通過對典型縣域治理創(chuàng)新的調(diào)研，從條塊關(guān)系這個切入點，本文初步回答了上述問題。在方法論上，本文引入縣域治理的整體性視角，建立了更為包容的分析框架，納入更豐富的內(nèi)容�？h一級有完整的執(zhí)法權(quán)力，這決定了在縣域?qū)用嫱七M基層治理的法治化才有空間。法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政最基本的方略，是國家治理體系的最重要的構(gòu)成部分。原來學(xué)界往往強調(diào)法治和鄉(xiāng)村社會不適應(yīng)的一面。在經(jīng)濟社會發(fā)展、城市化擴張、鄉(xiāng)村高度分化等背景下，鄉(xiāng)村治理越來越和正式法律體系親和。目前的問題是如何推動法律下鄉(xiāng)，推動政府各個部門積極履職，充分準確地使用法律來有效地治理鄉(xiāng)村。
本文的研究表明，地方政府要實現(xiàn)基層治理的法治化，必須從縣域治理體制本身的改革入手，理順條塊關(guān)系，形成“條塊互嵌”的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是基本路徑。而要成功地推動縣域改革，需要充分注意包括黨建引領(lǐng)在內(nèi)的多方面條件。在理順條塊關(guān)系之后，目前的主要問題是在村級層面增強基層鄉(xiāng)村治理能力。面對分散鄉(xiāng)村，縣級行政執(zhí)法資源總體上是有限的，如何依靠提升鄉(xiāng)村尤其是村級組織的日常管理能力，依靠個體內(nèi)在的法律約束來減少社會治理問題的闡釋更為基礎(chǔ)，也更為重要。在這個意義上，需要把綜合執(zhí)法和日常管理結(jié)合起來，通過綜合執(zhí)法嚴格、充分執(zhí)法增強鄉(xiāng)村基層組織的權(quán)威，在基層社會中建立以法律體系為依托的規(guī)則意識，避免過度依賴行政執(zhí)法這種最后的強制方式。
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[16]楊華.鄉(xiāng)村治權(quán)與基層治理能力建設(shè)[J].湖湘論壇,2018,(5).
注釋：
[①]按照學(xué)術(shù)慣例，本文對人名、地名進行匿名化處理。
[②]參見：王春光.“對作為基層社會的縣域社會的社會學(xué)思考”,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期；歐陽靜.“縣級政府研究的路徑分析”，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期；楊華.“縣域治理中的黨政體制:結(jié)構(gòu)與功能”，《政治學(xué)研究》2018年第6期。
[③]在2015年1月召開的中央黨校縣委書記研修班座談會上，習(xí)近平指出在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長的基本功訓(xùn)練基地�？h委是我們黨執(zhí)政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”，是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量。參見《習(xí)近平會見全國優(yōu)秀縣委書記》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2015-06/30/c_1115773120.htm。
[④]數(shù)據(jù)來源于與B縣法制辦的訪談，下文各處數(shù)據(jù)來源相同
[⑤]參見：王余生,陳越.“碎片化與整體性:綜合行政執(zhí)法改革路徑創(chuàng)新研究”，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期；丁煌,方堃.“基于整體性治理的綜合行政執(zhí)法體制改革研究”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第1期；李祥,孫淑秋.“從碎片化到整體性:我國特大城市社會治理現(xiàn)代化之路”，《湖北社會科學(xué)》2018年第1期。
[⑥]參見：羅峰,徐共強.“基層治理法治化視野下的權(quán)力清單制度——基于上海市兩個街道的實證研究”，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第2期；羅亞蒼.“權(quán)力清單制度的理論與實踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服”，《中國行政管理》2015年第6期；程文浩,楊詩哲.“國家治理過程的“可視化”如何實現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進策略”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第9期。
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