當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 利益密集、制度創(chuàng)新與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
——基于浙江“寧海36條”的實(shí)踐分析
摘要：從浙江“寧海36條”的制度創(chuàng)新實(shí)踐出發(fā)，基于制度創(chuàng)新的內(nèi)部過(guò)程，文章討論制度創(chuàng)新的有效性基礎(chǔ)和基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。制度創(chuàng)新不僅是地方政府的內(nèi)部決策，而且需要經(jīng)過(guò)制度動(dòng)員，并最終落實(shí)到基層社會(huì)之中。利益密集不僅形塑了“規(guī)則之治”的制度創(chuàng)新方向，而且為復(fù)雜制度的嵌入和運(yùn)行提供了動(dòng)力和支撐。制度創(chuàng)新中的群眾路線不僅是制度的文本形式與實(shí)踐內(nèi)容統(tǒng)一的基礎(chǔ)，而且賦予制度創(chuàng)新過(guò)程以開(kāi)放性，以適應(yīng)復(fù)雜多變的治理形勢(shì)�！皩幒�36條”代表了利益密集型地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索，在制度推廣過(guò)程中，須立足鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)，避免制度創(chuàng)新中的形式主義。
關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；利益密集；規(guī)則之治；群眾路線；治理現(xiàn)代化
一、問(wèn)題的提出
村民自治是基層治理的基本制度設(shè)計(jì)，以此為基礎(chǔ)形成的“鄉(xiāng)政村治”的治理框架是中國(guó)基層治理最為基礎(chǔ)的制度安排。但是，村民自治蘊(yùn)含的自下而上的民主化訴求賦予其突出選舉的實(shí)踐傾向。然而，以選舉為中心的村民自治制度不僅未能實(shí)現(xiàn)基層“善治”的目標(biāo)，基層治理反而陷入困境，從而促發(fā)了村民自治的轉(zhuǎn)型 [[1]]。近年來(lái)，各地圍繞基層治理和村民自治展開(kāi)的制度創(chuàng)新層出不窮，尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)在快速發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中產(chǎn)生了大量的制度創(chuàng)新，引起了廣泛關(guān)注。
地方政府的制度創(chuàng)新實(shí)踐推動(dòng)了地方治理變遷和基層治理轉(zhuǎn)型 [[2]]。制度創(chuàng)新的方向與路徑深深地影響了基層治理現(xiàn)代化的路徑。目前，圍繞地方治理制度創(chuàng)新，相關(guān)研究主要集中于以下兩個(gè)方面：第一，制度創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制研究。有研究認(rèn)為，作為創(chuàng)新者的地方官員的“政治企業(yè)家”精神是制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力[[3]]，而外在危機(jī)情勢(shì)和治理困境則構(gòu)成了創(chuàng)新行為發(fā)生的誘因和契機(jī)�？v向晉升激勵(lì)激發(fā)了地方官員的創(chuàng)新動(dòng)力[[4]]，而在橫向的地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，這種動(dòng)力進(jìn)一步釋放 [[5]]。創(chuàng)新者的“競(jìng)爭(zhēng)—激勵(lì)—能動(dòng)”效應(yīng)是理解地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)力的主要范式。第二，制度創(chuàng)新的擴(kuò)散與持續(xù)。創(chuàng)新擴(kuò)散關(guān)注一項(xiàng)新制度的平面遷移和層級(jí)遷移過(guò)程�，F(xiàn)有研究大多將地方政府視為府際關(guān)系中的行動(dòng)主體和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，創(chuàng)新制度的擴(kuò)散程度和擴(kuò)散范圍于是構(gòu)成了衡量制度創(chuàng)新的持續(xù)力和有效性的重要標(biāo)志 [[6]]。
總體來(lái)看，既有研究對(duì)“創(chuàng)新”決策之能動(dòng)性的關(guān)注超越了對(duì)“制度”有效性的關(guān)注。作為“創(chuàng)新”的對(duì)象，“制度”本身及其實(shí)踐方式在地方政府行為研究中被邊緣化了。制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為“試點(diǎn)—推廣”[[7]]的政策邏輯和“創(chuàng)新—擴(kuò)散”的外部過(guò)程。事實(shí)上，在地方政府強(qiáng)有力的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)之下涌現(xiàn)出的創(chuàng)新制度面臨著差異化的命運(yùn)：一些制度就此扎根，但也還有相當(dāng)多的創(chuàng)新制度要么無(wú)法推廣，要么推廣后制度運(yùn)轉(zhuǎn)效果不佳。有學(xué)者稱(chēng)之為制度創(chuàng)新中的“孤島”現(xiàn)象和“煙花”現(xiàn)象 [[8]]。新制度的不同命運(yùn)說(shuō)明，基層治理中并不存在抽象的、普遍適用的好制度。制度創(chuàng)新是治理制度和治理機(jī)制在特定基層治理目標(biāo)下和治理基礎(chǔ)上的適應(yīng)與創(chuàng)新，只有進(jìn)入制度實(shí)踐的地方場(chǎng)域，理解制度創(chuàng)新由文本話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐的內(nèi)部過(guò)程，才能真正理解制度創(chuàng)新的有效基礎(chǔ)和限制條件，進(jìn)而理解基層治理現(xiàn)代化的復(fù)雜路徑。
浙江省地處我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，基層社會(huì)具有利益密集的特征，地方政府治理創(chuàng)新中的“浙江現(xiàn)象”已經(jīng)引起學(xué)界的關(guān)注。自2014年以來(lái)，浙江省寧�？h開(kāi)始推行被稱(chēng)為“寧海36條”（下文中簡(jiǎn)稱(chēng)為“36條”）的“小微權(quán)力清單”制度，以促進(jìn)基層權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。巢小麗從鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化視角入手，對(duì)“36條”的政策績(jī)效進(jìn)行了分析和評(píng)估，發(fā)現(xiàn)隨著該項(xiàng)政策的推行，寧海鄉(xiāng)村社會(huì)治理的十八項(xiàng)指標(biāo)在程度和質(zhì)量上都有明顯提升 [[9]]。蔡長(zhǎng)昆基于“36條”的制度改革揭示了地方政府創(chuàng)新的核心制度邏輯 [[10]]。不過(guò)，有待進(jìn)一步回答的問(wèn)題是，作為政府推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新，“36條”何以能夠在基層社會(huì)扎根進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)？為了深入理解“寧海36條”的制度創(chuàng)新邏輯，筆者隨同所在團(tuán)隊(duì)對(duì)寧海多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊進(jìn)行了駐村調(diào)研。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源于M鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)，其中，M鎮(zhèn)屬于城關(guān)鎮(zhèn)，處于城市化推進(jìn)的前沿地帶，Y鎮(zhèn)屬于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以農(nóng)業(yè)為主。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，利益密度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在36條的實(shí)踐效果方面存在較為顯著的差異，這反映了利益密度之于基層治理制度創(chuàng)新的重要性。利益密集是新制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的基本條件，也是制度擴(kuò)散和制度持續(xù)的根本保證。
二、制度創(chuàng)新的內(nèi)部過(guò)程與社會(huì)基礎(chǔ)
（一）制度創(chuàng)新的內(nèi)部過(guò)程
新制度主義是當(dāng)前地方政府制度創(chuàng)新研究的主要理論資源。諾斯認(rèn)為，制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則。這構(gòu)成了新制度主義分析的基本出發(fā)點(diǎn)。制度包括人類(lèi)設(shè)計(jì)出來(lái)的、用以形塑人們相互交往的所有約束 [[11]]4。制度主義分析始于個(gè)體的理性人假設(shè)，個(gè)體間的博弈不僅是制度形成的基本條件，同時(shí)也受到制度的約束。制度內(nèi)在的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)決定了個(gè)體的反饋方式與策略選擇，進(jìn)而決定了制度變遷的路徑。在這一理論范式下，地方政府的主要官員在特定的激勵(lì)機(jī)制與約束條件之下，基于收益與成本的理性權(quán)衡進(jìn)行制度創(chuàng)新。但是，作為地方政府創(chuàng)新行為產(chǎn)物的創(chuàng)新制度仍然面臨一個(gè)“實(shí)施”過(guò)程。在此，“實(shí)施”不僅涉及政府層級(jí)的動(dòng)員和協(xié)調(diào)，而且涉及實(shí)施對(duì)象的反饋。一個(gè)能夠順利實(shí)施的制度才是一個(gè)好制度，否則就會(huì)陷入“制度空轉(zhuǎn)”。在這個(gè)意義上，創(chuàng)新制度的實(shí)施可以視為多元主體參與基礎(chǔ)上的“治理”過(guò)程。
為了清晰地展示基層治理制度創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯，本文提出“過(guò)程—機(jī)制”的分析框架，對(duì)制度創(chuàng)新的內(nèi)部過(guò)程進(jìn)行操作化。具體而言，地方政府的制度創(chuàng)新實(shí)際上包含“制度設(shè)置—制度動(dòng)員—制度運(yùn)行”三個(gè)有機(jī)關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，它們構(gòu)成了基層治理制度創(chuàng)新的完整過(guò)程。制度設(shè)置主要指制度文本和制度框架的創(chuàng)制，它是制度創(chuàng)新的基本條件，決定了制度創(chuàng)新的方向和內(nèi)容。制度動(dòng)員指制度通過(guò)特定的政策工具和組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的過(guò)程。它是新制度的文本形態(tài)向?qū)嵺`形態(tài)轉(zhuǎn)化和落實(shí)的重要媒介。制度運(yùn)行指的是新制度嵌入基層社會(huì)，并且改變、重構(gòu)原有治理規(guī)則，最終實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在上述三個(gè)環(huán)節(jié)中，制度設(shè)置是基礎(chǔ)，制度運(yùn)行是保證，制度文本與制度運(yùn)行的張力分別通過(guò)自上而下和自下而上的壓力聚焦于制度動(dòng)員過(guò)程。制度動(dòng)員不僅僅是上傳下達(dá)的行政過(guò)程，而且是一個(gè)勾連決策和落實(shí)的政治過(guò)程。一項(xiàng)新的制度不可能完全束縛在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部決策過(guò)程之中，相反，新制度只有在與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的緊密互動(dòng)中才能完善自身和實(shí)現(xiàn)自身。“制度設(shè)置—制度動(dòng)員—制度運(yùn)行”的過(guò)程兼有理論分析意義的完整性與實(shí)踐過(guò)程的開(kāi)放性，是制度創(chuàng)新的基本框架和基本周期[①]。
在基層治理體系中，縣域是相對(duì)自主的治理單元，基層治理中大量的制度創(chuàng)新也主要由縣級(jí)地方政府推動(dòng)。在“縣—鄉(xiāng)—村”關(guān)系的視野下，縣級(jí)地方政府是新制度創(chuàng)制的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是新制度的執(zhí)行、傳達(dá)和反饋的主體，村莊則構(gòu)成了制度運(yùn)行的微觀場(chǎng)域。因此，制度創(chuàng)新過(guò)程是貫穿著縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的治理過(guò)程�！�36條”是由寧�？h紀(jì)委推動(dòng)的基層治理制度創(chuàng)新，其核心是鄉(xiāng)村治理事務(wù)的流程化。因此，在“36條”的制度創(chuàng)新過(guò)程中，制度設(shè)置包含了縣域部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)合，制度動(dòng)員包含了“36條”自上而下的傳播和擴(kuò)散的過(guò)程，制度運(yùn)行則凸顯了“36條”在村莊社會(huì)運(yùn)行的可能條件。
（二）利益密集的治理特征
地方政府的制度創(chuàng)新并非憑空產(chǎn)生，制度創(chuàng)新的方向、動(dòng)力和路徑不僅來(lái)自于考核壓力、競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力和制度空間，而且也要面對(duì)現(xiàn)實(shí)且具體的地方治理場(chǎng)域。資源密度是理解基層治理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)性變量，在地方治理場(chǎng)域中，利益密集具有鮮明的治理特征，利益密集的不同類(lèi)型形成了不同的治理秩序。例如，中西部地區(qū)一些村莊依托“資源下鄉(xiāng)”形成了“分利秩序”，導(dǎo)致了基層治理的內(nèi)卷化 [[12]]。與中西部地區(qū)的“外生性”利益密集類(lèi)型不同，浙東農(nóng)村屬于“內(nèi)生性利益密集型”地區(qū) [[13]]。寧海縣地處于浙江東部沿海地帶，近幾年來(lái)，縣城發(fā)展速度加快，基層利益日趨密集，它集中表現(xiàn)為土地利益的增值。利益密集導(dǎo)致基層社會(huì)利益主體之間的激烈博弈，進(jìn)而引發(fā)治理失范。其普遍特征是：村莊權(quán)力斗爭(zhēng)激烈，選舉參與率高，達(dá)到90%，村干部班子不穩(wěn)定，村干部權(quán)力亂用，小官巨腐。在利益競(jìng)爭(zhēng)和利益沖突中釋放出的政治能量，不僅構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的動(dòng)力，而且形塑了利益密集基礎(chǔ)上的基層治理結(jié)構(gòu)。具體而言，利益密集的治理特征有如下兩個(gè)方面。
第一，富人治村。富人治村正成為東部利益密集型地區(qū)村治的普遍圖景 [[14]]。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村莊社會(huì)出現(xiàn)明顯的利益分化，涌現(xiàn)出一批富人精英群體。這些富人精英主要是通過(guò)辦廠、經(jīng)商的方式積累財(cái)富，為了拓展其產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，富人精英群體傾向于進(jìn)入村莊政治舞臺(tái)，以擴(kuò)張其資源支配能力。然而，富人治村具有“私人治理”[[15]]的特征，造成了不可控的“能人政治”，極大地弱化了村民的政治效能感，造成了對(duì)絕大多數(shù)普通村民的政治排斥。
第二，派性政治。派性政治是利益密集的另一個(gè)重要治理特征，也是“富人治村”的伴生物。派性既存在于在任村干部之間，也存在于在任與在野的村干部之間，同時(shí)還普遍存在于體制性精英與非體制性精英之間。派性產(chǎn)生于村莊選舉過(guò)程中以“選票”為目標(biāo)的社會(huì)動(dòng)員。密集的利益不僅催生了派性的形成，也導(dǎo)致了派性結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性。派性政治由村莊富人精英主導(dǎo)，但派性在村莊場(chǎng)域中往往也具有自我演化的相對(duì)自主性。派性政治的基本特征是“對(duì)人不對(duì)事”，村莊的“泛政治化”扭曲了村民自治。
能人政治與派性政治消解了基層“簡(jiǎn)約治理”的基礎(chǔ)，導(dǎo)致基層治理規(guī)則失效和基層權(quán)力失控。在“36條”出臺(tái)前的寧海各村，“賄選”成風(fēng)，一張選票賣(mài)到1萬(wàn)是常有的事情，對(duì)于資源密集的村莊，關(guān)鍵選票甚至高達(dá)10萬(wàn)/張�；ㄙM(fèi)巨額資產(chǎn)競(jìng)選而上的村干部必然要通過(guò)各種斂財(cái)?shù)姆椒ㄊ栈馗?jìng)選成本，同時(shí)還要滿(mǎn)足所代表的派性成員的利益訴求。謀利型的理念和行為主導(dǎo)了村級(jí)權(quán)力的實(shí)踐邏輯，村莊政治陷入惡性循環(huán)。
案例1 寧�？h紀(jì)委干部ZGH談及對(duì)村莊能人的看法：“‘能人’實(shí)際靠不住，‘能人’只能靠一陣�？咳酥斡肋h(yuǎn)是靠不住的，人都是有貪欲的，若不把權(quán)力控制了，人治就變成了專(zhuān)制�！苋恕未宓臅r(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，以前大家都吃不飽，誰(shuí)能帶領(lǐng)大家致富就是‘能人’；現(xiàn)在，大家都吃飽了，需要的是正義。‘能人’其實(shí)是反制度的，要?jiǎng)?chuàng)新、打破原來(lái)的格局，才能成為能人。革命時(shí)期需要能人，和平時(shí)期也需要‘能人’，但現(xiàn)在需要的能人是要懂得如何團(tuán)結(jié)人、如何做轉(zhuǎn)化工作。以前的‘能人’是搞經(jīng)濟(jì)的，現(xiàn)在的‘能人’是搞政治的。村里是一個(gè)社會(huì)，而不是一個(gè)企業(yè)，用搞企業(yè)的方式來(lái)搞社會(huì)，是不行的” [②]。
‘能人政治’不確定的實(shí)踐效果說(shuō)明，選舉取向的村民自治并不必然導(dǎo)致基層民主的實(shí)現(xiàn)。利益密集的治理特征是基層治理制度創(chuàng)新的深層基礎(chǔ)和動(dòng)力之源，它不僅影響了制度創(chuàng)新的方向，而且構(gòu)成了制度嵌入的動(dòng)力和制度運(yùn)行的支撐，因而是制度創(chuàng)新過(guò)程有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，利益密集的基層社會(huì)是浙江寧�；鶎又卫憩F(xiàn)代化的制度創(chuàng)新過(guò)程展開(kāi)的真實(shí)基礎(chǔ)，資源的密度是決定“36條”能否有效立足和扎根基層社會(huì)的關(guān)鍵變量。在下文中，筆者將結(jié)合“36條”的制度實(shí)踐，闡述制度創(chuàng)新的內(nèi)部過(guò)程與內(nèi)在邏輯。
三、制度設(shè)置的內(nèi)核：規(guī)則之治
縣級(jí)地方政府是基層治理制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”[[16]]，主導(dǎo)了制度創(chuàng)新的方向與制度設(shè)置的內(nèi)容�？h級(jí)政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力主要始于村民自治的“半拉子民主”導(dǎo)致的基層治理困境 [[17]]。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與利益分化，選舉制度不僅未能有效地約束“能人政治”，反而為基層社會(huì)內(nèi)部政治能量的無(wú)序釋放提供了制度化通道，導(dǎo)致了公共政策進(jìn)村的“最后一公里”難題。缺少公共政策和公共規(guī)則的在場(chǎng)，利益分配勢(shì)必導(dǎo)致利益沖突，進(jìn)而引發(fā)基層社會(huì)內(nèi)部矛盾的滋長(zhǎng)。利益沖突通過(guò)派性而不斷集聚，通過(guò)“上訪”而外部化，從而創(chuàng)造了地方政府回應(yīng)基層治理難題的契機(jī)。
基于此，我們可以建立資源密度與制度創(chuàng)新動(dòng)力的正相關(guān)關(guān)系：利益越是密集，圍繞利益的博弈和爭(zhēng)奪則越是激烈，矛盾越容易產(chǎn)生，也越容易超出原有村民自治框架的規(guī)則供給能力，從而進(jìn)入政府治理的視域，地方政府回應(yīng)問(wèn)題的動(dòng)力越強(qiáng)。進(jìn)一步看，利益越密集，縣鄉(xiāng)村之間的聯(lián)動(dòng)性越強(qiáng)，地方政府對(duì)基層矛盾和問(wèn)題的感知更加敏銳和細(xì)微。但是，從當(dāng)前各地涌現(xiàn)的基層治理制度創(chuàng)新的實(shí)踐情況來(lái)看，雖然同屬于“問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型”[[18]]創(chuàng)新，但制度創(chuàng)新的焦點(diǎn)略有差異�？傮w來(lái)看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)側(cè)重于權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)村民自治“四個(gè)民主”中的“民主監(jiān)督”，聚焦于權(quán)力監(jiān)管。中西部地區(qū)側(cè)重于公共服務(wù)的有效供給，側(cè)重于“民主決策和民主管理”，其中比較典型的是四川成都市的“村民議事會(huì)”模式和湖北秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”，這些探索較好地實(shí)現(xiàn)了村民的需求表達(dá)與政府公共服務(wù)供給的有效對(duì)接。因此，“36條”的制度設(shè)置需要放置在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的具體情境中理解。在下文中，筆者將對(duì)“36條”進(jìn)行解剖，揭示制度設(shè)置的內(nèi)在邏輯。
“36條”的全稱(chēng)是“寧�？h村級(jí)權(quán)力清單三十六條”，其內(nèi)容涉及村級(jí)重大決策事項(xiàng)、村級(jí)招投標(biāo)管理事項(xiàng)、村級(jí)財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)、村級(jí)工作人員任用事項(xiàng)、陽(yáng)光村務(wù)事項(xiàng)、村級(jí)集體資產(chǎn)資源處置事項(xiàng)、村民宅基地申請(qǐng)事項(xiàng)、村民救助救災(zāi)款申請(qǐng)事項(xiàng)、村民用章管理事項(xiàng)、計(jì)劃生育事項(xiàng)和村民服務(wù)其他事項(xiàng)等一共十一個(gè)方面的內(nèi)容[③]，其核心目標(biāo)是規(guī)范村級(jí)權(quán)力，改善干群關(guān)系，提升基層治理能力。本質(zhì)而言，“36條”的制度設(shè)置并非制度內(nèi)容的發(fā)明，而是制度整合的過(guò)程，即對(duì)散落在各類(lèi)文件中的與村務(wù)工作相關(guān)制度的整合。
當(dāng)然，作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新的制度整合并非資料的簡(jiǎn)單聚合，其關(guān)鍵在于將零散的制度要素整合為統(tǒng)一的制度系統(tǒng)，這是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的有效路徑，彰顯了制度的公共價(jià)值 [[19]]。同時(shí)，在地方治理結(jié)構(gòu)中，制度整合不僅是制度文本的整合，而且也是對(duì)制度相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)和縣鄉(xiāng)村關(guān)系的梳理。部門(mén)協(xié)調(diào)與層級(jí)聯(lián)動(dòng)構(gòu)成了制度設(shè)置的內(nèi)在過(guò)程，它是縣級(jí)黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的體現(xiàn)，，從而打破部門(mén)之間的利益壁壘，最終奠定制度整合的基礎(chǔ)。因此，地方政府既是制度創(chuàng)新的主體，同時(shí)也是制度創(chuàng)新的對(duì)象。
“36條”本質(zhì)上屬于國(guó)家正式制度。從制度內(nèi)容而言，它明顯地指向公共利益和公共事業(yè)；從制度的歸屬來(lái)看，它擺脫了部門(mén)行政的局限，因此，它呈現(xiàn)為一般性、普遍性和規(guī)律性的制度形態(tài)。其合法性建立在既有法律規(guī)章的基礎(chǔ)上，因而不同于一般意義上的“村規(guī)民約”等地方性規(guī)范�！爸贫然笔侵贫日系暮诵奶卣�，即“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”[[20]]�！�36條”的制度創(chuàng)新實(shí)踐體現(xiàn)了以“規(guī)則之治”為內(nèi)核的制度創(chuàng)新過(guò)程，同時(shí)也體現(xiàn)了以“現(xiàn)代化”為目標(biāo)的基層治理轉(zhuǎn)型的方向。相對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的富有伸縮性的人情規(guī)則，“36條”致力于探索建立剛性的制度規(guī)則。自上而下的制度規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的人情規(guī)則產(chǎn)生碰撞交融，在一定程度上將村莊治理從人情負(fù)擔(dān)中釋放出來(lái)。
案例2 M鎮(zhèn)L村干部說(shuō)：“以前說(shuō)他違規(guī)，就說(shuō)你不給他面子，現(xiàn)在規(guī)定死了，就不是面子不面子的問(wèn)題，關(guān)系變得更理性了。有規(guī)定，不叫冷酷無(wú)情，關(guān)系也沒(méi)疏遠(yuǎn)，求干部的人也會(huì)理解，也會(huì)懂得這個(gè)事情怎么辦。”[④]
作為創(chuàng)新主體的地方政府必須正視作為客體的治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)基礎(chǔ)，以明確其制度創(chuàng)新的定位、方向和路徑。浙江寧海等利益密集地區(qū)的基層治理面對(duì)的問(wèn)題主要不是村莊的“去政治化”[[21]]，而是村莊的“泛政治化”[⑤]，權(quán)力和利益的競(jìng)爭(zhēng)撕裂了村民自治，難以形成相對(duì)持久和穩(wěn)定的政治均衡。按照張靜的觀點(diǎn)，公共規(guī)則之所以重要，原因是它們與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和沖突有關(guān)。但是，由于能人主導(dǎo)村莊政治，群眾利益表達(dá)的正常渠道遭遇現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)排斥，從而壓縮了農(nóng)民政治參與的制度空間，阻斷了國(guó)家與基層社會(huì)和農(nóng)民之間良性互動(dòng)的渠道，村莊社會(huì)內(nèi)部的政治能量通過(guò)“階層上訪”的形式表達(dá) [[22]]。因此，政府面臨的不是農(nóng)民動(dòng)員問(wèn)題，而是行動(dòng)規(guī)制的問(wèn)題。這就意味著制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是通過(guò)建立公共規(guī)則，引導(dǎo)和約束政治能量的有序釋放，恢復(fù)基層社會(huì)中的政治均衡，重新建立國(guó)家與基層社會(huì)的“制度性關(guān)聯(lián)”[[23]]，從而實(shí)現(xiàn)法治與自治的結(jié)合。
四、制度嵌入：規(guī)則之治的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)
“皇權(quán)不下縣”是關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)基層治理格局的共識(shí)。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力不足為地方社會(huì)內(nèi)部的非正式治理提供空間。李懷印將這種官民兩便的日常非正式治理方式稱(chēng)之為“實(shí)體”治理，以區(qū)別于官僚制的“形式主義”治理 [[24]]15。后者主要依靠系統(tǒng)的法律法規(guī)。現(xiàn)代法律規(guī)則與傳統(tǒng)地方規(guī)則之間的“語(yǔ)言混亂”[[25]]導(dǎo)致了種種不適應(yīng)，二者之間的沖突、張力及其調(diào)試是理解中國(guó)基層治理的基本框架。國(guó)家政權(quán)雖然重構(gòu)了基層的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，但距離在鄉(xiāng)村社會(huì)中建立“公共規(guī)則”的目標(biāo)尚有一定的距離。公共規(guī)則規(guī)范著社會(huì)成員對(duì)資源—權(quán)力、財(cái)富、機(jī)會(huì)、地位的追求和競(jìng)爭(zhēng) [[26]]3-12。
作為國(guó)家制度的集合，“36條”內(nèi)在的普遍性和國(guó)家性與村莊社會(huì)的特殊性和地方性存在一定的張力。只有當(dāng)一個(gè)制度能夠真正嵌入村莊社會(huì)，并在村莊社會(huì)中常態(tài)運(yùn)行，地方政府的制度創(chuàng)新才能獲得持久的生命力。那么，以“規(guī)則之治”為核心精神的基層治理制度創(chuàng)新如何實(shí)現(xiàn)制度下鄉(xiāng)和制度落地？在此，筆者將進(jìn)一步討論新制度的運(yùn)行機(jī)制，闡釋制度創(chuàng)新的底層實(shí)踐。
（一）利益激活與制度援引
董磊明通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期基層法律實(shí)踐分析發(fā)現(xiàn)，由于基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)混亂，鄉(xiāng)土社會(huì)與國(guó)家治理出現(xiàn)親和性，表現(xiàn)為農(nóng)民的“迎法下鄉(xiāng)” [[27]]。當(dāng)基層社會(huì)缺乏內(nèi)生秩序供給能力時(shí)，訴諸法律成為一種理性選擇�！坝ㄏ锣l(xiāng)”體現(xiàn)了“形式主義”治理的實(shí)踐邏輯，它指涉的是權(quán)利主體與司法部門(mén)之間的關(guān)系，意味著國(guó)家治理框架對(duì)村民自治框架的替代。
“36條”是對(duì)村民自治的制度完善和機(jī)制創(chuàng)新，在這個(gè)意義上，“36條”的制度內(nèi)容雖然來(lái)源于地方政府的制度設(shè)置，體現(xiàn)了國(guó)家意志，但仍然以村民自治作為運(yùn)行框架，并完善了村民自治。其創(chuàng)新之處恰恰在于，將本來(lái)附屬于各個(gè)行政部門(mén)的涉農(nóng)制度轉(zhuǎn)化為與農(nóng)民利益緊密相關(guān)的規(guī)則。規(guī)則的利益相關(guān)性為村莊社會(huì)內(nèi)部多元主體的利益表達(dá)提供了動(dòng)力支撐，利益表達(dá)和利益競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐激活了新的制度規(guī)則。農(nóng)民不再是村莊公共事務(wù)的旁觀者，而是村莊事務(wù)的實(shí)際參與者。
首先，在利益密集的前提下，因利益分配事關(guān)每個(gè)村民，農(nóng)民具有參與村莊政治的天然動(dòng)力。但是，這種參與動(dòng)力往往因?yàn)槿狈τ行虻膮⑴c渠道，可能走向無(wú)序表達(dá)�！�36條”包含了公共事務(wù)與公共服務(wù)的流程化再造，并通過(guò)“五議決策法”的原則重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了操作規(guī)則的清晰化和公開(kāi)化，為農(nóng)民的政治參與和權(quán)力監(jiān)督提供了切口，打破了權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”。其次，在派性政治的運(yùn)行中，派性競(jìng)爭(zhēng)雙方往往通過(guò)援引“36條”的制度規(guī)則向?qū)Ψ绞┘訅毫��！?span>36條”因而卷入派性政治，成為派性競(jìng)爭(zhēng)中各方主體積極援引的“尚方寶劍”，派性競(jìng)爭(zhēng)成為利益相關(guān)方依托規(guī)則和運(yùn)用規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)。借助村莊派性激發(fā)的政治能量，新制度作為派性競(jìng)爭(zhēng)的資源而被工具性激活。新制度的嵌入同時(shí)也再造了派性政治的運(yùn)行邏輯：規(guī)則對(duì)派性的規(guī)訓(xùn)扭轉(zhuǎn)了村莊政治無(wú)序運(yùn)行的狀態(tài)。
案例3 工程項(xiàng)目招標(biāo)一般是微腐敗的重災(zāi)區(qū)，通過(guò)選舉競(jìng)爭(zhēng)上來(lái)的干部在涉及工程項(xiàng)目時(shí)一般會(huì)盡可能地將項(xiàng)目交由其支持者。按照規(guī)定，資金投入在200萬(wàn)以下的村一級(jí)工程項(xiàng)目，招投標(biāo)法并無(wú)規(guī)定，而是地方政府自己規(guī)定。市里的規(guī)定是5萬(wàn)以上需要招投標(biāo)。嚴(yán)格來(lái)講，5萬(wàn)以下的工程，由村里直接找泥水匠的價(jià)錢(qián)更便宜�！�36條”則進(jìn)一步明確了招投標(biāo)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，招投標(biāo)并不是為了省錢(qián)，而是為了過(guò)程的監(jiān)督、工程造價(jià)的控制和資源分配的公正。對(duì)于5萬(wàn)以下工程，村兩委成立工程小組。在這個(gè)過(guò)程中，民眾的監(jiān)督非常重要，以至于“有派性的村（有反對(duì)黨的村），監(jiān)督得不敢做手腳”。[⑥]
依托派性競(jìng)爭(zhēng)孕育的村莊政治動(dòng)能，“36條”的制度規(guī)則獲得了進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)力和路徑。然而，在利益密度較低的情況下，“36條”缺乏承接的政治結(jié)構(gòu)，制度運(yùn)行可能呈現(xiàn)出不一樣的效果。
案例4 在Y鎮(zhèn)W村調(diào)研時(shí)，不少村民對(duì)于“36條”的態(tài)度比較冷淡：“（有三十六條之后）村里看上去差不多，平平常常，有沒(méi)有三十六條沒(méi)什么區(qū)別。有貪污的地方，三十六條有用，沒(méi)有貪污的地方，管你三十六條還是四十六條”。W村是一個(gè)農(nóng)業(yè)村，由于村莊內(nèi)部利益機(jī)會(huì)較少，“36條”在該村發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)很少，其中主要涉及的是該村養(yǎng)殖塘承包，其他事項(xiàng)則涉及很少。[⑦]
對(duì)于利益密度較低的村莊而言，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)一般比較穩(wěn)定，治理事務(wù)相對(duì)較少，村莊事務(wù)也難以引發(fā)村民的關(guān)注和參與。事實(shí)上，在相對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，制度規(guī)則以非正式的狀態(tài)隱伏在日常生活之中，人們按照“日用而不知”的習(xí)俗行動(dòng)。文化塑造的主體構(gòu)成了“簡(jiǎn)約治理”的重要基礎(chǔ)。伴隨著鄉(xiāng)土社會(huì)的轉(zhuǎn)型，主體的利益分化與利益競(jìng)爭(zhēng)為“制度下鄉(xiāng)”提供了重要契機(jī)。換句話說(shuō)，制度下鄉(xiāng)之可能，或許在于“制度的發(fā)現(xiàn)”，后者指的是農(nóng)民在特定的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)中逐漸意識(shí)到了制度的工具性效能。制度越來(lái)越成為農(nóng)民相互交往和利益互動(dòng)的框架。制度本質(zhì)上是對(duì)主體的手段而非主體本身屬性的規(guī)定，它規(guī)定了特定的主體達(dá)成自己目標(biāo)的方式。作為一種利益博弈工具，制度逐漸嵌入基層社會(huì)之中。
（二）利益支撐與制度持續(xù)
一項(xiàng)新制度的持續(xù)力是地方政府制度創(chuàng)新成功與否的重要指標(biāo)。學(xué)界通常將時(shí)間延續(xù)和空間擴(kuò)散視為制度持續(xù)的標(biāo)志。相對(duì)而言，制度設(shè)置過(guò)程主要取決于地方政府行為的主動(dòng)性，制度的契合性則與治理的有效性緊密相關(guān)。關(guān)于地方治理創(chuàng)新的研究，往往考慮制度創(chuàng)新決策的收益與風(fēng)險(xiǎn)，卻相對(duì)忽視了制度實(shí)施過(guò)程中的制度運(yùn)行成本。制度成本包括兩個(gè)方面：第一，制度嵌入基層治理結(jié)構(gòu)，自上而下輸入的新制度在既定結(jié)構(gòu)中的運(yùn)行必定涉及制度與外部系統(tǒng)的互動(dòng)和調(diào)試，從而產(chǎn)生摩擦成本。正式的制度規(guī)則與不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會(huì)之間存在的張力，必然在制度運(yùn)行中產(chǎn)生更大的摩擦成本。第二，制度的閑置成本。制度的復(fù)雜程度不僅需要與治理內(nèi)容的豐富程度匹配，而且需要依托特定的支撐體系，以充分發(fā)揮制度效能，但基層治理事務(wù)的或然性和非常態(tài)性可能限制制度運(yùn)轉(zhuǎn)的效能，限制制度實(shí)踐的規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致制度運(yùn)行產(chǎn)生閑置成本。相對(duì)于“簡(jiǎn)約治理”的低成本性，“36條”具有更高的制度運(yùn)行成本，呈現(xiàn)為基層治理中的復(fù)雜制度。
基層社會(huì)的政治能量構(gòu)成了復(fù)雜制度的嵌入動(dòng)力，但政治能量并不能消化復(fù)雜制度的運(yùn)行成本�！�36條”的成功經(jīng)驗(yàn)表明，基層社會(huì)的利益密集是支撐復(fù)雜制度運(yùn)行的豐沃土壤。村級(jí)組織雖然不是制度創(chuàng)新的決策者，卻可以決定創(chuàng)新制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)效果。比較典型的是“36條”關(guān)于村級(jí)工程招投標(biāo)的規(guī)定，要求4萬(wàn)元以上的項(xiàng)目均需要走公開(kāi)招投標(biāo)的程序，這必然會(huì)產(chǎn)生額外成本。在利益密集的情況下，利益分配過(guò)程引發(fā)激烈競(jìng)爭(zhēng)，相對(duì)于可預(yù)期的制度收益，制度的成本不是問(wèn)題。在利益密度較低的情況下，由于缺乏了利益的有效支撐，“36條”制度運(yùn)行的成本可能超越制度的收益，從而影響制度實(shí)踐的效果。
案例5 Y鎮(zhèn)是一個(gè)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)W村的干部認(rèn)為：“三十六條對(duì)村里沒(méi)有什么大影響，就是（村干部）做事情比以前麻煩了，做事情不好做了。按照三十六條來(lái)，事情很難做，真按這個(gè)來(lái)，事情做下來(lái)后，天都亮了。以前（村干部）做事情好做一點(diǎn)，以前都是鄉(xiāng)里領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)一下，就可以做了�，F(xiàn)在難做，要開(kāi)會(huì)，意見(jiàn)不統(tǒng)一，有的想做，有的不想做，事情很難搞下來(lái)。村民代表多，每個(gè)人的想法都不一樣。”此外，“36條”還面臨如何激發(fā)村民代表的積極性問(wèn)題。村民代表的素質(zhì)有限，很多村民代表都不去參加會(huì)議，或者是“與我有關(guān)的我就去參加，與我沒(méi)有關(guān)系的我就不去參加”，并且，村民代表本身是沒(méi)有工資的（只有誤工補(bǔ)貼），如果考察嚴(yán)格，那么就更沒(méi)有人愿意當(dāng)了[⑧]。
可見(jiàn)，如果村莊社會(huì)內(nèi)部沒(méi)有多少利益，作為一項(xiàng)復(fù)雜制度的“36條”缺乏充分有效的運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力，復(fù)雜制度的運(yùn)行就會(huì)耗損有限的治理資源。當(dāng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的收益小于制度運(yùn)行的成本，復(fù)雜制度的運(yùn)行勢(shì)必走向形式化，成為“墻上制度”[⑨]。
案例6 Y鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表達(dá)了對(duì)“36條”制度的不滿(mǎn)：“三十六條，是自己找自己麻煩，村干部被捆住了手腳，什么事都做不了。城郊有利益的地方，應(yīng)該有三十六條，因?yàn)橛欣妫瑺?zhēng)奪的人多，就會(huì)很亂，不用制度進(jìn)行規(guī)范，就很麻煩，容易出問(wèn)題。但在一般的農(nóng)業(yè)型村莊，三十六條就沒(méi)什么作用。制度重要，但關(guān)鍵還是在人，在于村干部的素質(zhì)問(wèn)題。制度是死的，但人是活的”。[⑩]
綜上所述，利益密集是制度嵌入的基礎(chǔ)，它不僅為制度的工具性卷入提供了契機(jī)，而且為制度的持久運(yùn)行提供了支撐。因此，利益密集構(gòu)成復(fù)雜制度運(yùn)行的基本條件。諾斯總結(jié)了制度變遷的兩種路徑，一種是供給型主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，另一種則是需求主導(dǎo)的誘致型制度變遷。前者主要來(lái)自于國(guó)家力量，后者主要來(lái)自于個(gè)體的理性選擇。但是，諾斯關(guān)于制度變遷路徑的動(dòng)力學(xué)解釋在一定程度上忽視了制度創(chuàng)新的實(shí)踐過(guò)程。筆者關(guān)于“36條”制度創(chuàng)新過(guò)程的分析呈現(xiàn)了政府主導(dǎo)的制度設(shè)置邏輯與村莊場(chǎng)域中的制度嵌入和制度運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的制度創(chuàng)新過(guò)程和制度創(chuàng)新路徑很難通過(guò)諾斯的兩種路徑進(jìn)行解釋?zhuān)簭闹贫仍O(shè)置層面來(lái)看，地方政府雖然表現(xiàn)為制度的設(shè)計(jì)者、輸出者與供給者，然而，地方政府推動(dòng)的治理制度創(chuàng)新的真正實(shí)現(xiàn)又與基層社會(huì)中多元化治理主體的主動(dòng)援引和制度收益成本的權(quán)衡密切相關(guān)。創(chuàng)新制度的“文本形式”只有進(jìn)入利益密集的基層社會(huì)，才能獲得“實(shí)踐內(nèi)容”。事實(shí)上，制度的文本形式與實(shí)踐內(nèi)容能否統(tǒng)一的關(guān)鍵在于地方政府的制度創(chuàng)新是否遵循了群眾路線。
五、制度創(chuàng)新過(guò)程中的群眾路線
“寧海36條”的制度創(chuàng)新體現(xiàn)了復(fù)雜制度在基層社會(huì)中的嵌入。如上所述，基層社會(huì)中的密集利益固然是復(fù)雜制度的重要支撐，但問(wèn)題在于，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：首先是在制度創(chuàng)新過(guò)程中的制度設(shè)置與制度激活這兩個(gè)環(huán)節(jié)能否有效對(duì)接？其次，如果能夠有效對(duì)接，復(fù)雜制度的嵌入是否可能導(dǎo)致復(fù)雜制度的鎖定，反而束縛了治理能力的提升？因此，在地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新過(guò)程中，制度文本與治理實(shí)踐之間存在一定的或然性，這是諸多制度創(chuàng)新喪失生命力且難以持續(xù)的重要原因。
基于此，一個(gè)可以有效化解或然性且具高度彈性化的制度動(dòng)員機(jī)制就成為完整的制度創(chuàng)新過(guò)程之必不可少的環(huán)節(jié)。從“36條”制度創(chuàng)新的實(shí)踐情況來(lái)看，規(guī)則之治的制度創(chuàng)新方向與利益密集的基層社會(huì)具有較高的契合性。具體而言，“36條”的制度設(shè)置與制度運(yùn)行嵌套的重要原因在于制度創(chuàng)新過(guò)程中的群眾路線，群眾路線是撬動(dòng)復(fù)雜制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要杠桿。它不僅使得制度創(chuàng)新決策“接地氣”，而且也有效地防止了制度實(shí)踐中的目標(biāo)偏離，同時(shí)也為創(chuàng)新制度的持續(xù)調(diào)整提供了空間。
群眾路線是黨的基本路線，群眾路線體現(xiàn)了政治倫理化的黨群關(guān)系，構(gòu)成了制度動(dòng)員的核心框架。一些研究過(guò)于注重地方政府制度創(chuàng)新的決策過(guò)程與理性動(dòng)機(jī)，制度創(chuàng)新效果往往被歸因?yàn)樾轮贫鹊膱?zhí)行力度和執(zhí)行效果。然而，制度動(dòng)員并非簡(jiǎn)單地自上而下的制度執(zhí)行問(wèn)題，而且也包括了自下而上的反饋機(jī)制。群眾路線包括群眾觀點(diǎn)和群眾方法，“一切為了群眾，一切依靠群眾”即群眾觀點(diǎn)，“從群眾中來(lái)，到群眾中去”即群眾方法 [[28]]3-8。群眾路線的目的是在黨與群眾和基層社會(huì)之間建立具體、廣泛和深入的聯(lián)系，它強(qiáng)調(diào)的是認(rèn)識(shí)在領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間的循環(huán)往返過(guò)程。在這個(gè)往返過(guò)程中，新制度逐漸完善，同時(shí)也逐漸獲得群眾認(rèn)可。群眾路線貫穿了“36條”的制度創(chuàng)新過(guò)程。
第一，制度設(shè)置中的群眾路線�！�36條”是寧海地方黨委政府積極回應(yīng)地方治理難題的產(chǎn)物。面臨農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益日趨密集帶來(lái)的治理形勢(shì)，2014年2月，在寧�？h委統(tǒng)一部署之下，縣紀(jì)委會(huì)同20多個(gè)涉農(nóng)部門(mén)，通過(guò)訪談群眾、召開(kāi)會(huì)議和聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，初步匯總的各項(xiàng)涉農(nóng)法規(guī)政策多達(dá)248頁(yè)。但是，縣委認(rèn)為，單純的文件匯編難以被群眾理解，因此，經(jīng)過(guò)上下聯(lián)動(dòng)與反復(fù)協(xié)商，刪繁就簡(jiǎn)，才最終出臺(tái)“村級(jí)權(quán)力清單36條”。“36條”的內(nèi)容均是與群眾切身利益相關(guān)的村級(jí)公共事務(wù)。同時(shí)，“36條”是“四位一體”（即聊天長(zhǎng)廊、群眾事馬上辦、走村不落戶(hù)，36條）制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。[11]政府在制度推行過(guò)程中也充分考慮制度的接受性和傳播性，通過(guò)簡(jiǎn)單通俗的文字和圖片進(jìn)行宣傳，以方便群眾掌握和運(yùn)用。
第二，制度動(dòng)員中的群眾路線�！�36條”制度的社會(huì)化過(guò)程不僅僅是官僚體制內(nèi)部的傳達(dá)過(guò)程，而且是群眾方法的典型呈現(xiàn)。在制度動(dòng)員過(guò)程中，縣一級(jí)通過(guò)下派“第一書(shū)記”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)通過(guò)“聯(lián)村干部”[12]的方式，深入千家萬(wàn)戶(hù)中做工作。從寧海各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的情況來(lái)看，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是聯(lián)村干部，“聯(lián)村干部”制度改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層化運(yùn)作模式，促進(jìn)了鄉(xiāng)村之間的緊密關(guān)聯(lián)。“聯(lián)村干部”制度為“36條”深入人心提供了強(qiáng)大的組織基礎(chǔ)，也為創(chuàng)新制度運(yùn)行效果的及時(shí)反饋提供了重要渠道。
第三，制度運(yùn)行中的群眾路線。不同于法律實(shí)踐，制度的運(yùn)行主要依靠群眾的表達(dá)、監(jiān)督和參與，政府并不直接介入制度的具體運(yùn)行之中。在這個(gè)意義上，政府為基層社會(huì)留下了自主運(yùn)轉(zhuǎn)的“模糊空間”。通過(guò)制度化的監(jiān)管和服務(wù)平臺(tái)，利益分化的群眾被引導(dǎo)進(jìn)入村民自治的框架，群眾的政治參與為制度運(yùn)行提供了持續(xù)的能量。
由此可見(jiàn)，伴隨著基層治理轉(zhuǎn)型和黨群關(guān)系變遷，群眾路線的實(shí)踐方式也發(fā)生了變遷。在利益政治時(shí)代，利益分配問(wèn)題日益成為黨群關(guān)系的核心環(huán)節(jié) [[29]]。利益分配的民主不同于資源動(dòng)員的民主，分配利益的制度規(guī)則也就不同于汲取資源中的群眾動(dòng)員。利益密集地區(qū)的群眾并不缺乏參與的動(dòng)力，因此，如何協(xié)調(diào)多元主體的利益分配和利益協(xié)商，從而為群眾意志的凝聚和群眾需求的表達(dá)創(chuàng)造制度化平臺(tái)和通道，便成為基層治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)，這就為制度建設(shè)與群眾路線的結(jié)合創(chuàng)造了基礎(chǔ)。
“寧海36條”的制度創(chuàng)新實(shí)踐展現(xiàn)了規(guī)則之治與群眾路線的結(jié)合，在促進(jìn)基層治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化的同時(shí)保留了制度的伸縮性。事實(shí)上，基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的制度創(chuàng)新和制度更新過(guò)程。在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，規(guī)范化的復(fù)雜制度與靈活性的群眾路線并不是“非此即彼”的選擇。“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系與黨群關(guān)系是理解基層治理和國(guó)家治理的雙重維度。制度創(chuàng)新不能成為地方政府內(nèi)部的“孤立”決策，需要通過(guò)“共識(shí)性決策”[[30]]的方式推行。創(chuàng)新制度的運(yùn)行也不能變?yōu)樾姓⻊?dòng)員和行政主導(dǎo)，而是要充分引導(dǎo)群眾以形成協(xié)商民主和參與治理的格局。制度創(chuàng)新的內(nèi)部過(guò)程因而具有高度的開(kāi)放性，貫穿其中的群眾路線不僅推動(dòng)了新制度的落地，而且也緩解了復(fù)雜制度的規(guī)范化治理可能帶來(lái)的治理僵局。“36條”本身是回應(yīng)基層治理需求的產(chǎn)物，也是當(dāng)?shù)囟嘀刂贫葎?chuàng)新中的一個(gè)片段。這也就意味著“36條”并非制度創(chuàng)新的終點(diǎn)，在群眾路線的支撐下，基層治理的問(wèn)題仍然能夠持續(xù)不斷地激發(fā)地方政府的制度創(chuàng)新實(shí)踐，避免了創(chuàng)新制度的低效鎖定，為未來(lái)的制度調(diào)試和制度創(chuàng)新留下了空間，制度創(chuàng)新始終貼近基層治理的現(xiàn)實(shí)需要。
因此，只有通過(guò)群眾路線，才能有效地串聯(lián)“制度設(shè)置—制度運(yùn)行”的過(guò)程，同時(shí)，面對(duì)快速轉(zhuǎn)型社會(huì)的治理現(xiàn)實(shí)，“制度化設(shè)置—制度運(yùn)行”也必定是一個(gè)反復(fù)且長(zhǎng)期循環(huán)的過(guò)程，制度創(chuàng)新過(guò)程在“接地氣”的同時(shí)保持了開(kāi)放性。由此可見(jiàn)，群眾路線是理解寧�；鶎又卫碇贫葎�(chuàng)新之成功的內(nèi)核，同時(shí)也設(shè)定了基層治理現(xiàn)代化過(guò)程的漸進(jìn)性。
六、制度推廣的限度與反思
在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書(shū)中，帕特南基于民主制度差異化的實(shí)踐效果，認(rèn)為社會(huì)資本是基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的有效條件，而社會(huì)資本存量的差異導(dǎo)致了民主制度的不同實(shí)踐效果 [[31]]190-206。制度的發(fā)明、設(shè)計(jì)與制度的實(shí)踐、效果之間可能的背離意味著在制度創(chuàng)新的過(guò)程中必須納入社會(huì)的復(fù)雜性因素。制度創(chuàng)新絕非一個(gè)純粹理性的展開(kāi)過(guò)程，制度與現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)方式在相當(dāng)程度上決定了制度創(chuàng)新的績(jī)效。
隨著“寧海36條”引入基層社會(huì)，利益分配和利益競(jìng)爭(zhēng)逐漸進(jìn)入制度化軌道，從而形成了基層治理中的復(fù)雜制度與復(fù)雜治理。當(dāng)然，復(fù)雜制度的有效運(yùn)行存在限制性條件，即只有當(dāng)基層社會(huì)具有密集利益的情況下，復(fù)雜制度才能持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。制度運(yùn)行條件的限制最終影響了地方政府制度創(chuàng)新的治理效能和創(chuàng)新制度的擴(kuò)散能力。從根本上講，基層治理的制度創(chuàng)新不僅局限于地方政府內(nèi)部的決策與執(zhí)行，而且是面對(duì)基層社會(huì)、并最終落實(shí)到基層社會(huì)的過(guò)程。作為制度變遷的重要方式，制度創(chuàng)新是強(qiáng)制型變遷與誘致型變遷的融合。缺乏基層社會(huì)的有效回應(yīng)和反饋，制度創(chuàng)新必然蛻化為話語(yǔ)創(chuàng)新和概念創(chuàng)新。
在當(dāng)前基層治理實(shí)踐中，東部發(fā)達(dá)地區(qū)涌現(xiàn)了大量的制度創(chuàng)新。作為制度探索“先行者”的地位，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新往往具有強(qiáng)大的擴(kuò)散效應(yīng)，并通過(guò)學(xué)習(xí)機(jī)制、強(qiáng)制機(jī)制而推廣和擴(kuò)散。東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)之間“先行者”與“后來(lái)者”的差異奠定了后者向前者學(xué)習(xí)的正當(dāng)性。問(wèn)題是，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新制度與中西部地區(qū)的基層社會(huì)往往存在“水土不服”的問(wèn)題。在密集利益的基礎(chǔ)上催生出的復(fù)雜、精細(xì)的制度，向中西部地區(qū)簡(jiǎn)單移植、擴(kuò)散的后果很可能是政府花了相當(dāng)大的力氣和精力，最終卻事與愿違，制度難以落地。忽視制度創(chuàng)新的社會(huì)基礎(chǔ)和深層邏輯，不可避免地走向形式主義。
在當(dāng)前中西部大部分農(nóng)村地區(qū)，由于利益相對(duì)稀薄，縣級(jí)政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力較弱，而政策創(chuàng)新的動(dòng)力較強(qiáng)。[13]制度創(chuàng)新具有更強(qiáng)的制度化和規(guī)范化追求，而政策創(chuàng)新表現(xiàn)出更強(qiáng)的策略性和事件性特征。制度創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯表現(xiàn)為復(fù)雜制度支配下的規(guī)范化治理，而政策創(chuàng)新的結(jié)果是短期性政策主導(dǎo)的策略性治理。二者分別植根于不同的治理資源和治理基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，制度推廣的限度需要引發(fā)地方政府的審慎思考。
稅費(fèi)改革以來(lái)，基層政府的“硬工作”越來(lái)越少，“創(chuàng)新”以及創(chuàng)新制度的推廣越來(lái)越成為黨政領(lǐng)導(dǎo)謀求政治晉升的重要依托。然而，轉(zhuǎn)型時(shí)期的基層社會(huì)復(fù)雜多變，作為制度創(chuàng)新的主要推動(dòng)者，地方政府需要立足于基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，探索制度設(shè)置、制度運(yùn)行與群眾路線結(jié)合的方式�！耙�(guī)則之治”的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就，只有以黨委政府領(lǐng)導(dǎo)和群眾廣泛參與為基礎(chǔ)，創(chuàng)新制度才能真正在基層社會(huì)中運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，并且在持續(xù)的制度調(diào)試中推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化。
Intensive Interests, System Innovation and Rural Governance Modernization
——Base on the “Ninghai 36 Rules”
DU Peng
Abstract: Based on the innovation practice of “Ninghai 36 Rules”， through the internal process of system innovation, we discussed the effectiveness foundation of the system innovation and the realizing route of rural governance modernization. System innovation is not only an Internal decision of local government, but also a process system from mobilization to taking rooted in grass-roots society. Intensive interests shape the innovation direction of “Rule of Provisions”, and provides the motivation and support for the embedding and running of the complex system. The mass line in system innovation lay solid foundations for the unification of text and practice. “Ninghai 36 Rules” represents the intensive interests areas at the rural governance modernization exploratory practice, if blindly promotion, may lead to system innovation of formalism.
Key words: system innovation; intensive interests; rules of provisions; the mass line; governance modernization
[①] 現(xiàn)實(shí)的制度創(chuàng)新過(guò)程往往更為復(fù)雜，地方政府之間、地方政府與上級(jí)政府（包括中央）之間也存在各種互動(dòng)。由于篇幅和精力所限，筆者主要考察縣級(jí)政府內(nèi)部的制度創(chuàng)新過(guò)程。
[②] 來(lái)自于寧�？h紀(jì)委干部ZGH的訪談材料。
[③] “36條”的具體內(nèi)容主要以“流程圖”的形式呈現(xiàn)，其涉及事項(xiàng)列舉如下：村級(jí)重大事項(xiàng)“五議決策法”；物資、服務(wù)采購(gòu)；微型工程；財(cái)務(wù)開(kāi)支；出納現(xiàn)金支取；非村干部報(bào)酬補(bǔ)貼發(fā)放；招待費(fèi)支出；團(tuán)、婦、民兵組織人員任用；治調(diào)、計(jì)生等其他工作人員任用；文書(shū)、出納任用；臨時(shí)庸人、用工；黨務(wù)公開(kāi)；村務(wù)公開(kāi)；財(cái)務(wù)公開(kāi)；集體資產(chǎn)資源處置；財(cái)產(chǎn)物資管理；集體土地征收及征收款發(fā)放；農(nóng)村宅基地審批；低保（五保）申請(qǐng)；救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放；辦理被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障；大病救助申請(qǐng)；黨內(nèi)關(guān)愛(ài)基金申領(lǐng)；印章管理；戶(hù)籍遷移流程；分戶(hù)手續(xù)證明；殯葬管理；水電開(kāi)戶(hù)申請(qǐng)；計(jì)劃生育辦證；流動(dòng)人口婚育證明辦理；計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助金發(fā)放；入黨申請(qǐng)；黨員組織關(guān)系簽轉(zhuǎn)；矛盾糾紛調(diào)解。
[④] 來(lái)自于M鎮(zhèn)L村村委委員的訪談材料。
[⑤] 在寧海調(diào)研中，有村干部將派性非常嚴(yán)重的村莊戲稱(chēng)之為“政治村”。由于派性斗爭(zhēng)激烈，派性的裂痕深入村莊日常生活，使得村莊最為基本的公共秩序也難以維持。在這種敏感的氛圍中，一點(diǎn)芝麻小事也可以迅速的轉(zhuǎn)化為外顯的沖突。
[⑥] 來(lái)自于M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談材料。
[⑦] 來(lái)自于Y鎮(zhèn)W村干部的訪談材料。
[⑧] 來(lái)自于Y鎮(zhèn)W村干部的訪談材料。
[⑨] 即使在寧�？h不同區(qū)域，“36條”的制度運(yùn)行效果也存在一定的差異。2014年7月，筆者所在團(tuán)隊(duì)赴寧�？h三個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），且各選擇一個(gè)村進(jìn)入深入調(diào)研。三個(gè)村的區(qū)位條件和發(fā)展程度具有明顯差異，“36條”的運(yùn)行效果也呈現(xiàn)出明顯的差異。其中一個(gè)村因相對(duì)偏僻，仍以農(nóng)業(yè)為主，村莊內(nèi)部利益和村級(jí)公共事務(wù)較少，“36條”的運(yùn)行效果因而不如另外兩個(gè)村莊。
[⑩] 來(lái)自于Y鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談材料。
[11] 除“36條”以外，其他三項(xiàng)的內(nèi)容具體如下：（1）聊天長(zhǎng)廊，是在茶余飯后了解村情民意的契機(jī)，談?wù)摯謇锏氖�、村干部的事，及時(shí)收集村情民意。（2）百姓事馬上辦，將收集信息反映給有處置權(quán)的有關(guān)部門(mén)，登記處理之后反饋處理結(jié)果，比如宅基地審批的過(guò)程，從規(guī)劃層面，土管所設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，命名以街道冠之，讓老百姓知道，工作順暢起來(lái)。（3）走村不落戶(hù)。干部走了哪一戶(hù)，用手機(jī)傳到網(wǎng)上，用PPT放出來(lái)，讓干部對(duì)出來(lái)該戶(hù)姓名、需求等，這種考試要街道間比賽，由組織部、宣傳部來(lái)出題，主要考聯(lián)村干部。醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、宅基地審批、計(jì)劃生育落實(shí)等政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也要懂。
[12] 聯(lián)村制度與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中廣泛存在的“包村”制度并不相同。聯(lián)村制度的責(zé)任要求和工作內(nèi)容也更為明確，可以將其理解為“做實(shí)”了的包村制度。
[13] “資源下鄉(xiāng)”背景下，中西部地區(qū)的地方政府為了實(shí)現(xiàn)自上而下項(xiàng)目資源的有效利用，往往采取項(xiàng)目“打包”的政策性創(chuàng)新方式，達(dá)到資源集中投放的目標(biāo)，這就塑造了特定的利益密集型村莊，村莊利益集聚恰恰是地方政府的政策創(chuàng)新的產(chǎn)物。地方政府顯然不可能基于這樣的少數(shù)村莊進(jìn)行制度創(chuàng)新，而且，這種政策性創(chuàng)新往往也難以持續(xù)。
[[10]]蔡長(zhǎng)坤：《整合、動(dòng)員與脫耦：地方政府創(chuàng)新的制度邏輯——以浙江省N縣“小微權(quán)力清單”改革為例》，載《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2015年第2期。
[[14]]魏程琳、徐嘉鴻、王會(huì):《富人治村:探索中國(guó)基層政治的變遷邏輯》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。
[[17]]鄭菊琴：《創(chuàng)新村級(jí)治理機(jī)制 破解“半拉子民主”難題——基于武義“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”六年探索的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2012年第10期。
[[21]]賀雪峰:《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)初步討論》, 載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。
[[23]]呂德文:《制度性關(guān)聯(lián)的消解及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響》, 載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期。
[[27]]董磊明、陳柏峰、聶良波:《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》, 載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第05期。
本文修改稿發(fā)表于《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論